II SA/Łd 751/24

II SA/Łd 751/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-03-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Michał Zbrojewski
Robert Adamczewski /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Dnia 14 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant Pomocnik sekretarza Paulina Kutkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2025 roku sprawy ze skargi J. P. i J. P.1 na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 20 sierpnia 2024 roku znak: SKO.4150.539.540.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 15 lipca 2024 roku, nr DPRG-UA-X.6730.144.2024 MCZ; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi solidarnie na rzecz skarżących J. P. i J. P.1 kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał
Uzasadnienie
II SA/Łd 751/24
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga J. P. i J. P.1 na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 20 sierpnia 2024 roku (znak: SKO.4150.539-540.2024) utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji.
Z akt sprawy wynika, że w związku z wnioskiem z 11 kwietnia 2024 r. M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. (dalej" Spółka lub skarżąca) Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 15 lipca 2024 r. (znak: DPRG-UA-X.922.2024) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowo-usługowego wraz z obiektami towarzyszącymi i urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ulicy [...], na terenie oznaczonym, jako działka o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie geodezyjnym numer [...].
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli J. P. i J. P.1, wnosząc o jej uchylenie. Strony zarzuciły naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, ładu przestrzennego, zaufania obywateli do władzy publicznej. Skarżący zauważyli, że teren działki nie ma dostępu do drogi i na terenie tym nie powinna w ogóle powstać hala ani magazyny, bowiem jest on w Studium wyłączony spod zabudowy i oznaczony symbolem O - aktywny rolniczo. Strony zarzuciły także naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu w każdym jego etapie oraz umożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji.
Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w sprawie uprawniona osoba przeprowadziła analizę urbanistyczną odnośnie terenu, którego granice wyznaczono w odległości równej trzykrotnej szerokości jej frontu (3 x 19 m = 57 m) wokół objętego wnioskiem terenu. Z analizy tej wynika, iż wokół działki znajduje się zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie wskazanym we wniosku. Na nieruchomości przy ul. [...] i na działce o nr ewidencyjnym [...] przy ul. [...] zlokalizowane są obiekty o funkcji usługowej i magazynowej. W ocenie Kolegium zatem warunek tzw. dobrego sąsiedztwa należy uznać za spełniony.
Kolegium ustaliło, że teren ma dostęp do drogi publicznej ulicy [...] poprzez drogę wewnętrzną ulicę [...].
Organ odwoławczy stwierdził również, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przewidywane jest podłączenie inwestycji do sieci: elektrycznej (oświadczenie P. S.A. z 11 kwietnia 2024 r.), gazowej (oświadczenie P.1 Spółki z o.o. z 27 maja 2024 r.) oraz wodociągowej (pismo Z. Spółki z o.o. z 30 kwietnia 2024 r.) oraz z uwagi na brak sieci kanalizacyjnej, zgodnie z wnioskiem: odprowadzenie ścieków w oparciu o lokalny system kanalizacji sanitarnej.
Następnie Kolegium zwróciło uwagę, iż zgodnie z informacją pochodzącą z ewidencji gruntów prowadzonej przez Łódzki Ośrodek Geodezji na terenie objętym wnioskiem me występują grunty o klasyfikacji leśnej, natomiast znajdują się grunty oznaczone symbolami : Rllla i Rlllb (grunty orne) oraz N (nieużytki). Zgodnie z art. 10a ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj.: Dz.U . z 2024 r., poz. 82) - przepisów rozdziału 2 pt. "Ograniczenie przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne" nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne należy uznać za spełniony.
W ocenie Kolegium decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Organ odwoławczy podniósł, że na terenie objętym wnioskiem oraz w jego sąsiedztwie brak jest strategicznych sieci przesyłowych, gazociągów dla których obowiązują strefy kontrolowane oraz rurociągów od których obowiązują strefy bezpieczeństwa. Warunek należy uznać za spełniony.
Projekt decyzji został na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2a, 5 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłany do uzgodnienia z : Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Łodzi i uzgodniony na mocy postanowienia z 21 czerwca 2024 r., Marszałkiem Województwa Łódzkiego i uzgodniony w myśl art. 53 ust. 5, organem właściwym w sprawach melioracji wodnych (PGW Wody Polskie Zarządem Zlewni w Sieradzu) i uzgodniony w myśl art. 53 ust. 5.
Kolegium zauważyło, że teren inwestycji nie przylega do drogi publicznej, zatem projekt decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga uzgodnieniu z zarządcą drogi na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zdaniem Kolegium przeprowadzone postępowanie wykazało, że inwestycja spełnia kumulatywnie przesłanki określone przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oceniając sporządzoną w niniejszej sprawie analizę urbanistyczną organ odwoławczy stwierdził, że została sporządzona z poszanowaniem wymogów normatywnych, w tym wielkość obszaru analizowanego odpowiada wymogowi odległości przewidzianej w przepisach. W sposób wystarczający do rozstrzygnięcia analiza zinwentaryzowała również stan istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, co pozwoliło na właściwą weryfikację przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dołączona tabela zawiera szczegółowe dane obiektów z obszaru analizy, zaś jej wyniki pozwoliły na przyjęcie określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolegium uznało, że bezspornie na obszarze poddanym analizie występuje zabudowa o podobnej funkcji, która pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Ustalone parametry są zdaniem Kolegium prawidłowe i uzasadnione wynikami analizy.
Na terenie objętym wnioskiem, działce o nr ewidencyjnym [...] określono dwie nieprzekraczalne linie zabudowy: od strony ulicy [...] (jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich znajdujących się przy ul. [...] oraz na działce o nr ewidencyjnym [...] znajdującej się przy ww. ulicy) oraz od strony ulicy [...] (w odległości 4 m od jej linii rozgraniczającej, wyznaczoną na podstawie przepisów Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).
Przyjęto wartość wskaźnika zabudowy w przedziale od 0,18 (średnia wielkość wskaźnika obliczona dla nieruchomości zlokalizowanych na analizowanym obszarze) do 0,29 (wielkość wskaźnika obliczona dla nieruchomości przy ul. [...], zabudowanej w sposób zbliżony do tego, jaki został zaproponowany we wniosku). Kolegium zgodziło się, że ustalone wartości mieszczą się w przedziale wielkości tego wskaźnika obliczonym dla działek leżących na obszarze objętym analizą i pozwolą na zachowanie na nim ładu przestrzennego.
Wyznaczono szerokości elewacji frontowych:
a) budynku magazynowo-usługowego od 24 m (średnia szerokość elewacji frontowej obliczona dla zabudowy o funkcji usługowej i produkcyjno-magazynowej zlokalizowanej na analizowanym obszarze) do 63 m (średnia szerokość elewacji frontowej obliczona dla zabudowy produkcyjno-magazynowej zlokalizowanej na analizowanym obszarze),
b) budynku pompowni od 3 m (minimalna szerokość elewacji frontowej zabudowy uzupełniającej zabudowę podstawową na działce) do 12 m (maksymalna szerokość elewacji frontowej zabudowy uzupełniającej zabudowę podstawową na działce),
c) średnica zbiornika wody p.poz. od 6 m do 12 m (zgodnie z wnioskiem),
Kolegium stwierdziło, że wskazane wartości mieszczą się w przedziale wielkości ww. wskaźnika obliczonym dla obiektów zlokalizowanych na obszarze objętym analizą i pozwolą na zachowanie na nim ładu przestrzennego.
Wyznaczono wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych, ich gzymsów (do okapów) lub attyk:
a) budynku magazynowo-usługowego od 6 m (średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej obliczona dla całej zabudowy znajdującej się na analizowanym obszarze) do 12 m (maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej obliczona dla zabudowy usługowej i produkcyjno-magazynowej znajdującej się na analizowanym obszarze),
b) budynku pompowni od 2 m (minimalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy uzupełniającej zabudowę podstawową na działce) do 6 m (średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej obliczona dla całej zabudowy znajdującej się na analizowanym obszarze),
c) wiaty śmietnikowej od 2,5 m do 3,5 m (zgodnie z wnioskiem),
d) wysokość zbiornika wody p.poż od 3 m do 12 m (zgodnie z wnioskiem),
Kolegium oceniło, że ustalone wartości są uzasadnione, bowiem mieszczą się w przedziale wielkości ww. wskaźnika obliczonym dla obiektów leżących na analizowanym obszarze i pozwolą na zachowanie na nim ładu przestrzennego.
Ustalono geometrię dachu:
a) budynku magazynowo-usługowego: dach jedno, dwu lub wielospadowy płaski o kątach nachylenia głównych połaci od 1° do 10° (przyjęto geometrię dachu - jak w innych obiektach o funkcji usługowej i produkcyjno-magazynowej znajdujących się na analizowanym terenie) o równoległym lub prostopadłym kierunku głównej kalenicy/attyki w stosunku do frontu działki nr [...] oraz jej wysokości od 7 m (średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej obliczona dla całej zabudowy znajdującej się na analizowanym obszarze, w zaokrągleniu do pełnych metrów) do 12 m (maksymalna wysokość głównej kalenicy/attyki obliczona dla zabudowy usługowej i produkcyjno- magazynowej znajdującej się na analizowanym obszarze;
b) budynku pompowni: dach jedno, dwu lub wielospadkowy, płaski o kątach nachylenia głównych połaci od 1° do 10° o równoległym lub prostopadłym kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu działki nr [...] oraz jej wysokości od 2,5 m do 7 m.
Odnosząc się do odwołania Kolegium stwierdziło, że brak jest w odwołaniu wskazania konkretnego naruszenia przepisów szczególnych. Ogólne stwierdzenia, że planowana inwestycja ze względu na zmianę sposobu zagospodarowania terenu czy zmianę krajobrazową - stwarza ryzyko immisji bezpośrednich albo pośrednich są niewystarczające. Podnoszone zarzuty związane z uciążliwościami, które przyniesie realizacja planowanej inwestycji, kwalifikować zdaniem Kolegium należy, w kategoriach interesu faktycznego, a nie mającego znaczenie interesu prawnego. Natomiast odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Kolegium stwierdziło, iż nie wykazano w żaden sposób, by strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie przedstawionemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszym przypadku nie stwierdzono niezgodności z przepisami, a więc konsekwencja jest ustalenie wnioskowanej decyzji. Nie jest to, jak stwierdza strona, ani "nagięcie prawa" ani też podstawa do późniejszych roszczeń odszkodowawczych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. P. i J. P.1 zarzucili naruszenie:
1. art. 7 k.p.a. przez wydanie przedmiotowej decyzji bez uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu właścicieli sąsiadujących nieruchomości i pozwolenie na to, by wbrew zasadom istniejącego ładu przestrzennego, na tym terenie sytuować ogromne hale magazynowo-przemysłowe; bez uwzględnienia uciążliwości dla nieruchomości sąsiedzkich w postaci podwyższonej emisji hałasu i zapylenia powstałych w wyniku realizacji inwestycji tego rodzaju i we wskazanych parametrach,
2. art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej przez procedowanie sprawy, wbrew istniejącemu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. i oczywistemu faktowi, że działka o nr [...] leży na terenach wyłączonych spod zabudowy oznaczonych symbolem ,0" i nazwanych terenami aktywnymi rolniczo w tym użytkowanych rolniczo,
3. art. 10 k.p.a. przez pozbawienie strony czynnego udziału strony w postępowaniu, a w szczególności przez pozbawienie strony przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
4. art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zasady dobrego sąsiedztwa uzależniającej zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, przez brak uwzględnienia innego charakteru zagospodarowania terenów sąsiednich i braku dostosowania planowanej inwestycji do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowy;
5. art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez uznanie, iż działka na której ma być zrealizowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) mimo, że takiego nie ma. Dodatkowo skarżący podnieśli, że ulica [...] nie posiada kanalizacji sanitarnej ani deszczowej, która mogłaby pomóc w odprowadzeniu wód opadowych z hal jak i terenów przyległych. W obecnej chwili gospodarka wodna na tym terenie jest bardzo mocno zaburzona i prowadzi do zalewania działki skarżących.
6. nieuwzględnienie szkodliwości inwestycji dla środowiska. Zdaniem skarżących ciągły ruch samochodów ciężarowych obsługujących hale i zawiązany z tym hałas oraz zanieczyszczenie powietrza są nie do zaakceptowania w miejscu zamieszkania. Powstała hala jak i nowo planowana powodują duży spadek wartości okolicznych nieruchomości.
Mając na względzie powyższe skarżący wnieśli o przeprowadzenie rozprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) [dalej: ustawa p.p.s.a.]. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie obydwu tych decyzji z obrotu prawnego.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 20 sierpnia 2024 r. (znak SKO.4150.539.2024) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 15 lipca 2024 r. (znak DPRG-UA-X.6730.144.2024 w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowo-usługowego wraz z obiektami towarzyszącymi i urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] na terenie oznaczonym jako działka o nr. ewid. [...] w obrębie geodezyjnym nr [...].
Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) [dalej: rozporządzenie].
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że w sprawie zastosowano właściwe przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek wszczynający prowadzone postępowanie został bowiem złożony 11 kwietnia 2024 r. Co prawda na mocy art. 1 pkt 55 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688) [dalej: ustawa zmieniająca], która weszła w życie 24 września 2023 r., przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został znowelizowany, jednakże zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej "do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie:
1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym;
2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.
Wobec tego, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., przyjęte uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z 28 marca 2018 r. (Nr LXIX/1753/18) nie utraciło mocy, zastosowanie w sprawie miał przepis art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym, tj. sprzed 24 września 2023 r.
W dalszej kolejności wskazać należy, że poza sporem pozostaje fakt, że na obszarze, na którym planowana jest inwestycja brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd też konieczne stało się uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższy obowiązek wynika bezpośrednio z treści art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana na wniosek inwestora. Organ prowadząc postępowanie o ustalenie warunków zabudowy ma obowiązek zbadania zgodności złożonego wniosku z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaw szczególnych, a także z przepisami aktów wykonawczych, wydanych na podstawie tych ustaw.
Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; (6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze (a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, (b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, (c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Zgodnie z ustanowioną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą dobrego sąsiedztwa, zmiana zagospodarowania terenu uzależniona jest od możliwości dostosowania planowanej zabudowy do cech zagospodarowania sąsiedniego. Warunek ten jest spełniony wówczas, gdy funkcje oraz parametry i cechy zabudowy dotychczasowej mogą tworzyć harmonijną całość z planowaną inwestycją. Wymóg kontynuacji cech i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozostawia miejsce na pewne odstępstwa, jednakże pod warunkiem zachowania harmonii i ładu przestrzennego.
Ocena dopuszczalności lokalizacji określonej inwestycji na oznaczonym terenie wymaga w każdej indywidualnej sprawie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w ramach którego podstawowe znaczenie ma analiza urbanistyczno-architektoniczna. Analiza ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Innymi słowy sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2023 r., IV SA/Po 936/12, wyrok NSA z 5 maja 2022 r., II OSK 691/22).
Zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w judykaturze powszechnie akceptowane jest stanowisko, wedle którego zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Organ nie ma obowiązku poszerzenia obszaru analizy celem odnalezienia zabudowy uzasadniającej uwzględnienie żądania wnioskodawcy. Co prawda obszar analizowany może być większy niż trzykrotna szerokość frontu działki (według stanu prawnego obowiązującego w niniejszej sprawie), jednakże dla takowego muszą zaistnieć szczególne okoliczności uzasadniające takie poszerzenie obszaru analizowanego. Raz jeszcze podkreślić należy, iż organ administracji nie ma obowiązku powiększania obszaru analizowanego tylko dlatego, że analiza obszaru analizowanego nie daje podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez inwestora inwestycji. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 września 2022 r., II SA/Po 333/22, wyrok WSA w Łodzi z 25 listopada 2022 r., II SA/Łd 689/22).
Całkowicie niedopuszczalne jest uwzględnianie przy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sposobu zabudowy nieruchomości spoza obszaru analizowanego. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika bowiem wprost, że analizie poddawane są tylko i wyłącznie działki znajdujące się w granicach wyznaczonego według kryteriów z art. 61 ust. 5a powoływanej ustawy. Objęcie analizą działki, która nie znajduje się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym pozostaje zatem w wyraźnej sprzeczności z tym przepisem, to zaś stanowi o wadliwości przeprowadzonej analizy, a tym samym przeszkodę do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora. W sytuacji, gdy planowana inwestycja ma się różnić od zabudowy występującej na najbliższych nieruchomościach, a w dalszej okolicy występuje zabudowa podobna do planowanej, to może ona stać się ewentualnie odniesieniem dla nowej zabudowy, ale wyłącznie wówczas, gdy wynika to z analizy urbanistycznej. W tym celu autor analizy mógłby ewentualnie dokonać takiego wyznaczenia obszaru analizowanego, który pozwoliłby na objęcie analizą szerszego terenu, w tym obejmującego podobną do planowanej zabudowę, ale musiałoby to znaleźć uzasadnienie. Wskazanie przyczyn takiego rozszerzenia – np. okoliczność braku jakiejkolwiek zabudowy w obszarze analizowanym. Podkreślić należy, że przepis art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznacza tylko minimalne granice obszaru analizowanego. Tego rodzaju rozwiązanie (wyznaczenie obszaru analizowanego większego niż minimalny) powinno znajdować natomiast szerokie, precyzyjne uzasadnienie w analizie.
W przedmiotowej sprawie planowana inwestycja obejmuje teren działki nr [...]. Wjazd na teren inwestycji zgodnie z wnioskiem odbywać się będzie z drogi wewnętrznej - ulicy [...]. Szerokość frontu działki przylegającej do drogi publicznej, z której odbywać się będzie główny wjazd wynosi 19 m. W sprawie dokonano zatem analizy terenu o podstawowym wymiarze 57 m (3 x 19 m). Co jednak istotne do tak zakreślonego obszaru analizowanego "włączono" dodatkowo działkę inwestora położoną przy ul. [...], która – jak wynika z załączonej mapy – niewątpliwie nie mieści się w granicach analizy - trzykrotności frontu działki inwestowanej. Autor analizy nie wyjaśnił przy tym w żaden sposób przyczyn takowego indywidualnego odstępstwa. W praktyce bowiem włączył do analizy jeden, konkretny budynek nieznajdujący się w obszarze analizowanym, a pasujący parametrami do planowanej zbudowy. Doszło zatem, w ocenie Sądu, do modyfikacji, czy wręcz wybiórczego modyfikowania obszaru analizy z uwzględnieniem wyłącznie analizy odpowiadającej potrzebom inwestora. Zauważyć bowiem należy, iż "rozszerzenie" obszaru analizowanego objęło w praktyce jedną działkę – na której usytuowany jest budynek o podobnych parametrach do budynku przewidywanego do budowy na spornej, inwestowanej działce. Jak wskazywano już uprzednio, organ co do zasady byłby uprawniony do rozszerzenia obszaru analizowanego, pod warunkiem jednak racjonalnego, szczegółowego uzasadnienia dla takiego działania. Przy czym – co należy dodatkowo podkreślić - w takiej sytuacji winien byłby także dokonać co do zasady klasycznego rozszerzenia obszaru analizowanego np. do czterokrotności frontu działki inwestowanej. Innymi słowy do rozszerzenia obszaru analizy w każdą stronę od działki inwestowanej, a nie tylko jednotorowo w kierunku jednej konkretnej działki. w realiach sprawy ma to tym bardziej znaczenie, iż rozszerzenie ewentualne proporcjonalne rozszerzenie obszaru analizy obszaru w każdą stronę objęłoby także inne działki, jednakże zabudowane budynkami jednorodzinnymi. Tak czy inaczej w każdym przypadku mielibyśmy zupełnie inne parametry wyjściowe dla ustalenia maksymalnych, czy średnich wartości inwestowanej nieruchomości. Raz jeszcze natomiast należy stwierdzić, iż w analizowanym przypadku nie dość, że w analizie i w uzasadnieniu decyzji nie ma żadnego wyjaśnienia dla rozszerzenia obszaru analizowanego, to jeszcze w praktyce urbanista nie tyle dokonał rozszerzenia, co wybiórczo wybrał jedną z działek włączając ją do analizy. Powyższe spowodowało ustalenia znacznie szerszego frontu planowanego do budowy magazynu.
Reasumując, dokonane w sprawie nieuprawnione poszerzenie obszaru analizowanego (włączenie dodatkowej działki) i to o określonych, korzystnych dla inwestora parametrach, może – w ocenie Sądu - stanowić próbę "poszukiwania" obszarów, które mogłyby stanowić wzorzec dla planowanej inwestycji i być uzasadnieniem dla uwzględnienia wniosku strony skarżącej oraz wskazanych przez wnioskodawcę parametrów dla planowanej inwestycji. Tymczasem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – co należy raz jeszcze podkreślić - ugruntowany jest pogląd, że przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ nie jest uprawniony do nieograniczonego rozszerzania obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia (por. np. wyrok NSA z 28 stycznia 2016 r., II OSK 1299/14). Działanie takie nie służy bowiem ochronie ładu przestrzennego, lecz w istocie odpowiada jedynie interesom wnioskodawcy, zainteresowanego uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy w kształcie przewidzianym we wniosku inicjującym postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 lipca 2013 r., II SA/Po 343/13).
W realiach niniejszej sprawy, sposób sporządzenia analizy architektoniczno-budowlanej, a zwłaszcza sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, doprowadziły zatem do sytuacji, że parametry ujęte w analizie urbanistycznej nie są wiarygodne. Uchybienia opisane powyżej w istocie dyskwalifikują przedmiotową analizę jako dowód w niniejszym postępowaniu. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że prawidłowość analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy jest zagadnieniem kluczowym w trakcie kontroli sądowej decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 5 maja 2016 r., II OSK 1560/14). Tymczasem w niniejszej sprawie organy administracji bezrefleksyjnie uznały sporządzoną w sprawie analizę za prawidłową, nie dokonując w jakikolwiek sposób weryfikacji jej wartości dowodowej. Organ II instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że wielkość obszaru analizowanego odpowiada wymogowi odległości przewidzianej w przepisach. W konsekwencji organy wyprowadziły ze sporządzonego dokumentu niewłaściwe wnioski.
Z tych też względów stanowisko organów o ziszczeniu się przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uznać za przedwczesne, a przynajmniej nieudokumentowane w sposób należyty i przez to naruszające ów przepis. Kwestionowane skargą rozstrzygnięcia zostały też podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, jak i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że w art. 7 k.p.a. ustawodawca nałożył na organy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, zaś przepis art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje na konieczność nie tylko wyczerpującego zebrania, ale również rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ustanowiona z kolei w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a. Z kolei w myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, stanowi zaś o naruszeniu przywołanego wyżej art. 107 § 3 k.p.a. W badanej sprawie, zdaniem sądu, organy niewątpliwie naruszyły wskazane przepisy, a ich naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu.
Mając na uwadze powyższe okoliczności spawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku).
W przedmiocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 powoływanej ustawy p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).
ds