II SA/Łd 77/07

II SA/Łd 77/07 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2007-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Stępień /przewodniczący/
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Czesława Nowak-Kolczyńska
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 25 kwietnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant Asystent sędziego Piotr Pietrasik, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2007 roku na rozprawie sprawy ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr[...], 2. przyznaje i nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi H. K. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. A. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy), tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, zawierającą należny podatek od towarów i usług oraz kwotę 17 (siedemnaście złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 4, art. 24 ust. 4, art. 49 ust. 1 pkt. 1, art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych "(Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.)" utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] dotyczącą przyznania K. T. zasiłku pielęgnacyjnego na okres od [...] do [...] w wysokości [...] miesięcznie oraz od [...] na czas nieokreślony w wysokości [...] miesięcznie.
W uzasadnieniu wskazano, że K. T. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stopień niepełnosprawności ma charakter trwały, a orzeczenie wydane zostało na stałe. Podkreślono, że w dniu 1 września 2005 r. nastąpiła zmiana podmiotu realizującego wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego, którym obecnie jest Prezydent Miasta Ł. – Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej Filia do Spraw Obsługi Świadczeń Rodzinnych w Ł. Organ ustalił również, iż "wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego" K. T. złożyła w organie pierwszej instancji w dniu [...].
Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że w sprawie niniejszej ma miejsce kontynuacja wypłaty świadczenia, a nie ustalenie uprawnień do niego. Zgodnie zaś z zapisem zawartym w art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) obowiązek poinformowania o zmianie podmiotu wypłacającego świadczenie spoczywa na podmiocie dotychczas je realizującym. Ustawodawca nie sprecyzował jednak w jaki sposób podmiot realizujący zasiłek pielęgnacyjny do dnia 31 sierpnia 2005 r. powinien poinformować osobę otrzymującą to świadczenie, iż z dniem 1 września 2005 następuje zmiana podmiotu realizującego wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. pisemna informacja o zmianie z dniem 1 września 2005 r. płatnika zasiłku pielęgnacyjnego podana została skutecznie do wiadomości świadczeniobiorcy w formie ulotek informacyjnych w sposób zwyczajowy przyjęty przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
Organ odwoławczy uznał także, że decyzja o przyznaniu K. T. zasiłku pielęgnacyjnego na okres od [...] do [...] w wysokości po [...] miesięcznie oraz od [...] na czas nieokreślony w wysokości po [...] miesięcznie jest prawidłowa, odpowiednia do dokumentów zebranych w aktach sprawy i unormowań dotyczących świadczeń rodzinnych. Wnioskodawczyni nabyła prawo do świadczeń rodzinnych od dnia [...], to jest od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Stronie nie przysługiwało więc prawo do zasiłku pielęgnacyjnego za okres od [...] do [...].
W dniu [...] K. T. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi żądając wskazania, który organ jest zobligowany do wypłacenia zasiłku za okres od [...] do [...]. W uzasadnieniu podała, iż zasiłek wypłacono do dwudziestego piątego dnia każdego miesiąca na jej konto bankowe, a wyciąg z rachunku bankowego otrzymywała na koniec następnego miesiąca. Z uwagi na niskie dochody korzysta ona z debetu i nie mogła zorientować się, że nie otrzymywała zasiłku pielęgnacyjnego. Po dowiedzeniu się, że świadczenie nie jest jej wypłacane udała się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, gdzie poinformowano ją, że wypłaca je obecnie Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, do którego należy złożyć wniosek. Podkreśliła, iż nie otrzymała z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych żadnych informacji o zmianie płatnika zasiłku pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie postulując przyjęcie uzasadnienia zaskarżonej decyzji za integralną część odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), (w skrócie: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 par. 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej tego rodzaju uchybień, które nie pozwalają na ich pozostawienie w obrocie prawnym.
Organy administracji ferujące decyzje w niniejszym postępowaniu, prawidłowo wskazały na przepisy ustawy z dnia 18 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jako na podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przy czym organy te nie dostrzegły, iż w czasie ferowania swych decyzji ustawa o świadczeniach rodzinnych obowiązywała w brzmieniu wynikającym z tekstu jednolitego opublikowanego w Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zmianami. Pominięcie tej okoliczności zawsze stanowi o naruszeniu prawa. Mając jednak na uwadze, iż brzmienie przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie nie uległo zmianie w stosunku do tej wersji ustawy, która wynikała z przywołanego przez organy urzędowego publikatora, uznać należy, iż powyższe naruszenie prawa nie wywołuje istotnych skutków dla treści rozstrzygnięcia.
Omawiana ustawa z dnia 18 listopada 2003 r. stanowi, iż świadczeniami rodzinnymi są między innymi świadczenia opiekuńcze, na które składają się: zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 ustawy). Zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek ten przysługuje:
1) niepełnosprawnemu dziecku;
2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) osobie, która ukończyła 75 lat;
4) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia.
Jednocześnie zasiłek ten nie przysługuje
1) osobie przebywającej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, jeżeli pobyt osoby i udzielane przez tę instytucję świadczenia częściowo lub w całości finansowane są z budżetu państwa albo z Narodowego Funduszu Zdrowia;
2) osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego.
Z ustaleń, które legły u podstawy kwestionowanych decyzji wynika, iż skarżąca będąc osobą urodzoną w dniu [...], legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niepełnosprawność ma charakter trwały, a orzeczenie o niepełnosprawności wydane zostało na stałe. Z powyższym ustaleniem koreluje treść przepisu art. 24 ust. 1 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który statuując generalną zasadę w ust. 1 stanowi, iż prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, 14 – 16 i 15b. Mając na uwadze, iż materię prawną związaną z zasiłkiem pielęgnacyjnym reguluje przepis art. 16 omawianej ustawy, to uprawniony jest wniosek, iż powyższa regulacja nie odnosi się do tegoż zasiłku. Ma natomiast do tego zasiłku zastosowanie przepis ust. 4 art. 24 stanowiący, iż w przypadku ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego prawo ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia.
Uznając – w zgodzie z ustaleniami poczynionymi przez organy administracji – iż skarżąca legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] wskazującym, iż stopień niepełnosprawności skarżącej jest znaczny i trwały, a orzeczenie wydane zostało na stałe, to należy dojść do wniosku, iż wobec skarżącej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustalone zostało na czas nieoznaczony. Podkreślić wypada, iż wniosek powyższy ma kapitalne znaczenie dla niniejszego postępowania.
Powyższa konkluzja była również udziałem organu odwoławczego, który wskazał w uzasadnieniu wydanej decyzji, iż "złożenie wniosku nie jest więc w tym przypadku podstawą do ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, a jedynie zbiorem niezbędnych danych umożliwiających wypłatę świadczenia. W tym przypadku ma miejsce kontynuacja wypłaty świadczenia, a nie ustalenie uprawnień do niego." O ile bezkrytycznie wypada zgodzić się z pierwszą częścią powyższego wniosku organu, o tyle zupełnie dowolne jest stanowisko organu w zakresie konieczności złożenia nowego wniosku w celu kontynuacji wypłaty świadczeń, czy też "w celu uzyskania niezbędnych danych" umożliwiających wypłatę świadczenia. Organ nie wskazuje nawet z treści jakich to przepisów wyprowadził powyższy pogląd.
Przepis art. 24 ust. 4 omawianej ustawy jednoznacznie wskazuje, iż w przypadku ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego prawo ustala się na czas nieokreślony. Jest to zasada, a przewidziane od niej wyjątki nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, o czym była już mowa powyżej. Mając na uwadze, iż kwota zasiłku pielęgnacyjnego jest jednoznacznie określona przez przepisy prawa, to trudno znaleźć powody, które uzasadniałyby jakiekolwiek dalsze działania skarżącej, w celu otrzymywania powyższego świadczenia przez cały okres, w którym była do niego uprawniona. Jeżeli organ administracji podjął wątpliwości co do uprawnień skarżącej w tym zakresie to winien samodzielnie (z urzędu) wdrożyć stosowne postępowanie weryfikacyjne. Pozbawione oparcia w prawie, a wręcz nielogiczne i absurdalne jest domaganie się przez organy od osoby uprawnionej do tegoż świadczenia na czas nieokreślony, aby osoba ta składała dalsze, kolejne wnioski o przyznanie tegoż świadczenia.
Ponadto omawiana ustawa w przepisie art. 23 ust. 1 nie daje podstawy do odróżnienia od siebie dwóch pojęć: "wniosku o przyznania uprawnienia do określonego świadczenia" i "wniosku o wypłatę świadczenia, do którego ustalone jest już uprawnienie". Niestety takie rozróżnienie legło u podstaw konstrukcji prawnej uzasadniającej zaskarżoną decyzję. Jest ono niemożliwe do zaakceptowania.
Ustalenie na rzecz skarżącej uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego – w świetle tego co zostało powiedziane wyżej – było ustaleniem tegoż prawa na czas nieokreślony. Aczkolwiek nie wynika to bezpośrednio z ustaleń organów administracji poczynionych w niniejszej sprawie, ale uznać należy, iż przyznanie na rzecz skarżącej owego uprawnienia i wypłata tegoż świadczenia winny nastąpić na podstawie przepisu art. 48 ust. 2 omawianej ustawy. Wniosek taki jest nieuchronny zważywszy, iż niekwestionowanym jest fakt, że uprawnienie skarżącej do zasiłku pielęgnacyjnego ustalone zostało przed dniem 1 września 2005 r.
Stały (bezterminowy) charakter przyznanego uprawnienia nie ulega ograniczeniu wskutek tego, iż począwszy od dnia 1 września 2005 r. zmieniła się właściwość organów w przyznawaniu i wypłacie powyższych świadczeń. Skoro – co słusznie zauważył organ odwoławczy – zmiana kompetencji organów w powyższej kwestii nie prowadzi do pozbawiania strony nabytych uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego, to tym samym nie należy w przepisie art. 49 omawianej ustawy upatrywać podstawy prawnej do tego, aby nakładać na skarżącą obowiązek składania nowego wniosku w organie, który począwszy od dnia 1 września 2005 r. stał się organem właściwym w sprawach zasiłku pielęgnacyjnego. Skoro wniosek taki skarżąca złożyła już w organie właściwym w czasie składania tego wniosku, to przyznane jej uprawnienie w tym zakresie jest wiążące dla organu administracji, który stał się w tej sprawie właściwy po dniu 1 września 2005 r. Tym samym do kompetencji tegoż organu nie należy ponowne przyznawanie uprawnień, a jedynie ich wypłata, w taki sposób aby w należytej wysokości i w całym okresie zrealizowane zostały uprawnienia skarżącej wypływające z przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego na czas nieoznaczony.
Problem przepływu informacji pomiędzy instytucjami państwowymi na temat tego kto jest uprawniony do określonych świadczeń nie może być problemem obywatela lecz zawsze jest problemem instytucji państwowych. W szczególny sposób winno być to akcentowane gdy następuje jedynie zmiana podmiotu uprawnionego do przyznawania i wypłaty określonych świadczeń. Jeżeli skutkiem takiej zmiany nie jest wygaśnięcie uprawnień przyznanych przez podmiot dotychczas właściwy – a taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie – to chociażby zasada budowania zaufania do organów Państwa nakazuje następcy prawnemu w zakresie przyznawania i wypłaty tychże świadczeń respektować uprawnienia nabyte przez obywateli.
Na marginesie powyższych rozważań wskazać wypada, iż zupełnie bez przekonania organ administracji starał się uzasadnić, iż zakład rentowy wypłacający skarżącej zasiłek pielęgnacyjny do dnia 31 sierpnia 2005 r. uczynił zadość treści przepisu art. 50 omawianej ustawy i w sposób należyty poinformował o fakcie zmiany podmiotu realizującego świadczenia rodzinne osoby otrzymujące te świadczenia. Ciężar dowodowy w tym zakresie spoczywał na organie administracji, który w tym zakresie winien wykazać, iż skarżąca powiadomiona została o tym fakcie przez organ rentowy. Mając na uwadze, iż ustawa nie zawiera szczegółowych regulacji w tym zakresie należy dojść do wniosku, iż w kwestii doręczeń zastosowanie winny znaleźć regulacje ogólne zawarte w przepisach k.p.a.. Zapewnienie organu rentowego, iż powiadomienie o fakcie zmiany podmiotu realizującego świadczenia rodzinne zostało wysłane skarżącej, nie spełnia wymagań stawianych w tym zakresie przez prawo. Organ nie dysponuje bowiem dowodem, iż doręczono skarżącej przesyłkę w taki sposób aby miała możliwość się zapoznać z jej treścią. Bez wątpienia nie odpowiada to wymaganiom stawianym przez przepis art. 46 k.p.a.. Ponadto możliwość korzystania z powiadomienia w sposób zwyczajowo przyjęty – na co powołuje się organ odwoławczy – istnieje jedynie wówczas, gdy stanowi tak przepis szczególny. Bez wątpienia przepis art. 50 ust. 1 omawianej ustawy takim przepisem szczególnym nie jest.
Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "a" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą uznając, iż stwierdzone naruszenia przepisów prawa materialnego miały wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, poprzez ograniczenie okresu wypłacania skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego.
O kosztach nieopłaconej pomocy udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono na podstawie przepisu par. 18 ust. 1 "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)
Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.