II SA/Łd 758/25

II SA/Łd 758/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-12-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Michał Zbrojewski
Robert Adamczewski /przewodniczący/
Tomasz Porczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 1153
Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 25 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1145
Art. 37 ust. 1 i ust. 2 pkt 6
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 147 § 1, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
Art. 7, art. 91 ust. 1 i 4, art. 94 ust. 1-2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2023 poz 1935
§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Dnia 2 grudnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Porczyński (spr.), Sędzia WSA Michał Zbrojewski, , Protokolant Starszy asystent sędziego Marcelina Niewiadomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2025 roku sprawy ze skargi Wojewody [....] na uchwałę Rady Gminy Nowe Ostrowy z dnia 29 sierpnia 2025 roku nr XVII/99/25 w sprawie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Nowe Ostrowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy Nowe Ostrowy na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 29 sierpnia 2025 r. Rada Gminy Nowe Ostrowy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.) – dalej : u.s.g.; art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.)- dalej : u.g.n.; podjęła uchwałę nr XVII/99/25 w sprawie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Nowe Ostrowy. W § 1 ust. 1 uchwały wskazano, iż wyraża się zgodę na zbycie, nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Gminy Nowe Ostrowy oznaczonej nr ewidencyjnym [...] o pow. 0,0555 ha, obręb N. Budynki znajdujące się na tej działce stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności na podstawie decyzji Naczelnika Gminy Nowe Ostrowy nr Bc.8220/4/79 z dnia 12 lutego 1997 roku. Zgodnie z § 1 ust. 2 uchwały nieruchomość opisana w ust. 1 stanowi własność Gminy Nowe Ostrowy na podstawie Decyzji Wojewody Płockiego nr GN-IV.7532.62.2.2013.DŁ dla której Sąd Rejonowy w Ł., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...]. W myśl § 2 uchwały wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy. Zgodnie zaś z § 3 uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Z uzasadnienia podjętej uchwały wynika, że przedmiotem zbycia będzie jedynie nieruchomość gruntowa bez zabudowań, a samo zbycie w/w nieruchomości nastąpi w trybie bezprzetargowym, na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.
W toku prowadzonego przed Wojewodą [...]m postępowania nadzorczego, w związku z zaistniałymi wątpliwościami., co do zasadności zastosowania trybu sprzedaży z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., Wójt Gminy Nowe Ostrowy wskazywał, że z uwagi na treść decyzji Naczelnika Gminy w Nowych Ostrowach z dnia 12 lutego 1979 r., nr. Bc 8220/4/79 o wyłączeniu z przekazania na własność Skarbu Państwa budynków i decyzji Wojewody [...] nr GN-IV.7532.62.2013DŁ z dnia 27 września 2013 r., zgodnie z którą budynki zlokalizowane na działce nr [...] stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności, miała na celu poprawienie warunków zagospodarowania działki nr. [...] zabudowanej budynkiem zlokalizowanym na dwóch działkach nr [...] i [...]. W ocenie Gminy Nowe Ostrowy działka nr [...] z uwagi na jej zabudowę poprawia warunki zagospodarowania tylko jednej z działek z nią sąsiadujących tj. [...].
Następnie, w dniu 8 października 2025 r. Wojewoda [...] , reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył przedmiotową uchwałę w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając naruszenie:
- art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że działka oznaczona nr ewidencyjnym [...] o pow. 0,0555 ha, może służyć zagospodarowaniu tylko jednej nieruchomości i w konsekwencji podjęcie zaskarżonej uchwały;
- art. 25 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. poprzez wskazywanie organowi wykonawczemu gminy, w jakim trybie nastąpić ma sprzedaż przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji gdy rada gminy nie posiada takiego upoważnienia.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik strony skarżącej podnosił brak należytego wykazania zaistnienia ustawowych przesłanek, do zbycia przedmiotowej nieruchomości w trybie bezprzetargowym, o którym mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. W szczególności podkreślał na brak przeprowadzenia jakichkolwiek ustaleń, co do możliwości jej zagospodarowania jako nieruchomość odrębnej, jak i oceny, czy przedmiotowa nieruchomość może ewentualnie poprawić warunki zagospodarowania pozostałych nieruchomości do niej przyległych, poza działką ew. nr [...]. Pełnomocnik podnosił nadto, że rada nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej. Stąd też wskazywanie organowi wykonawczemu gminy, w jaki sposób ma realizować zadania wynikające z art. 25 ust. 1 u.g.n., stanowi przekroczenie ustawowej delegacji wynikającej żart. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Taka indywidualna zgoda rady gminy dotycząca jednorazowego zbycia nieruchomości powinna mieć charakter ogólny, blankietowy i nie może zobowiązywać organu wykonawczego do dokonania czynności prawnej w określonej przez radę formie.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Nowe Ostrowy, reprezentowana przez Wójta Gminy Nowe Ostrowy, wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż przedmiotowa uchwała spełnia upoważnienie ustawowe określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i ustawy o samorządzie gminnym. Zapisy, dotyczące trybu zbycia nieruchomości, znalazły się jedynie w uzasadnieniu uchwały, zaś w rozstrzygnięciu organu stanowiącego, a więc w treści uchwały brak jest wskazania organowi wykonawczemu trybu zbycia nieruchomości. Organ stanowiący wykonał jedynie dyspozycję ustawową polegająca na wyrażeniu zgody na zbycie nieruchomości. O wyborze trybu zbycia nieruchomości będzie decydował organ wykonawczy zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami i utrwalonym orzecznictwem sądowym w tym zakresie.
Projekt uchwały został przedłożony przez Wójta Gminy Nowe Ostrowy. Organ wykonawczy wskazał w uzasadnieniu projektu uchwały, iż w jego ocenie zastosowanie winien mieć tryb bezprzetargowy, gdyż zbywana nieruchomość może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność osoby, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. W ocenie organu wykonawczego jako inicjatora podjęcia zaskarżonej uchwały oraz Rady Gminy Nowe Ostrowy nieruchomość gruntowa oznaczona nr ewidencyjnym [...] o pow. 0,0555 ha, obręb N., może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości budynkowej zlokalizowanej na tej działce, stąd tryb bezprzetargowy wskazany przez Wójta Gminy Nowe Ostrowy jest zasadny.
W dniu 2 grudnia 2025 r. obecny na rozprawie pełnomocnik Wojewody [...]ego popierał wniesioną skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – dalej: p.p.s.a.; sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak z kolei stanowi art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] przedmiotem skargi, wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 50 i art. 54 p.p.s.a., uczynił uchwałę Rady Gminy Ostrowy z dnia 29 sierpnia 2025 r., nr XVII/99/25 w sprawie wyrażenia zgody na zbycie, w trybie bezprzetargowym określonym w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Nowe Ostrowy, oznaczonej nr ew. [...] o pow. 0,0555 ha, obręb N., dla której Sąd Rejonowy w Ł. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...].
Wskazać na wstępie należy, że w myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stosownie zaś do art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zgodnie z art. 94 ust. 1-2 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.
Z powyższego wynika, iż sankcję nieważności można zastosować jedynie w określonym prawem terminie, wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie zawierają wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takie rodzaje naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.
Kontrolowana w niniejszej sprawie uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Z pierwszego z przywołanych przepisów wynika, iż podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących między innymi zasad zbywania nieruchomości, należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Natomiast zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Przepis ten stanowi jeden z ustawowych wyjątków od wyrażonej w art. 37 ust. 1 u.g.n. zasady sprzedaży lub oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego w drodze przetargu.
W ocenie Sądu, brzmienie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. pozwala na stwierdzenie, że kwestią rozstrzygającą czy konkretna działka może być zbyta w drodze bezprzetargowej w oparciu o powołane unormowanie jest okoliczność, czy istnieją inne nieruchomości, których właściciele mieliby na podstawie tego przepisu prawo wystąpienia do organu z wnioskiem o sprzedaż nieruchomości na poprawę warunków zagospodarowania własnej nieruchomości. Przy czym, brak reakcji właścicieli innych nieruchomości przylegających do sprzedawanej działki nie może oznaczać, że organ nie ma obowiązku przeprowadzenia przetargu. Poprawa powinna być rzeczywista, możliwa i aktualna, nie zaś hipotetyczna, a do oceny powyższego trzeba sięgnąć po obiektywne kryteria. Organ gminy nie może więc dowolnie wybrać jednego z zainteresowanych właścicieli nieruchomości przyległych - nawet jeżeli uważa, że nabycie przez niego nieruchomości najbardziej poprawiłoby warunki zagospodarowania jego nieruchomości por. wyrok WSA w Warszawie z 17 lipca 2023 r., I SA/Wa 170/23; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, zezwolenie na zastosowanie trybu bezprzetargowego nie wchodzi w grę jako wyjątek od art. 37 ust. 1 u.g.n., jeżeli przeznaczona do sprzedaży nieruchomość gminna posiada walory w tym położenie, które mogłaby sprzyjać poprawie warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych należących do więcej niż jednego podmiotu. Poza tym, konieczne jest też wykazanie okoliczności świadczących o niemożliwości zagospodarowania nieruchomości jako odrębnych od działek przylegających. Wyjaśnienie podstaw przyjęcia przez radę stanowiska o dopuszczalności zastosowania powyższego wyjątku na rzecz właściciela określonej nieruchomości w świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych powinno znaleźć się w uzasadnieniu uchwały. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik województwa, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy zasad "dobrej legislacji". Uchwała, będąca aktem stosowania prawa administracyjnego przez organ jednostki samorządu terytorialnego, po to by poddawała się kontroli (nadzoru i sądowej) i aby taka kontrola była możliwa do przeprowadzenia w pełnym zakresie, powinna odzwierciedlać i prezentować proces stosowania prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z 10 października 2023 r., II SA/Gd 557/23; www.orzeczenia.nbsa.gov.pl).
W uzasadnieniu kwestionowanej niniejszą skargą uchwały odnośnie, co do zaistnienia ustawowych przesłanek z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., uzasadniających sprzedaż przedmiotowej uchwały w trybie bezprzetargowym, Rada Gminy Nowe Ostrowy ograniczyła się jedynie do przywołania treści w/w przepisu. Przesłanki te nie zostały również wykazane w toku prowadzonego postępowania nadzorczego przed Wojewodą [...], gdzie reprezentujący Radę, Wójt Gminy Nowe Ostrowy podnosił jedynie, że z uwagi na treść decyzji Naczelnika Gminy w Nowych Ostrowach z dnia 12 lutego 1979 r., nr. Bc 8220/4/79 o wyłączeniu z przekazania na własność Skarbu Państwa budynków i decyzji Wojewody [...] nr GN-IV.7532.62.2013DŁ z dnia 27 września 2013 r., zgodnie z którą budynki zlokalizowane na działce nr [...] stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności, sprzedaż nieruchomości miała na celu poprawienie warunków zagospodarowania działki nr. [...] zabudowanej budynkiem zlokalizowanym na dwóch działkach nr [...] i [...]. Dodatkowo w ocenie Gminy Nowe Ostrowy działka nr [...] z uwagi na jej zabudowę poprawia warunki zagospodarowania tylko jednej z działek z nią sąsiadujących tj. [...].
Tym samym zdaniem Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę, za uzasadnioną uznać należy argumentację pełnomocnika strony skarżącej, iż Rada Gminy Nowe Ostrowy nie udzieliła rzetelnych wyjaśnień, ani też nie przedstawiła żadnych dokumentów uzasadniających dokonanie zbycia nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] w trybie bezprzetargowym, na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. To zaś czyni zasadnym stwierdzenie, że podjęcie zaskarżonej uchwały
nie zostało poprzedzone wnikliwą oceną spełnienia przesłanek określonych w w/w przepisie, było wynikiem subiektywnej oceny Rady, a w konsekwencji czyni nierealnym dokonanie oceny legalności przedmiotowej uchwały z obowiązującym prawem.
Za nieuzasadniony w ocenie Sądu uznać natomiast należało zarzut skargi, co do naruszenia art. 25 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Skoro bowiem, jak już wcześniej wskazano, kompetencją wyłączną rady gminy jest wyrażenie, w drodze uchwały, zgody na zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym, to trudno mówić tu o wkraczaniu organu stanowiącego w kompetencje organu wykonawczego. To wójt, burmistrz lub prezydent miasta musi zwrócić się do rady gminy (rady miejskiej) o wyrażenie zgody na zbycie nieruchomości w takim trybie. Przekroczeniem delegacji byłoby np. nakazanie organowi wykonawczemu zbycie nieruchomości w konkretnym trybie przetargowym np. przetargu nieograniczonego.
Reasumując Sąd stwierdza, że objęta skargą uchwała w sposób istotny narusza prawo, to jest art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., bowiem nie tłumaczy za pomocą obiektywnych argumentów wywodzonych ze stanu faktycznego sprawy, zasadności zastosowania w/w normy prawnej.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości - pkt 1 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1935) – pkt 2 wyroku.