II SA/Łd 8/21

II SA/Łd 8/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-08-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Anna Dębowska
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II OSK 2696/21 - Wyrok NSA z 2024-09-24
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 51 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1065
par. 240 ust. 6,par. 12, par. 232 ust. 6
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 471
art. 25
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 9, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. Nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej E. B. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...], znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania E.B. - reprezentowanej przez J.B., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] r. nr [...].
Jak wynika z akt sprawy pismem z 25 września 2017 r. E.B. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego należącego do Państwa K., podnosząc, że zgodnie z warunkami technicznymi od strony granicy z jej działką sąsiad nie miał możliwości usytuowania w tejże elewacji zarówno otworów okiennych jaki drzwiowych. Odległość istniejącego budynku mieszkalnego sąsiada jest mniejsza niż wymagane 4m (przy założeniu, że w elewacji znajdują się otwory okienne). Poinformowała, że między jej granicą a elewacją budynku mieszkalnego sąsiada jest odległość mniejsza niż 3m.
Pismem z 2 października 2017 r. A. K. i H. K. poinformowali, że rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr 770/771 wykonali na podstawie projektu budowlanego i w porozumieniu z kierownikiem budowy, a zarazem sąsiadem i po otrzymaniu pozwolenia na budowę nr [...]. Nadzór budowlany pełniony był przez J.B.. Niestety do dnia dzisiejszego nie otrzymali wypełnionego dziennika budowy, co uniemożliwia im dokonanie odbioru budynku. Podczas budowy Pan B. nie wnosił żadnych zastrzeżeń co do przebiegu prac, choć kontrole przeprowadzane przez kierownika odbywały się regularnie.
W dniu 4 października 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie otworów okiennych w budynku mieszkalnym na nieruchomości nr ew. 771 w m. P. 45, będącej własnością A. K.
W trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych 18 października 2017 r. A. K. przedłożyła decyzję Starosty [...] z [...] r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego.
Decyzją z [...] lipca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nałożył na A. i H. K. obowiązek doprowadzenia budynku od strony działki nr 772 do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie okna na parterze i drzwi balkonowych na górze w taki sposób, aby dostosować ścianę od strony działki sąsiedniej do wymagań ściany oddzielenia przeciwpożarowego, wykorzystując jedną z dwóch możliwości:
1) wypełnienie otworów cegłą szklaną lub luksferami,
2) wypełnienie otworów oknami posiadającymi odporność ogniową El 30 (wypełnienie stanowi szkło o podwyższonej odporności ogniowej). Wstawienie okien o odporności ogniowej należy uzgodnić z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.
Obowiązek należy wykonać w terminie 90 dni od daty, w której decyzja stała się ostateczna.
Pismem z 18 października 2018 r. A. K. i H. K. wystąpili do organu z prośbą o przedłużenie terminu realizacji obowiązku. W odpowiedzi organ pierwszej instancji wyznaczył termin wykonania obowiązku do 12 listopada 2018 r.
Przy piśmie z 9 listopada 2018 r. A. K. i H. K. załączyli pismo Przedsiębiorstwa Wielobranżowego B, z treści którego wynika, że montaż okien p.poż. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym został zaplanowany na 14 listopada 2018 r.
W dniu 22 listopada 2018 r. A. K. poinformowała PINB o wykonaniu obowiązku wynikającego z decyzji z [...] lipca 2018 r.
W trakcie kontroli nieruchomości przeprowadzonej 30 listopada 2018 r. organ pierwszej instancji stwierdził wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z [...] lipca 2018 r. polegającego na wykonaniu robót budowlanych - montażu okien o odporności ogniowej. A. K. przedłożyła opinię Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w R. potwierdzającą spełnienie wymagań ochrony ppoż. w tym zakresie. Ponadto przedłożono fakturę oraz protokół strażaka i oświadczenie wykonawcy potwierdzające zgodność aprobaty technicznej zamontowanych okien. Okna podlegające wymianie - 2 szt. (w tym okno balkonowe) posiadające oznaczenia o odporności ogniowej El 30. Okno balkonowe posiada tabliczkę znamionową El 30 dodatkową. Faktura wystawiona została przez firmę B ul. C 23 w R., oświadczenie zostało złożone przez firmę D Sp. z o. o.
Pismem z 12 grudnia 2018 r. E.B. poinformowała, że nie wyraża zgody na zalegalizowanie samowoli budowlanej jaką jest budynek mieszkalny A. i H. K, podnosząc jednocześnie, że "Budynek nie został wybudowany zgodnie z dokumentacją zatwierdzoną przez Starostę [...] ".
Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. stwierdził, że A. i H. K., wykonali obowiązek doprowadzenia budynku od strony działki 772 do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie okna na parterze i drzwi balkonowych na górze dostosowując ścianę od strony działki sąsiedniej do wymagań ściany oddzielenia przeciwpożarowego wykonując wypełnienie otworów oknami posiadającymi odporność ogniową El 30.
Po rozpatrzeniu odwołania E.B., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2019 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego wykonane przez zobowiązanych przeszklenie spełnia cechę odporności ogniowej, niemniej jednak nadal posiada cechy okna. Podstawowymi funkcjami które spełnia okno są jego otwieranie w celu przewietrzenia pomieszczenia, dopuszczenie światła do pomieszczenia i zapewnienie widoku na zewnątrz. Zastosowane przez zobowiązanych przeszklenie w otworze w istocie pełni funkcję okna, a nie ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. niezasadnie zatem przyjął, że zrealizowane roboty budowlane, stanowią prawidłowe wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z [...] lipca 2018 r.
Sprzeciw od powyższej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła A. K.
W dniu 20 sierpnia 2019 r. do organu I instancji wpłynęło pismo A. K., w którym poinformowała, że 6 czerwca 2019 r. nieruchomość położona w miejscowości P. 45, gm. R., została zbyta na rzecz K.B. Do pisma załączono umowę darowizny sporządzoną 6 czerwca 2019 r. w formie aktu notarialnego, Rep. [...].
Prawomocnym postanowieniem z 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 783/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił sprzeciw A K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z [...] lipca 2019 r., Nr [...].
Decyzją z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1206 z późn.zm.) stwierdził, że A. i H. K. wykonali obowiązek doprowadzenia budynku od strony działki nr 772 do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie okna na parterze i drzwi balkonowych na górze dostosowując ścianę od strony działki sąsiedniej do wymagań ściany oddzielenia przeciwpożarowego wykonując wypełnienie otworów oknami posiadającymi odporność ogniową EJ 30.
W odwołaniu E.B. - reprezentowana przez J.B. wniosła o uchylenie decyzji legalizującej samowolę budowlaną wraz z pociągnięciem do odpowiedzialności dyscyplinarnej.
Powołaną na wstępie decyzją z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z póżn.zm.- dalej w skrócie "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 r., poz. 471) zmieniona została ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Norma art. 25 powyższej ustawy przewiduje, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, tj. ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Następnie organ drugiej instancji przywołał regulacje art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. i art. 51 ust. 3 i ust. 7 Pr. bud., a następnie stwierdził, że postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 Pr. bud. jest dwuetapowe i najpierw organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3, po czym sprawdza, czy te obowiązki zostały wykonane i w zależności od tego wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 albo art. 51 ust. 4 lub ust. 5 Pr. bud. Wydanie decyzji, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 lub 2 Pr. bud., niezależnie od podjętych tam rozstrzygnięć, w jednym i drugim przypadku oznacza zakończenie postępowania naprawczego i załatwienie sprawy co do jej istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a. W odwołaniu od decyzji wydanej na podstawie wymienionych przepisów strony postępowania mogą kwestionować jedynie to, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżanej decyzji. Nie mogą natomiast w odwołaniu tym podnosić zarzutów w stosunku do wcześniej wydanej, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., decyzji, od której również służyły odpowiednie środki zaskarżenia (odwołanie, skarga do sądu administracyjnego). Poza tym, w momencie kiedy decyzja jest wydawana na podstawie art. 51 ust. 3 analizowanej ustawy, rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. jest już ostateczne (prawomocne) i ewentualne wzruszenie go jest możliwe jedynie w trybie postępowań nadzwyczajnych, tj. w drodze wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Na aktualnym etapie postępowania administracyjnego w toku zwyczajnego procesu odwoławczego badaniu podlega wyłącznie fakt wykonania przez osobę zobowiązaną obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] lipca 2018 r., Nr [...], bez dokonywania oceny prawidłowości nałożenia przedmiotowego zobowiązania.
W rozpatrywanej sprawie A. K. i H. K. zostali zobowiązani do doprowadzenia ściany budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości w miejscowości P. 45 do stanu zgodnego z prawem, poprzez zamurowanie okna na parterze i drzwi balkonowych na górze w taki sposób, aby dostosować ścianę od strony działki sąsiedniej do wymagań ściany oddzielenia przeciwpożarowego, wykorzystując jedną z dwóch możliwości: 1) wypełnienie otworów cegłą szklaną lub luksferami, 2) wypełnienie otworów oknami posiadającymi odporność ogniową El 30 (wypełnienie stanowi szkło o podwyższonej odporności ogniowej). W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że A. K. i H. K. dokonali wymiany istniejącej w spornych otworach okiennych i drzwiowych stolarki okiennej i drzwiowej na aluminiową, o odporności ogniowej El 30. Co więcej, bezsprzecznym jest, iż zamontowane przez zobowiązanych na parterze obiektu przeszklenie o klasie odporności El 30 znajduje się w otwieranej ramie.
Organ podkreślił, że do sprzeciwu z 14 sierpnia 2019 r. wniesionego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2019 r., A. K. załączyła opracowanie, zatytułowane: "Opinia techniczna z zakresu ochrony przeciwpożarowej dotycząca sposobu wykonania wypełnienia otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w P. 45, [...] R.", sporządzone przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych - mgr inż. J.B. We wnioskach końcowych wskazanego opracowania jej autor stwierdził, że wykonawca przedstawił wymagane dokumenty potwierdzające właściwości użytkowe wypełnień otworów, potwierdzających odporność ogniową El 30. Wypełnienie otworów w klasie odporności ogniowej El 30 dla analizowanego budynku jest parametrem właściwym dającym gwarancję iż ściana oddzielenia pożarowego będzie posiadała właściwe parametry. Zamknięcie otworów o wymaganej klasie odporności ogniowej nie muszą być na stale zamknięte, wymaga się by były zaopatrzone w urządzenia, zapewniające samoczynne zamykanie otworu w razie pożaru. Przy czym zapis ten nie określa konkretnie rodzaju urządzenia [mowa tu o § 240 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), wedle którego drzwi, bramy i inne zamknięcia otworów o wymaganej klasie odporności ogniowej lub dymoszczelności powinny być zaopatrzone w urządzenia, zapewniające samoczynne zamykanie otworu w razie pożaru. Należy też zapewnić możliwość ręcznego otwierania drzwi służących do ewakuacji. Wiedza techniczna oraz praktyka wykonywania takich zamknięć wskazuje, iż jednym z takich urządzeń może być samozamykacz. Na podstawie analizy przedstawionych dokumentów dotyczących sposobu wykonania wypełnienia otworów, analizy wymagań wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. 2019 r, poz. 1065), można jednoznacznie stwierdzić iż wypełnienie otworów (okna i drzwi) w ścianie budynku zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 3 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej o nr ew. 772 jest zgodne z wymaganiami przepisów technicznych i przeciwpożarowych.
Jak zauważył Ł. powszechnie przyjmuje się, iż dowód z opinii podlega ocenie jak każdy inny dowód w sprawie, z tym jednak zastrzeżeniem, że organ nie może ingerować w merytoryczną część opinii, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada osoba ją sporządzająca. Rzeczą organów jest zbadanie, czy wyjaśniła ona przede wszystkim istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych oraz, czy jest rzeczowo i przekonywająco uzasadniona. Gdy odpowiada tym warunkom, stanowi podstawę do wydania prawidłowej decyzji administracyjnej. Bez stosownego przeciwdowodu, np. w postaci kontropinii, również sporządzoną przez osobę posiadającą wiadomości specjalne, nie jest możliwe kwestionowanie ustaleń przyjętych na podstawie opinii.
W toku postępowania strona skarżąca nie przedłożyła żadnego przeciwdowodu, podważającego prawidłowość ustaleń wynikających z opracowania pod nazwą: "Opinia techniczna z zakresu ochrony przeciwpożarowej dotycząca sposobu wykonania wypełnienia otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w P. 45, [...] R.". W tej sytuacji, ocena zaprezentowana we wskazanym powyżej dokumencie, sporządzonym wszak przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami budowlanym, nie może budzić zastrzeżeń. Wobec powyższego Ł. stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] r. jest prawidłowa, co uzasadniało jej utrzymanie w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że strona zobowiązana wykonała obowiązek wynikający z decyzji z [...] lipca 2018 r. prawidłowo, przy czym pozostaje on w zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym w budownictwie, a w szczególności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065).
Jednocześnie organ zaznaczył, że argumentacja zaprezentowana w odwołaniu nie miała wpływu na treść wydanego przez tutejszy organ rozstrzygnięcia, co niewątpliwie wynika z jego uzasadnienia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E.B. reprezentowana przez ojca J.B. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania podnosząc zarzuty naruszenia art. 51 ust. 3 Pr. bud. w zw. z § 240 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 80, art. 84 k.p.a. mającego istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że organ wydał decyzję bez wszechstronnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie dopuścił dowodu z opinii biegłego w sytuacji, gdy w sprawie były wymagane wiadomości specjalne poprzestając na ocenie wyrażonej w opinii prywatnej sporządzonej na zlecenie inwestora; art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak również art. 11 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji w sytuacji zmiany tegoż stanowiska w ponownym rozpatrywaniu sprawy.
Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlegała uwzględnieniu, choć z nieco innych powodów niż podniesione w jej treści.
Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Tytułem wstępu należy wskazać, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267, dalej jako "k.p.a.") oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Organy są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wynik postępowania wyjaśniającego powinien być przedstawiony w uzasadnieniu decyzji skonstruowanym zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzją z [...] r. nr [...], znak: [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] r. nr [...], mocą której organ pierwszej instancji stwierdził, że A. i H. K., wykonali obowiązek doprowadzenia budynku od strony działki 772 do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie okna na parterze i drzwi balkonowych na górze dostosowując ścianę od strony działki sąsiedniej do wymagań ściany oddzielenia przeciwpożarowego wykonując wypełnienie otworów oknami posiadającymi odporność ogniową El 30.
U podstaw wydanego rozstrzygnięcia legła decyzją z [...] lipca 2018 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., którą organ nałożył na A. i H. K. obowiązek doprowadzenia budynku od strony działki nr 772 do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie okna na parterze i drzwi balkonowych na górze w taki sposób, aby dostosować ścianę od strony działki sąsiedniej do wymagań ściany oddzielenia przeciwpożarowego, wykorzystując jedną z dwóch możliwości:
1) wypełnienie otworów cegłą szklaną lub luksferami,
2) wypełnienie otworów oknami posiadającymi odporność ogniową El 30 (wypełnienie stanowi szkło o podwyższonej odporności ogniowej). Wstawienie okien o odporności ogniowej należy uzgodnić z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.
Obowiązek należy wykonać w terminie 90 dni od daty, w której decyzja stała się ostateczna.
Podstawą prawną przywołanych decyzji był przepis art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi:
Art. 51 1. Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:
1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
1a. W przypadku istotnego odstąpienia od projektu budowlanego z naruszeniem art. 36a ust. 1a, przepisy ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 stosuje się odpowiednio.
2. W przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie.
3. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:
1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo
2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
4. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
5. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
6. Przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części.
7. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1
Ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 r., poz. 471) zmieniona została ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Norma art. 25 powyższej ustawy przewiduje, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, tj. ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Po tych wyjaśnieniach należy wskazać na treść § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie:
1. Jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271–273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:
1) 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;
2) 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.
2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość.
3. Dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271–273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
4. W zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271–273, dopuszcza się:
1) budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej;
2) nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi;
3) budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi.
5. Usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2–4, powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 katalog pojęć ustawowych pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.
6. Odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż:
1) 1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni – z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych;
2) 4 m do okna umieszczonego w dachu zwróconego w stronę tej granicy.
7. W przypadkach, o których mowa w ust. 2 i 4, dopuszcza się zmniejszenie odległości okapu zwróconego w stronę granicy działki budowlanej do 1 m.
8. Budynek inwentarski lub budynek gospodarczy, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271–273, nie może być sytuowany ścianą z oknami lub drzwiami w odległości mniejszej niż 8 m od ściany istniejącego na sąsiedniej działce budowlanej budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego lub budynku użyteczności publicznej, lub takiego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem ust. 4 pkt 3.
9. Odległości podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, od granicy działki budowlanej nie ustala się. 10. Zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1–9, nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową.
W cenie sądu wydaje się, że w zasadzie nic się nie zmieniło w stanie wiedzy organu odwoławczego zarówno co do prawa jak i stanu faktycznego od momentu wydania decyzji pierwszej a następnie zaskarżonej drugiej, przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Decyzje te są zupełnie odmienne w swej treści, ale niosą też zupełnie inne skutki dla stron. O ile pierwsza z nich uznawała, że nie doszło do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] lipca 2018 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. to druga akceptowała prace wykonane przez inwestora jak wystarczające do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem.
Uzasadniając swe pierwsze rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazując na § 232 ust. 6 rozporządzenia wyjaśnił, że sformułowanie "wypełnienie" należy interpretować w ten sposób, że ma ono wiązać się ze zlikwidowaniem otworów okiennych w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego i nie może polegać na pozostawieniu otworów okiennych i wstawienia przeszklenia, które spełnia jedynie odpowiednią klasę odporności ogniowej. Wypełniony otwór okienny ma tworzyć z pozostałą ścianą zwartą całość. Wyrób, którym wypełnia się otwór w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego powinien być podobny do materiału budowlanego, z którego została wybudowana pozostała ściana, przy czy wyrób ten musi posiadać dodatkową funkcję, jaką stanowi przepuszczalność światła.
Wyrażony pogląd na gruncie obowiązującego prawa w ocenie Sądu zasługuje na aprobatę. Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do tego, że wykonane przeszklenie, które choć spełnia cechę odporności ogniowej i nadal posiada wszelkie cechy okna, jest szklane, przeźroczyste i uchylne nie stanowi tylko wykonania nałożonego obowiązku, skoro skutkiem tego jest, że nadał pozostają w ścianie zbliżonej na odległość mniejszą niż 4 m od granicy okna.
Przywołany § 232 rozporządzenia, definiuje w swej treści pewną zasadę, mianowicie co jest ścianą, przegrodą oddzielenia pożarowego i określa parametry techniczne materiałów z których mogą one być wykonane. Nie oznacza to wcale, ze przepis ten, wręcz znosi odległości sytuowania budynków z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy.
Idąc tokiem rozumowania organu odwoławczego zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, nie trudno sobie wyobrazić, że równie dobrze można stawiać budynki z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4m, 3m, 1,5m i w granicy zaopatrzonymi w okna jeżeli okna te mają odpowiednią klasę odporności ogniowej. Przyjmując tą "logikę" organu, można zaryzykować stwierdzenie, że powinny być udzielane pozwolenia na budowę np. w granicy z działką sąsiednią na budynki z oknami, jeżeli okna mają odpowiednią klasę odporności ogniowej.
Jakże absurdalnie również brzmią sentencja decyzji: nakładająca obowiązek i ta zaskarżona traktująca o jego wykonaniu, gdzie czytamy: "obowiązek doprowadzenia budynku od strony działki 772 do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie okna na parterze i drzwi balkonowych na górze dostosowując ścianę od strony działki sąsiedniej do wymagań ściany oddzielenia przeciwpożarowego wykonując wypełnienie otworów oknami posiadającymi odporność ogniową El 30." Zamurowanie okna przez jego wypełnienie innym oknem. Sąd oczywiście zdaje sobie sprawę z faktu istnienia ostatecznej decyzji z [...] lipca 2018 r., tej określającej obowiązki, jednak uzasadnienie zaskarżonej decyzji wydaje się nieprzekonywujące.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na jakiej podstawie prawnej uznał, że zastosowanie okna o odpowiedniej odporności ogniowej przeźroczystego i uchylnego, jest likwidacją okna. Odwołanie się do normy § 232 rozporządzenia jest jedyni wykazaniem jakie mogą być zastosowane materiały o odpowiedniej klasie odporności dla uzyskania ochrony przed ogniem, co w żadnym stopniu nie znosi zapisów § 12 rozporządzenia. Brak owego wytłumaczenia w uzasadnieniu jest w ocenie Sądu niewykazaniem, że inwestorzy doprowadzili w istocie budynek do stanu zgodnego z prawem, po dokonaniu wcześniejszego istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę, które nie zawierało okien w tej ścianie i tym samym istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.
Przedłożona w sprawie opinia prywatna przez inwestorów przedstawia jedynie opis możliwych do zastosowania materiałów o odpowiedniej klasie odporności ogniowej na gruncie przywoływanego rozporządzenia, po czym zręcznie przechodzi do sugerowania w swym wniosku zastosowanego rozwiązania jako wystarczającego do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Nie kwestionując wiedzy merytorycznej osoby sporządzającej opinię jako Rzeczoznawcy do Spraw Zabezpieczeń Przeciwpożarowych, niewystarczające jest w ocenie Sądu bezrefleksyjne przyjęcie przez organ wniosku opinii i uznanie, że brak innych dowodów np. innej opinii zwalnia organ z dalszego procedowania i uzasadnienia przyjętego stanowiska. Przedłożona ekspertyza tak naprawdę nie dotyczy wykonania obowiązku lecz jedynie ustalenia, że zamontowane okna mają/posiadają odpowiednią odporność ogniową. To organ winien to wyjaśnić i uzasadnić jak to ustalenie pozostaje w zgodzie z § 12 rozporządzenia. Organ odwoławczy w zasadzie nie przeprowadził żadnej analizy przepisów prawa dotyczących zakazu stosowania okien w ścianach granicznych znajdujących się bliżej niż 4 metry od granicy. W sprawie nie zostało w ogóle ustalone w jakiej odległości stoi budynek inwestora od granicy.
Stwierdzone uchybienia świadczą o naruszeniu art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., a w rezultacie wadliwym, bo przedwczesnym zastosowaniu art. 51 ust. 3 Pr. bud. Orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji o wykonaniu nałożonych obowiązków, organ odwoławczy naruszył w rezultacie regulację art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z uwagi na to, że stwierdzone wadliwości rzutowały w istotnym stopniu na wynik sprawy należało usunąć z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Kontynuując postępowanie organy zobligowane będą uwzględnić poczynione wyżej rozważania, tak aby w rezultacie podjąć rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa.
O powyższym Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania należnych skarżącej od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 500 zł składa się uiszczony wpis od skargi.
dc