II SA/Łd 779/22

II SA/Łd 779/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-04-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Michał Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2006/23 - Wyrok NSA z 2023-10-24
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 48, art. 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 64a, art. 64e, art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu M. R. od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 19 maja 2022 r. nr 127/2022 znak: WOP.7721.133.2022.DA w przedmiocie nakazu rozbiórki zjazdu z drogi krajowej oddala sprzeciw. a.bł.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 19 maja 2023 r., nr 127/2022 znak: WOP.7721.133.2022.DA wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzory Budowlanego w Wieluniu Nr 1/2022 z dnia 05.01.2022 r., znak: PINB.7355.43.2010/MC oraz poprzedzające ją postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzory Budowlanego w Wieluniu Nr 165/2010 z dnia 03.09.2010r., znak: PINB.7355/43/1606/10 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieluniu wydał decyzję nr 1/2022 z dnia 05.01.2022 r., na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1,w związku z art. 48 ust. 4, ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy Kodeks postepowania administracyjnego, nakazującą Pani M.R. i Pani N.B. (adresy w aktach sprawy) rozbiórkę zjazdu zrealizowanego z drogi krajowej nr [...] na dz. nr [...] i [...] (obecnie [...] po kolejnym podziale).
Od ww. decyzji Pani M.R., złożyła odwołanie zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o uchylenie decyzji Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu nr 1/2022 z dnia 5 stycznia 2022 r. nakazującej rozbiórkę zjazdu zrealizowanego z drogi krajowej nr [...] na dz. nr [...] i [...] (obecnie [...] po kolejnym podziale) w gm. G. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji — Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Wieluniu.
Skarżąca wskazała na naruszenie następujących przepisów prawa przy wydawaniu decyzji przez organ I instancji.
1. Naruszenie przepisów postepowania , tj. art. 7 KPA w zw. z art. 77 § 1 KPA w zw. z art. 80 KPA w zw. z art. 107 § 3 KPA — poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niewskazanie na podstawie jakich dowodów poczynione zostały poszczególne ustalenia faktycznie przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia oraz poczynienie dowolnych ustaleń faktycznych, przejawiających się w szczególności w uznaniu, że zjazd z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i [...] w gm. G. został wykonany po kwietniu 2009r., podczas gdy ze znajduchach się w aktach sprawy dowodów, w tym przede wszystkim oświadczeń świadków, wynika że zjazd z drogi krajowej do przedmiotowych działek istniał na długo przed przyjętą przez organ datą.
2. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 KPA w zw. z art. 11 KPA w zw. z art. 75 § 1 KPA w zw. z art. 77 § 1 w KPA w zw. z art. 78 § 1 KPA w zw. z art. 107 § 3 KPA - polegające na oparciu wydanego orzeczenia o wybiórczo zebrany i oceniony materiał dowodowy oraz niewypowiedzeniu się przez organ (tj. milczącym pominięciu) wniosków dowodowych zgłoszonych przez Skarżącą pismem z dnia 2 listopada 2021 r. oraz 7 listopada 2021 r., których przedmiotem były okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy — pomimo, że zostały one zgłoszone przed wydaniem decyzji w sprawie, natomiast organ obowiązany jest dopuścić stronę do czynnego udziału w postępowaniu na każdym jej etapie, a ponadto ciąży na nim obowiązek wszechstronnego zebrania materiału dowodowego w sprawie, a także uwzględnienia żądania strony o przeprowadzenie dowodu w każdym przypadku, gdy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy — co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy.
3. Naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7 KPA, 8 KPA, 75 § 1 KPA i 77 § 1 KPA — polegające na niepodjęciu przez organ czynności dowodowych niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym przesłuchania świadków, którzy w toku postępowania złożyli pisemne oświadczenie oraz przeprowadzenia dowodów z dokumentów objętych wnioskami dowodowymi Skarżącej z dnia 2 listopada 2021 r. oraz 7 listopada 2021 r., podczas gdy w sprawie pozostały niewyjaśnione okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, skutkujące błędnym ustaleniem, że zjazd z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i [...] w gm. G. został wykonany po kwietniu 2009 r., podczas gdy istniał on na długo przed wskazaną wyżej datą, a w 2009 r. wykonano jedynie jego modernizację (przebudowę) — a nie jak uznał błędnie organ nowy zjazd.
4. Naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 97 § 1 pkt 4 KPA — polegające na odmowie zawieszenia postępowania w sprawie, mimo że jej rozstrzygnięcie uzależnione było od uprzedniego rozpoznania przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosku N.B. o zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] obręb G. (rozpoznawanego przez ww. organ pod znakiem: O.Ł.Z-3.4241.290.2021.1.as), albowiem decyzja zarządcy drogi, zezwalająca na lokalizację zjazdu z krajowej nr [...] do działki [...] stanowiłaby podstawę do wydania decyzji legalizacyjnej (nie zaś nakazującej rozbiórkę istniejącego obiektu).
5. Naruszenie przepisów prawa materialnego , tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016r. zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, Dz. U. 2016 poz. 2255 — stosownym także do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia wżycie ww. ustawy—vide art. 26 ust. 2 ustawy zmieniającej)(dalej jako "Prawo budowlane") — polegające na wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, z uwagi na nieprzedłożenie dokumentów legalizacyjnych, podczas gdy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 września 2010 r. nr 165/2010 nakładające na Skarżącą obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych było niewykonalne, ponieważ nakładano na wyżej wymienioną obowiązek przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Wielunia o zgodności zrealizowanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostateczną decyzję Burmistrza Wielunia o ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wybudowanego zjazdu w przypadku braku planu miejscowego - podczas gdy teren, na którym znajduje się sporny obiekt nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jednocześnie — Burmistrz Wielunia nie posiada legitymacji do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na modernizacji (przebudowie) zjazdu z drogi krajowej, której zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.
6. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego — polegające na wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę zjazdu z drogi krajowej nr [...] na dz. nr [...] i [...] w gm. G., podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że bez pozwolenia wykonano modernizację (przebudowę) zjazdu, a nie jego budowę od podstaw — a zatem decyzja organu mogłaby dotyczyć co najwyżej nakazania przewrócenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, poprzez rozebranie części wykonanej w trakcie przebudowy stanowiącej przedmiot postępowania.
Od w/w decyzji w ustawowym terminie, odwołała się również Pani N.B., zaskarżonej decyzji zarzuciła:
I. Błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji sprzecznej z przepisami prawa i stanem faktycznym, w szczególności poprzez:
1) bezpodstawne przejęcie przez organ I instancji, że zjazd nie stanowi rozbudowy żadnego z istniejących na działce mostków, podczas gdy skarżąca nie wybudowała zjazdu, a powstały obiekt jest efektem połączenia dwóch istniejących na nieruchomości mostków;
2) bezpodstawne przyjęcie przez organ I instancji, że zjazd jw. w całości kwalifikuje się do rozbiórki, podczas gdy organ ten błędnie i odgórnie przyjął datę powstania zjazdu jako rok 2009 nie uwzględniając, że na nieruchomościach wcześniej istniały zjazdy w postaci mostków;
3) nieprawidłowe przyjęcie przez organ I instancji, że nie istniały przeszkody do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca nie skorzystała z możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, podczas gdy skarżąca dokonała niezbędnych czynności w celu zalegalizowania ww. zjazdu w tym rozpoczęła procedurę jego legalizacji;
II. Naruszenie przepisów postepowania, tj.: art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i wnikliwego rozważenia materiału dowodowego, niepoczynienie istotnych w sprawie ustaleń niezbędnych do merytorycznego poprawnego rozstrzygnięcia sprawy poprzez:
-naruszenie obowiązku zbadania i dopuszczenia każdego dowodu w sprawie poprzez pominięcie zeznań świadków przesłuchanych w niniejszym postępowaniu, a z zeznań których wynika, iż na nieruchomości tych już przed rokiem 1960 istniały dwa mostki stanowiące zjazd na nieruchomości, które jedynie przez skarżącą zostały połączone;
-nierozważenie przez organ możliwości zastosowania sankcji nakazania rozbiórki zjazdu w części tj. części łączącej istniejące na nieruchomościach mostki;
-nierozważenie, że tylko rozebranie budowli w całości przywróci stan zgodności z prawem;
Odwołująca się wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu z dnia 5 stycznia 2022 r. nakazującej P. M.R. i P. N.B. rozbiórkę zjazdu zrealizowanego z drogi krajowej nr [...] na dz. nr [...] i [...] (obecnie [...] po kolejnym podziale) w m. G.
Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu powyższych odwołań, uchylił decyzję Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu nr 1/2022 z dnia 5 stycznia 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Wojewoda Łódzki, wskazał, że rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu nie zostało poprzedzone wyczerpującym postępowaniem dowodowym a sama decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 kpa.
Wojewoda wyjaśnił, że organ I instancji powinien ponownie zbadać krąg stron postępowania i adresatem decyzji uczynić podmiot, który faktycznie może dany obowiązek wykonać. W pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być nałożony na inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej i ma tytuł prawny do nieruchomości, który pozwoli mu na wykonanie nałożonego obowiązku. (WSA w wyroku z dnia 25 lipca 2012 r., II SA/Wr 167/12, LEX 1229042) organ stwierdził, że kryterium wyboru spośród wymienionych w art. 52 pr. bud. podmiotów jest jednoznacznie określone i jest nim posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie nakazu wynikającego z decyzji rozbiórkowej. W sytuacji jednak, gdy inwestor utracił tytuł prawny do nieruchomości i obiektów objętych nakazem rozbiórki np. wskutek sprzedaży, darowizny lub w ogóle nigdy go nie posiadał, wówczas obowiązek rozbiórki powinien zostać wykonany przez aktualnego właściciela nieruchomości. Z uzasadnienia wyroku (WSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., II 5A/Gd 82/11, LEX 1138393) wynika, że w przypadku utraty przez inwestorów tytułu prawnego do nieruchomości gruntowej jak i do obiektów budowlanych usytuowanych na tej nieruchomości, w związku ze sprzedażą działki, obowiązek dokonania rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów przechodzi na obecnego właściciela nieruchomości. Obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wynikający z prawa administracyjnego materialnego — prawa budowlanego, na skutek następstwa prawnego (np. zbycia nieruchomości) przechodzi bowiem na następcę prawnego zobowiązanego. Tym samym przed wydaniem decyzji organ I instancji winien zbadać, czy nie doszło do przejęcia prawa własności w/w nieruchomości na rzecz innych podmiotów. Organ II instancji zauważył, iż w trakcie dokonywania czynności urzędowych przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie nie umożliwiono nowemu właścicielowi Pani N.B. dokonania legalizacji obiektu, nie wzięto pod uwagę jednej z istotnych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie, że działania administracji publicznej powinny być podejmowane w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej.
W ocenie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ponownie prowadzonym postępowaniu, organ I instancji powinien wyeliminować dokonane naruszenia proceduralne, w szczególności winien zapewnić czynny udział w postępowaniu Pani N.B.
Sprzeciw od powyższej decyzji w części, tj. w zakresie w jakim organ II instancji przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.R. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia:
1. art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. polegającego na przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, w sposób stronniczy i nieuwzględniający słusznych interesów skarżącej oraz poczynienie dowolnych ustaleń faktycznych w oparciu o wybiórczo oceniony materiał dowodowy przejawiające się w przyjęciu przez organ II instancji, że zjazd z drogi krajowej nr [...] na dz. nr [...] i [...] (obecnie [...]) wybudowany został w warunkach samowoli budowlanej;
2. art. 107 § 3 k.p.a. polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia decyzji, a przejawiającym się przede wszystkim w braku wyjaśnienia w oparciu o jaką podstawę faktyczną, ustaloną na podstawie jakich dowodów, organ II instancji podjął decyzję o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, co w konsekwencji uniemożliwia odtworzenie toku rozumowania organu II instancji i weryfikację stanowiska o zasadności dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie legalizacji bądź nakazania rozbiórki zjazdu z drogi krajowej nr [...] na dz. nr [...] i [...] (obecnie [...]);
3. art. 138 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. art. 105 § 1 k.p.a. polegające na uchyleniu przez organ II instancji w całości decyzji organu I instancji oraz poprzedzającego ją postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu nr 165/2010 z dnia 3 września 2010 r. (znak: PINB.7355/43/1606/10) i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji podczas gdy uchylenie ww. decyzji oraz postanowienia powinno zostać powiązane z umorzeniem postępowania organu I instancji w całości z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2022 r. nr 127/2022, znak: WOP.7721.133.2022. DA w części, tj. w zakresie w jakim organ II instancji przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że organ II instancji poczynił błędne ustalenia faktyczne przyjmując, że zjazd z drogi krajowej nr [...] na dz. nr [...] i [...] (obecnie [...] wybudowany został w warunkach samowoli budowlanej i bez zezwolenia zarządcy drogi, tj. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W toku postępowania administracyjnego swoje oświadczenia złożyli świadkowie, którzy bezsprzecznie potwierdzili, że zjazd z drogi publicznej istnieje od kilkudziesięciu lat i został wybudowany na długo przed przyjmowaną przez organy datą (kwiecień 2009 r.). Skarżąca zwróciła uwagę na oświadczenie L.G. z dnia 30 czerwca 2010 r., w którym potwierdziła, że zjazd z drogi krajowej [...] (wcześniej - drogi państwowej) do działek istnieje od ok. 60 lat (a zatem od lat 50.) W związku z tym, w ocenie skarżącej, obowiązek uzyskiwania zezwolenia zarządcy drogi na urządzenie (wykonanie, lokalizację) zjazdu z drogi istnieje dopiero od dnia 7 maja 1962 r. na mocy art. 39 ust. 3 u.d.p. Tym samym, brak jest podstaw do przyjęcia, że zjazd został wybudowany bez zgody zarządcy drogi, gdyż w okresie gdy zjazd był budowany, taka zgoda nie była wymagana. Dodatkowo skarżąca zaznaczyła, że organ li instancji nie wskazał dlaczego nie uwzględnił oświadczeń naocznych świadków, obserwatorów istniejącego na terenie nieruchomości od kilkudziesięciu lat stanu faktycznego.
Następnie skarżąca stwierdziła, że organ II instancji nie uzasadnił w sposób dostateczny swojego stanowiska. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca podniosła szereg zarzutów dotyczących błędnych ustaleń faktycznych dotyczących przede wszystkim daty wybudowania spornego zajazdu, natomiast organ II instancji nie odniósł się do tej kwestii. W jej ocenie nie można postawić zarzutu wzniesienia obiektu (zjazdu) bez pozwolenia na budowę lub niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę bądź zatwierdzonym tym pozwoleniem projektem budowlanym. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, że zjazd z drogi krajowej nr [...] istnieje od co najmniej kilkudziesięciu lat, a po kwietniu 2009 r. nie były prowadzone prace polegające na wybudowaniu przedmiotowego zjazdu.
W odpowiedzi na sprzeciw Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2492.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z zm.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Z przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W pierwszej Kolejność Sąd pragnie zauważyć, że organ nieprawidłowo pouczył strony postępowania, że od przedmiotowej decyzji służy skarga a nie sprzeciw. Sąd na korzyść skarżącej uznał, że złożyła ona sprzeciw w terminie. Błędna informacja co do prawa, trybu i terminu złożenia przysługujących środków prawnych nie może powodować dla strony negatywnych konsekwencji.
W niniejszej sprawie jak już wcześniej wskazano przedmiotem wniesionego sprzeciwu M.R. uczyniła decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 19 maja 2022 r., nr 127/2022 uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzory Budowlanego w Wieluniu Nr 1/2022 z dnia 05.01.2022 r., znak: PINB.7355.43.2010/MC oraz poprzedzające ją postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzory Budowlanego w Wieluniu Nr 165/2010 z dnia 03.09.2010r., znak: PINB.7355/43/1606/10 nakazującą p. M.R. i p. N.B. rozbiórkę zjazdu zrealizowanego z drogi krajowej nr [...] na dz. nr [...] i [...] /obecnie [...] po kolejnym podziale/w m. G.
Sprzeciw został wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a., zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Wskazać należy również, iż zgodnie z art. 64b p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się. Ponadto, co istotne rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).
Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowego sprzeciwu wskazać na wstępie należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określone w powyżej powołanym przepisie uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od przyjętej ogólnej zasady, orzekania przez ten organ, co do istoty sprawy. Przy czym wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione jedynie w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Co więcej wydając decyzję kasatoryjną, organ odwoławczy jest zobligowany do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wprost wynika ze zdania drugiego wyżej przywołanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. (por. Przybysz Piotr Marek Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. LEX/el 2021, art. 138). Inaczej mówiąc organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie, w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, co również wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawi i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., IIOSK 1140/19; wyrok WSA w Kielcach z 15 lutego 2018 r., II SA/Ke 26/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, co już wcześniej wskazano, jest dokonanie oceny prawidłowości takiej decyzji pod kątem zasadnego skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyrok NSA z 10 września 2019 r., I OSK 1932/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd rozpoznający sprzeciw skarżącej uznał, iż objęta nim decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi odpowiada prawu.
Spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół ustalenia czy i kiedy został wybudowany zjazd z drogi oraz czy można do niego zastosować art. 48 prawa budowlanego.
Pomimo wieloletniego postępowania z akt sprawy nie wynika kto był inwestorem robót budowlanych dotyczących zjazdu, a wykonanych w 2009 r. przy czym nie została dokładana ustalona data, kiedy doszło do budowy zjazdu. Z przekazanego materiału dowodowego nie wynika czy przed dokonaniem ww. robót istniały zjazdy (w notatce z protokołu oględzin z 27 maja 2010 r. stwierdzono, że "były zjazdy o szerokości 2-2,5 m."). Natomiast z map znajdujących się w aktach wynika, że zjazdów nie było, przy czym z zeznań świadków (sąsiadów) wynika, że zjazd był od dawna. W sprawie tym samym nie ustalono czy w tej sytuacji mamy do czynienia z budową (gdyby nie istniały), rozbudową (gdyby miały inne parametry) czy przebudową zjazdu. Ustalenie która z czynności miała miejsce warunkuje możliwość zastosowania art. 48 prawa budowlanego.
W sprawie Sąd nie ma wątpliwości, że organ powinien ustalić inwestora robót budowlanych, zbadać krąg stron postępowania i uczynić adresatem decyzji podmiot, który może faktycznie wykonać obowiązek. Jeśli inwestor nie będzie mógł wykonać obowiązku, to zgodnie z art. 52 pr. bud. obowiązek powinien zostać skierowany do właściciela lub zarządcy nieruchomości.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za jednolite uznać należy stanowisko, zgodnie z którym nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 p.b. podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji" (II OSK 158/07; II OSK 247/10, II OSK 338/11). Tym samym do póki organy nie ustalą inwestora dopóki nie będzie możliwości wydania decyzji.
Odnosząc się do wniosku o uchylenie decyzji w części, tj. w zakresie w jakim organ II instancji przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, należy wskazać, że jest to niemożliwe, ponieważ zgodnie z art. 151a sąd może uchylić decyzję w całości albo oddalić sprzeciw, zatem odnosi się wyłącznie do decyzji kasatoryjnej.
Ponadto nie można umorzyć postępowania w sytuacji braku ustalenia jaki charakter miały roboty budowlane i braku ustalenia osoby na którą należy nałożyć ewentualny obowiązek rozbiórki.
W związku z powyższym Sąd uznał, że spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 k.p.a., co obligowało Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.
is