II SA/Łd 783/25

II SA/Łd 783/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2026-02-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Jarosław Czerw /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Olejniczak
Michał Zbrojewski
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 733
art. 9nb ust. 1, art. 9nb ust. 2, art. 9nb ust. 3a, art. 9xaa ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 189f par. 1 pkt 1, art. 189f par. 1 pkt 2, art. 189f par. 2, art. 189d pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2026 poz 143
art.145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marcin Olejniczak, Sędzia WSA Michał Zbrojewski, , Protokolant asystent sędziego Robert Latek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2026 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 22 lipca 2025 r. znak: SKO.4141.252.2025 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekazanie po terminie rocznego sprawozdania podmiotu zbierającego odpady komunalne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego M. G. kwotę 1097 (jeden tysiąc dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. MR
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją z dnia 22 lipca 2025 r. znak: SKO.4141.252.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej także: Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi (dalej także: organ I instancji) z dnia 6 maja 2025 r. nr 10/KT/2025 w sprawie nałożenia kary pieniężnej.
Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia 6 maja 2025 r. nr 10/KT/2025 nałożył na M. G. prowadzącego działalność gospodarczą pn. M. (dalej także skarżący) karę pieniężną w wysokości 4500 zł za przekazanie po terminie Prezydentowi Miasta Łodzi rocznego sprawozdania podmiotu zbierającego odpady komunalne za 2024 r.
Organ wyjaśnił, że M. G. prowadzący działalność gospodarczą pn. M. - podmiot zbierający odpad oznaczony kodem: 20 01 40, na mocy decyzji administracyjnej znak: DEK-OŚR-1.6233.10.2022 z dnia 4 kwietnia 2023r. i obowiązującej do dnia 4 kwietnia 2033 r., dotyczącej miejsca prowadzenia działalności zlokalizowanego przy ul. [...] w Ł., na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...], jest obowiązany, na podstawie art 9nb ust 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do sporządzania i przekazywania rocznych sprawozdań, w terminie do 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy. W związku z przekroczeniem terminu przekazania sprawozdania organ pismem z dnia 7 marca 2025 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g. w związku z nieterminowym wykonaniem obowiązku wynikającego z art 9nb ustawy. Zawiadomienie zostało doręczone stronie w dniu 14 marca 2025 r. Następnie organ pismem z dnia 28 marca 2025r. zawiadomił stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów w terminie 7 dni od daty otrzymania ww. pisma. Pismo zostało doręczone stronie w dniu 2 kwietnia 2025r. W odpowiedzi na powyższe, strona pismem z dnia 7 kwietnia 2025r. (nadanym w dniu 8 kwietnia 2025r.), zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o umorzenie postępowania administracyjnego w celu wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe przedłożenie sprawozdania o zbieraniu odpadów komunalnych. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że posiada decyzję na zbieranie odpadów nr 2/Oz/23, w której znajduje się kod odpadu 20 01 40 - metale, jednakże nigdy (od początku prowadzenia działalności) nie zbierała odpadów o tym kodzie, co potwierdzają wpisy w BDO. Przedsiębiorca we wniosku podniósł, że jego intencją nie było wprowadzenie nikogo w błąd, nie zataił również żadnych informacji, a w związku z tym, że w ramach prowadzonej działalności nie zbierał odpadów komunalnych, nie spowodował uciążliwości dla urzędu, wynikającej z konieczności złożenia korekty sprawozdania komunalnego. Zdaniem strony szkodliwość czynu w tej sytuacji jest znikoma, a kara pieniężna w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia jest nieadekwatna do popełnionego czynu. Do wniosku strona załączyła potwierdzenie przesłania sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami do Marszałka Województwa Łódzkiego wraz ze zrzutami ekranu z Bazy Danych o Produktach i Opakowaniach oraz Gospodarce Odpadami z informacjami zawartymi w dziale I tabeli 1 oraz dziale XII tabeli 1 sprawozdania. Zgodnie z informacjami zawartymi w internetowej Bazie Danych o Produktach i Opakowaniach oraz Gospodarce Odpadami sprawozdanie podmiotu zbierającego odpady komunalne zostało złożone w dniu 17 marca 2025 r. Przedmiotowe sprawozdanie nie zawiera informacji o zebranych odpadach komunalnych - jest to sprawozdanie zerowe.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. G. prowadzący działalność gospodarczą pn. M., reprezentowany przez adw. A. D.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: a) art 189f § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej pomimo zaistnienia ustawowych przesłanek, tj. naruszenie prawa było znikome, a skarżący niezwłocznie zaprzestał dalszego naruszenia prawa składając sprawozdanie z własnej inicjatywy, bez wcześniejszej interwencji organu, organ był powiadomiony o usunięciu naruszenia prawa, a cele, dla których przewidziano zagrożenie karą zostały osiągnięte, b) art. 189f § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe i lakoniczne sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w tym zaniechanie wyczerpującej analizy przesłanek związanych z odstąpieniem od wymierzenia kary i brak rzeczywistego rozważenia przez organ przesłanek zastosowania tegoż przepisu i ograniczenie argumentacji organu do przytoczenia treści przepisu art. 189f § 1 k.p.a. z końcowym stwierdzeniem, że nie ma on zastosowania sprawy, c) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 i § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym doprowadziło do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej mimo, że zachodzą okoliczności uzasadniające odstąpienie od jej wymierzenia, w szczególności pomięcie faktu, że skarżący wykonał pozostałe obowiązki sprawozdawcze w terminie i prawidłowo, że skarżący zaprzestał naruszenia prawa dobrowolnie, a nie poprzez środki egzekucji administracyjnej, że waga naruszenia była znikoma, a strona prowadzi stosunkowo małą działalność gospodarczą będąc mikro przedsiębiorcą, że skarżący w okresie sprawozdawczym w ogóle nie zbierał odpadów komunalnych w związku z powyższym jego sytuacja nie może być zrównana z sytuacją podmiotu, który takie odpady zbierał, jednak sprawozdania również nie złożył, a także poprzez brak odniesienia się do dysproporcji zachodzącej pomiędzy karą za nieterminowe złożenie sprawozdania a karą za jego nierzetelne, choć terminowe złożenie, która wynosi od 200 zł do 500 zł. d) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców polegające na prowadzeniu postępowania z naruszeniem zasady proporcjonalności, zgodnie z którą organ administracji ma obowiązek stosować środki mające wpływ na prawa strony tylko w razie potrzeby i tylko w zakresie niezbędnym do osiągnięcia zamierzonego celu, czego przejawem jest wymierzenie nieadekwatnej kary do wagi naruszenia, co powoduje, że kara nie odpowiada celom, dla których powinna być stosowana, Wskazując na powyższe pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i odstąpienie od wymierzenia kary oraz poprzestanie na pouczeniu przedsiębiorcy, w myśl art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że każdy podmiot zbierający odpady komunalne (z wyłączeniem podmiotów wskazanych w art. 9nb ust. 1 u.c.p.g.), a więc nawet taki podmiot, który nie zbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych pomimo posiadania ważnego zezwolenia na zbieranie odpadów komunalnych na terenie danej gminy, jest zobowiązany złożyć sprawozdanie roczne. Innymi słowy, jeżeli podmiot posiadał ważne zezwolenie na zbieranie odpadów komunalnych w miejscu położonym na obszarze danej gminy, ale nie wykonywał tego zezwolenia (czyli nie zbierał odpadów komunalnych), to spoczywa na nim obowiązek złożenia tzw. sprawozdania zerowego, o czym jednoznacznie stanowi art. 9nb ust. 3a u.c.p.g. Każdy podmiot posiadający zezwolenie na zbieranie odpadów komunalnych w miejscu położonym na obszarze danej gminy, który w danym roku nie zbierał na terenie tej gminy odpadów komunalnych, jest zatem zobowiązany do złożenia sprawozdania rocznego. Termin przekazania Prezydentowi Miasta Łodzi przez podmiot zbierający odpady sprawozdania za 2024r. upływał w dniu 31 stycznia 2025r. Strona w dniu 17 marca 2025r. złożyła Prezydentowi Miasta Łodzi za pośrednictwem Bazy Danych o Produktach i Opakowaniach oraz Gospodarce Odpadami roczne sprawozdanie podmiotu zbierającego odpady komunalne za 2024r. przekraczając tym samym termin określony w ustawie o 45 dni. Zasadnie zatem organ I instancji na podstawie art. 9xaa pkt 2 ustawy nałożył na stronę karę w wysokości 4500 zł (45 dni x 100 zł). Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia niezłożenia sprawozdania w terminie, na właściwym organie spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie zarówno od motywów, jakimi kierował się dany podmiot, jak i od tego, czy miał on świadomość, że powinien złożyć sprawozdania. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest niezłożenie rocznego sprawozdania w terminie wynikającym z przepisów art. 9nb ust. 2 u.c.p.g. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego. W przypadku zaistnienia takiej okoliczności organ jest zobowiązany do nałożenia na podmiot kary w wysokości o której mowa w art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g. Kara ta nie podlega miarkowaniu, co oznacza, że winna zostać naliczona w pełnej wysokości, bez względu na to czy naruszenie wywołało negatywne skutki, czy też nie. Naruszenie powołanej regulacji stanowi delikt administracyjny i dla przedmiotowego deliktu ustalona została kara w bezwzględnej wysokości, tj. niezależnie od stopnia szkodliwości czynu, zakresu naruszenia, czy też dotychczasowej działalności podmiotu. Organ stwierdził, że choć w ustawie uregulowano przesłanki wymiaru kary za niezłożenie sprawozdania w terminie, to jednak nie określono przypadków ani warunków odstąpienia od nałożenia tej administracyjnej kary pieniężnej. Dlatego też od dnia 1 czerwca 2017r. zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji rozpatrujący sprawę dotyczącą kary za niezłożenie sprawozdania w terminie jest zobowiązany do stosowania art. 189f k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (§ 1). Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. (inna sankcja administracyjna lub karna). Należało zatem ocenić, czy waga naruszenia prawa była znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (art 189f § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ jest wówczas zobligowany do poprzestania na pouczeniu strony, co zgodnie z zasadą proporcjonalności stanowi działanie adekwatne do okoliczności sprawy Wskazane warunki muszą zachodzić jednak kumulatywnie (łącznie), zatem strona musiałaby zaprzestać naruszenia oraz waga naruszenia musiałaby być znikoma. Organ dodał, że kary pieniężne w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi zostały wprowadzone jako odpowiedź na naganne praktyki przedsiębiorców polegające na podawaniu nieprawdziwych informacji dotyczących ilości zebranych i przekazanych do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych. W wyniku tego cały system gospodarowania odpadami w Polsce nie mógł funkcjonować prawidłowo. Z jednej strony właściciele nieruchomości nie realizowali swych obowiązków, w wyniku czego występowały nagminnie przypadki pozbywania się odpadów w miejscach na ten cel nieprzeznaczonych. Z drugiej strony gminy nie posiadały pełnej wiedzy dotyczącej tej problematyki, co utrudniało realizację ich zadań. Podmioty podejmując taki rodzaj działalności muszą mieć świadomość zakresu obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym, jakie na nich spoczywają. Nie zasługuje tu na uwzględnienie argumentacja dotycząca braku świadomości istnienia jakiegoś obowiązku. Organ podkreślił, że dane zawarte w sprawozdaniach podmiotów zbierających odpady komunalne z terenu Miasta Ł. stanowią podstawę do sporządzenia sprawozdania Prezydenta Miasta Łodzi z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi. Niezłożenie w terminie sprawozdania przez przedsiębiorców uniemożliwia zatem sporządzenie rzetelnego sprawozdania przez Prezydenta Miasta Łodzi, a zatem utrudnia (jeżeli nie uniemożliwia) prawidłowe wykonywanie zadań publicznych. Z akt sprawy nie wynika, by siła wyższa doprowadziła do powstania naruszenia. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z regułami postępowania dowodowego (art 7, art 77 § 1 i art 80 k.p.a.), z zapewnieniem czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), poprzez wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie (art. 61 § 1 k.p.a.) i umożliwienie zapoznania się z materiałem dowodowym (art. 73 § 1 k.p.a.) i wypowiedzenie się w sprawie tego materiału art. 81 k.p.a.). Kara pieniężna za niezłożenie sprawozdania w terminie została obliczona i wymierzona zgodnie z przepisami u.c.p.g.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł M. G. prowadzący działalność gospodarczą pn. M., reprezentowany przez adw. A. D.. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
a) istotne naruszenie art. 140 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 k.p.a poprzez powielenie przez organ odwoławczy błędu organu I instancji i niezastosowanie wobec skarżącego instytucji odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej z art. 189f § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie zaprzestał naruszenia prawa, skoro samodzielnie, niezwłocznie i bez wcześniejszej interwencji organu złożył sprawozdanie, a także że naruszenie prawa nie było znikome w sytuacji, gdy skarżący nigdy nie zbierał odpadów komunalnych, a złożone sprawozdanie było "zerowe", a tym samym nie wpłynęło w żaden sposób na zmianę innych sprawozdań, jak również działania gminy, ani nie wprowadziło nikogo w błąd, a cele, dla których przewidziano zagrożenie karą zostały osiągnięte, a nadto poprzez wewnętrznie sprzeczną argumentację polegającą na przyjęciu, że sam rodzaj kary w zakresie braku wykonania obowiązku sprawozdawczego tj. kary za każdy dzień przekroczenia, który stanowi odrębny delikt administracyjny karany ściśle określoną wysokością kary skutkuje brakiem możliwości oceny wagi naruszenia jako znikomej w sytuacji, gdy w orzecznictwie administracyjnym dopuszczono do tego typu kar możliwość zastosowania art. 189 f k.p.a.,
b) istotne naruszenie art. 140 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 189d k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującej analizy przesłanek związanych z odstąpieniem od wymierzenia kary i brak rzeczywistego rozważenia przez organ przesłanek zastosowania tegoż przepisu, w szczególności "znikomej wagi naruszenia", w tym wskazanie że naruszenie prawa przez skarżącego nie było znikome, gdyż przepisy przewidujące wymierzanie kar pieniężnych w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi zostały wprowadzone jako odpowiedź na naganne praktyki przedsiębiorców polegające na podawaniu nieprawdziwych informacji dotyczących ilości zebranych i przekazanych do odzysku lub unieszkodliwienia odpadów komunalnych, gdy tymczasem powyższe rozważania dotyczą składania nierzetelnych sprawozdań, zaś skarżący nie tylko nie zbierał odpadów komunalnych, ale również złożone przez niego sprawozdanie "zerowe" nie zawierało żadnych nierzetelnych czy nieprawdziwych danych, zaś organ przypisał skarżącemu niejako pośrednio odpowiedzialność za nieuczciwe działania innych podmiotów, w sytuacji gdy przy rozważaniu przesłanki znikomości naruszenia prawa należy odnieść ją jedynie do stanu faktycznego niniejszej sprawy, a nie oceniać ją w świetle działań innych podmiotów, a także w świetle uzasadnienia wprowadzenia penalizacji określonego rodzaju czynów, a także błędne przyjęcie, że skarżący nie składając sprawozdania w terminie uniemożliwił Prezydentowi Miasta Łodzi rzetelnego sprawozdania i uniemożliwił prawidłowe wykonywanie funkcji publicznych w sytuacji, gdy skarżący złożył sprawozdanie "zerowe", które w żaden sposób nie wpłynęło na ilość odpadów wykazywaną w innych sprawozdaniach,
c) istotne naruszenie art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 i § 2 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ odwoławczy istotnych elementów stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym doprowadziło do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej mimo, że zachodzą okoliczności uzasadniające odstąpienie od jej wymierzenia, w szczególności pomięcie faktu, że skarżący wykonał pozostałe obowiązki sprawozdawcze w terminie i prawidłowo, że skarżący zaprzestał naruszenia prawa dobrowolnie, a nie poprzez środki egzekucji administracyjnej, że waga naruszenia była znikoma, a strona prowadzi stosunkowo małą działalność gospodarczą będąc mikro przedsiębiorcą, że skarżący w okresie sprawozdawczym w ogóle nie zbierał odpadów komunalnych w związku z powyższym jego sytuacja nie może być zrównana z sytuacją podmiotu, który takie odpady zbierał, jednak sprawozdania również nie złożył, a także poprzez brak odniesienia się do dysproporcji zachodzącej pomiędzy karą za nieterminowe złożenie sprawozdania a karą za jego nierzetelne, choć terminowe złożenie, która wynosi od 200 zł do 500 zł,
d) błędną wykładnię art. 9nb ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przyjęcie, że skarżący jest zobowiązany do złożenia sprawozdania także wówczas, jeśli nigdy nie zbierał on odpadów komunalnych na podstawie posiadanego zezwolenia, skoro przepis wskazuje, iż zobowiązanym jest podmiot, który w danym roku nie zbierał odpadów komunalnych, co sugeruje, że chodzi o podmioty, które co do zasady zbierają odpady komunalne, zaś w poszczególnych latach odpadów tych nie zbierały,
e) naruszenie art. 140 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców polegające na prowadzeniu postępowania z naruszeniem zasady proporcjonalności, zgodnie z którą organ administracji ma obowiązek stosować środki mające wpływ na prawa strony tylko w razie potrzeby i tylko w zakresie niezbędnym do osiągnięcia zamierzonego celu, czego przejawem jest wymierzenie nieadekwatnej kary do wagi naruszenia, co powoduje, że kara nie odpowiada celom, dla których powinna być stosowana.
W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi, nadto o wyznaczenie rozprawy i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie postanowienia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 22 lipca 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 6 maja 2025 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie zbierania odpadów komunalnych.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 733) (dalej: u.c.p.g.).
Zgodnie z art. 9nb ust. 1 u.c.p.g. podmiot zbierający odpady komunalne, z wyłączeniem podmiotu, o którym mowa w art. 9na ust. 1, oraz podmiotu zbierającego odpady komunalne przyjmującego odpady komunalne od innego zbierającego odpady komunalne, jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań. Sprawozdanie to jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy (ust. 2). Do złożenia sprawozdania w terminie, o którym mowa w ust. 2, jest obowiązany również podmiot zbierający odpady komunalne, o którym mowa w ust. 1, posiadający zezwolenie na zbieranie odpadów komunalnych w miejscu położonym na obszarze danej gminy, który w danym roku nie zbierał na terenie tej gminy odpadów komunalnych (ust. 3a). Ustawodawca przewidział również ściśle określone sankcje za niewykonanie tego obowiązku. Jak bowiem stanowi z art. 9xaa ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. podmiot zbierający odpady komunalne, z wyłączeniem podmiotu, o którym mowa w art. 9na ust. 1, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9nb - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.
Nie jest w sprawie sporne, że skarżący, będąc podmiotem zbierającym odpady komunalne, był zobowiązany na podstawie art. 9nb ust. 1, ust. 2 i ust. 3a u.u.c.p.g. do sporządzania i przekazania rocznego sprawozdania, w terminie do 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy. Nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący był zobowiązany do złożenia tzw. sprawozdania "zerowego" za rok 2024, co wprost wynika z przepisu art. 9nb ust. 3a u.c.p.g.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy sprawozdanie "zerowe" za 2024 r. skarżący złożył w dniu 17 marca 2025 r., a więc po terminie, który zgodnie z art. 9nb u.c.p.g. przypadał do 31 stycznia 2025 r. Nie budzi zatem wątpliwości, że sprawozdanie to zostało złożone z 45 dniowym opóźnieniem, co nie jest w sprawie kwestionowane.
Biorąc powyższe pod uwagę należy zwrócić uwagę na powołany już wyżej przepis art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g., stosownie do którego podmiot zbierający odpady komunalne, z wyłączeniem podmiotu, o którym mowa w art. 9na ust. 1, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9nb (sprawozdanie roczne) - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Na tej właśnie podstawie (art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g.) organ I instancji nałożył karę pieniężną w wysokości 4500 zł.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że organy w kontrolowanej sprawie miały obowiązek zweryfikowania przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary zawartych w art. 189f k.p.a. Jak stwierdził bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 czerwca 2022 r., III OPS 1/21 (uchwała NSA z 9 czerwca 2022 r., III OPS 1/21, ONSAiWSA 2022, nr 5, poz. 63) do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d u.c.p.g., stosuje się art. 189f k.p.a. W uzasadnieniu tej uchwały zauważono, że art. 189f k.p.a. nie określa rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno), a w konsekwencji, zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych Rozdziału 4d u.c.p.g. Stwierdzenie w uchwale, że przepis art. 189f k.p.a. ma zastosowanie do konstrukcji naruszeń prawa określonych w ustawie nie oznacza jednak swoistego automatyzmu w stosowaniu owego przepisu, gdyż, odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej uzależnione jest od ustalenia spełniania przesłanek wymienionych w art. 189f k.p.a. Dokonana w uchwale składu poszerzonego NSA interpretacja przepisów prawa administracyjnego, zgodnie z art. 269 p.p.s.a., jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2024 r., III OSK 4075/21, LEX nr 3749996, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
Zgodnie z powołanym przepisem art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Natomiast jak stanowi art. 189f § 2 k.p.a. w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.
Organ odstępuje od nałożenia kary i poprzestaje na pouczeniu strony w dwóch sytuacjach. Po pierwsze, organ stwierdza, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ jest wówczas zobligowany do poprzestania na pouczeniu strony, co zgodnie z zasadą proporcjonalności stanowi działanie adekwatne do okoliczności sprawy. Po drugie, doszło do realizacji celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Cele te mogły zostać osiągnięte w ramach odrębnego postępowania toczącego się przed postępowaniem w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.). W takim przypadku organ jest zobligowany do poprzestania na pouczeniu strony. Powyższe cele mogą być osiągnięte również w wyniku wyznaczenia stronie przez organ terminu do usunięcia naruszenia prawa lub powiadomienia właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa (art. 189f § 2 k.p.a.). Wyznaczenie takiego terminu jest fakultatywne. Jeżeli jednak strona w wyznaczonym terminie przedstawiła żądane dowody, to organ jest zobligowany do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu (zob. wyrok WSA w Warszawie z 3 lipca 2020 r., VI SA/Wa 1026/20, LEX nr 3110788, CBOSA).
W kontrolowanej sprawie słusznie stwierdził organ odwoławczy, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 189f § 1 pkt 2 (inna sankcja administracyjna lub karna).
Należy jednak zwrócić uwagę, że rozpatrując sprawę organy w istocie pominęły rozważenie możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, o którym mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Stanowisko organów nie wyczerpywało bowiem ich obowiązków jurysdykcyjnych wynikających z istoty administracyjnych kar pieniężnych, uregulowanych zasadniczo w przepisach k.p.a.
Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.
W sprawie nie budzi wątpliwości spełnienie przez skarżącego drugiej przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Przesłanka zaprzestania naruszenia prawa (czyli zaprzestanie niedopełniania obowiązku lub naruszania zakazu jako zachowania ciągłego, trwałego lub powtarzalnego, polegającego na działaniu lub zaniechaniu), może być spełniona także po wszczęciu postępowania aż do dnia wydania decyzji administracyjnej. W kontrolowanej sprawie skarżący niezwłocznie po otrzymaniu wezwania o wszczęciu postępowania w sprawie kary pieniężnej (tj. przed wydaniem decyzji) przedłożył roczne sprawozdanie.
Przechodząc z kolei do pierwszej przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wskazać należy, że ustawodawca nie określił w sposób wyraźny, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie "wagi naruszenia prawa". Stosownych wskazówek dostarcza jednak regulacja art. 189d pkt 1 k.p.a., w myśl której wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę "wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia". W orzecznictwie wskazuje się, że uwzględnienie przez organ wagi i okoliczności naruszenia prawa przez stronę wymaga ustalenia istoty i specyfiki obowiązku, który został naruszony, a także sposobu i zakresu oraz warunków, w których doszło do jego naruszenia. Organ powinien więc dokonywać swoistej "wyceny" stopnia ingerencji w określone dobro (lub dobra) chronione, która musi uwzględniać: 1) charakter dobra chronionego; 2) zakres i dolegliwość wprowadzonych ograniczeń w korzystaniu z niego, a na końcu 3) sposób i zakres ingerencji w dobro chronione przez adresata obowiązku polegającego na działaniu bądź powstrzymaniu się od określonych działań. Ten ostatni element wymaga dodatkowo dokonania przez organ wszechstronnej oceny okoliczności, w jakich doszło do naruszenia prawa przez stronę. Zarazem organ zobowiązany jest dokonać tej oceny w kontekście wartości wskazanych przez szczegółowe dyrektywy określone w art. 189d pkt 1 k.p.a., do których ustawodawca zalicza obowiązki działania bądź zaniechania, realizujące potrzebę ochrony: 1) życia lub zdrowia, 2) mienia w znacznych rozmiarach, 3) ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz 4) czas trwania tego naruszenia. Wspomniany "ważny interes publiczny" należy przy tym każdorazowo identyfikować przede wszystkim w oparciu o odnośne regulacje prawa materialnego. Oceniając, czy w danej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem o znikomej wadze, można odwołać się do rozwiązań obowiązujących w prawie karnym, gdzie stopień ciężkości naruszenia przez sprawcę prawa mierzony jest tzw. stopniem społecznej szkodliwości czynu, którego "znikomość" również stanowi negatywną przesłankę do wszczęcia lub dalszego prowadzenia postępowania karnego. Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 115 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu sąd bierze pod uwagę rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiary wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, wagę naruszonych przez sprawcę obowiązków, a także postać zamiaru, motywację sprawcy, rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z 24 czerwca 2022 r., II SA/Gl 65/22, LEX nr 3367710, CBOSA).
W kontrolowanej sprawie, oprócz ogólnego stwierdzenia przez organy, że nieterminowe przedłożenie sprawozdania, utrudniło (a nawet uniemożliwiło) prawidłowe wykonywanie funkcji publicznych przez Prezydenta Miasta Łodzi, zabrakło jakichkolwiek ustaleń i rozważań w powyższym zakresie i to zarówno w decyzji organu I instancji, jak i w decyzji organu odwoławczego. Taki sposób interpretacji przepisu prowadzi de facto do pominięcia rozważenia możliwości zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
Warto podkreślić, że ocena "wagi naruszenia prawa" wymaga ustalenia czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawem chronionych tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2023 r., III OSK 2411/21, LEX nr 3571407, CBOSA). W uzasadnieniach wydanych w sprawie rozstrzygnięć zabrakło jednak takiego rodzaju rozważań. Zaniechanie organów ma istotne znaczenie, ponieważ skarżący podnosił, iż złożone sprawozdanie było sprawozdaniem "zerowym", które zresztą zostało złożone przed upływem terminu do złożenia sprawozdania przez Prezydenta Miasta Łodzi tj. przed 31 marca 2025 r. W kontrolowanej sprawie organy dokonując oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w ogóle pominęły argumentację skarżącego.
Dodatkowo, w ocenie Sądu, organy zupełnie pominęły rozważenie możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, o którym mowa w art. 189f § 2 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy obu instancji nie rozpoznały istoty sprawy i nie poczyniły ustaleń niezbędnych do weryfikacji możliwości odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, w myśl art. 189f § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., co doprowadziło w konsekwencji do naruszenia prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie dokonały bowiem szczegółowych i konkretnych ustaleń w zakresie istnienia przesłanek zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. Tym samym organy obu instancji nie wypełniły obowiązków wynikających z treści art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i nie rozstrzygnęły o istocie sprawy, przedwcześnie stosując przepisy umożliwiające wymierzenie kary administracyjnej. Przy ocenie wagi naruszenia uwzględnić należy rodzaj i charakter naruszonego dobra, cel obowiązków sprawozdawczych podmiotów zbierających odpady komunalne, rozmiar wyrządzonej lub grożącej szkody, okoliczności popełnienia czynu, a także okoliczności związane z zaprzestaniem naruszenia prawa przez skarżącego. Wśród okoliczności popełnienia czynu należy wziąć pod uwagę przyczyny, które spowodowały niezłożenie sprawozdania w terminie, w szczególności należy ocenić przedstawione w tym zakresie przez skarżącego wyjaśnienia.
Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
ds