II SA/Łd 76/20

II SA/Łd 76/20 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2020-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Agnieszka Krawczyk /sprawozdawca/
Magdalena Sieniuć
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 142/21 - Wyrok NSA z 2023-10-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 59 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 6, art. 7, art. art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 pkt 6, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 11 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.) Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2020 roku sprawy ze skargi A. G. i T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. a.bł.
Uzasadnienie
II SA/Łd 76/20
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. (dalej: organ I instancji) działając na podstawie art. 59 ust.1 i art. 60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 poz. 1945, dalej: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku B.K. (dalej: wnioskodawca, inwestor) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku produkcyjnego z częścią biurową na budynek magazynowy z częścią socjalno-biurową (skup, odbiór i magazynowanie odpadów - makulatura i tworzywa sztuczne), w Ł. przy ul. A 61, na części działki nr ewid. 86/5 w obrębie [...].
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A.G. i T.G. (dalej: skarżący), zamieszkujący w sąsiedztwie inwestycji, tj. przy ulicy A 62 w Ł. Skarżący zarzucili organowi brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie sposobu zabudowania, zagospodarowania i użytkowania działek sąsiednich w stosunku do działki na której planowana jest inwestycja oraz rodzajów prowadzonych na działkach sąsiednich działalności, co pozwoliłoby na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, sposobu prowadzenia przez Wnioskodawcę planowanej do realizacji inwestycji, co pozwoliłoby na ustalenie jej rodzaju, charakteru, rozmiarów, uciążliwości, które będą z niej emitowane, a w tym również rodzajów i ilości gromadzonych odpadów, a także tego czy do prowadzenia działalności przez inwestora konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; a także brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zaniechanie należytego poinformowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, wziętych pod uwagę; a także naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym uznaniu, że zostało zachowane wymaganie co do wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania dawnego budynku produkcyjnego z częścią biurową na budynek magazynowy z częścią socjalno -biurową (skup, odbiór i magazynowanie odpadów - makulatura i tworzywa sztuczne) przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 61, na części działki o numerze ewidencyjnym 86/5 w obrębie [...], w zakresie kontynuacji funkcji, warunkujące wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem Wnioskodawcy oraz na błędnym uznaniu, że zostanie zachowana określona przez ten przepis zasada tzw. dobrego sąsiedztwa; a także naruszenie art. 59 ust. 2 u.p.z.p., poprzez jego błędne niezastosowanie, co sprowadzało się do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podczas, gdy planowany przez Wnioskodawcę do realizacji sposób prowadzenia działalności zakłada również zmianę sposobu zagospodarowania terenu, w sytuacji, gdy wniosek Wnioskodawcy nie obejmował żądania wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy polegającej także na zmianie sposobu użytkowania terenu. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji lub ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. (dalej: SKO, organ II instancji) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, że sprawa dotycząca warunków zabudowy dla tej inwestycji była już przedmiotem rozpatrzenia przez organ II instancji.
Organ II instancji przypomniał, że uchylając decyzję organu I instancji z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi zakwestionował ustalenia co do faktu, że wnioskowana inwestycja została już zrealizowana, co wynikało z przeciwstawnych dowodów załączonych do akt sprawy, tj. materiałów załączonych przez mieszkańców osiedla potwierdzających dokonanie zmiany sposobu użytkowania budynku oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. (dalej jako PINB) z dnia [...] r. nr [...], zgodnie z którą przeprowadzona w dniu 22 lutego 2019r. kontrola nie wykazała zmiany funkcji pomieszczenia na magazynową. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji ustalił, że na terenie przedmiotowej nieruchomości nie jest prowadzona działalność o którą wnioskował inwestor, co potwierdza zarówno ww. decyzja PINB jak i wyjaśnienia inwestora, z których wynika, że znajdujące się na terenie posesji pojazdy ciężarowe pozostają w związku z działalnością transportową prowadzoną w tym miejscu, nie zaś z działalnością wnioskowaną. Tego rodzaju ustalenia stanowiły podstawę do wydania w tej sprawie rozstrzygnięcia na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Następnie organ omówił przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz wynikającą z niego zasadę "dobrego sąsiedztwa" i wskazał, że podstawą wyznaczenia obszaru analizowanego była szerokość frontu całej działki nr 86/5. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości równej trzykrotnej szerokość frontu działki nr 86/5, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie).
W rozpatrywanej sprawie, zarówno z uwagi na przedmiot inwestycji - zmiana sposobu użytkowania istniejącego obiektu, jak też wobec faktu, że wyłączenie fragmentu działki nr 86/5 z planowanego inwestowania nie miało wpływu na wyznaczenie obszaru analizowanego, jak również na ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy (który w tej sprawie pozostaje bez zmian), działania organu polegającego na ustaleniu warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, wskazanej we wniosku inwestora, nie można uznać w ocenie SKO za wadliwe.
Organ I instancji na mapie w skali (1:1000) wyznaczył wokół terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Obszar ten został wyznaczony w minimalnych granicach określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia, odpowiadających trzykrotnej szerokości frontu działki nr 86/5 (3 x 38 m = 114 m), co uznano za prawidłowe. W wyznaczonym prawidłowo (tzn. w minimalnych granicach) obszarze analizowanym występują obiekty, które mogą stanowić punkt odniesienia dla planowanej zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku pod względem funkcji. W otoczeniu terenu inwestycji występuje bowiem zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą zabudową gospodarczą i garażową, zabudowa handlowo-usługowa, budynki magazynowe, biurowe i produkcyjne. W tym stanie rzeczy organ stwierdził, że planowany sposób użytkowania budynku - budynek magazynowy z częścią socjalno-biurową (skup, odbiór i magazynowanie odpadów -makulatura i tworzywa sztuczne), stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym, co umożliwia ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Jednocześnie wskazano, że celem kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który nie może być rozumiany jako nakaz zabudowy i zagospodarowania wyłącznie w taki sam sposób, jak już istniejący na analizowanym terenie. Zasada dobrego sąsiedztwa nie polega bowiem na powielaniu celu i charakterystyki istniejącej zabudowy, czy też istniejącego sposobu użytkowania obiektu, ale na dostosowaniu planowanej funkcji do zastanej na danym terenie. Przy czym, ustawodawca wymaga, aby spełniony został warunek kontynuacji funkcji tu: usługowej, nie wymaga natomiast tożsamości działalności usługowej w ramach występowania danej funkcji.
Nie zmienia to jednakże faktu, że o kontynuacji funkcji nie można mówić z całkowitym pominięciem rodzaju usług istniejących w obszarze i planowanych na terenie inwestycji. Poszczególne rodzaje działalności usługowych bowiem znacznie różnią się między sobą. To zaś oznacza, że rozumienie kontynuacji funkcji musi być każdorazowo relatywizowane nie do ogólnie ujmowanej "funkcji usługowej", lecz do bardziej szczegółowo określonych rodzajów takiej działalności. Zapewnienie kontynuacji funkcji zabudowy (w tym przypadku w zakresie funkcji usługowej) musi zatem pozostawać w związku z rodzajem działalności gospodarczej prowadzonej w ramach tych usług. Mając jednakże na uwadze charakter działalności usługowej już realizowanej w obszarze analizowanym (w tym: stacja diagnostyczna, wulkanizacja, warsztat samochodowy, produkcja tulei papierowych, zakład hydrauliki siłowej), jak też planowanej (skup makulatury i tworzyw sztucznych) SKO zgodziło się z organem I instancji, że funkcja istniejąca i planowana nie wykluczają się wzajemnie.
Organ II instancji odniósł się do zarzutu niezastosowania w sprawie art. 59 ust. 2 u.p.z.p. i wskazał, że w przypadku, kiedy dla danego terenu nie ma ustalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to o dopuszczalności prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów decyduje decyzja o warunkach zabudowy. Wniosek inwestora z dnia 20 listopada 2018 r. dotyczy zmiany sposobu użytkowania budynku na działce nr 86/5, przy czym jako teren inwestycji inwestor wskazuje część tej działki oznaczoną na załączniku graficznym do wniosku literami A,B,C i D. Z treści wspomnianego załącznika graficznego wynika ponadto, że poza budynkiem przewidziano miejsca postojowe dla samochodów osobowych i ciężarowych, zaś w protokole z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej z dnia 3 września 2019 r. inwestor dodatkowo wyjaśnił, że poza budynkiem mogą być składowane materiały w postaci zbelowanej lub w zabezpieczonych kontenerach.
Organ uznał, że należy zatem przyjąć, że sprawa dotycząca zmiany sposobu użytkowania budynku na konkretnym terenie wiąże się także ze zmianą sposobu użytkowania tego terenu w zakresie planowanej funkcji. Nie można bowiem nie dostrzec, że określona działalność (tu polegająca na magazynowaniu makulatury i tworzyw sztucznych) wymaga także wykorzystania terenu chociażby do celów obsługi komunikacyjnej, czy też innej bezpośrednio z nią związanej. O tym zaś w jaki sposób będą składowane materiały poza budynkiem decydować będą m. in. przepisy dotyczące ochrony środowiska oraz przepisy ustawy o odpadach, nie zaś decyzja o warunkach zabudowy. Obowiązek zgodności inwestycji z tymi przepisami wynika z treści zaskarżonej decyzji (pkt II.2).
Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżących, że decyzja wykracza poza granice wniosku. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji w sporządzonej analizie urbanistycznej zawarł opis zabudowy i zagospodarowania działek w obszarze analizowanym, który pozwolił na uwzględnienie wniosku i ustalenie warunków zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego z częścią socjalno-biurową na budynek magazynowy z częścią socjalno-biurową. Przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację funkcji realizowanej w obszarze analizowanym. Nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej - ul. A. Teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja także jest zgodna z przepisami odrębnymi. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w tej sprawie spełnione zostały wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., co obligowało organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się natomiast do wyrażonego w odwołaniu sprzeciwu wobec projektowanej zmiany sposobu użytkowania budynku należy wskazać, że ustalenie warunków zabudowy nie jest uzależnione od zgody osób trzecich. Owszem na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. strony postępowania mogą uczestniczyć w prowadzonym przez organy obu instancji postępowaniu, składając swoje wyjaśnienia i przedstawiając swoje stanowisko odnośnie planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Tym niemniej nie oznacza to, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w sytuacji wyrażenia przez strony tego postępowania aprobaty dla planowanej inwestycji.
Odnosząc się natomiast do zarzutów wadliwego i niewyczerpującego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie wskazano, że organ I instancji dokonał wystarczających ustaleń, które pozwoliły na wydanie wnioskowanej decyzji. W szczególności sporządził analizę urbanistyczno-architektoniczną zawierającą szczegółowy opis funkcji i charakteru działalności prowadzonej w obszarze analizowanym, ustalił rodzaj działalności prowadzonej obecnie przez wnioskodawcę na działce nr 86/5 stwierdzając, że nie jest on tożsamy z planowanym oraz przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania, która stanowi realizację zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym.
Ustalenia i konkluzje wynikające z materiału dowodowego, organ I instancji zawarł w uzasadnieniu decyzji, która zawiera określone przepisami art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. elementy, w tym uzasadnienie faktyczne i prawne.
W skardze na ww. decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zaskarżyli powyższą decyzję w całości, zarzucając jej:
- naruszenie prawa materialnego:
a) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym uznaniu, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania dawnego budynku produkcyjnego z częścią biurową na budynek magazynowy z częścią socjalno - biurową (skup, odbiór i magazynowanie odpadów - makulatura i tworzywa sztuczne) stanowi kontynuację funkcji i zachowanie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, warunkujące wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem Wnioskodawcy,
b) § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zasady tzw. dobrego sąsiedztwa i pominięcie, że określenie warunków zagospodarowania terenu uzależnione jest od dostosowania się nowej zabudowy, czy też nowego sposobu użytkowania zabudowy, do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym,
c) art. 59 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego błędne niezastosowanie, polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania dawnego budynku produkcyjnego z częścią biurową na budynek magazynowy z częścią socjalno - biurową (skup, odbiór i magazynowanie odpadów - makulatura i tworzywa sztuczne), w sytuacji w której planowany przez Wnioskodawcę do realizacji sposób prowadzenia działalności, zakłada również zmianę sposobu zagospodarowania terenu, którego to żądania zmiany sposobu zagospodarowania terenu, wniosek Wnioskodawcy nie obejmował,
- naruszenie przepisów postępowania:
d) art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu wyjaśnienia przedmiotu żądania Wnioskodawcy i nie rozważeniu czy wniosek powinien obejmować ustalenie warunków zabudowy, polegające wyłącznie na zmianie sposobu użytkowania dawnego budynku produkcyjnego z częścią biurową na budynek magazynowy z częścią socjalno - biurową czy również zmianę sposobu zagospodarowania terenu, w sytuacji, gdy zakładany przez Wnioskodawcę sposób prowadzenia działalności, pociąga za sobą zmianę sposobu zagospodarowania terenu, zaś wniosek nie obejmował żądania wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy polegającej także na zmianie sposobu użytkowania terenu;
e) art. 7 k. p. a. w zw. z art. 77 § 1 k. p. a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wyczerpującego i należytego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie: sposobu zabudowania, zagospodarowania i użytkowania działek sąsiednich w stosunku do działki na której planowana jest inwestycja oraz rodzajów prowadzonych na działkach sąsiednich działalności oraz sposobu prowadzenia przez Wnioskodawcę planowanej do realizacji inwestycji, co pozwoliłoby na ustalenie jej rodzaju, charakteru, rozmiarów, uciążliwości, które będą z niej emitowane, a w tym również: rodzajów i ilości gromadzonych odpadów, a także czy do prowadzenia działalności przez inwestora konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co w konsekwencji umożliwiłoby prawidłowe określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji i zachowania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa;
f) art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;
g) art. 11 k. p. a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewyjaśnieniu stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy i wydaniu zaskarżonej decyzji oraz braku jej prawidłowego uzasadnienia, zgodnie z wymogami zawartymi w powołanych przepisach i niepoinformowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, wziętych pod uwagę przez organ przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ponadto nieodniesienie się organu do części zasadniczych zarzutów podniesionych we wniesionym odwołaniu;
h) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 28 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Prawne podstawy ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy dla inwestycji budowlanych ujęto w art. 59 – 67 u.p.z.p. oraz w przepisach rozporządzenia. Szczegółowe materialnoprawne przesłanki, warunkujące dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy, które muszą być spełnione łącznie, wymienia art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy. W orzecznictwie sądowym stwierdza się zgodnie, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a odmowa ustalenia warunków zabudowy wchodzi w grę tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (np. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11, wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1542/09, lex/el). Zasadnicze znaczenie w tym kontekście należy przypisać tzw. zasadzie dobrego sąsiedztwa (termin przyjęty w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie), wynikającej z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., która uzależnia dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych cech zagospodarowania przestrzennego, występujących w otoczeniu terenu inwestycji. Stosownie do tego przepisu uwzględnienie wniosku inwestora jest możliwe wtedy, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Z kolei w rozporządzeniu określono sposób ustalania w/w wymagań, w tym w szczególności dotyczących: linii zabudowy (§ 4), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokości elewacji frontowej (§ 6), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7), geometrii dachu, tj. kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych (§ 8), przewidując w tym zakresie szczegółowe wytyczne. Rozporządzenie stanowi przy tym, że podstawą do dokonywania przez organ niezbędnych ustaleń faktycznych jest dowód w postaci obligatoryjnie sporządzanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy, zawierającej część tekstową i graficzną i stanowiącą załącznik do decyzji (§ 3 ust. 1 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia).
Sąd stwierdza, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją wykazano, iż wszystkie wymogi do ustalenia warunków zabudowy, wyszczególnione w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy, zostały w sprawie spełnione (w tym w szczególności zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy), a poszczególne parametry inwestycji, skatalogowane w § 4 – 8 rozporządzenia, zostały ustalone w sposób rozporządzeniem wymagany.
W skardze kwestionowano spełnienie obu tych warunków (pkt a i b) wskazując, że badanie kontynuacji funkcji powinno odbywać się także w aspekcie oceny charakteru i stopnia uciążliwości poszczególnych usług mogących wchodzić w zakres działalności gospodarczej, czy oddziaływania na środowisko poprzez szkodliwe zanieczyszczenia. Zdaniem skarżących, organ nie ocenił przesłanki kontynuacji funkcji pod kątem rodzaju, rozmiarów, nowego sposobu użytkowania budynku oraz wiążących się z tym uciążliwości. W ich ocenie, nie wolno w szczególności stawiać znaku równości między dwoma rodzajami działalności usługowej, nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Chodzi przy tym o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących na danym obszarze standardów, czyli pewnych norm - reguł zabudowy, jakie można stwierdzić na danym terenie. Nie wystarcza więc ustalenie, że na danym obszarze analizowanym występuje już gdziekolwiek funkcja, której kontynuacją ma być nowa inwestycja. Trzeba jeszcze stwierdzić, że ta inwestycja ma funkcję tworzącą harmonijną całość z funkcją na tym obszarze dominującą, czyli taką, którą można z punktu widzenia zasad ładu przestrzennego pogodzić z funkcją dominującą na danym obszarze. Tymczasem organ pominął, że działalności znajdujące się na obszarze analizowanym to drobne rzemiosło i usługi, które nie są uciążliwe dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, natomiast działalność inwestora ma polegać na gromadzeniu i transporcie odpadów, składowanych nie tylko w budynku, ale także poza nim. Działalność inwestora będzie się wiązała ze wzmożonym ruchem pojazdów – samochodów ciężarowych, tirów, kontenerów. Taka działalność znacznie przekracza te, które istnieją na analizowanym terenie. Na poparcie swych twierdzeń skarżący przywołali orzecznictwo sądowe.
Sąd zarzutu tego nie podzielił uznając, że warunek dobrego sąsiedztwa został w rozpoznanej sprawie spełniony. Przypomnijmy, że warunki zabudowy ustalono dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku produkcyjnego z częścią biurową na budynek magazynowy z częścią socjalno-biurową (skup, odbiór, magazynowanie odpadów – makulatura i tworzywa sztuczne). W prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym (obszar ten został wyznaczony w minimalnych granicach określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia, odpowiadających trzykrotnej szerokości frontu działki nr 86/5 - 3 x 38m = 114 m), występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą zabudową gospodarczą i garażową, zabudowa handlowo-usługowa, budynki magazynowe, biurowe i produkcyjne. Wśród działalności usługowej na tym terenie prowadzona jest działalność okręgowej stacji kontroli pojazdów, punkty usługowe: kuźnia artystyczna, usługi szklarskie, wulkanizacja, skład materiałów budowlanych. Stąd należało podzielić pogląd organów, że funkcja objętej wnioskiem inwestycji stanowi kontynuację istniejącej na tym terenie funkcji.
Skarżący kwestionując stanowisko organu zdają się zapominać, że przesłankę kontynuacji funkcji odnosi się do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07). W orzecznictwie NSA podkreśla się, że w ramach tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nawet uzupełnienie funkcji o nową nie oznacza braku kontynuacji dotychczasowej funkcji, ponieważ to zależy od okoliczności konkretnej sprawy, tj. czy mamy do czynienia z funkcjami, które np. nie wykluczają się wzajemnie. Przy czym kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. Nie wymusza mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą na obszarze analizowanym. Dlatego budynkom o określonej funkcji towarzyszyć mogą nie tylko budynki tego samego rodzaju, lecz także obiekty uzupełniające tę zabudowę (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., II OSK 539/19 – w sprawie ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń biurowych w istniejącym budynku na pomieszczenia szkolne na terenie, gdzie w obszarze analizowanym znajdowały się następujące funkcje: usługowo-produkcyjna, usługowo-mieszkaniowa, usługowa, mieszkaniowa jednorodzinna i mieszkaniowa wielorodzinna). Podkreślając, że kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję NSA wskazywał wielokrotnie, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Dla oceny dobrego sąsiedztwa wystarczające jest stwierdzenie, że w obszarze poddanym analizie występuje chociażby jedna działka sąsiednia, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (np. wyroki NSA z dnia 31 maja 2019 r. II OSK 1937/18 oraz z dnia 7 listopada 2017 r. II OSK 363/16). Dopiero w sytuacji, gdy żadna z nieruchomości w obszarze analizowanym nie jest zabudowana obiektami o funkcji wskazanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, to dopuszczenie tego rodzaju zabudowy na działce inwestora stanowiłoby wprowadzenie na ten obszar zupełnie nowej i nie występującej dotąd na nim funkcji (wyrok NSA z dnia 12 marca 2020 r., II OSK 243/19, w którym za niedopuszczalne z uwagi na brak kontynuacji funkcji uznano ustalenie warunków zabudowy dla elektrowni fotowoltaicznej pełniącej funkcję zabudowy przemysłowej na terenie o przeważającej funkcji mieszkaniowo-zagrodowej).
Skarżący na poparcie swych twierdzeń przytoczyli orzecznictwo nieadekwatne do okoliczności rozpoznanej sprawy, usiłując forsować na jego podstawie tezę o niespełnieniu w rozpoznanej sprawie warunku dobrego sąsiedztwa. Tymczasem wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2019 r. IV SA/Po 670/18 dotyczył sprawy warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na żłobek na terenie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Sąd uchylił decyzję o ustaleniu warunków zabudowy z uwagi na wadliwość wytyczenia obszaru analizowanego podkreślając nadto, że organy pogląd o kontynuacji funkcji zbudowały na tej podstawie, że na (wadliwie wytyczonym) obszarze analizowanym, znajduje się jeden gabinet stomatologiczny.
W rozpoznanej sprawie mamy zupełnie inną sytuację – w obszarze analizowanym występuje, obok zabudowy mieszkaniowej, zabudowa handlowo-usługowa, budynki magazynowe, biurowe i produkcyjne, więc inwestycja objęta wnioskiem niewątpliwie stanowi kontynuację tej funkcji.
Nieprzystający do okoliczności rozpoznanej sprawy jest również wyrok NSA z dnia 13 października 2009 r., II OSK 1566/08, gdzie stwierdzono, że "nie można twierdzić, że wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa, wyrażający się przede wszystkim w kontynuacji funkcji zagospodarowania terenu, jest zawsze spełniony, gdy na obszarze działki objętej wnioskiem prowadzona jest już działalność, o którą występuje wnioskodawca i to nawet wówczas gdy w sąsiedztwie prowadzona jest tego typu działalność. Sprawa ta dotyczyła ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części mieszkalnej istniejącego budynku na niepubliczny zakład opieki zdrowotnej na terenie osiedla mieszkaniowego w sytuacji, w której pogląd o kontynuacji funkcji organy przyjęły na podstawie istnienia na parterze budynku mieszkaniowego w sąsiedztwie tylko jednego gabinetu lekarskiego. W takich właśnie okolicznościach NSA stwierdził, ze "samo powoływanie się na już prowadzoną w sąsiedztwie działalność, w niniejszej sprawie usługowej, to za mało żeby przesądzić o treści decyzji o warunkach zabudowy. Tym bardziej nie może o tym przesądzać prowadzona działalność na działce objętej wnioskiem o warunki zabudowy. To, że na parterze budynku mieszkaniowego prowadzona jest już działalność usługowa - gabinet lekarski nie rodzi a priori obowiązku ustalenia warunków dla zmiany sposobu użytkowania całego budynku na usługi medyczne - niepubliczny zakład opieki zdrowotnej. Może być bowiem i tak, że pojedynczy gabinet lekarski to rzeczywiście realizacja funkcji infrastrukturalnej osiedla, ale więcej takich gabinetów (zakład opieki zdrowotnej) już niekoniecznie".
Taka sama nieadekwatność dotyczy kolejnego przywołanego przez skarżących wyroku w postaci wyroku WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., II SA/Gd 724/15, w którym stwierdzono, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Sąd stwierdził, że chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących na danym obszarze standardów, czyli pewnych norm - reguł zabudowy, jakie można stwierdzić na danym terenie. Nie wystarcza więc ustalenie, że na danym obszarze analizowanym występuje już gdziekolwiek funkcja, której kontynuacją ma być nowa inwestycja. Trzeba jeszcze stwierdzić, że ta inwestycja ma funkcję tworzącą harmonijną całość z funkcją na tym obszarze dominującą, czyli taką, którą można z punktu widzenia zasad ładu przestrzennego. W tej sprawie chodziło o ustalenie warunków zabudowy (którego dopuszczalność Sąd wykluczył) dla inwestycji polegającej na rozbudowie kompleksu istniejącego zakładu przemysłowo-składowego związanego z produkcją rolną o komorę składową na około 2000 ton głęboko mrożonego surowca, na terenie, na którym przeważała zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej.
Wreszcie, w zupełnie innych warunkach niż w rozpoznanej sprawie zapadł wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 listopada 2019 r., II SA/Go 634/19, w którym wskazano, że rozumienie kontynuacji funkcji musi być każdorazowo relatywizowane nie do ogólnie ujmowanej "funkcji usługowej", lecz do bardziej szczegółowo określonych rodzajów takiej działalności. Przy badaniu istnienia kontynuacji funkcji należy zatem oceniać również oddziaływania, a zwłaszcza uciążliwości dla otoczenia (szerzej: środowiska), jakie stwarza działalność (funkcja) zamierzona przez inwestora w porównaniu z działalnością (funkcją) zastaną". W tej sprawie Sąd uchylił decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji dotyczącej budowy zbiornika retencyjnego dla potrzeb retencji wód opadowych z terenu inwestycji, tj. budowy budynku usługowego o funkcji logistyczno-magazynowo-produkcyjnej na terenie o funkcji zabudowy, którą organ określił jako mieszkaniową i usługową. Tymczasem Sąd stwierdził, że ze sporządzonej analizy urbanistycznej nie sposób wyprowadzić jednoznacznych wniosków odnośnie ładu przestrzennego, konkretnej charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu jak i odnośnie planowanej funkcji zabudowy.
W rozpoznanej sprawie nie zachodziła żadna z negatywnych przesłanek ustalenia warunków zabudowy, o których mowa w powołanym orzecznictwie. Funkcja objętej wnioskiem inwestycji wpisuje się w funkcję istniejącą, więc warunek dobrego sąsiedztwa należy uznać za spełniony. Nie było więc podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku inwestora.
Co do kwestii uciążliwości inwestycji dla otoczenia Sąd stwierdza, że problem ewentualnego hałasu czy zanieczyszczeń wywołanego wzmożonym ruchem pojazdów, nie jest problemem organu orzekającego w sprawie warunków zabudowy. Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA, w decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, jednak ich konkretyzacja nastąpić powinna dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2020 r. II OSK 84/19). Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Poza tym przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić samodzielnej podstawy odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że przykładowo wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania odpadami, czy dopuszczalne poziomy hałasu, nie mogły stanowić samodzielnych kryteriów prawnej oceny dopuszczalności inwestycji.
Niezasadny był również kolejny zarzut skargi, wskazujący na naruszenie art. 59 ust. 2 u.p.z.p. w sytuacji, w której – zdaniem skarżących – planowany przez inwestora do realizacji sposób prowadzenia działalności, zakłada również zmianę sposobu zagospodarowania terenu, którego to żądania zmiany sposobu zagospodarowania terenu wniosek nie obejmował (pkt c skargi). Zdaniem Sądu, SKO do kwestii tej odniosło się w sposób wyczerpujący słusznie podkreślając, że sprawa dotycząca zmiany sposobu użytkowania budynku na konkretnym terenie wiąże się także ze zmianą sposobu użytkowania tego terenu w zakresie planowanej funkcji. Nie można bowiem nie dostrzec, że określona działalność (tu polegająca na magazynowaniu makulatury i tworzyw sztucznych) wymaga także wykorzystania terenu chociażby do celów obsługi komunikacyjnej, czy też innej bezpośrednio z nią związanej. O tym zaś w jaki sposób będą składowane materiały poza budynkiem decydować będą m. in. przepisy dotyczące ochrony środowiska oraz przepisy ustawy o odpadach, nie zaś decyzja o warunkach zabudowy. Obowiązek zgodności inwestycji z tymi przepisami wynika z treści zaskarżonej decyzji.
Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty naruszenia prawa procesowego, które częściowo wiążą się – siłą rzeczy – z zarzutami naruszenia prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. skarżący uzasadniali tym, że wniosek inwestora nie obejmował żądania wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy polegającej także na zmianie sposobu użytkowania terenu, zarzut naruszenia art. 7 k. p. a. w zw. z art. 77 § 1 k. p. a. i w zw. z art. 80 k. p. a. – tym, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w dostatecznym stopniu okoliczności sprawy i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, co dotyczyło przede wszystkim: sposobu zabudowania, zagospodarowania i użytkowania działek sąsiednich w stosunku do działki na której planowana jest inwestycja oraz rodzajów prowadzonych na działkach sąsiednich działalności oraz sposobu prowadzenia przez inwestora planowanej do realizacji inwestycji, co pozwoliłoby na ustalenie jej rodzaju, charakteru, rozmiarów, uciążliwości, które będą z niej emitowane, a w tym również: rodzajów i ilości gromadzonych odpadów, a także czy do prowadzenia działalności przez inwestora konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co w konsekwencji umożliwiłoby prawidłowe określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji i zachowania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. – brakiem dogłębnej analizy przesłanki kontynuacji funkcji i zgodności z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa w zakresie: rodzaju, rozmiarów, charakteru planowanej działalności i jej uciążliwości oraz pod kątem kryteriów, pod którymi rozumie się pojęcie ładu przestrzennego, ustalenia żądania wnioskodawcy pod kątem zgodności jego wniosku z tym czy planowana zmiana sposobu użytkowania budynku i zamierzony sposób prowadzonej działalności pociąga za sobą również zmianę sposobu zagospodarowania terenu, zaś naruszenie art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt. 6 i § 3 k.p.a. – niewyjaśnieniem stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy i wydaniu decyzji oraz na nieodniesieniu się do części zasadniczych zarzutów podniesionych we wniesionym odwołaniu, dotyczących oceny kontynuacji funkcji i zachowania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa w kontekście podnoszonych emisji i uciążliwości planowanej działalności, a nadto do rozmiarów i rodzaju planowanej działalności.
Wszystkie argumenty skarżących sprowadzają się więc w istocie do próby podważenia dokonanej przez organy oceny przesłanki dobrego sąsiedztwa, którą to ocenę Sąd zaaprobował z przyczyn wyjaśnionych już wcześniej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów Sąd stwierdza, że w toku postępowania ustalono, że planowana działalność nie wymaga wydania decyzji środowiskowej, natomiast wszelkie wątpliwości co do oddziaływania inwestycji na otoczenie zostały wyjaśnione w toku rozprawy administracyjnej, przeprowadzonej w dniu 3 września 2019 r. przez organ I instancji z udziałem inwestora i właścicieli nieruchomości sąsiednich. Inwestor złożył wówczas obszerne wyjaśnienia co do zakresu planowanej działalności i sposobu jej prowadzenia. Stwierdził, że jego działalność wymaga towarzyszącej jej działalności transportowej w rozmiarze 5-10 transportów tygodniowo, że gromadzone odpady nie spowodują uciążliwości dla otoczenia (zapachowych, gryzonie itp.), czy zanieczyszczenia gleby, bowiem nawet w przypadku składowania zbelowanych materiałów na poza budynkiem, nie jest w jego interesie zawilgocenie materiału, a poza tym czas ewentualnego składowania będzie krótki (2-3 dni). Sądowi pozostaje jedynie powtórzyć, że kwestia obaw skarżących co do dotrzymania tych warunków nie jest sprawą organu orzekającego w przedmiocie warunków zabudowy, lecz innych właściwych organów.
Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach prawidłowo przeprowadzonego postępowania, materiał dowodowy jest kompletny, został on prawidłowo oceniony, a sama decyzja wraz z jej uzasadnieniem odpowiada wymaganiom kodeksowym.
W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).
dc