II SA/Łd 789/25

II SA/Łd 789/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2026-02-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący/
Arkadiusz Blewązka
Beata Czyżewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, lit. a, art. 135, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 2 pkt 13, art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust, 5, art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 61 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1688
art. 59 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1112
art. 3 ust. 1 pkt 13
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1839
par. 3 ust. 1 pkt 54a, par. 3 ust. 2 pkt 3
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
Sentencja
Dnia 18 lutego 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2026 roku sprawy ze skargi P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 21 sierpnia 2025 roku znak: SKO.4120.205.25 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Sokolniki z dnia 24 czerwca 2025 roku nr 88/2024, znak: RGK.6730.88.2024; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz skarżącego P. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. MR
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 21 sierpnia 2025 r. znak: SKO.4120.205.25 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpatrzeniu odwołania P. K., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Sokolniki z 24 czerwca 2025 r., nr 88/2024, znak: RGK.6730.88.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.
Z akt sprawy wynika, że 5 września 2024 r. S. U. wystąpił do Wójta Gminy G. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i instalacją towarzyszącą na działce nr ewid. [...].
We wniosku inwestor określił powierzchnię terenu inwestycji - 26300m2, obecny sposób zagospodarowania inwestycji - budowa elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW (pkt 7.4. wniosku), natomiast w zakresie danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko, w szczególności określenie rodzaju przedsięwzięcia w nawiązaniu do przepisów odrębnych w przypadku, gdy inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko inwestor wskazał - zabudowa systemami fotowoltaicznymi o powierzchni wyznaczonej po obrysie zewnętrznych skrajnych modułów paneli fotowoltaicznych nie większa niż 2ha (pkt 7.8. wniosku). Do wniosku inwestor załączył warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej [...] z 14 lipca 2021 r., projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1MW oraz wydaną dla tej inwestycji decyzję Wójta Gminy Sokolniki o środowiskowych uwarunkowaniach z 6 kwietnia 2020 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Wobec faktu, że teren planowanej inwestycji sąsiaduje z nieruchomością nr ewid. [...], stanowiącą własność P. K. - Wójta Gminy G., przez co inwestycja ta może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu postanowieniem z 4 października 2024 r. wyznaczyło Wójta Gminy Sokolniki jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowego wniosku.
Decyzją z 23 stycznia 2025 r. organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało poddane kontroli instancyjnej, w wyniku której decyzją z 17 kwietnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z powodu naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 2a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie wymaganych uzgodnień z organami właściwymi.
Kontynuując postępowanie Wójt Gminy Sokolniki decyzją z 24 czerwca 2025 r., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 - dalej w skrócie "u.p.z.p."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 572 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tekst jedn.: Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, zm.: Dz.U. z 2021 r., poz. 2399) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589 z 2003 r.), ustalił na wniosek S. U., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i instalacją towarzyszącą przewidzianej do realizacji na działce nr [...].
W odwołaniu od powyższej decyzji P. K. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. oraz art. 71, art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 86 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez pominięcie obowiązków, warunków i wymagań wynikających z decyzji środowiskowej;
2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 u.p.z.p. na skutek braku prawidłowej i kompletnej analizy urbanistyczno-architektonicznej;
3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez nieuwzględnienie obowiązków, warunków i wymagań wynikających z decyzji środowiskowej.
Powołaną na wstępie decyzją z 21 sierpnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę prawną wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 z późn.zm.). Z dniem 24 września 2023 r. u.p.z.p. została zmieniona na podstawie art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688). Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie:
1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym;
2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.
Przepis ten ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Warunki, od łącznego spełnienia których ustawodawca uzależnił możliwość wydania pozytywnej decyzji, zostały określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 6 u.p.z.p. (w brzmieniu aktualnym do dnia 24 września 2023 r.). W dalszej kolejności Kolegium przytoczyło regulacje art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i wyjaśniło, że zasady ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116). Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. został zmieniony z dniem 29 sierpnia 2019 r., na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2019 r., poz. 1524). Przez instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii należy rozumieć instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego. Zatem w przypadku instalacji fotowoltaicznej znajduje zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
W świetle tego przepisu obowiązkiem organu lokalizacyjnego jest zbadanie, czy w przypadku ww. inwestycji spełnione są przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. Przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie podlegają ocenie przy wydaniu warunków zabudowy.
Kolegium przechodząc do oceny spełnienia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. wyjaśniło, że zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego), uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Na gruncie wskazanego przepisu istotne jest, aby warunek zapewnienia obsługi w zakresie infrastruktury został wypełniony poprzez posiadanie gwarancji, że obsługa inwestycji w zakresie infrastruktury będzie realizowana. Gwarancja ta może polegać na zapewnieniu, że zostanie zawarta umowa zapewniająca obsługę, o czym świadczyć może każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę, który określa rozwiązanie, jakie będzie realizowane w odniesieniu do tej inwestycji.
We wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor określił, że zaopatrzenie w energię elektryczną nastąpi poprzez istniejące przyłącze, do wniosku załączył warunki przyłączenia obiektu do sieci elektroenergetycznej z 14 lipca 2021 r., nr [...]. W toku postępowania odwoławczego w sprawie znak: SKO.4120.82,83.25 inwestor doręczył również kopię umowy o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej nr [...] z 15 maja 2023 r. W aspekcie możliwości ustalenia warunków zabudowy powyższy dokument należy uznać za wystarczający w kontekście spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.
Jak zauważył organ odwoławczy obsługa komunikacyjna nastąpi z drogi wewnętrznej gminnej - działka nr ew. [...], skomunikowanej z drogą publiczną gminną nr [...]. Organ zawarł ponadto w decyzji ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich i warunki wynikające z przepisów szczególnych. Istniejące uzbrojenie terenu jest, w przekonaniu Kolegium, wystarczające dla planowanej funkcji. Powyższe wskazuje na spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.
Zdaniem Kolegium, teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 82). Na terenie objętym wnioskiem nie występują grunty leśne ani rolne klas I - III. Zgodnie z zawartymi w aktach sprawy informacjami o działce z 10 września 2024 r. - działka nr ewid. [...], stanowiąca teren inwestycji skalsyfikowana jest w ewidencji gruntów jako klasoużytek RV i RVI. Wobec tego warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. również został spełniony.
Według organu odwoławczego, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm.) planowana inwestycja nie jest ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54a rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę systemami fotowoltaicznymi o powierzchni wyznaczanej po obrysie zewnętrznych skrajnych modułów paneli nie mniejszej niż:
a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,
b) 2 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.
- z wyłączeniem zabudowy systemami fotowoltaicznymi lokalizowanej na dachach i elewacjach obiektów budowlanych.
Jak zauważyło Kolegium, przedmiotowa inwestycja stanowić będzie zabudowę systemami fotowoltaicznymi o powierzchni wyznaczonej po obrysie zewnętrznych skrajnych modułów paneli poniżej 2,0 ha, wobec czego nie wymaga się decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto, stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
Teren planowanej inwestycji nie znajduje się w obszarze, w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, ani też w strefie kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, czy strefie bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję w sprawie warunków zabudowy właściwy organ wydaje po uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. tj. organami specjalistycznymi właściwymi ze względu na rodzaj nowej zabudowy oraz jej planowane usytuowanie. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji dokonał uzgodnień: w zakresie melioracji wodnych z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie - Zarząd Zlewni w Kaliszu (postanowienie z 23 grudnia 2024 r., znak: PK.ZPU.521.4085.2024.EP), w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych ze Starostą Wieruszewskim (postanowienie z 12 grudnia 2024 r., znak: GN.673.6.112.2024) oraz pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Wieruszowie (uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. tzw. milcząca zgoda).
Decyzja posiada wymagane załączniki - załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy w skali 1:1000, analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z częścią graficzną.
Podsumowując Kolegium stwierdziło, że planowana na działce nr ewid. [...] inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. w związku z czym możliwe jest ustalenie warunków zabudowy.
Odnosząc się do zarzutu odwołującego w przedmiocie braku określenia w zaskarżonej decyzji wysokości planowanej inwestycji, organ drugiej instancji wyjaśnił, że § 1 rozporządzenia określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące między innymi wysokości zabudowy. Zgodnie zaś z § 2 rozporządzenia, jego przepisów nie stosuje się do inwestycji zmieniających zagospodarowanie terenu w sposób inny niż budowa obiektu budowlanego (ust. 1) Nie określa się ustaleń, o których mowa w § 1, jeżeli konstrukcja obiektu budowlanego objętego wnioskiem nie wymaga określenia takiego ustalenia (ust. 4).
Jak podkreśliło Kolegium, organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy zobowiązany jest wydać decyzję pozytywną, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może natomiast stanowić subiektywne przekonanie osób trzecich o przyszłej, hipotetycznej uciążliwości planowanej inwestycji na ich nieruchomość. Decyzja o warunkach zabudowy terenu ma wstępny i ogólny charakter, nie przesądza o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa.
W skardze na powyższą decyzję Kolegium złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. K. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, podnosząc zarzuty:
1. naruszenia prawa materialnego tj.
- art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. oraz art. 71 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 86 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez pominięcie obowiązków, warunków i wymagań wynikających z decyzji środowiskowej,
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 u.p.z.p. na skutek braku prawidłowej i kompletnej analizy urbanistyczno-architektonicznej;
2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.
- art. 28 k.p.a. i art. 10 k.p.a. przez prowadzenie postępowania z pominięciem stron co miało wpływ na treść wydanej decyzji,
- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez nieuwzględnienie obowiązków, warunków i wymagań wynikających z decyzji środowiskowej.
Zdaniem skarżącego w postępowaniu wadliwie ustalono katalog stron postępowania, pomijając jako jego stronę właściciela działki nr [...]. Wydając decyzję o warunkach zabudowy organ naruszył art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ponieważ nie uwzględnił ustaleń studium oraz faktu, że sporna zabudowa ma charakter przemysłowy. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, na funkcjonującą w obrocie prawnym decyzję środowiskową z 6 kwietnia 2020 r., z którą to organ winien zweryfikować projektowaną inwestycję. Decyzja o warunkach zabudowy powinna określać parametry istotne inwestycji jak choćby jej wysokość, usytuowanie zabudowy panelami czy stacją transformatorową względem działek sąsiednich. Ponadto, zdaniem skarżącego, w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Wyjaśnienia wymaga również charakter drogi, przez którą teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Skarżący podkreślił, że na terenie inwestycji została już zrealizowana zabudowa panelami fotowoltaicznymi na podstawie wydanej wcześniej z naruszeniem prawa decyzji o warunkach zabudowy. W toku postępowania organy winny również zbadać zgodność inwestycji z wydaną uprzednio decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Według organu, wbrew zarzutom skargi, w toku postępowania organy uwzględniły okoliczność, że trzech uczestników zmarło. Z tego powodu w sprawie o podejmowanych czynnościach dokonywano zawiadomień w sposób, o którym mowa w art. 49 k.p.a., do czego upoważnia organy art. 53 ust. 1c u.p.z.p.
Na rozprawie 18 lutego 2026 r. skarżący poparł skargę, natomiast pełnomocnik Starosty Wieruszowskiego wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Sąd dokonując w zakreślonych wyżej granicach oceny legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Sokolniki w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i instalacją towarzyszącą na działce nr ewid. [...] G., gm. G. stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.p.z.p."). Jak trafnie zauważyło Kolegium, z dniem 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688 - dalej w skrócie "ustawa nowelizująca"), której art. 59 ust. 2 stanowi, że do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie:
1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym;
2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.
W związku z tym, że kontrolowane postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem S. U. z 5 września 2024 r., w sprawie miał zastosowanie przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym do 24 września 2023 r., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. – stosuje się
Po myśli art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
Z kolei, jak stanowi art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.
W rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1361) pod pojęciem "instalacji odnawialnego źródła energii", ustawodawca rozumie instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:
a) urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej lub ciepła lub chłodu opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia elektryczna lub ciepło lub chłód są wytwarzane z odnawialnych źródeł energii, lub
b) obiektów budowlanych i urządzeń, stanowiących całość techniczno-użytkową służącą do wytwarzania biogazu, biogazu rolniczego, biometanu lub wodoru odnawialnego
- a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej, magazyn biogazu lub instalacja magazynowa w rozumieniu art. 3 pkt 10a ustawy - Prawo energetyczne wykorzystywana do magazynowania biogazu rolniczego, biometanu lub wodoru odnawialnego.
Odnawialne źródło energii w świetle art. 2 pkt 22 ustawy o odnawialnych źródłach energii, odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otoczenia, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego, biometanu, biopłynów oraz z wodoru odnawialnego.
Aktualne w dacie orzekania przez Kolegium brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zostało ustalone mocą art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524). W przepisie tym dodano zwrot "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii" wprowadzając tym samym kolejne odstępstwo od zasad przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Co prawda początkowo na tle przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowano pogląd, wedle którego ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii wskazanych w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., dotyczyć może tylko obszarów, gdzie wyznaczono ich rozmieszczenie w obowiązującym studium, to aktualnie za ugruntowany uznaje się pogląd, iż urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych energii stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Podkreśla się, że treść tego przepisu jest w pełni klarowna i jednoznacznie przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji oze w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. Z tego przepisu, nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Wobec tego, lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 5 września 2023 r., II OSK 2030/22; 28 sierpnia 2023 r., II OSK 1421/22; 29 kwietnia 2025 r., II OSK 711/24 i II OSK 712/24; 25 maja 2023 r., II OSK 805/23; 9 maja 2023 r., II OSK 911/22; 1 marca 2023 r., II OSK 159/23; 13 czerwca 2023 r., II OSK 1407/22 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak zauważył NSA w wyroku z 28 sierpnia 2023 r., II OSK 1421/22 okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy. Brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż określona w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy tylko przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., to jego treści nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2a u.p.z.p. (jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p). nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zważywszy na poczynione dotychczas uwagi natury ogólnej Sąd za niezasadny uznał zarzut skargi jakoby prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie mogła ograniczać się do reguł wykładni językowej, a wskazane było sięganie do wykładni systemowej i celowościowej, a w rezultacie do regulacji przewidzianych w studium uwarunkowań. Zgodzić się wobec tego trzeba z organami orzekającymi w sprawie, że wnioskowana przez S. U. inwestycja polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej z mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zwolniona została z wymogów ustanowionych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Tym samym w sprawie nie wymagały badania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 (zasada dobrego sąsiedztwa) i pkt 2 (dostęp do drogi publicznej) u.p.z.p., zaś rolą organów, winna być ocena inwestycji z punktu widzenia wymagań zdefiniowanych w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p.
Lektura akt sprawy dowodzi, że organy nie zdołały sprostać tym wymaganiom.
Przypomnieć trzeba, że w każdym postępowaniu administracyjnym obowiązkiem organu administracyjnego jest podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). W tym celu organ winien zgromadzić kompletny materiał dowodowy, a następnie poddać go wszechstronnej ocenie, celem ustalenia niewadliwego stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.). Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, wyrażoną w art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wyniki tych ustaleń organ winien zobrazować w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi mianowicie, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W ocenie Sądu wadliwe, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jest przede wszystkim stanowisko organów obu instancji jakoby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, wobec czego w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. Zgodnie z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. przez "uzbrojenie terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
W zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną organ pierwszej instancji przyjął, że warunek ten jest spełniony, ponieważ projektowane jest przyłącze do sieci. Organ odwoławczy, w ślad za organem pierwszej instancji uznał, że zgodnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, zaopatrzenie w energię elektryczną nastąpi poprzez istniejące przyłącze. Kolegium wskazało bowiem, że inwestor do wniosku załączył warunki przyłączenia obiektu do sieci elektroenergetycznej z 14 lipca 2021 r., nr [...]. Zauważyło również, że w toku postępowania odwoławczego w sprawie znak: SKO.4120.82,83.25, inwestor doręczył kopię umowy o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej nr [...] z 15 maja 2023 r. W aspekcie możliwości ustalenia warunków zabudowy powyższy dokument, jest w przekonaniu Kolegium, wystarczający do oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.
Uwadze organów orzekających w sprawie umknął jednak fakt, że w zakresie dostępu do energii elektrycznej inwestor wskazał na istniejące przyłącze do sieci. Do wniosku załączył zaś warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej [...] Oddział w K. z 14 lipca 2021 r., wydane jednak nie dla projektowanej obecnie inwestycji (farma fotowoltaiczna o mocy do 2MW), a dla Elektrowni Fotowoltaicznej "G." składającej się z 3333 szt. paneli fotowoltaicznych TSM-DD02A, dz. nr [...] G., gm. G., o mocy przyłączeniowej 1000 kW, które były ważne przez dwa lata od dnia ich doręczenia. Zatem, w dacie składania wniosku o warunki zabudowy dla spornej inwestycji - 5 września 2024 r., jak i w dacie wydania decyzji z 25 czerwca 2025 r., warunki przyłączenia do sieci utraciły swoją ważność. Braki w tym zakresie, wbrew odmiennemu stanowisku Kolegium, nie zostały sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ z załączonej przez inwestora umowy o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej nr [...] zawartej 15 maja 2023 r. pomiędzy [...] a S. U. wynika, że przedmiotem umowy, zgodnie z § 2 ust. 1, jest przyłączenie do Sieci Instalacji Przyłączanej, którą jest Moduł Wytwarzania Energii Typu B - Elektrownia Fotowoltaiczna "G." składająca się z 3333 szt. paneli fotowoltaicznych TSM-DD02A, G., gm. G. dz. nr [...]. Po myśli § 2 ust. 7 pkt 3 umowy, moc przyłączeniowa do sieci wyniesie - 1000 kW (wprowadzana do sieci), 10 kW - moc pobierana z sieci, 999,9 KW - moc zainstalowana. Zgodnie zaś z porozumieniem o przeniesienie praw i obowiązków z umowy o przyłączenie z 15 maja 2023 r., nieopatrzonym datą jego zawarcia, inwestor – S. U. przeniósł prawa i obowiązki wynikające z umowy o przyłączenie z 15 maja 2023 r. na rzecz F. . z siedzibą w K.. Do rzeczonego porozumienia inwestor załączył aneks z 19 maja 2025 r. do umowy o przyłączenie z 15 maja 2023 r. W świetle przytoczonych wyżej okoliczności nie sposób zgodzić się z organami obu instancji, biorąc chociażby pod uwagę deklarowaną przez inwestora moc projektowanej farmy fotowoltaicznej do 2MW (2000 kW), a więc dwukrotnie większą, aniżeli ta, dla której zostały wydane warunki o przyłączenie z 14 lipca 2021 r. i, która jest przedmiotem umowy o przyłączenie z 15 maja 2023 r., że w rozpatrywanej sprawie spełniony został warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. Kwestia zagwarantowania stosownego uzbrojenia terenu, czego wyraźnie nie dostrzegły procedujące w sprawie organy, ma istotne znaczenie dla merytorycznej oceny wniosku w kontekście spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W tej sprawie wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy, począwszy od daty jego złożenia do dnia wydania zaskarżonej decyzji, dotknięty był brakami, które nie zostały usunięte w toku postępowania wyjaśniającego, między innymi w zakresie przedłożenia aktualnego (ważnego) dokumentu zawierającego zapewnienie gestora sieci elektroenergetycznej o możliwości podłączenia planowanej inwestycji do sieci oraz możliwości zapewnienia dostaw energii elektrycznej zgodnie z zapotrzebowaniem (do 2MW). Powyższe świadczy o naruszeniu przez organy obu instancji przepisów prawa procesowego - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji o naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd przechodząc do oceny stanowiska organów w zakresie obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji doszedł do przekonania, że prezentowane w tym zakresie poglądy Wójta Gminy Sokolniki jak i Kolegium nie są spójne. Mianowicie, organ pierwszej instancji w pkt 3 lit. g decyzji z 24 czerwca 2025 r., w ślad za autorem analizy urbanistycznej stwierdził, że przedmiotowy teren posiada dostęp do drogi gminnej, niemniej jednak w motywach decyzji wyraził pogląd przeciwny, jakoby działki drogowe przyległe do terenu inwestycji były drogami wewnętrznymi w rozumieniu art. 8 ustawy o drogach publicznych. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że obsługa komunikacyjna inwestycji nastąpi z drogi wewnętrznej gminnej - działka nr [...], skomunikowanej z drogą publiczną gminną nr [...].
W kwestii obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji inwestor wskazał, że zapewniony jest bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przez działkę drogową nr [...] (działka drogowa –[...]). Według załączonego do akt sprawy wydruku z informacji o działce z 10 czerwca 2024 r., działka nr [...], o pow. 0,3754 ha, klasoużytek - dr, jest własnością Skarbu Państwa - "Starosta Powiatowy WYK.ZAD. z zakresu administracji państwowej", w użytkowaniu - Urzędu Gminy - drogi gminne. Analogiczne oznaczenie dotyczy działki drogowej nr [...].
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2025 r., poz. 889 - dalej w skrócie "u.d.p."), drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe; drogi wojewódzkie; drogi powiatowe; drogi gminne. Stosownie zaś do treści art. 8 ust. 1 u.d.p., drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. Z powyższych unormowań jasno wynika, że ustawodawca w kategorii dróg publicznych, przewidział co prawda drogi gminne, jednak w kategorii niezaliczonych do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowanych w pasie drogowym, nie przewidział drogi wewnętrznej gminnej, lecz co najwyżej drogi wewnętrzne. Tym samym ustalenie kategorii drogi, za pośrednictwem której teren inwestycji będzie miał zapewnioną obsługę komunikacyjną w świetle art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, pomimo tego, że w sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.
Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie zostało poprzedzone uzgodnieniem z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Z przepisem art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. koresponduje art. 35 ust. 3 u.d.p., który stanowi, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Według Sądu treść powyższych przepisów uprawnia do stwierdzenia, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 3 u.d.p., dotyczy wyłącznie terenów przyległych do pasa drogowego dróg objętych regulacją ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a więc dróg publicznych. Art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. i art. 35 ust. 3 u.d.p. obowiązek uzgodnienia łączą z terenem przyległym do pasa drogowego, które to pojęcie, tj. pas drogowy w przepisach ustawy o drogach publicznych wiąże się wyłącznie z drogą publiczną. Skoro więc pas drogowy, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 3 u.d.p., to pas drogowy drogi publicznej, to uzgodnienie dokonywane na podstawie wyżej wymienionych przepisów jest uzgodnieniem dotyczącym terenów przyległych do pasa drogowego dróg publicznych. Identyczny wniosek wywieść należy także ze sposobu, w jaki w przepisach tych, wskazany został organ współdziałający. Z przepisów art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. i art. 35 ust. 3 u.d.p. wynika, że organem współdziałającym, z którym należy dokonać uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, jest zarządca drogi. Na gruncie ustawy o drogach publicznych pojęcie zarządcy drogi powiązane jest wyłącznie z drogami publicznymi. W stosunku dróg wewnętrznych w ustawie mowa jest jedynie zarządcy lub właścicielu terenu, na którym jest zlokalizowana droga wewnętrzna. Skoro więc uzgodnienia, o którym mowa w tych art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 3 u.d.p., należy dokonywać z zarządcą drogi to wywieść należy z tego wniosek, że w przepisach tych chodzi o zarządcę drogi publicznej.
Podsumowując, uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 3 u.d.p., dotyczy wyłącznie terenów przyległych do pasa drogowego dróg publicznych. W konsekwencji więc organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy powinien zwrócić się o dokonanie uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. tylko wtedy, gdy chodzi o zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego drogi publicznej. Dokonanie uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie jest zatem konieczne w przypadku, gdy teren przylega do drogi wewnętrznej.
W tej sprawie organy orzekające, co wynika wprost z uzasadnień podjętych przezeń rozstrzygnięć, nie są zgodne, czy teren inwestycji przylega do drogi publicznej (drogi gminnej), czy też do drogi wewnętrznej, co w świetle danych zawartych w informacji o działce drogowej będzie wymagało jednoznacznego wyjaśnienia i udokumentowania w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. W zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń organ będzie zobowiązany rozważyć, czy decyzja winna zostać wydana po uprzednim uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi publicznej, czy też jednak takie uzgodnienie nie jest konieczne. Powyższe świadczy o naruszeniu przez organ pierwszej instancji jak i organ drugiej instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.
Według Sądu, organy obu instancji przedwcześnie, bo bez uprzedniej analizy materiału aktowego sprawy stanęły na stanowisku, że wnioskowana inwestycja stanowiąca zabudowę systemami fotowoltaicznymi o powierzchni wyznaczonej po obrysie zewnętrznych skrajnych modułów paneli poniżej 2,0 ha, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 z późn.zm. - dalej w skrócie "rozporządzenie z 2019 r."), nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nadto, organy zgodnie stwierdziły brak potrzeby przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, choć w świetle akt sprawy, dla spornej inwestycji, nie została wydana jakakolwiek decyzja w tym przedmiocie.
Otóż, jak wynika z wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor w pkt 7.4. jako obecny sposób zagospodarowania terenu inwestycji wskazał na budowę elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1MW, sporna inwestycja dotyczy zaś farmy fotowoltaicznej o mocy do 2MW. Do wniosku załączył decyzję Wójta Gminy Sokolniki z 6 kwietnia 2020 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. Budowa elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW na działce nr [...], obręb 0005 G., gmina G., z której wynika, że łącznie powierzchnia zainstalowanych paneli fotowoltaicznych (do 3333 szt.) wyniesie maksymalnie 5500m2. Do wniosku inwestor załączył również projekt decyzji o warunkach zabudowy dla wspomnianej wyżej inwestycji, z którego wynika, iż łącznie powierzchnia zainstalowanych paneli fotowoltaicznych (do 3333 szt.) wyniesie maksymalnie 5500m2.
Jednocześnie w pkt 7.8. wniosku inwestor określił, że zabudowa systemami fotowoltaicznymi o powierzchni wyznaczanej po obrysie zewnętrznych skrajnych modułów paneli fotowoltaicznych nie przekroczy 2 ha. 26 listopada 2024 r. inwestor złożył do akt sprawy załącznik graficzny uszczegóławiający charakterystykę przedsięwzięcia. Na wspomnianym załączniku uwidoczniono granice terenu inwestycji, rozmieszczenie paneli ze wskazaniem, że powierzchnia po obrysie zewnętrznych modułów fotowoltaicznych nie przekroczy 2ha, teren farmy fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą wskazując, iż zajmie on obszar całej nieruchomości, umiejscowienie trafostacji i wjazdu na działkę. Jak wynika z załącznika graficznego panele fotowoltaiczne zajmą niemalże 80 % powierzchni terenu inwestycji - nie więcej niż 2ha, co biorąc pod uwagę powierzchnię całej działki nr [...] wynoszącą 2,6226 ha oraz fakt, że na tej działce jest już realizowana farma fotowoltaiczna o mocy do 1 MW, której powierzchnia łącznie zainstalowanych paneli wyniesie maksymalnie 5500m2, a więc ponad 0,5 ha, powinno stanowić asumpt do dokonania przez organy obu instancji pogłębionej analizy materiału dowodowego pod kątem ewentualnej potrzeby przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. W tej sprawie analizy w tym przedmiocie ewidentnie zabrakło, ponieważ organy procedujące z zebranych w sprawie dowodów wyciągnęły błędne wnioski. Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie mogło dojść do naruszenia prawa, które miało na celu "dzielenie inwestycji" i tym samym ominięcie przez inwestora konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (czyli tzw. salami slicing).
Po myśli § 3 ust. 1 pkt 54a rozporządzenia z 2019 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę systemami fotowoltaicznymi o powierzchni wyznaczanej po obrysie zewnętrznych skrajnych modułów paneli nie mniejszej niż:
a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,
b) 2 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a
- z wyłączeniem zabudowy systemami fotowoltaicznymi lokalizowanej na dachach i elewacjach obiektów budowlanych.
Stosownie jednak do treści § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2019 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1.
Celem § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2019 r. jest zapobieganie sztucznemu dzieleniu przedsięwzięć na dwa lub więcej mniejszych zamierzeń, w celu uniknięcia konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko o udostępnianiu informacji o środowisku (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1112), przez przedsięwzięcie należy rozumieć zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Z powyższej definicji, odczytywanej w kontekście dalszych przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (zwłaszcza art. 59 i nast.) wynika, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie możliwości dzielenia przez inwestorów zamierzonych przedsięwzięć inwestycyjnych na mniejsze części (elementy, etapy) i objęcie jedną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach (oraz przeprowadzaną ewentualnie w jej ramach oceną oddziaływania na środowisko) danego przedsięwzięcia jako całości (całego zamierzenia), tj. wszystkich jego elementów. Inna wykładnia prowadziłaby do zakazanego przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej zjawiska tzw. salami slicing (por. np. wyroki ETS w sprawach o sygn.: C-142/07, C-205/08, C-275/09 i C-227/01).Temat salami slicing był wielokrotnie poruszany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo w wyroku z 29 stycznia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił m.in., że salami slicing oznacza dzielenie przedsięwzięcia wymagającego oceny środowiskowej na kilka mniejszych zamierzeń, które, ze względu na swoje jednostkowe parametry, takiej oceny nie wymagają i są realizowane, jednocześnie lub etapowo w ramach formalnie odrębnych procesów inwestycyjnych, jedynie w tym celu, by uniknąć przeprowadzania oceny całego, podzielonego tak przedsięwzięcia (wyrok NSA z 29 stycznia 2015 r., II OSK 1605/13, LEX nr 1769926, CBOSA).
W kontrolowanej sprawie niespornym jest, że wnioskowana inwestycja ze względu na zajmowaną przez panele fotowoltaiczne powierzchnię poniżej 2ha, jako przedsięwzięcie odrębne, nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Biorąc jednak na uwagę, że na terenie inwestycji jest już realizowana jedna farma fotowoltaiczna, której panele zajmują powierzchnię powyżej 0,5ha, organ powinien odpowiedzieć na pytanie, czy przedmiotowa inwestycja jest przedsięwzięciem, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2019 r., a jeżeli tak, czy jest przedsięwzięciem wymagającym "zsumowania parametrów" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2019 r. W razie pozytywnego rozstrzygnięcia tej kwestii organ powinien rozważyć, czy w kontrolowanej sprawie inwestor winien legitymować się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Z tego też względu organ oceniający planowane przedsięwzięcie winien podjąć wszelkie niezbędne kroki służące dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz zebrać w sposób wyczerpujący i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, czego dotychczas nie uczynił naruszając w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W rezultacie powyższych uchybień organ pierwszej instancji, a w ślad za nim Kolegium wadliwie przyjęły, że decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi, czym naruszyły art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., w stopniu który miał wpływ na wynik sprawy.
W świetle poczynionych wyżej rozważań Sąd za niezasadny uznał zarzut skargi o konieczności dokonania przez organy oceny spornej inwestycji z wymaganiami określonymi w decyzji środowiskowej z 6 kwietnia 2020 r., która wydana została dla innej, aniżeli wnioskowana, inwestycji.
Chybiony - w przekonaniu Sądu - okazał się także zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 10 k.p.a. Dla skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. konieczne jest wykazanie przez stronę powołującą się na owo naruszenie prawa, jakich czynności nie mogła ona dokonać, bądź jakich dowodów nie mogła zawnioskować wskutek naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Nie można jednak skutecznie zarzucić organowi naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., w sytuacji gdy dotyczy to osób, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym i nie wniosły skargi, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, co uzasadnia uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., wiąże się z tym, że uprawnieniem do podnoszenia zarzutu pozbawienia możliwości udziału w postępowaniu dysponuje wyłącznie podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w tym postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie powoływać na okoliczność zaistnienia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd nie ma podstaw do podnoszenia z urzędu, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym. Przesłanka wznowienia postępowania w związku z niezapewnieniem stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia tej przesłanki wznowieniowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Inne podmioty, ani sąd administracyjny z urzędu, nie mogą co do zasady zastępować uprawnionej strony i powoływać się na to, że osoba, która powinna brać udział w postępowaniu, nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, skoro ta podstawa wznowienia postępowania zależy także od wykazania, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy oraz zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a.
W ocenie Sądu ustalony w sprawie katalog stron postępowania nie budzi wątpliwości. Organy procedujące w toku postępowania poprawnie zastosowały przepisy art. 53 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b i ust. 1c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, o wydanych w jego toku postanowieniach oraz o decyzji kończącej to postępowanie strony zawiadamia się w drodze udostępnienia zawiadomienia w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego organ prowadzący postępowanie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, z wyłączeniem inwestycji lokalizowanych na terenach zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej decyzją, o której mowa w art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się w sposób, o którym mowa w art. 39 Kodeksu postępowania administracyjnego. Prawa rzeczowe do nieruchomości oraz dane dotyczące osób, którym te prawa przysługują, ustala się na podstawie ksiąg wieczystych, ewidencji gruntów i budynków, zbioru dokumentów albo innych dokumentów urzędowych. Adresy osób, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, ustala się na podstawie wszelkich okoliczności, jeżeli są one znane organowi z urzędu lub zostały wskazane przez stronę, w tym również na podstawie ewidencji gruntów i budynków. Doręczenie na tak ustalony adres jest skuteczne. W przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym lub nieuzyskania danych pozwalających na ustalenie adresu właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w sposób określony w ust. 1b, zawiadomienia dokonuje się w sposób, o którym mowa w art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisu art. 34 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W przypadku nieruchomości Skarbu Państwa pisma doręcza się właściwemu organowi reprezentującemu Skarb Państwa.
Dodatkowo nietrafny jest zarzut, jakoby w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy należało w sposób wiążący określić usytuowanie paneli, ich parametry czy też konkretny rodzaj paneli, które mają zostać zastosowane. Decyzja o warunkach zabudowy, na co trafnie zwróciło uwagę Kolegium, nie przesądza o prawie do prowadzenia inwestycji w konkretnym miejscu. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wyłącznie ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest dopuszczalna. Decyzja o warunkach zabudowy nie określa szczegółowych parametrów inwestycji, w tym miejsca jej posadowienia. Kwestie te podlegają konkretyzacji na etapie postępowania o pozwolenie na budowę.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota 500 złotych odpowiada równowartości uiszczonego wpisu od skargi.
Prowadząc ponownie postępowanie organ, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni rozważania poczynione w niniejszym uzasadnieniu, uzupełni w niezbędnym zakresie materiał dowodowy, ustali na jego podstawie poprawny stan faktyczny sprawy, a następnie wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu.
dj