II SA/Łd 762/25

II SA/Łd 762/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-12-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Jarosław Czerw
Robert Adamczewski /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Lasy
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 2100
art. 3 ust. 1, art. 13 ust. 2
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 11 grudnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędzia WSA Tomasz Porczyński Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2025 roku sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 22 sierpnia 2025 roku znak: KO.471.11.2025 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dokonanie zmiany gruntu leśnego na użytek rolny uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Bełchatowskiego z dnia 7 lipca 2025 roku, znak: OS.6164.521.1.2025. dc
Uzasadnienie
II SA/Łd 762/25
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga E.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 22 sierpnia 2025 r. (znak: K0.471.11.2025) utrzymującą w mocy decyzję Starosty Bełchatowskiego z 7 lipca 2025 r. (znak: OS.6164.521.1.2025) odmawiającą wyrażenia zgody na zmianę gruntu leśnego na użytek rolny na podstawie art. 13 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (tj.: Dz.U. z 2025 r., poz. 567 ze zm.) [dalej: ustawa o lasach].
Z akt sprawy wynika, że 25 kwietnia 2025 r. do Starostwa Powiatowego w Bełchatowie wpłynął wniosek E.G. o wyrażenie zgody na dokonanie zmiany lasu o powierzchni 0,0971 ha, znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...], obręb Z., gmina D., na użytek rolny.
Starosta Bełchatowski decyzją z 7 lipca 2025 r. odmówił wyrażenia zgody na dokonanie zmiany gruntu leśnego na użytek rolny. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że na spornej działce, stanowiącej własność skarżącej, zgodnie z zapisami ewidencji gruntów i budynków, występują użytki leśne o powierzchni 0,0971 ha. Organ zauważył również, że dla tej działki sporządzono uproszczony plan urządzenia lasu na okres od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2019 r., gdzie wskazano, że na działce znajduje się płazowina, czyli powierzchnia leśna z rzadkimi drzewami, pozostałymi po drzewostanie, który z różnych powodów uległ nadmiernemu przerzedzeniu (drzewostan brzozowy), a ponadto użytki leśne występujące na przedmiotowej działce objęte są uproszczonym planem urządzenia lasu sporządzonym na okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2029 r. Zgodnie ze wskazanym dokumentem na działkach znajduje się "inne wylesienie". Nie zostały wskazane zabiegi gospodarcze do wykonania, jednakże zaznaczono, iż działka stanowi powierzchnię do przeklasyfikowania lub odnowienia oraz aktualnie wykorzystywana jest jako łąka.
Następnie organ wezwał skarżącą do przedłożenia: pisemnego oświadczenia na temat wszystkich źródeł dochodu wnioskodawczyni, w tym osiąganych przez osoby wspólnie zamieszkujące; pisemnego oświadczenia o nieruchomościach i ruchomościach posiadanych przez wnioskodawczynię; pisemnego oświadczenia dotyczącego stałych miesięcznych wydatków związanych z utrzymaniem własnym i rodziny wnioskodawczyni, a także dokumentów potwierdzających ponoszone wydatki; zeznań podatkowych za lata 2023 i 2024; innych posiadanych materiałów i dokumentów, które zdaniem wnioskodawczyni mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, określających sytuację majątkową i życiową. Strona odpowiedziała na powyższe wezwanie pismem z 28 maja 2025 roku.
W dalszej kolejności 29 maja 2025 r. dokonano oględzin działki i stwierdzono, iż grunt leśny znajduje się przy drodze gminnej. Nieruchomość oznaczona nr ewid. [...], w miejscu występowania użytku leśnego jest pozbawiona roślinności leśnej - brak drzewostanu (występuje jedynie jedna sztuka dębu oraz dwie grusze). Część działki użytkowana jest jako przejazd w związku z ustanowioną służebnością. W dalszej części działki (poza użytkiem Ls), znajduje się budynek mieszkalny. Na działce znajduje się ogródek warzywny. Organ uznał, że zapisy UPUL są zgodne ze stanem faktycznym (grunt jest pozbawiony roślinności leśnej oraz jest użytkowany jako łąka, teren zielony). Wykonana została dokumentacja fotograficzna, która potwierdza stan opisany w protokole z oględzin.
Dalej organ uzyskał od Wójta Gminy D. informację, iż ww. działka (zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy D., który obowiązywał do 31.12.2003 r.), położona była w terenach zabudowy zagrodowej z możliwością sytuowania zabudowy jednorodzinnej. Aktualnie, zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D., przedmiotowa działka w całości znajduje się na terenach oznaczonych jako "MU" (wielofunkcyjne tereny zabudowy zagrodowej, jednorodzinnej). Wskazano również, iż dla przedmiotowej działki wydane zostały dwie decyzje o warunkach zabudowy, oraz że do Wójta Gminy D. nie wpłynął żaden wniosek w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D. lub uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki oznaczonej nr ewid. [...], obręb Z., gmina D.
Starosta Bełchatowski wystąpił do Nadleśniczego Nadleśnictwa Bełchatów, z prośbą o udostępnienie kserokopii świadectw legalizacji pozyskania drewna z działki oznaczonej nr ewid. [...], obręb Z., gmina D. W odpowiedzi na ww. pismo, Nadleśniczy Nadleśnictwa Bełchatów wskazał, iż w zasobach Nadleśnictwa Bełchatów nie odnaleziono przedmiotowych świadectw legalności pozyskania drewna.
Po przeprowadzeniu postępowania oraz analizie zgromadzonego materiału dowodowego organ uznał, iż zmiana gruntu leśnego o powierzchni 0,0971 ha, znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...], obręb Z., gmina D., na użytek rolny, nie jest zasadna.
Przywołując art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, organ podkreślił, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. W postępowaniu dotyczącym zmiany gruntu leśnego na użytek rolny, samo wystąpienie uzasadnionych potrzeb strony postępowania, tj. potrzeb zwykłych, nie jest wystarczające dla wydania decyzji pozytywnej dla strony postępowania.
Ustosunkowując się argumentu strony, iż przedmiotowy grunt nie spełnia ustawowej definicji lasu, organ wskazał, że kluczowe znaczenie dla kwalifikacji danego terenu jako lasu mają dane z ewidencji gruntów i budynków. W postępowaniach dotyczących zmiany przeznaczenia lasu na grunt rolny organy administracyjne opierają swoje ustalenia na danych zawartych w ewidencji gruntów, które stanowią wiarygodną i urzędową podstawę do oceny klasyfikacji gruntów. Z tego względu przyjmuje się, że wpis w ewidencji gruntów i budynków ma charakter oficjalnego potwierdzenia, iż dany obszar jest lasem.
Dalej w odniesieniu do argumentu skarżącej dotyczącego zapisów uproszczonego planu urządzenia lasu (zapis "do przeklasyfikowania lub odnowienia") organ wskazał, że taki zapis nie może stanowić przesłanki do zmiany lasu na użytek rolny. Wskazanie w UPUL w wykazie zmian powierzchni leśnej w stosunku do rejestru gruntów, że grunt leśny użytkowany jest jako łąka, oznacza jedynie niezgodność sposobu jego użytkowania z formalnym jego określeniem w ewidencji gruntów i budynków. Nie kreuje przy tym sam w sobie, po stronie organu, obowiązku podjęcia jakichkolwiek działań, w szczególności obowiązku zmiany w ewidencji rodzaju użytku. Starosta zauważył przy tym, iż w uwagach zaznaczono, iż jest to powierzchnia do "przeklasyfikowania lub odnowienia", zaś przy wydawaniu decyzji o zmianie lasu na użytek rolny, starosta nie jest związany zapisami studium uwarunkowań oraz kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zamiana lasu na użytek rolny nie jest koordynowana również przez akty planistyczne posiadające walor przepisów powszechnie obowiązujących czy też programy należące do aktów kierownictwa wewnętrznego. Doniosłość prawną posiadają jedynie wyjątkowe okoliczności, szczególne potrzeby, które w sytuacji konkretnego właściciela lasu przeważają nad ustawowymi zasadami ochrony i trwałości utrzymania lasu.
Następnie nawiązując do argumentu strony dotyczącego ustanowionej służebności gruntowej przebiegającej przez użytek leśny, organ podniósł, że przejazd może odbywać się po gruncie leśnym (tj. drodze leśnej), bez konieczności zmiany gruntu leśnego na użytek rolny. Zgodnie z art. 3 ustawy o lasach, lasem jest również grunt zajęty pod obiekty wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej, np. drogi leśne.
W odniesieniu do argumentu, iż grunt zawsze był oraz w dalszym ciągu jest wykorzystywany rolniczo (nigdy nie było tam drzewostanu, co mają potwierdzać historyczne ortofotomapy; na gruncie znajdował się budynek mieszkalny i studnia; ze względu na rolnicze wykorzystywanie terenu były pobierane dopłaty z ARiMR; grunt stanowił część gospodarstwa rolnego rodziców), organ wskazał, że nie jest to przesłanką do wydania decyzji pozytywnej.
W odniesieniu do argumentu skarżącej, iż przedmiotowy grunt nie jest częścią kompleksu leśnego (obok występują użytki rolne; ewentualne wprowadzenie roślinności leśnej będzie negatywnie oddziaływało na sąsiednie działki - zacienianie, przerost korzeni) – powołując się na art. 13 ust. 2 ustawy o lasach organ zauważył, że przesłanka "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nakierowana jest wyłącznie na sytuację właściciela lasu. Nie odwołuje się ona natomiast do okoliczności związanych z samym lasem, jego strukturą, położeniem czy aktualnym stanem.
W ocenie organu, przedstawione w sprawie oświadczenia i dokumenty, podane dochody, a także analiza wydatków, nie wskazują na to, aby wnioskodawczyni znajdowała się w złej sytuacji finansowej. Wnioskodawczyni oraz jej mąż mają zapewnione środki utrzymania. Zdaniem organu podniesione przez stronę zarzuty dotyczące budynku znajdującego się działce nr ewid. [...] nie pozostają w bezpośrednim związku z zakresem niniejszego postępowania administracyjnego. Ewentualna rozbudowa, przebudowa czy nadbudowa budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej (nr ewid. [...]) musi być realizowana z zachowaniem przepisów prawa budowlanego, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny w momencie realizowania inwestycji. Nie ma zatem podstaw, by wiązać niniejsze postępowanie z jakimikolwiek planami budowlanymi na sąsiednich nieruchomościach.
Organ wyjaśnił, że nad przedmiotowym gruntem nie przebiega linia elektroenergetyczna niskiego napięcia. Brak takiego przebiegu eliminuje ryzyko wystąpienia zagrożeń technicznych związanych z funkcjonowaniem infrastruktury energetycznej, a także wyklucza możliwość wystąpienia kolizji z istniejącymi obiektami na przedmiotowym terenie, np. drzewami. Linia niskiego napięcia przebiega przez inną działkę, po drugiej stronie jezdni, w odległości większej niż 3 m od konturu lasu (a co za tym idzie - ewentualnego zadrzewienia), natomiast czysty pas technologiczny, tj. pozbawiony drzewostanu, należy zachować na szerokości minimum 3 m od skrajnego przewodu linii w rzucie pionowym.
Organ podkreślił również, że 24 marca 2025 r. do Kancelarii Ogólnej Starostwa Powiatowego w Bełchatowie wpłynęło pismo Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi z prośbą o podjęcie działań zmierzających do zobligowania właścicielki lasu do ponownego wprowadzenia roślinności leśnej na gruntach leśnych, które zlokalizowane są działce oznaczonej nr ewid. [...], obręb Z., gmina D. zgodnie z art. 13 ust. 1 i art. 24 ustawy o lasach. Powyższe podyktowane jest stwierdzeniem przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, iż fragmenty ww. nieruchomości, opisanie w ewidencji gruntów jako "Ls" zostały pozbawione drzewostanu. Organ zaznaczył, że aktualnie prowadzone jest postępowanie administracyjne dotyczące zobowiązania właścicielki lasu do wprowadzenia roślinności leśnej, o którym skarżąca została poinformowana pismem z 10 kwietnia 2025 r.
Podsumowując, organ uznał, iż w niniejszej sprawie potrzeby właściciela lasu nie są potrzebami szczególnie uzasadnionymi. W związku z tym, nie stwierdzono zasadności zmiany gruntu leśnego na użytek rolny. W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie można dokonać zmiany lasu na użytek rolny, w oparciu o art. 13 ustawy o lasach, a do kompetencji organów w tym postępowaniu nie należy badanie i ocena prawidłowości zapisów w ewidencji gruntów i budynków.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją E.G. złożyła odwołanie. zarzucając naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu strona zauważyła, że organ w żaden sposób nie odniósł się do definicja lasu, o której mowa w art. 3 ustawy o lasach. Ważne jest, że całość gruntu, aby został uznany za leśny - niezależnie od pozostałych kryteriów wskazanych w art. 3 ustawy o lasach - zajmowała zwartą powierzchnię i aby była ona nie mniejsza niż wymagane w art. 3 pkt 1 ustawy 0,10 ha. Starosta w swoim uzasadnieniu nie odniósł do braku spełnienia tej definicji.
W ocenie skarżącej stwierdzenie organu iż zgodnie z art. 3 ustawy o lasach, lasem jest również grunt zajęty pod obiekty wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej, np. drogi leśne jest nieprawidłowe, gdyż drogi na spornej działce i ustanowionej od kilku lat służebności nie można interpretować jako droga leśna, bo głównym jest celem jest przejazd sprzętem rolniczym przez brata strony do gruntów rolnych a więc jest to droga stricte wykorzystywana w celach rolniczych, a nie leśnych.
Dalej skarżąca zauważyła, że ten sam organ, w 2022 roku wydał pozytywną decyzję dla właściciela działki o łącznej pow. 0,1913 ha, w której jak czytamy las stanowił pow. aż 0,1435 ha a grunty zadrzewione i zakrzewione 0,0440 ha.
Następnie skarżąca argumentowała, że jej grunt leśny znajduje się w sąsiedztwie użytków rolnych i argumentowała, iż wprowadzenie drzew na działce (gdy nie będzie mogła go przekwalifikować) negatywnie wpłynie na sąsiadujące grunty rolne poprzez zacienianie, wpływ systemu korzeniowego na uprawy oraz trudności w pracach polowych rolniczym sprzętem mechanicznym i w sposób znaczący wpłynie na wysokość plonów. Z tego powodu strona chce skorzystać z przekwalifikowania też użytku na rolę. Ponadto, sporna działka nie jest częścią innego ekosystemu leśnego, a więc jak najbardziej właściwe będzie użytkowanie tego terenu w sposób rolniczy. Zatem interes strony i dalej idący interes społeczny nie został wzięty pod uwagę przez organ.
Ponadto strona podkreśliła, że mieszkając od urodzenia z rodzicami może potwierdzić użytkowanie rolnicze działki, nawet na gruncie Ls, co potwierdzają to załączone wniosków wydruki archiwalne ortofotomapy oraz wydruki o pobieranych płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych z ARiMR, skarżąca sama pomagała rodzicom w pracach prowadzonego przez nich gospodarstwa rolnego.
Skarżąca zaznaczyła wyraźnie, że uprawa ogródka warzywnego jest z jej punktu widzenia niezbędna dla rehabilitacji chorej matki i z tego powodu również kwestionuje odmowną decyzję
Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał art. 3 oraz art. 13 ust. 2 ustawy o lasach i wyjaśnił, że przejściowe pozbawienie gruntu roślinności leśnej nie podważa kwalifikacji prawnej tego gruntu jako lasu. Wsparciem tej tezy jest treść art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach, zgodnie z którym właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich leśnego użytkowania, a w szczególności do ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu.
Kolegium zaznaczyło ponadto, iż przedmiotem oceny, czy mamy do czynienia z lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach, nie może być wyłącznie "pojedyncza" działka ewidencyjna, czy tym bardziej jej część, ale zwarty kompleks nieruchomości, wśród których lub w sąsiedztwie których ta działka jest położona. Biorąc pod uwagę sam obszar gruntu części działki nr ewid. [...], położonej w obrębie Z., oznaczonej w EGiB jako lasy (LsV), tj. 0,0971 ha, nie byłby spełniony warunek uznania tego terenu za las. Nie można jednak pomijać, że obszar ten objęty jest UPUL obowiązującym od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2029 r. Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach, UPUL opracowywany jest dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych i wspólnot strony, ale powinna być oceniona, jak wyżej wskazano, przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów (pamiętać bowiem należy, że z mocy art. 13 ust. 1 ustawy o lasach, ich właściciele zobowiązani są do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, w szczególności do zachowania w lasach roślinności leśnej i ponownego wprowadzania upraw leśnych).
Według Kolegium "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu" nie można utożsamiać z uzasadnionym interesem strony, sprowadzającym się do chęci zagospodarowania działki dla określonych celów innych niż rolne (np. inwestycyjnych, budowlanych). Zmiana lasu na użytek rolny, na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, oznacza, iż w konsekwencji przeznaczenie gruntu ma zmienić się na rolne, a nie np. na teren inwestycyjny, niezbędny dla realizacji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą. Zmiana lasu na użytek rolny stanowi odstępstwo od zasady trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a zatem przesłanka jego zastosowania winna być interpretowana w sposób zawężający. Organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i wskazał, że przejściowe pozbawienie lasu drzew nie stanowi przesłanki do zmiany przeznaczenia terenu na użytek rolny na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, ale zobowiązuje właściciela do uzupełnienia struktury lasu i jego zalesienia. Prawo żądania przez właściciela zmiany lasu na użytek rolny nie ma charakteru absolutnego i może być przedmiotem uzasadnionych prawnie ograniczeń. Za potrzeby, o których mowa w ww. przepisie, mogą być uznane tylko takie wyjątkowe okoliczności, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad ustawowymi zasadami ochrony i trwałości utrzymania lasu, przy czym ciężar wykazania zaistnienia tego rodzaju okoliczności spoczywa na właścicielu lasu. To właściciel lasu powinien przedstawić rację i argumenty przemawiające za niezbędnością zmiany przeznaczenia konkretnej działki leśnej w użytek rolny.
Głównym argumentem skarżącej, mającym przemawiać za zmianą lasu na użytek rolny na działce nr [...], obręb [...] Z., jest to, że dla terenu "mojej działki nie jest spełniona z tej definicji ani powierzchnia określona ustawowo dla lasu jak również brak jest na niej runa leśnego (teren ten jest łąką) oraz drzew dla siedliska lasu. Rosną na tym terenie jedynie 2 drzewa owocowe i występuje tu jeszcze 1 drzewo - dąb." Jak już wyżej wskazano, skoro teren ten objęty jest UPUL, to w świetle przepisów ustawy o lasach, uznawany jest za las. Załączone do wniosku wydruki ortofotomap archiwalnych - w ocenie Kolegium - nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie, wbrew temu co przedstawia skarżąca w złożonym odwołaniu, że na ww. terenie nie rosła większa ilość drzew.
We wniosku skarżąca wskazała też, iż jako na właścicielu przedmiotowej działki (na podstawie zawartego aktu notarialnego Repertorium [...] nr [...]) ciąży na niej obowiązek zapewnienia na rzecz właściciela działki ozn. nr [...] i [...], obręb Z., gm. D. ustanowionej służebności gruntowej polegającej na prawie przejścia i przejazdu przez działkę pasem gruntu o szerokości 4 m na całej jej długości (zatem również przez grunt Ls), w celu komunikacji pomiędzy przywołanymi działkami ([...] i [...]) będącymi we własności jej brata, który prowadzi również gospodarstwo rolne. W tym zakresie Kolegium zgodziło się z organem pierwszej instancji, iż ustanowiona służebności gruntowa przebiegającej przez użytek leśny, może odbywać się po gruncie leśnym (tj. drodze leśnej), bez konieczności zmiany gruntu leśnego na użytek rolny. Zgodnie z art. 3 ustawy o lasach, lasem jest również grunt zajęty pod obiekty wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej, np. drogi leśne.
Argumentacja zawarta w odwołaniu, iż "ustanowiona od kilku lat służebność nie można interpretować jako droga leśna, bo głównym jest celem jest przejazd sprzętem rolniczym przez mojego brata do gruntów rolnych a więc jest to droga stricte wykorzystywana w celach rolniczych, a nie leśnych" nie znajduje uznania. Sam fakt przejazdu przez drogę sprzętu rolniczego nie zmienia charakteru tego gruntu. Zatem dojazd może odbywać się po gruncie leśnym (drodze leśnej), bez konieczności zmiany gruntu leśnego na użytek rolny.
Podobnie Kolegium oceniło argumentację nakierowaną na ewentualne problemy związane z rozbudową, przebudową czy nadbudową budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej (nr ewid. [...]), znajdującego się w odległości ok. 9 m od konturu użytku Ls występującego na działce skarżącej, nie pozostają w bezpośrednim związku z zakresem niniejszego postępowania administracyjnego. Ewentualna (zatem i niepewna co do realizacji) przyszła inwestycja, musi być realizowana z zachowaniem przepisów prawa budowlanego, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny w momencie realizowania inwestycji. Nie ma zatem podstaw, by wiązać niniejsze postępowanie z jakimikolwiek planami budowlanymi na sąsiednich nieruchomościach, na co zwrócił uwagę organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji.
W zakresie przebiegu nad działką linii elektroenergetycznej niskiego napięcia Kolegium zaznaczyło, że kwestia ta została wyjaśniona podczas rozpoznania terenowego. Organ wskazał, iż nad przedmiotowym gruntem taka linia nie przebiega. Brak przebiegu linii eliminuje ryzyko wystąpienia zagrożeń technicznych związanych z funkcjonowaniem infrastruktury energetycznej, a także wyklucza możliwość wystąpienia kolizji z istniejącymi obiektami na przedmiotowym terenie, np. drzewami. Linia niskiego napięcia przebiega przez inną działkę, po drugiej stronie jezdni, w odległości większej niż 3 m od konturu lasu.
W ocenie Kolegium argumentacja wnioskodawczyni, iż zmiana gruntu leśnego na rolny, a co za tym idzie powiększenie ogródka warzywnego, w celu zapewnienia chorującej matce "codziennej aktywności w ogrodzie warzywnym by nie nastąpiło znów wycofanie mamy z aktywności i izolację społeczną", choć z punktu widzenia skarżącej ma istotny element wspierania osoby najbliżej w powrocie do zdrowia, dla przedmiotowej sprawy nie ma znaczenia. Grunty działki nr [...] o pow. 0,5442 ha sklasyfikowane są jako użytki rolne, a więc na tym terenie można uprawiać ogródek warzywny.
Podobnie, wskazanie przez skarżącą w odwołaniu, iż przedmiotowa działka jest zmeliorowana i pozostawienie na niej użytku Ls wpłynie negatywnie (poprzez system korzeniowy) nie tylko na istniejącą infrastrukturę techniczną, ale również na występujące urządzenia melioracji wodnych jej nieruchomości, nie jest przesądzającym argumentem przemawiającym za zmianą gruntu leśnego na rolny. Za zmianą na użytek rolny ma przemawiać szczególna potrzeba właściciela lasu, a taki zakres nie wpisują się kwestie związane z melioracją.
Organ dodatkowo zaznaczył, iż skarżąca jest aktywna zawodowo i osiąga dochody ze stosunku pracy. Z zeznania PIT-37 za 2024 rok wynika, iż osiągnęła dochód w wysokości 69.765,90 zł, natomiast mąż osiągnął dochód w wysokości 133.062,75 zł. Skarżąca w piśmie z 19 maja 2025 r. wskazuje również z ZUS pobiera świadczenie "800+". W świetle powyższego – zdaniem Kolegium - nie sposób zatem uznać, aby wystąpiła szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu, mająca uzasadniać zmianę lasu na użytek rolny. Skarżąca oraz jej mąż mają zapewnione środki utrzymania. Nie można przyjąć, że przekształcenie gruntu leśnego na użytek rolny, zważywszy na jego powierzchnię, jest dyktowane chęcią rozwijania działalności rolniczej, z której mogłyby być czerpane znaczące dochody pozwalające na utrzymanie i zabezpieczenie potrzeb właściciela lasu. tym bardziej, że sama skarżąca nie wskazuje na dochody z prowadzonego gospodarstwa.
Jak już wyżej wskazywano, z woli ustawodawcy las można przekształcić wyłącznie na użytek rolny i tylko wtedy, gdy jest to uzasadnione szczególną potrzebą właściciela lasu. Zdaniem Kolegium skarżąca nie wykazała, aby jej zamiar był zgodny z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E.G. podtrzymała dotychczasowe stanowisko, a w szczególności podniosła, że przywołane przez organ przepisy dotyczące definicji lasu nie są spełnione dla użytku leśnego na jej działce, jak widać nie ma on ustawowej powierzchni jako sam użytek, idąc dalej nie przylega do innego użytku Ls, a nawet idąc jeszcze dalej, nie tworzy zwartego kompleksu leśnego z użytkiem Ls w sąsiedztwie, bo takowy nie występuje przy jej działce ozn. nr ewid. [...], obręb Z., gm. D. Dodatkowo nie jest spełniona z definicji lasu ani powierzchnia tego użytku jak również brak jest na nim roślinności leśnej, jest to teren zielony / łąka od wielu lat.
Skarżąca zaakcentowała, że pragnie utrzymać ten rolniczy charakter wskazanego terenu, dla którego jej tata pobierał przed laty dopłaty z ARiMR, gospodarując go rolniczo, jak również na uprawy dla potrzeb jej gospodarstwa rodzinnego, przez co będę mogła wspomóc byt psychofizyczny mamy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w sposób określony w powołanych przepisach, co uzasadnia ich uchylenie w całości.
Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 22 sierpnia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Bełchatowskiego z 7 lipca 2025 r. odmawiającą wyrażenia zgody na zmianę gruntu leśnego o powierzchni 0,0971 ha, znajdującego się na działce ozn. nr ewid. [...], obręb Z., gmina D., na użytek rolny.
Skarga okazała się uzasadniona, albowiem - w ocenie Sądu - wydane w sprawie decyzje okazały się co najmniej przedwczesne, nie poprzedziło ich bowiem wszechstronne i wyczerpujące wyjaśnienie okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
Przechodząc do rozważań merytorycznych wskazać należy, iż podstawę żądania zmiany lasu na użytek rolny stanowi przepis art. 13 ust. 2 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 567) [dalej: ustawa o lasach], zgodnie z którym zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów.
W świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o lasach lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:
a) przeznaczony do produkcji leśnej;
b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo
c) wpisany do rejestru zabytków;
2. związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.
Dla stwierdzenia, że dany obszar gruntu jest lasem w znaczeniu prawa administracyjnego, konieczne jest zatem ustalenie, że spełnia on łącznie określone w powyżej powołanym przepisie kryteria: przestrzenne (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), przyrodnicze (pokrycie roślinnością leśną, ewentualnie przejściowe jej pozbawienie) oraz przeznaczenia (do produkcji leśnej), bądź jednej z pozostałych przesłanek z lit. b lub c (grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego lub grunt wpisany do rejestru zabytków). Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia muszą być przy tym spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach. Dlatego też, o zakwalifikowaniu danego gruntu jako las decyduje przede wszystkim stan faktyczny na tym gruncie (por. np. wyroki NSA z 23 czerwca 2017 r., II OSK 2694/15, z 6 czerwca 2018 r., II OSK 3057/17, z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1006/19). Również ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych odsyła do definicji lasu zawartej w cytowanym wyżej art. 3 pkt 1 ustawy o lasach.
Dla rozstrzygnięcia zasadności żądania zmiany lasu na użytek rolny należy zatem ustalić po pierwsze, czy grunt objęty żądaniem stanowi las w rozumieniu ustawy a następnie, czy wnioskodawca wykazał szczególnie uzasadnione potrzeby, przemawiające za taką zmianą gruntu.
W ocenie Sądu organy pierwszej z wymienionych kwestii nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący. Przede wszystkim nie ustalono, czy grunt ten jest lasem. W toku postępowania organy nie podjęły działań mających na celu wszechstronne wyjaśnienie, czy objęta wnioskiem skarżącej E.G. nieruchomość jest lasem na gruncie ustawy o lasach. Z całą pewnością, co przyznają także same organy, nie stanowi lasu nieruchomość skarżącej, bowiem jej część oznaczona w ewidencji gruntów jako "Ls" posiada powierzchnię 0,0971 ha czyli 971 m2. W związku z przedstawioną wcześniej wykładnią art. 3 pkt 1 ustawy o lasach należy jednak wyjaśnić, czy grunt skarżącej nie stanowi części większego pasa gruntu, odpowiadającego definicji lasu. Wymóg ten wynika wprost z przytoczonej wyżej definicji lasu - ustawa stanowi o zwartej części gruntu o powierzchni minimum 1000 m2. Tym samym, istotna jest zwarta powierzchnia gruntu, wykazująca cechy, o których stanowi art. 3 ust. 1 ustawy o lasach, niezależnie od tego, czy w całości owe 1000 i więcej metrów należą do jednego właściciela.
Wobec powyższego grunt skarżącej nie spełnia kryterium powierzchni (nie spełnia warunku określonego w ustawowej definicji lasu - min. 1000 m2), pozwalającej uznać go za las. Należało zatem wyjaśnić, jaki status mają otaczające tę nieruchomość działki i czy ich łączna, zwarta powierzchna obejmuje co najmniej 1000 m2 powierzchni mogącej zostać zakwalifikowana jako las w rozumieniu wskazanych przepisów.
Jednakże z uzasadnienia skarżonych decyzji nie wynika, czy ta część nieruchomości, którą organ uznał za las, stanowi część większego, zwartego kompleksu leśnego, spełniającego kryterium powierzchni z ustawowej definicji lasu. Nie rozwiewają tych wątpliwości również załączone do akt mapy, ani opis sąsiednich działek. Wątpliwości tych nie rozwiały także dokumenty przekazane na żądanie Sądu. Brak tych ustaleń stanowi - zdaniem Sądu - o naruszeniu wymogów postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.
Przypomnieć w tym miejscu należy iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), praworządnie (art. 7 k.p.a.) oraz prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Obowiązkiem organów administracji jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Realizacja tego obowiązku nakazuje w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć przez organy cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Ponadto, materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie z punktu widzenia norm prawa materialnego. Obowiązkiem organów administracji jest również wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.).
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ uchylił się od realizacji wspomnianych wyżej obowiązków czym naruszył wskazane wyżej przepisy procedury administracyjnej w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.
Należy bowiem zauważyć, że skarżąca podnosiła w toku postępowania administracyjnego, że jej działka nr [...] jest praktycznie niezadrzewiona, graniczy bezpośrednio z drogą oraz z działkami zabudowanymi na cele mieszkalne, a zabudowa znajduje się w odległościach niedopuszczalnych dla sąsiedztwa z lasem. Wskazywała ponadto, że jej działka nie graniczy z żadnym gruntem oznaczonym jako "Ls", nie graniczy z terenami leśnymi ani będącym lasem.
Obowiązkiem organu było zatem odniesienie się do powyższych zarzutów w pełnym zakresie, a więc do ustalenia czy działka skarżącej spełnia przesłanki z art. 3 ustawy o lasach, uprawniające do uznania jej za zwarty obszar o powierzchni co najmniej 0,10 ha lasu. Powyższe powinno zostać wyczerpująco wyjaśnione przez organy w decyzjach rozstrzygających wniosek o przekształcenie gruntu na użytek rolny, w oparciu o materiał dowodowy sprawy, zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, zgodnie z wymogami procedury administracyjnej.
Organ nie wyjaśnił jednak w sposób jednoznaczny tych kwestii. Przede wszystkim brak jest wiarygodnych danych źródłowych do stwierdzenia, że działka skarżącej stanowi wraz z otaczającymi ją działkami zwarty obszar o powierzchni co najmniej 1000 m2 lasu. Organy w żaden sposób nie wyjaśniły, z czego wywodzą, że w analizowanym przypadku mamy do czynienia z lasem w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o lasach. Brak było także dogłębnego wyjaśnienia kwestii rodzaju drogi przylegającej do działki skarżącej. Organ wskazał jedynie, że droga ta przebiega przez użytek leśny. Nie wiadomo jednak na jakiej podstawie zostały poczynione te ustalenia.
Mając na względzie powyższe podkreślić należy, że kwestia ustalenia z jakimi działkami graniczy działka skarżącej jest o tyle istotna, że nie można mówić o zwartości kompleksu leśnego, jeżeli działki leśne w danym kompleksie są w jakiś sposób rozdzielone np. gruntami rolnymi (w tym gruntami ornymi, sadami, łąkami trwałymi, pastwiskami trwałymi, gruntami rolnymi zabudowanymi), gruntami zabudowanymi i zurbanizowanymi (w tym terenami mieszkaniowymi, terenami rekreacyjno-wypoczynkowymi lub terenami komunikacyjnymi, w tym drogami) lub innymi gruntami o pozaleśnym przeznaczeniu (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z 6 lipca 2021 r., II SA/Rz 323/21).
Zdaniem Sądu lektura uzasadnienia decyzji nie wskazuje by organ podejmował jakiekolwiek ustalenia co do kryterium przyrodniczego, ograniczając się do zapisów w ewidencji i inwentaryzacji stanu lasu, w sytuacji, gdy ma do czynienia z terenem pozbawionym roślinności leśnej, wylesionym. W efekcie organ ustalił, iż mamy do czynienia z terenem określonym jako las, który nie spełnia wymogów definicji lasu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach. Organ miał bowiem, co sam podkreśla, do czynienia z terenem wylesionym, który przy spełnieniu kryterium powierzchni, powinien był spełniać jeden z pozostałych wymienionych w art. 3 pkt 1 ustawy o lasach warunków.
Odwołanie się przez organ jedynie do stwierdzenia, że obszar ten objęty jest uproszczonym planem urządzenia lasu nie można uznać za wystarczające. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy o lasach uproszczonym planem urządzenia lasu określa się plan opracowywany dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiącego zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej. O zakwalifikowaniu danego gruntu jako las decyduje przede wszystkim stan faktyczny na tym gruncie. Organy, w razie podnoszonych przez stronę zarzutów co do zasadności wpisu w ewidencji gruntów o leśnym przeznaczeniu terenu, zobowiązane są do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, celem weryfikacji wniesionych zastrzeżeń właścicieli co do leśnego charakteru ich nieruchomości czy jej części (por. wyroki NSA z 22 lutego 2012 r., I OSK 355/11, WSA w Poznaniu z 2 grudnia 2014 r., III SA/Po 737/14, WSA w Gdańsku z 7 grudnia 2016 r., II SA/Gd 481/16. O tym, czy dany grunt jest lasem decyduje rzeczywisty stan gruntu, rzeczywisty cel, na który grunt jest wykorzystywany.
Natomiast zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że organy nie zebrały materiału dowodowego w sposób kompletny, nie ustosunkowały się merytorycznie do zarzutów skarżącej, a organy uznając grunt skarżącej za las, oparły się jedynie na wpisie uproszczonym planie urządzenia lasu, co zdaniem Sądu w świetle przytoczonego wyżej stanowiska nie może mieć charakteru przesądzającego. Innymi słowy organy nie dokonały w ogóle istotnych ustaleń w sprawie, w tym nie uściśliły podstawowej okoliczności, czy działka skarżącej faktycznie spełnia kryteria do uznania jej za las w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach, czy w kontekście wniesionych zastrzeżeń skarżącej, działka w ogóle mogła być i powinna zostać objęta uproszczonym planem urządzania lasu. Dokument jakim jest uproszczony plan urządzenia lasu powinien zawierać wyłącznie dane aktualne w chwili jego opracowywania. Sporządzany plan powinien zatem odzwierciedlać grunty będące lasami, tj. posiadające definicyjne cechy lasu. Rolą organów odpowiedzialnych za opracowanie uproszczonego planu urządzenia lasu jest zatem zdaniem sądu ustalenie czy działki opisane ewidencyjnie jako leśne w istocie stanowią las w rozumieniu przepisów ustawy o lasach. Wobec tego nie wszystkie grunty wskazane ewidencyjnie jako leśne mają zatem zostać objęte planem.
Reasumując, zdaniem Sądu, dokonana przez organ konkluzja co do charakteru leśnego terenu objętego wnioskiem jest przedwczesna i niepoprzedzona szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego, jeśli nie ostatecznie błędna.
Uznając wydane w sprawie rozstrzygnięcia za przedwczesne Sąd wskazuje na konieczność uzupełnienia przez organy materiału dowodowego, dokonanie weryfikacji stanu na gruncie skarżącej, dokonanie jego oględzin, a także merytorycznie odniesienie się do wszystkich zastrzeżeń skarżącej. Ustalenia organu w tej kwestii powinny znaleźć odzwierciedlenie w dokumentacji sprawy, a następnie dać organowi podstawy do jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości określenia charakteru działki, jej aktualnego stanu zalesienia, jak również kwestii rozważenia czy działka ta w ogóle powinna zostać objęta uproszczonym planem urządzenia lasu z uwagi na jej usytuowanie.
Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.
dc