II SA/Łd 761/22

II SA/Łd 761/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-01-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-09-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Robert Adamczewski /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 104, art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 75 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Dnia 27 stycznia 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 7 lipca 2022 r. nr KO.461.12.2022 w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji oddala skargę. ał
Uzasadnienie
II SA/Łd 761/22
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 7 lipca 2022 r. (znak: KO.461.12.2022), utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Gorzkowice - podjętą na podstawie art. 104, art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 2373 z późn. zm., obecnie tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1029 z późn. zm.) [dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku] - w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji.
Z akt sprawy wynika, że P. Spółka z o.o. z siedzibą w W. wnioskiem z 16 kwietnia 2019 r. zwróciła się do Wójta Gminy Gorzkowice o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na: budowie stacji bazowej telefonii komórkowej A nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą, planowanych do realizacji na dz. nr ewid. [...] obręb [...], gm. [...].
Po wszczęciu postępowania Wójt Gminy Gorzkowice wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Piotrkowie Trybunalskim, Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Łodzi, Państwowego Gospodarstwa Wodnego Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim o wydanie opinii, co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby, co do zakresu raportu oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia.
Organy opiniujące wyraziły swoje stanowisko w sprawie, a w szczególności postanowieniem z 16 sierpnia 2019 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie o umorzył postępowania jako bezprzedmiotowego; Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi uznał, że inwestycja w zakresie budowy przedmiotowego obiektu nie została ujęta w ramach rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 71), toteż nie podlega obowiązkowi przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko; Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi uznał, iż przedsięwzięcie nie podlega obowiązkowi przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Decyzją z 14 września 2021 r. Wójt Gminy Gorzkowice umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie wydania środowiskowych uwarunkowań dla spornej inwestycji. W wyniku odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim uchyliło tę decyzję kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia (decyzja z 30 grudnia 2021 r.).
W toku ponownie przeprowadzonego postępowania decyzją z 1 marca 2022 r. (znak OŚ.6220.6.2019) Wójt Gminy Gorzkowice ponownie umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne.
W uzasadnieniu tej decyzji organ bardzo szczegółowo scharakteryzował system antenowy spornej stacji bazowej, podając precyzyjnie jego właściwości:
Organ uznał, że z uwagi na datę wpływu wniosku kwalifikację przedsięwzięcia należy rozważać w ramach § 3 ust. 1 pkt 8 (dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) lub § 2 ust. 1 pkt 7 (dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko) rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r.
Następnie organ zauważył, że równoważna moc promieniowana izotropowo, tzw. EIRP, wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi dla projektowanej inwestycji dla trzech anten sektorowych (azymuty 0°, 120° i 240°) 6552,39 W dla każdej anteny i zawiera się w przedziale 5000
Dalej organ podkreślił, że wskaźnikiem jest ustalenie miejsc dostępnych dla ludności, zaś najbliższe otoczenie projektowanego przedsięwzięcia stanowią tereny zabudowy przemysłowej oraz mieszkaniowej jednorodzinnej. Dokumentacja w sprawie zawiera załączniki graficzne z zaznaczonymi miejscami dostępnymi dla ludności wzdłuż głównej wiązki promieniowania w odległości do 200 m od środka elektrycznego anten, wzdłuż osi głównych wiązek promieni (w pionie) z uwzględnieniem azymutu i pochylenia osi. Dla minimalnych pochyleń wiązek 0° oraz maksymalnych pochyleń wiązek 6,0° i 9,5° nie występują miejsca dostępne dla ludności w odległości 200 m od środka elektrycznego. Organ wskazał, że osie główne wiązek promieniowania dla poszczególnych anten w maksymalnym tilcie wynoszącym 9,5° badane w odległości 150 m występują na wysokości od 19,3 m n.p.t. (azymut 0°). Osie główne wiązek promieniowania dla poszczególnych anten w maksymalnym tilcie wynoszącym 6° badane w odległości do 200 m występują na wysokości od 21,5 m n.p.t.
Biorąc pod uwagę powyższe organ uznał, że uwarunkowania lokalizacji spornej stacji bazowej nie zostają spełnione przesłanki przynależności przedmiotowej inwestycji do któregokolwiek punktu rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Następnie organ podniósł, że w azymucie 0°, 120° oraz 240° w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m w osi głównej wiązek promieniowania anten nie występują miejsca dostępne dla ludności; teren, na którym rozpatrywana jest lokalizacja stacji bazowej charakteryzuje zmienność wysokości n.p.m. Występuje tutaj różnorodność zabudowy: od produkcyjnej, usługowej, po mieszkalną o zróżnicowanej wysokości. Wysokość zabudowy mieszkaniowej istniejącej oraz planowanej (wydane warunki zabudowy) nie przekracza 14 m. Przy zachowaniu stałości parametrów stacji bazowej spełnia się warunek, iż dla minimalnych pochyleń wiązek 0° oraz maksymalnych pochyleń wiązek 6,0° i 9,5° nie występują miejsca dostępne dla ludności (nie spełnia się § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f ww. rozporządzenia Rady Ministrów). Zabudowa przemysłowa występująca w terenie planowanej inwestycji charakteryzuje się wysokością od ok. 4,0 do 8,0 m (działki nr ewid. [...], [...], [...]), natomiast wysokość zabudowy mieszkaniowej istniejącej (działki [...]) i mieszanej mieszkaniowo - usługowej (na działce nr ewid. [...]) wynosi od 8,0 - 10,0 m. Inwestor w dokumentacji (graficznej prezentacji poziomu pól elektromagnetycznych) przyjął linię potencjalnej zabudowy na wysokości 14,0 m.
Dalej organ dostrzegł, że równoważna moc promieniowana izotropowo, tzw. EIRP, wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi dla projektowanej inwestycji dla trzech anten sektorowych GSM 900 (azymuty 0°, 120° i 240°) - 2173,70 W dla każdej anteny i zawiera się w przedziale 2000 - 5000 W. W rozpatrywanym przypadku brak występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości maksymalnej dla ww. mocy. Osie główne wiązek promieniowania dla poszczególnych anten w maksymalnym tilcie, badane w odległości do 100 m, występują na wysokości od 37,2 m n.p.t.. Maksymalne możliwe pochylenie anten (6° i 9,5°) oraz położenie osi głównej wiązki promieniowania poszczególnych anten przedstawione zostały w dokumentacji dołączonej do wniosku o decyzję środowiskową oraz w uzupełnieniach w trakcie postępowania (Kwalifikacja instalacji (...) Graficzna prezentacja poziomu pól elektromagnetycznych). Przewidywane obszary występowania pól elektromagnetycznych o wartości wyższej niż 0,1 W/m² nie obejmują swym zasięgiem miejsc dostępnych dla ludzi. Planowane do instalacji anteny radiowe RL1 , RL2, RL3 typu VHLP2-18 skierowane na azymuty 20°, 230°, 250° nie będą posiadać możliwości pochylenia wiązek anten (montaż na specjalnych konstrukcjach wsporczych). Duża różnica zakresu częstotliwości pracy anten sektorowych oraz anten radiolinii, wąska wiązka PEM w płaszczyźnie poziomej i pionowej, brak możliwości pochylenia anten radiolinii sprawia, że kumulacja oddziaływań między radioliniami, a antenami sektorowymi jest pomijalnie mała, toteż nie wpływa na zwiększenie oddziaływań elektromagnetycznych w obszarze dostępnym dla ludności.
Organ wskazał ponadto, że jest to przedsięwzięcie, w przypadku którego nie występuje ryzyko poważnej awarii, zamierzenie inwestycyjne będzie realizowane poza miejscem występowania obszarów wodno-błotnych oraz poza terenami o płytkim zaleganiu wód podziemnych; teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym położony jest poza korytarzami ekologicznymi i poza obszarami chronionymi na podstawie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 55, obecnie tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 1098 ze zm.). Z uwagi na rodzaj i charakter oraz skalę inwestycji przy zachowaniu wskazanych rozwiązań nie będzie ona miała znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony ww. obszarów chronionych oraz na przedmioty ochrony, integralność obszarów i spójność europejskiej sieci ekologicznej Natura 2000. W obszarze przedsięwzięcia nie występują jeziora, tereny uzdrowisk i obszary ochrony uzdrowiskowej.
W rezultacie poczynionych ustaleń organ I instancji stwierdził, że sporna inwestycja nie mieści się w katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Z tego względu organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J.K., uznany przez organ za stronę postępowania. W odwołaniu skarżący wyraził swój sprzeciw wobec budowy spornego masztu z uwagi na to, że przez jedną z jego działek nr [...] przechodzi wiązka promieniowania anteny sektorowej na azymucie 240. Jest to działka budowlana i powstanie stacji bazowej telefonii komórkowej spowoduje znaczny spadek jej wartości, a nawet może stać się bezwartościowa, ponieważ nikt nie chce być narażony na niebezpieczeństwo chorób, w tym chorób nowotworowych. Wskazał, że budynek mieszkalny znajduje się na działce [...] w niewielkiej odległości od masztu. Oboje z żoną obawiają się o zdrowie, ponieważ są osobami schorowanymi. Skarżący ma wstawiony rozrusznik serca. W związku z tym lekarz nakazał mu zrezygnować z korzystania z telefonu komórkowego, ponieważ fale elektromagnetyczne są szkodliwe i mogą zakłócać pracę stymulatora serca. Fale wytwarzane przez mającą powstać stację bazową będą znacznie silniejsze, dlatego obawiają się o swoje zdrowie. Wnosząc sprzeciw mają również na uwadze zdrowie i dobro dzieci i wnuków. Syn z żoną i dziećmi mieszkają po drugiej stronie ulicy, na przeciwko mającego powstać masztu. Synowa skarżącego była już operowana z powodu nowotworu, wobec wnuczek i synowa skarżącego znajdują się pod stałą kontrolą poradni onkologicznej w Centralnym Szpitalu Klinicznym Uniwersytetu Medycznego w Ł. ze względu na zwiększone ryzyko nowotworu oka i nerek.
Zdaniem skarżącego ponadto nieżyjący właściciel działki objętej inwestycją E.B. zagubił umowę zawartą z A, która obejmowała okres 10 lat na realizację inwestycji i okres ten minął. Dokumentacja znajdująca się w Urzędzie Gminy w G. w sprawie ww. masztu nie zawiera umowy podpisanej pomiędzy A a E.B. Skarżący poprosił Samorządowe Kolegium Odwoławcze o wyegzekwowanie lub wgląd w powyższą umowę zawartą w sprawie budowy masztu telefonii komórkowej celem sprawdzenia w jakim okresie czasu ona obowiązywała.
Skarżący podniósł, że inwestycja, która ma być "dobrem społecznym" budzi również ogromny sprzeciw mieszkańców gminy G.
Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.
Na wstępie Kolegium przypomniało, że w swej poprzedniej decyzji wskazało, iż o tym, czy sporna stacja bazowa telefonii komórkowej będzie oddziaływała na środowisko, decydują parametry techniczne stacji uregulowane w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj: Dz.U. z 2016 r. poz. 71) [dalej: rozporządzenie z 2010 r.].
Kolegium podkreśliło, że stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (tj: Dz.U. z 2015 r. poz. 1936), rozporządzenie z 2010 r. utraciło moc obowiązującą z dniem 11 października 2019 r. w związku z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) [dalej: rozporządzenie z 2019 r.], które reguluje kwestie zaliczania stacji bazowych telefonii komórkowych do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Analiza przywołanych wyżej przepisów - zdaniem Kolegium - prowadzi do wniosku, że przepisy obu rozporządzeń w zakresie instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych są tożsame. Zarówno na gruncie rozporządzenia z 2010 r., jak i rozporządzenia z 2019 r., do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej.
Zgodnie z § 4 rozporządzenia z 2019 r. do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, stosuje się przepisy dotychczasowe.
W dniu 4 czerwca 2022 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022 r., poz. 1071) [dalej: rozporządzenie zmieniające z 2022 r.], które uchyliło przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2019 r. odpowiednio przez § 1 pkt 1 lit. b i § 1 pkt 2 lit. b. Tym samym przedsięwzięcia w nich wymienione, tj. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne przestały być zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto zgodnie z § 3 rozporządzenia zmieniającego z 2022 r. "postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczących przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zmienianego w § 1, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia umarza się".
W uzasadnieniu projektu z 1 kwietnia 2022 r. rozporządzenia Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dostępnego na stronie internetowej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów) wskazano, że "Projekt nowelizacji rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zmierza do korekty obecnego katalogu przedsięwzięć oraz harmonizacji przepisów z załącznikami 1 i 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. U E L 26 z 28.01.2012, str. 1, z późn. zm.) - zwanej dalej "dyrektywą 2011/92/UE". Zaproponowane w projekcie rozporządzenia zmiany z zakresu dostosowania przepisów do postanowień Dyrektywy 2011/92/UE sporządzono w oparciu o analizę prawodawstwa UE oraz doświadczenie organów wydających decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach. Dotychczas funkcjonujące regulacje dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pole elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300000 MHz, - w przypadkach wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia ooś - były nadregulacją względem wymogów ustanowionych dyrektywą 2011/92/UE. Mając na względzie cel tej dyrektywy, który zakłada przede wszystkim objęcie nadzorem prawnym ściśle skonkretyzowanych (pod względem stopnia negatywnego wpływu na środowisko) przedsięwzięć z różnych sektorów gospodarki, brak jest uzasadnienia do prowadzenia ww. oceny względem działań, których wpływ nie jest znaczący lub nie występuje wcale. Powyższe znajduje potwierdzenie w praktyce organów ochrony środowiska, bowiem prowadzone dotychczas postępowania administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dowodzą, że w przypadku przedsięwzięć telekomunikacyjnych znacząco negatywny wpływ na środowisko nie występuje. Intencją projektodawcy jest redukcja obciążeń i usunięcie nadregulacji, które nie znajdują uzasadnienia w kontekście celów stawianych w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, a które w związku z wymogiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach utrudniają proces inwestycyjny, wydłużając przez to czas uzyskiwania niezbędnych pozwoleń. Zgodnie z informacjami zebranymi od uczestników procesu inwestycyjnego projektowane dotychczas instalacje (ostatnie 5 lat), jak się finalnie okazywało, nie wymagały uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach rozumianej jako decyzja, która potwierdzałaby zaliczenie danej instalacji do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Tym samym w żadnym z przypadków nie wystąpiło znaczące (w tym także potencjalnie znaczące) negatywne oddziaływanie na środowisko. Również z punktu widzenia organów ochrony środowiska nadmiernie obciążonych postępowaniami dla inwestycji należących do różnorodnych branż gospodarki narodowej konieczna jest redukcja nieuzasadnionych obciążeń w celu skupienia się nad kontrolą i nadzorem procesu inwestycyjnego przedsięwzięć, które faktycznie mogą znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko. Proponowana zmiana legislacyjna pozostaje bez wpływu na zasadę "zanieczyszczający płaci", zgodnie z którą ten, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, każdorazowo ponosi koszty zapobiegania temu zanieczyszczeniu, a także na zasadę zapobiegania i zasadę przezorności. To podstawowe zasady, które wynikają z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r. poz. 1973, 2127 i 2269). Zakłada się, że liberalizacja przepisów rozporządzenia ooś nie obejmie dużych inwestycji przemysłowych, których realizacja, niezależnie od ich typu i pozostałych parametrów, będzie nadal podlegać obowiązkowi uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz nie były również ujęte w dyrektywie Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, którą to Dyrektywa 2011/92/UE ujednoliciła".
Odnośnie do uchylenia § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w projekcie rozporządzenia wskazano, że "usunięcie z katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, o równoważnej mocy promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny określonej w pkt 7 w § 2 w ust. 1 rozporządzenia ooś - bowiem nie powodują one znaczącego negatywnego oddziaływania na środowisko oraz nie zostały one objęte postanowieniami dyrektywy 2011/92/UE. Nie ma więc merytorycznego uzasadnienia dla utrzymania obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego rodzaju inwestycji. W efekcie w trakcie procesu inwestycyjnego zmierzającego zarówno do budowy, jak i przebudowy lub rozbudowy tych obiektów nie będzie zachodziła potrzeba uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co bezpośrednio skutkować będzie zmniejszeniem obciążeń podmiotów planujących realizację inwestycji w tym obszarze" natomiast w kwestii uchylenia § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia wskazano, że "usunięcie z katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia ooś, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, o równoważnej mocy promieniowana izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny określonej w pkt 8 w § 3 w ust. 1 rozporządzenia ooś - bowiem nie powodują one znaczącego negatywnego oddziaływania na środowisko oraz nie zostały one objęte postanowieniami dyrektywy 2011/92/UE. Przyjęcie tego rozwiązania spowoduje, że przy budowie, przebudowie lub rozbudowie tych instalacji nie będzie zachodziła potrzeba uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Podkreślono, że "projektowane przepisy nie przyczynią się do mniejszej dbałości o zdrowie obywateli oraz środowisko, bowiem gwarancja takiej dbałości wpisana została w szereg obowiązujących regulacji".
Dodatkowo, obowiązujące regulacje, m.in. rozporządzenie Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku szczegółowo określają maksymalne dopuszczalne wartości pola elektromagnetycznego, jako, zgodnie z aktualnym stanem wiedzy naukowej, bezpieczne dla zdrowia człowieka. W związku z nasileniem się obaw społecznych związanych z polem elektromagnetycznym pochodzącym z instalacji telekomunikacyjnym już w ramach nowelizacji ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tj. ustawą z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw) przewidziano budowę systemu SI2PEM, dzięki któremu możliwy jest stały i darmowy wgląd w dane dotyczące PEM, przez wszystkich zainteresowanych.
Kolegium ponadto wskazało, że od 25 października 2019 r. przepisy art. 152b ustawy - Prawo ochrony środowiska nakładają na organ ochrony środowiska obowiązek udostępnienia na stronie podmiotowej urzędu obsługującego ten organ informacje o instalacjach wytwarzających pole elektromagnetyczne, objętych obowiązkiem zgłoszenia. Tym samym zapewniono obywatelom oraz organizacjom pozarządowym skuteczny dostęp do informacji o instalacjach emitujących pola elektromagnetyczne, dla których rozpoczęto procedurę zgłoszenia przed właściwym organem ochrony środowiska".
W ocenie Kolegium w przypadku, gdy obowiązujące rozporządzenie uchyla poprzedni akt wykonawczy, który uchylał wcześniejsze rozporządzenie, brak jest podstaw prawnych do stosowania aktów uchylonych. Mając zatem na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację spornego przedsięwzięcia podlega umorzeniu.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wywiódł J.K., który zarzucił naruszenie:
1. Art. 2, art. 7 w zw. z art. 87 ust 1 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 6 k.p.a. poprzez działanie bez podstawy prawnej z uwagi na rażące naruszenie wciąż obowiązującego § 4 rozporządzenia z 2019 roku, który nakazuje stosować przepisy § 2 ust 1 pkt 7 a-d w zw. z § 3 ust 8 pkt 1 a-g oraz § 3 ust 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r.;
2. Art. 4 ust 1 w zw. z art. 2, 7, 87 ust 1 Konstytucji RP w zw. z rozporządzeniem zmieniającym z 2022 r. w zw. z art 60 w powiązaniu z art 63 ust 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez pominięcie wymogów ustawowych, o których mowa powyżej. Dodatkowo – jak wskazał skarżący - akt prawny procedowało dwóch pracowników Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, którzy nie posiadali uprawnień oraz kwalifikacji do odniesienia się do jakichkolwiek wymogów ustawowych. Ponadto katalogiem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zajmuje się inny organ, ponieważ wymagane jest posiadanie specjalistycznej, wszechstronnej wiedzy z rożnych dziedzin z uwagi, iż dokonuje się oceny wpływu na środowisko a nie tylko na jego część;
3. Art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sformułowanie osnowy decyzji z rażącym naruszeniem przepisów z uwagi na nie podanie konkretnych przepisów prawa materialnego, które zdaniem organu mają zastosowanie w niniejszej sprawie.
Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w niniejszej sprawie osnowa decyzji organu II instancji nie spełnia wymogów ustawowych, a sama decyzja pozbawiona jest podstawy prawnej z uwagi, iż niniejsza sprawa winna być procedowana w oparciu o przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 a-d w zw. z § 3 ust. 8 pkt 1 a-g oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. W znowelizowanym rozporządzeniu nie uchylono § 4 rozporządzenia z 2019 roku.
Ponadto samo rozporządzenie nie może wywoływać jakiekolwiek skutków prawnych, ponieważ zostało sporządzone i było procedowane przez ludzi bez kwalifikacji oraz z pominięciem wymogów ustawowych.
Jak wynika z uzasadnienia projektu nie dokonano analizy, o której mowa w art. 60 w zw. z art 63 ust 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Ponadto jak wynika z treści uzasadnienia analizowano tylko wpływ inwestycji na ludzi w sytuacji, w której ustawodawca art 3 ust 39 ustawy - Prawo ochrony środowiska przesądził, że przez środowisko - rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami.
Dalej skarżący wskazał, że w praktyce orzeczniczej zdarzają się sytuacje, w których sądy administracyjne dokonują kontroli konstytucyjności przepisów zawartych w rozporządzeniach. Podstawą takich działań jest art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że sądy nie są wiązane przez przepisy rangi podustawowej niezależnie od ich powszechnie obowiązującego charakteru.
W związku z powyższym WSA w Łodzi winien dokonać oceny zaskarżonej decyzji oraz ewentualnie zbadać, jakie znaczenie ma niniejszej sprawie rozporządzenie Rady Ministrów z 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie Rady Ministrów z 10 września 2019 roku wydane z rażącym naruszeniem art. 60 w powiązaniu z art. 63 ust 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.
Reasumując, zdaniem pełnomocnika decyzja organu jest pozbawiona podstawy prawnej a samo rozporządzenie z 5 maja 2022 roku jest sprzeczne z przepisami Konstytucji oraz ustawy i tym samym podlega ocenie sądowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 29 grudnia 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) [dalej: ustawa covidowa]. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 23 listopada 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia pełnomocnika skarżącego o możliwościach technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 29 grudnia 2022 roku.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.
Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).
Po rozpoznaniu sprawy w przedstawionych na wstępie aspektach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 7 lipca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Gorzkowice z 1 marca 2022 r. umarzająca, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na: budowie stacji bazowej telefonii komórkowej A nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą, planowanych do realizacji na dz. nr ewid. [...] obręb [...], gm. [...].
Zgodnie z przepisami art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj.: Dz.U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm.) [dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku] decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, a uzyskanie tej decyzji jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 i pkt 2 powołanej ustawy przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja: planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a także planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 powołanej ustawy.
Rolą ustawodawcy, w zakresie w jakim obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika z mocy prawa, jest określenie, jakiego rodzaju przedsięwzięć to dotyczy. W praktyce może to zostać wskazane dwojako: albo przez wprowadzenie ich listy bezpośrednio do ustawy, albo przez upoważnienie do tego organu wykonawczego. Polski prawodawca wybrał drugi wariant i w art. 60 powołanej powyżej ustawy zamieścił delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia: rodzajów przedsięwzięć, które mogą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, rodzajów przedsięwzięć, które mogą potencjalnie oddziaływać na środowisko, przypadków, w których zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako jedno z wyżej wymienionych przedsięwzięć (por.: K. Gruszecki (w:) Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. III, LEX/el. 2020, komentarz do art. 60.).
Okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy pozostają pomiędzy stronami bezsporne.
Spółka P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Wójta Gminy Gorzkowice z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej A nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą, planowanych do realizacji na dz. nr ewid. [...] obręb [...], gm. [...].
Dokonując kwalifikacji przedsięwzięcia w oparciu o charakterystykę inwestycji przedstawioną przez inwestora oraz stanowiska organów opiniujących (Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi, Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie) Wójt Gminy Gorzkowice uznał, że nie zalicza się ono do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8) oraz przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7) wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 71) [dalej: rozporządzenie z 2010 r.], które miało zastosowanie w niniejszej sprawie. Z tego też względu organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
W tym miejscu zauważyć należy, iż stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1936), rozporządzenie z 2010 r. utraciło moc obowiązującą z dniem 11 października 2019 r. w związku z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.) [dalej: rozporządzenie z 2019 r.], które regulowało kwestie zaliczania stacji bazowych telefonii komórkowych do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Zgodnie natomiast z § 4 rozporządzenia z 2019 r. do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem prawidłowo organ I instancji rozstrzygał sprawę na podstawie rozporządzenia z 2010 r.
Na etapie rozstrzygania kontrolowanej sprawy w administracyjnym postępowaniu odwoławczym weszło jednak w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022 r., poz. 1071) [dalej: rozporządzenie zmieniające z 2022 r.].
Zgodnie z § 5 wskazanego rozporządzenia weszło ono w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. z dniem 4 czerwca 2022 r.
Na mocy powołanego powyżej aktu prawnego w rozporządzeniu Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839) wprowadzono, między innymi, następującą zmianę: w § 3 w ust. 1 uchylono pkt 8. Na skutek powyższej zmiany, od 4 czerwca 2022 r., do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie zalicza się już instalacji radiokomunikacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.
Ponadto zgodnie z § 3 rozporządzenia zmieniającego z 2022 r. "postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczących przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zmienianego w § 1, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia umarza się".
W tak zmienionym stanie prawnym inwestycja objęta kontrolowanym postępowaniem administracyjnym przestała być przedsięwzięciem, co do którego wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Pamiętać przy tym należy, że organ odwoławczy, jako organ o charakterze reformacyjnym, ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się bowiem tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji, ponieważ organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem orzeczenia I instancji a orzeczeniem II instancji (por. m.in.: wyrok NSA OZ w Katowicach z 9 sierpnia 1988 r., SA/Ka 378/88; w Warszawie z 7 lipca 1988 r., IV SA 451/88 oraz w Lublinie z 21 czerwca 1988 r., SA/Lu 151/88).
W świetle zatem treści art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Natomiast zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.
W orzecznictwie i doktrynie jednolicie przyjmuje się, że okoliczności stanowiące podstawę do umorzenia postępowania mogą pojawić się zarówno przed wszczęciem postępowania, jak i w jego trakcie. Zmiana przepisów prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, zobowiązuje organ odwoławczy do uwzględnienia nowego stanu prawnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim prawidłowo uznało, że w sprawie zaktualizowała się konieczność umorzenia postępowania w sprawie. Po zmianie przepisów prawa w sprawach takich jak objęta wnioskiem inwestora brak jest podstaw prawnych do określa środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia w formie decyzji administracyjnej.
Zauważyć dalej należy, odnosząc się do argumentacji strony skarżącej wskazującej na "rażące naruszenie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku", że podniesiona w tym zakresie argumentacja nie może znaleźć poparcia.
Nie sposób bowiem przyjąć koncepcji forsowanej przez stronę skarżącą w treści skargi zakładającej, że organy winny stosować przepisy rozporządzenia z 2010 r., a to na mocy odniesienia z § 4 rozporządzenia z 2019 r.
Zwrócić bowiem należy uwagę, iż na mocy art. 12 ust. 1 ustawy z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1936) "Przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 23 ust. 2, art. 28 i art. 60 ustawy zmienianej w art. 1 zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 23 ust. 2, art. 28, i art. 60 ustawy zmienianej w art. 1". Zatem akty wykonawcze, wydane na podstawie m.in. art. 60 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (czyli w praktyce rozporządzenie z 2010 r.) zachowały moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na mocy znowelizowanej w 2015 r. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Na mocy znowelizowanej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wydane zostało natomiast rozporządzenie z 2019 r. Zatem rozporządzenie z 2010 r. zostało zastąpione rozporządzeniem z 2019 r. Rozporządzenie z 2010 r. zatem utraciło moc i jest obecnie aktem nieobowiązującym. Przypomnieć w tym miejscu raz jeszcze należy treść § 3 rozporządzenia zmieniającego z 2022 r., który to przepis zasadza się na założeniu umorzenia wszczętych i niezakończonych przed jego wejściem w życie postępowań dotyczących inwestycji określanych jako radiolokacyjne (budowa stacji telefonii komórkowej).
Przyjmując racjonalność prawodawcy nie sposób uznać, iż wolą prawodawcy było dalsze prowadzenie postępowań, które wszczęły się jeszcze na gruncie przepisów rozporządzenia z 2010 r., a umarzanie wszystkich bez wyjątku postępowań, co do których zastosowanie znajdowałyby przepisy późniejszego rozporządzenia. Na potwierdzenie tej tezy odwołać się należy do uzasadnienia projektu rozporządzenia z 2022 roku, z którego wynika jednoznacznie, że celem nowelizacji jest szybsze pokrycie kraju zasięgiem sieci mobilnych, co umożliwi większe wykorzystanie pracy zdalnej w sytuacjach kryzysowych. Przede wszystkim jednak powyższa zmiana ma na celu korektę katalogu przedsięwzięć oraz - co bardzo istotne - harmonizację wskazanych polskich przepisów z załącznikami do I i II dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 roku w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz. UE L 26 z 28 stycznia 2012 roku, str. 1 ze zm.). W uzasadnieniu projektu stwierdzono mianowicie, że dotychczas funkcjonujące regulacje dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych emitujących pole elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 MHz w przypadkach wskazanych w § 2 ust.1 pkt 7 i § 3 ust.1 pkt 8 rozporządzenia z 2019 roku są nadregulacją względem wymogów ustanowionych dyrektywą 2011/92/UE.
W uzasadnieniu do projektu - w odniesieniu do kwestii, podnoszonej również prze skarżącego, a dotyczącej kwestii ochrony zdrowia - wskazano ponadto, że odpowiednia ochrona przed polem elektromagnetycznym emitowanym przez instalacje jest zapewniona poprzez obowiązujące przepisy, tj. ustawę - Prawo ochrony środowiska - zarówno w zakresie przewidzianej procedury zgłoszeniowej w art. 152 tej ustawy, jak i narzędzi związanych z obowiązkowym pomiarem pola elektromagnetycznego w środowisku - art. 123 wyżej powołanej ustawy.
W ocenie Sądu zatem zarzuty, iż przedmiotowa zmiana przepisów narusza wskazane w skardze przepisy Konstytucji RP nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Jak wskazał ustawodawca w projekcie mnogość regulacji w przedmiotowym zakresie wydłużało toczące się postępowania. Brak wyeliminowanych przez ustawodawcę przepisów rozporządzenia, nie spowodował, iż została zmniejszona kontrola państwa w zakresie inwestycji mogących zagrażać środowisku.
Należy jeszcze zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą z 7 listopada 2022 roku, składu Siedmiu Sędziów, III OPS 1/22 przesądził kwestie kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Z tych wszystkich względów należy uznać, iż istniały podstawy do umorzenia toczącego się postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, co wynika wprost z rozporządzenia zmieniającego z 2022 r. i w żadnym stopniu nie stoi w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji RP.
Odnosząc się do zarzutu skargi, że sporne rozporządzenie z 2022 r. procedowało dwóch pracowników Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, którzy nie posiadali uprawnień oraz kwalifikacji do odniesienia się do jakichkolwiek wymogów ustawowych uznać należy powyższy zarzut za nie do przyjęcia. Przede wszystkim w żaden sposób skarżący powyższego zarzutu w praktyce nie uzasadnił. Nie sposób zatem w jakikolwiek sposób odnieść się do tak postawionego zarzutu, pomijając kwestię ewentualnej oceny kwalifikacji i uprawnień takich osób do procedowania projektu takowego rozporządzenia, co do czego sąd administracyjny niewątpliwie nie ma uprawnień. Jedynie na marginesie wskazać należy, iż samo kwestionowane przez skarżącego rozporządzenie zmieniające z 2022 r. wydane zostało na podstawie obowiązującej delegacji ustawowej dla Rady Ministrów. Stąd tez twierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi, że "samo rozporządzenie nie może wywoływać jakichkolwiek skutków prawnych" uznać należy za całkowicie chybione.
Odnosząc się końcowo do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 107 § 1 pkt 4, 5 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez sformułowanie osnowy decyzji z rażącym naruszeniem przepisów z uwagi na nie podanie konkretnych przepisów prawa materialnego, które zdaniem organu mają zastosowanie w niniejszej sprawie uznać je należy za w zupełności nieuzasadnione.
Przede wszystkim okoliczność, że decyzja nie zawiera w swej sentencji konkretnych przepisów prawa materialnego nie świadczy o jej wadliwości wpływającej na wynik sprawy. Podstawę prawną wydania przez Kolegium zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który daje organowi odwoławczemu uprawnienie do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Z tego uprawnienia Kolegium skorzystało w tej sprawie, a brak przywołania w sentencji innych przepisów prawa materialnego i procesowego, nie czyni tej decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wbrew zarzutom skargi, jak słusznie podniosło Kolegium w odpowiedzi na skargę, decyzję stanowi zarówno sentencja, jak i jej uzasadnienie. Przepisy prawa materialnego zostały natomiast w sposób szeroki przytoczone i omówione przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Nie został również naruszony art. 107 § 3 k.p.a., określający wymogi konstrukcyjne decyzji administracyjnej, z tego tylko powodu, że nie uwzględnia poglądów przedstawionych przez skarżącego. Skarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, a Kolegium w jej uzasadnieniu odniosło się do zarzutów odwołania. Tylko na marginesie Sąd wskazuje, iż naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. może tylko w wyjątkowych sytuacjach skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Decyzja może być bowiem uchylona w przypadku takich naruszeń prawa procesowego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Ewentualne braki w uzasadnieniu decyzji zasadniczo nie mają wpływu na wynik sprawy. Sąd podziela pogląd, że nawet ewentualne naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a., polegające nie tyle na braku uzasadnienia co do spornych kwestii, ile na jego lakoniczności przy prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, nie stanowi przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 13 lipca 2006 r., I OSK 1087/05).
Podsumowując, zasadniczo naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. może być skuteczne wówczas, jeżeli uzasadnienie uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania organu, ustalonego przez niego stanu faktycznego. Zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. uznać zatem należy za bezpodstawny. Organ wyjaśnił przy tym zasadność swojego rozstrzygnięcia, nie naruszając zasady przekonywania z art. 11 k.p.a. To, że skarżący nie podziela poglądu organu, nie stanowi o naruszeniu art. 11 k.p.a.
W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim prawidłowo zastosował zatem normę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymało w mocy decyzje organu I instancji.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.
is