II SA/Łd 783/05

II SA/Łd 783/05 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2006-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-08-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Ewa Cisowska-Sakrajda /sprawozdawca/
Grzegorz Szkudlarek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia
Sentencja
Dnia 11 kwietnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie: Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2006 roku sprawy ze skargi G. S. i A. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie uchylenia postanowienia umarzającego postępowanie egzekucyjne 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. uchyla postanowienie Starosty [...] z dnia [...] nr [...] (znak: [...]).
Uzasadnienie
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] Nr [...] (znak[..]) uchylił postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] nr [...] umarzające postępowanie egzekucyjne w sprawie wykonania decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] nr [...] orzekającej o niezbędności wejścia na teren działki nr ew. 456 w B. przy ul. A celem dokonania naprawy tynków zewnętrznych budynku mieszkalnego w dniach 26 – 28 lipca 2004r.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia powołał przepis art.
26 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2001r, Nr 110, poz. 986 z póź. zm.) wywodząc, że wszczęcie egzekucji następuje w chwili doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności, zawiadomienia o zajęciu tej wierzytelności lub innego prawa majątkowego jeśli doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Organ odwoławczy zauważył, iż w przedmiotowej sprawie mimo, iż wniosek o wszczęcie egzekucji został złożony 16 sierpnia 2004r. do dnia dzisiejszego nie zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne. Starosta Powiatu [...] doręczył wprawdzie upomnienie wydane w trybie art. 15 powołanej ustawy, jednak nie podjął działań wymaganych przez art. 26 § 5 ustawy, niezbędnych do formalnego wszczęcia egzekucji. Podkreślił, że umorzenie postępowania egzekucyjnego, które formalnie nie zostało wszczęte stanowi rażące naruszenie prawa. Wyjaśnił nadto, iż postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...]jest nadal dla Starosty Powiatu [...] wiążące, a obowiązkiem Starosty, będącym jednocześnie zgodnie z art. 6 ustawy wierzycielem i organem egzekucyjnym, jest podjęcie czynności zmierzających do wykonania decyzji. Z akt sprawy wynika, zdaniem Wojewody [...], iż organ pierwszej instancji podejmuje czynności w sposób rażący naruszające prawo, nie do przyjęcia jest zatem stwierdzenie tego organu zawarte w postanowieniu z dnia [...] nr 168, wedle którego egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna. Niezależnie od tego, organ egzekucyjny uznając niedopuszczalność egzekucji administracyjnej winien podjąć działania określone w art. 29 ustawy, nie zaś umarzać postępowanie. Na marginesie Wojewoda Łódzki stwierdził, iż zarzut wygaśnięcia czy nie istnienia obowiązku określonego w decyzji nr [...] jest niezasadny, bowiem nie wykonanie decyzji w terminie nastąpiło z winy zobowiązanych i to jest powodem konieczności wszczęcia postępowania egzekucyjnego.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie G. i A. S. wnieśli o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego i uchylenie zaskarżonego orzeczenia i umorzenie postępowania egzekucyjnego. Rozstrzygnięciu temu zarzucili naruszenie prawa własności, bezwzględne i brutalne ingerowanie w ich prywatne życie, naruszenie wyrażonej w art. 32 Konstytucji zasady równości wobec prawa oraz terminów załatwiania spraw. W uzasadnieniu skargi szczegółowo opisali stan faktyczny sprawy, a nadto zauważyli, że inwestor U. Z., występując z wnioskiem o wydanie decyzji rozstrzygającej o niezbędności wejścia na ich nieruchomość, z pominięciem skarżących popełniła błąd, gdyż winna uzgodnić z właścicielem nieruchomości warunki wejścia na tą nieruchomość. Wyrazili swoją obawę, iż inwestorowi nie chodzi o wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych skoro stan techniczny budynku nie wymaga remontu, a jedynie o podtrzymanie konfliktu sąsiedzkiego i zadysponowanie ich nieruchomością. Podkreślili, iż decyzja z dnia [...] nr [...]poza terminem nie określała, kto roboty będzie wykonywał, w jaki sposób i jak zostaną naprawione szkody wynikłe w toku wykonywania decyzji, ani zobowiązania inwestora do ewentualnej rekompensaty za wejście na teren ich nieruchomości, zaś sama inwestorka mając czas od [...]do [...]nie poinformowała skarżących o sposobie wykonywania prac. W ocenie skarżących decyzja z dnia [...] miała charakter terminowy, w chwili obecnej nie istnieje, więc żaden obowiązek, który mógłby być prawnie egzekwowany przez Starostę [...], a sprawa w swojej istocie nie nadaje się do postępowania egzekucyjnego w administracji. Wyjaśnili, iż niekwestionowanego przez nich konfliktu sąsiedzkiego nie da się sprowadzić tylko do "prostego przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego przez organ administracji działający jednak w imieniu i na rzecz sąsiadów (przynajmniej ku temu zmierza postanowienie Wojewody)".
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, jednakże z innych względów niż podniesione.
W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. _ Prawo o postępowaniu przed sądami administarcyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżone postanowienie, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić je, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 powołanej ustawy, jeśli stwierdzi:
1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
2. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
3. inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu.
Wedle przepisu art. 134 § 1 ppsa rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżone przez G. i A.S. postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak [...]) uchylające postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] nr [...] umarzające postępowanie egzekucyjne w sprawie wykonania decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...]nr [...]orzekającej o niezbędności wejścia na teren działki nr ew. 456 w B. przy ul. A celem dokonania naprawy tynków zewnętrznych budynku mieszkalnego w dniach 26 – 28 lipca 2004r., Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i postępowania egzekucyjnego.
Przede wszystkim podkreślić trzeba, iż zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2002r., Nr 110, poz. 968 ze zm.), zwanej dalej pea, jeśli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jednym z tych przepisów jest art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administarcyjnego (tj. Dz. U. z 2000, nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., wedle którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania, jak słusznie podkreśla się w doktrynie, może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. Pierwsze z przyczyn obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżania decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji, jest ono zatem niedopuszczalne gdy decyzja nie weszła do obrotu prawnego albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno – techniczną. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje z kolei sytuację wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia odwołania albo też wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych (zob. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2000, s. 542 – 543).
Podstawę oceny dopuszczalności zażalenia w postępowaniu egzekucyjnym stanowią przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stosownie do przepisów art. 5 par. 1 pkt 1 i 26 par. 1 i 4 oraz art. 1a pkt 13 tej ustawy organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, a jeśli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego, wierzycielem zaś jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, a uprawnionym do żądania wykonania decyzji w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego jest właściwy do orzekania organ pierwszej instancji. Powołane przepisy wyraźnie i jednoznacznie wskazują podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku publicznoprawnego. Podmiotem tym jest wierzyciel – organ administracji publicznej, który wydał decyzję lub postanowienie. Przepisy analizowanej ustawy wskazują także krąg podmiotów uprawnionych do kwestionowania działań, opieszałości czy bierności organu egzekucyjnego, podmiotami tymi są bez wątpienia zobowiązany do wykonania obowiązku, dłużnik zajętej wierzytelności czy osoba trzecia, która rości sobie prawa do rzeczy lub innego prawa majątkowego. Żaden z przepisów tej ustawy nie pozwala na udział w postępowaniu egzekucyjnym osobie trzeciej uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie powołanej ustawy może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone w skutek wadliwego dokonywania czynności przez organ egzekucyjny. W ocenie Sądu, uczestniczenie jakiejś osoby (fizycznej lub prawnej) w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej automatycznie strony w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodzić się należy z wyrażonym przez NSA poglądem, wedle którego "stronie uprawnionej z mocy art. 28 i art. 61 § 1 kpa do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do ustalenia lub stwierdzenia w drodze decyzji określonego obowiązku przez inny podmiot tego postępowania nie służy po wydaniu ostatecznej decyzji w tej sprawie legitymacja do żądania wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu wymuszenia wykonania określonego obowiązku" (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2001r., IV SAB 175/00, LEX nr 55781).
Zauważyć nadto należało, iż stosownie do przepisu art. 26 § 4 i § 5 pea jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego, a wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.
Podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego zaś stanowi przepis art. 59 § 1. Stosownie do tegoż przepisu postępowanie egzekucyjne umarza się:
1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania;
2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał;
3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa;
4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego;
5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny;
6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego;
7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu;
8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania;
9) na żądanie wierzyciela;
10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach.
W analizowanej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, iż postępowanie egzekucyjne w sprawie doprowadzenia do przymusowego wykonania przez G. i G. S. decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...]nr [...] orzekającej o niezbędności wejścia na teren działki nr ew. 456 w B. przy ul. A celem dokonania naprawy tynków zewnętrznych budynku mieszkalnego w dniach 26 – 28 lipca 2004r. nie zostało wszczęte. Okoliczność tą potwierdza zarówno fakt, iż w załączonych do skargi aktach administracyjnych brak jest tytułu wykonawczego oraz zastosowanego środka egzekucyjnego, jak i uzasadnienie postanowienia Starosty Powiatu [...] z dnia [...] nr [...]i postanowienia Wojewody [...] z dnia [...]nr [...]. Z uzasadnień tych wynika, iż w dniu 6 stycznia 2005r. skarżący otrzymali upomnienie Starosty [...] z pouczeniem, iż w przypadku niewykonania obowiązku wynikającego z decyzji nr [...]zostanie wszczęte postępowanie w celu jej przymusowego wykonania, Starosta "jednak nie podjął działań wymaganych przez art. 26 § 5 ustawy, niezbędnych do formalnego wszczęcia egzekucji".
Z uwagi na powyższą okoliczność, w ocenie Sądu, Starosta Powiatu w B. nie miał podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie wejścia na sąsiednią nieruchomość. Skoro bowiem możliwe jest umorzenie jedynie toczącego się już postępowania, a więc takiego postępowania, które zostało formalnie wszczęte, to oczywiste wydaje się, iż nie jest możliwe umorzenie postępowania, które nie toczy się. Aby zatem możliwe było podejmowanie przez organ egzekucyjny jakichkolwiek czynności egzekucyjnych niezbędne jest uprzednie wszczęcie tegoż postępowania. Samo złożenie przez skarżących w dniu 17 marca 2005r. wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz wskazanie podstaw tegoż umorzenia nie upoważniało organu egzekucyjnego do automatycznego umorzenia postępowania, organ ten winien bowiem w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie to zostało wszczęte, a następnie, czy są przesłanki do umorzenia postępowania określone w art. 59 pea. Za wszczęcie postępowania nie można w świetle powołanego wyżej przepisu art. 26 pea uznać doręczenie zobowiązanym wyłącznie upomnienia. Upomnienie jest bowiem jedynie przypomnieniem o ciążących na zobowiązanych obowiązkach, a jednocześnie zawiera ona zagrożenie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Z tego względu Sąd uchylił postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] umarzającego postępowanie egzekucyjne w sprawie wykonania decyzji nr [...].
Postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]nr [...] z kolei rażąco narusza przepis art. 134 k.p.a. Jak bowiem wynika z załączonego do skargi akt administracyjnych zażalenia na postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] wniósł pełnomocnik U. Z. – S. M., w decyzji z dnia [...]nr [...] zaś jako osobę zobowiązaną wskazano G. i G. S. Organ odwoławczy nie miał zatem uprawnienia do merytorycznego rozpoznawania tegoż zażalenia, a w konsekwencji i do uchylenia postanowienia pierwszej instancji. Orzeczenie tegoż organu winno ograniczyć się wyłącznie do kwestii proceduralnych, tj. dopuszczalności złożonego zażalenia i ewentualnego stwierdzenia tejże niedopuszczalności. Uprawnienie do merytorycznego rozpoznania środka zaskarżenia od postanowienia Starsty byłoby dopuszczalne jedynie wówczas, gdyby zażalenie to wnieśli G. i A.S. Natomiast U. Z., co Sąd wcześniej już wskazał, nie ma przymiotu strony w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Jednocześnie z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd uznał wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 wskazanej ustawy za zbędne.
Mając na uwadze fakt, iż zaskarżone postanowienie zostało podjęte z rażącym naruszeniem przepisu art. 134 k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność postanowienia, zaś postanowienie z dnia [...] jako naruszające przepisy art. 26 § 4 i § 5, art. 59, art. 5 § 1 pkt 1, art. 1a pkt 13 pea uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
MS