II SA/Łd 75/06

II SA/Łd 75/06 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2006-04-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2006-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Grzegorz Szkudlarek /przewodniczący/
Renata Kubot-Szustowska
Symbol z opisem
6135 Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2006 roku sprawy ze skarg M. B., A. P. i Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na zbieranie odpadów oddala skargi.
Uzasadnienie
Sygn. akt. II SA / Łd 73 -75 / 05
U Z A S A D N I E N I E
Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania M. B., A. P. i Z. P., od decyzji Starosty R. z dnia [...], znak: [...] odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty R. z dnia [...], znak: [...] zezwalającej Firmie A Sp. z o.o. – Zakład Pracy Chronionej w W., na prowadzenie działalności we wsi B. w zakresie zbierania odpadów innych niż niebezpieczne o kodach podanych w załączniku Nr 1 i uzgadniającej sposób postępowania z odpadami, działając na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżoną decyzją, podjętą na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 4 oraz art. 149 par. 3 k.p.a. odmówiono wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty R. z dnia [...], znak: [...] zezwalającej Firmie A Sp. z o.o. – Zakład Pracy Chronionej w W. na prowadzenie działalności we wsi B. w zakresie zbierania odpadów innych niż niebezpieczne o kodach podanych w załączniku Nr 1 i uzgadniającej sposób postępowania z odpadami. W uzasadnieniu tejże decyzji wskazano, iż pismem z dnia 12 maja 2005 roku M. B., A. P. i Z. P. wnieśli o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, iż nie byli zawiadomieni przez organ administracji o prowadzonym od miesiąca maja 2003 roku postępowaniu oraz nie uznaniu ich za stronę postępowania mimo, że mają zarówno interes prawny, jak i faktyczny w przedmiotowej sprawie. Domagający się wznowienia postępowania wskazali, iż o istnieniu decyzji z dnia [...] dowiedzieli się w dniu 26 kwietnia 2005 roku podczas posiedzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
Organ I instancji wskazał także, iż rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania nie stwierdził istnienia podstaw do wznowienia postępowania, o których mowa w przepisie art. 145 ust. 1 pkt 4 k.p.a., bowiem wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony postępowania, w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. W ocenie organu I instancji, za stronę postępowania nie można uznać wnioskodawców będących właścicielami gruntów przyległych do działki, na której prowadzona jest działalność przez Firmę A Sp. z o.o.. Zdaniem organu wnioskodawcy mogą w tej sprawie powoływać się jedynie na interes faktyczny, który nie tworzy legitymacji procesowej.
Decyzję powyższą organu I instancji zaskarżyli M. B., A. P. i Z. P. wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu skarżący podnieśli, iż są stroną postępowania w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. bowiem mają interes prawny w sprawie przejawiający się zagrożeniem życia i zdrowia mieszkańców okolic, w tym bezpośrednio sąsiadujących z działalnością polegającą na zbieraniu i magazynowaniu odpadów szkodliwych i niebezpiecznych. Odwołujący się stwierdzili, iż przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach, stanowi wystarczającą podstawę do brania przez nich udziału w postępowaniu w charakterze strony. Podnieśli także, iż z akt sprawy nie wynika, aby w ogóle sprawa zagrożenia dla życia i zdrowia lub środowiska była rozpatrywana. Zdaniem skarżących z decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów nie wynika również czy i jakie mogłyby być skutki działalności gospodarczej na prowadzoną w okolicy produkcję rolną. Organ nie przeprowadził żadnej ekspertyzy czy też opinii oddziaływania na środowisko tejże działalności.
Przekazując odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, organ I instancji podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazało, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte jedną z wad wyliczonych w przepisie art. 145 par. 1 k.p.a. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Wniosek strony o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, bądź decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 par. 1 i 3 k.p.a.). Przy czym wydanie takiej decyzji jest możliwe tylko w razie, gdy owo wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w przepisie art. 148 par. 1 i 2 k.p.a.
Dalej organ odwoławczy wskazał, iż z treści zarówno wniosku M. B., A. P. i Z. P. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...], znak: [...] zezwalającej Firmie A Sp. z o.o. – Zakład Pracy Chronionej w W. na prowadzenie działalności we wsi B. w zakresie zbierania odpadów innych niż niebezpieczne o kodach podanych w załączniku Nr 1 i uzgadniającej sposób postępowania z odpadami, jak i odwołania od zaskarżonej decyzji wynika, iż podstawy wznowienia postępowania wnioskodawcy upatrują w przepisie art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a., w więc w fakcie nie brania udziału w postępowaniu, jako strona w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a.
Organ podniósł, iż zdaniem odwołujących się, na gruncie przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o odpadach, jako właściciele nieruchomości bezpośrednio przyległych do nieruchomości, na której prowadzona jest działalność polegająca na zbieraniu i magazynowaniu odpadów szkodliwych i niebezpiecznych, zagrażająca życiu i zdrowiu mieszkańców okolic oraz negatywnie wpływająca na prowadzoną produkcję rolną, w rozstrzygnięciu sprawy mieli zarówno interes prawny, jak i faktyczny, a więc tym samym winni być stroną tegoż postępowania.
Organ odwoławczy skonstatował również, iż we wniosku o wznowienie postępowania odwołujący się podnieśli, iż o istnieniu decyzji Starosty R. z dnia [...] dowiedzieli się w dniu 26 kwietnia 2005 roku podczas posiedzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie sygn. akt II SA/Łd 462/464 i 465/04.
Dalej organ odwoławczy wskazał, iż odmawiając wznowienia postępowania organ I instancji oparł się stwierdzeniu, iż wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony, w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a., wobec czego nie mogli skutecznie złożyć wniosku o wznowienie postępowania. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie takiej osoby za stronę postępowania. O uznaniu danej osoby za stronę decyduje, więc przepis prawa materialnego, z którego wynikają wprost określone prawa lub obowiązki dla konkretnego podmiotu. Pozwoliło to organowi I instancji na skonstatowanie, iż za stronę postępowania, w sprawie udzielenia Firmie A Sp. z o.o. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów innych niż niebezpieczne, nie można uznać wnioskodawców będących właścicielami gruntów przyległych do działki, na której prowadzona jest działalność.
Następnie organ odwoławczy podniósł, iż definicja pojęcia "strona postępowania administracyjnego" zawarta jest w przepisie art. 28 k.p.a. W myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z treści tego przepisu wynika więc, że podstawowe znaczenie dla oceny czy ktoś jest stroną, czy też nią nie jest, ma stwierdzenie czy zainteresowany ma "interes prawny" w załatwieniu sprawy. Zdaniem organu, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza tyle, co ustalić przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, a więc sytuację, w której osoba może być bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę jej żądania podjęcia stosownych czynności przez organ administracji publicznej.
Organ odwoławczy przyznał, iż podziela powołaną w zaskarżonej decyzji organu I instancji podstawę odmowy wznowienia postępowania. Zdaniem organu na gruncie przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) stanowiącego podstawę prawną decyzji Starosty R. z dnia [...], stroną postępowania jest podmiot ubiegający się o udzielenie zezwolenia na zbieranie odpadów. Za stronę takiego postępowania nie mogą być jednocześnie uznani właściciele nieruchomości znajdujących się w bliskiej okolicy nieruchomości, na której ma być prowadzona działalność w zakresie zbierania odpadów innych niż niebezpieczne. Z zezwolenia udzielonego Firmie A Sp. z o.o. nie wynikają dla właścicieli gruntów sąsiednich jakiekolwiek uprawnienia bądź obowiązki o charakterze prawnym. Zdaniem organu domagający się wznowienia postępowania bezpodstawnie upatrują własnego interesu prawnego w ogólnym twierdzeniu o zagrożeniu życia i zdrowia mieszkańców okolic wsi B. oraz o zagrożeniu środowiska, nie wskazując przy tym żadnych dowodów w tym względzie a także, nie podając, jakie to konkretnie normy prawne chroniące ich interesy zostały naruszone. W ocenie organu przedstawione okoliczności świadczą jedynie o istnieniu interesu faktycznego, który nie tworzy legitymacji procesowej strony.
Organ odwoławczy wskazał nadto, iż kwestia ewentualnego negatywnego oddziaływania działalności przedsiębiorcy na nieruchomości sąsiednie jest zagadnieniem następczym wydanego zezwolenia, co może być oceniane przez organy ochrony środowiska i ochrony sanitarnej.
Organ wskazał również, iż stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 8 września 1989 roku, nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż dotyczy kwestii interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być prowadzona działalność gospodarcza zagrażająca jego dobru osobistemu lub majątkowemu na gruncie przepisów prawa budowlanego (vide: wyrok NSA z dnia 25 października 1999 roku, w sprawie sygn. akt IV SA 1714/97, Lex nr 47916).
Organ wskazał również, iż niezależnie od powyższego stanowiska, skarżący w niniejszej sprawie nie wykazali w sposób dostateczny, iż podanie o wznowienie postępowania złożyli z zachowaniem miesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedzieli się o kwestionowanej decyzji (art. 148 par. 2 k.p.a.). Ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa bowiem na stronie. Zdaniem organu obowiązkowi temu nie czyni zadość wskazanie wyłącznie we wniosku, iż o istnieniu decyzji Starosty R. z dnia [...] dowiedzieli się w dniu 26 kwietnia 2005 roku podczas posiedzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie sygn. akt II SA/Łd 462/464 i 465/04, bez podania bliższych okoliczności powzięcia tej wiadomości, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek wzmianki w tym zakresie w aktach sądowych w sprawie.
W dniu 21 grudnia 2005 roku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wywiedli M. B., A. P. i Z. P. domagając się uchylenie zaskarżonej decyzji, jako naruszającej prawo.
W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty R. z dnia [...], zezwalającej Firmie A Sp. z o.o. – Zakład Pracy Chronionej w W. na prowadzenie działalności we wsi B. w zakresie zbierania odpadów innych niż niebezpieczne o kodach podanych w załączniku Nr 1 i uzgadniającej sposób postępowania z odpadami. Jako podstawę odmowy wznowienia postępowania Kolegium wskazało, iż na gruncie przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach ( Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) stanowiącego podstawę prawną decyzji Starosty R. z dnia [...], stroną postępowania jest podmiot ubiegający o udzielenie przedmiotowego zezwolenia. Za stronę takiego postępowania nie mogą być natomiast uznani właściciele nieruchomości znajdujących się w bliskiej okolicy nieruchomości, na której jest prowadzona działalność w zakresie zbierania odpadów innych niż niebezpieczne.
Zdaniem skarżących winni oni być stroną postępowania w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a., bowiem mają interes prawny i faktyczny w sprawie, przejawiający się zagrożeniem życia i zdrowia mieszkańców okolic, w tym bezpośrednio sąsiadujących z działalnością polegającą na zbieraniu i magazynowaniu odpadów. Skarżący podkreślili, iż przepis art. 28 k.p.a. stanowi o tym, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem skarżących z przepisu tego wynika, iż elementem kwalifikującym dany podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest interes prawny lub obowiązek. Skarżący powołali się na pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 roku w sprawie sygn. akt OPS 6/96 (ONSA 1997, z. 3, poz. 102) wskazujący, iż prawna kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa ujmowanego szeroko, a więc prawa materialnego administracyjnego, finansowego, prawa pracy i prawa cywilnego, musi być norma lub normy prawne, przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (podmiotów) możliwość wydania decyzji administracyjnej (lub niekiedy postanowienia). Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza w istocie rzeczy występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Związek ten musi być bezpośredni, to znaczy, że rozstrzygnięcie administracyjne dotyczy bezpośrednio sfery prawnej danego podmiotu.
Skarżący wskazali, iż interes prawny właściciela nieruchomości, wynikający z prawa rzeczowego, może pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i rozstrzygnięciem w takiej sprawie odnoszącym się do sąsiedniej nieruchomości. Na przykład w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 25 września 1995 roku w sprawie sygn. akt VI SA 13/95 (ONSA 1995, z. 4, poz. 154) przyjęto, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może wpływać na sposób wykonywania własności sąsiednich nieruchomości, a tym samym właściciel sąsiedniej nieruchomości może być stroną w tym postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że właściciel sąsiedniej nieruchomości może wykazywać w konkretnej sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, że załatwienie sprawy dotyczy bezpośrednio jego sfery prawnej, z wszystkimi tego konsekwencjami, w tym zwłaszcza że jest stroną postępowania.
Przenosząc te uwagi na grunt przepisów o odpadach, w zakresie dotyczącym ochrony życia, zdrowia ludzi oraz środowiska przed uciążliwościami powodowanymi działaniem różnego rodzaju nieprzyjemnych zapachów, należy stwierdzić, że czynności powodujące fetor, lęgowisko bakterii, zanieczyszczenia rzeki oraz inne uciążliwości dla środowiska, podejmowane na określonej nieruchomości, mogą oddziaływać na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej, a tym samym na prawo właściciela nieruchomości sąsiedniej do niezakłóconego korzystania z nieruchomości.
Skarżący wskazali, iż nie byłby racjonalny pogląd, że wynik postępowania administracyjnego w sprawie sposobu zagospodarowania nieruchomości (lokalizacja określonych obiektów i urządzeń), także z punktu widzenia przepisów o ochronie środowiska, może oddziaływać bezpośrednio na sferę interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości, wynikających z wykonywania przysługującego mu prawa własności, natomiast postępowanie dotyczące funkcjonowania obiektów powodujących uciążliwości dla środowiska nie oddziałuje na sferę interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości. Uwzględniając powyższe rozumowanie skarżący dochodzą do wniosku, że osoba fizyczna, będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie mogłoby powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych zagrożeń. Tym samym zdaniem skarżących przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach, stanowi wystarczającą podstawę do brania przez nich udziału w postępowaniu w charakterze strony. Nadto skarżący podkreślili, iż z akt sprawy nie wynika, aby w ogóle sprawa zagrożenia dla życia i zdrowia lub środowiska była kiedykolwiek rozpatrywana. Z decyzji zezwalającej nie wynika również czy i jakie mogłyby być skutki działalności gospodarczej na prowadzoną w okolicy produkcję rolną, bowiem organ administracji nie przeprowadził żadnej ekspertyzy czy też opinii o oddziaływaniu tejże działalności na środowisko.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie wywodząc, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z treścią przepisu art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera przepis art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,
3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a tym samym wobec nieuwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.).
Przepisy miarodajne do oceny prawidłowości działań administracji w niniejszej sprawie zawiera ustawa z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, poz. 98, poz. 1071 ze zm.), w szczególności są to przepisy art. 145 – 152 k.p.a. regulujące wznowienie postępowania administracyjnego.
Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną ma nadzwyczajny charakter, bowiem przełamując zasadę trwałości decyzji administracyjnej pozwala wzruszyć decyzję cieszącą się przymiotem ostateczności. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (vide: uchwała NSA z dnia 2 grudnia 2002 roku w sprawie sygn. akt OPS 11/02, Prok.i Pr. 2003/2/46).
Kwestią mającą zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie jest wskazanie kręgu osób uprawnionych do wystąpienia z podaniem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją zezwalającą na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów innych niż niebezpieczne i uzgadniającą sposób postępowania z odpadami
Nie budzi wątpliwości, iż z podaniem o wznowienie postępowania może wystąpić tylko strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniającego jej udział w sprawie. (vide: wyrok NSA z dnia 4 lutego 2000 roku w sprawie sygn. akt I SA 334/99, LEX nr 54133). Identyczne stanowisko w powyższej kwestii prezentuje również doktryna (vide: B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004 rok, str. 654).
Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną można podzielić na dwie fazy. Pierwsza z nich polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia, a w efekcie prowadzi do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 par. 1 k.p.a.) lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 par. 3 k.p.a.). Ocena formalnych podstaw wznowienia sprowadza się do badania, czy żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę, czy powołuje ona podstawy wznowienia wymienione w art. 145 par. 1 k.p.a. oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 par. 1 k.p.a.. Natomiast w toku drugiej fazy postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o jego wznowieniu, zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 149 par. 2 k.p.a., prowadzone jest postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. (vide: wyrok NSA z dnia 30 września 1999 roku w sprawie sygn. akt IV SA 2564/98, LEX nr 47856). W niniejszej sprawie organy ograniczyły postępowanie wznowieniowe wyłącznie do pierwszej fazy uznając, iż podmioty domagające się wznowienia postępowania nie są stronami przedmiotowego postępowania administracyjnego. Poprawność zajętego przez organ stanowiska w powyższej kwestii wypada poddać analizie w pierwszej kolejności.
Utrwalone w orzecznictwie NSA jest stanowisko, zgodnie z którym o charakterze strony nie może decydować jedynie wola strony. Pojęcie strony, jakim posługuje się przepis art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę do ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Tym samym musi istnieć określony przepis prawa, który chroniłby interes prawny tegoż podmiotu. (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 roku w sprawie sygn. akt I SA 1326/93, Glosa 1996/1/5, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 roku w sprawie sygn. akt IV SA 815/97, LEX nr 43367). Innymi słowy interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 roku w sprawie sygn. akt IV SA 2164/97, LEX nr 43262).
Z procesowego punktu widzenia można natomiast powiedzieć, iż tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę do określenia interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. I to na podmiocie ubiegającym się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym spoczywa ciężar wykazania interes prawnego opartego na konkretnych przepisach prawa materialnego. (vide: wyrok NSA z dnia 8 października 1998 roku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 1095/98, LEX nr 44159, oraz przywołany tam pogląd doktryny B. Adamiak, J. Borkowski, "Komentarz do k.p.a.", Wydawnictwo C.H. Beck W-wa 1996 rok, str. 183 - 201.).
W realiach niniejszej sprawy wskazać wypada, iż nie istnieje norma prawna z zakresu prawa materialnego, która obejmowałaby swą dyspozycją skarżących, jako właścicieli gruntów sąsiadujących z podmiotem, który otrzymał zezwolenie na prowadzenie działalności polegającej na zbieraniu odpadów i tym samym mogła być podstawą do ochrony ich interesu prawnego w ramach postępowania, którego przedmiotem jest wydanie powyższego zezwolenia. Normy takiej nie zawiera bowiem ani ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), ani ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.).
Przepis art. 28 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), będąc podstawą wydania kwestionowanej decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów, jak i następne przepisy tejże ustawy, nie są skierowane do skarżących i nie regulują ich sytuacji prawnej. Odnoszą się one bowiem jedynie do sytuacji prawnej podmiotu ubiegającego się o udzielenie zezwolenia, stanowiąc tym samym jedynie podstawę wyznaczającą zakres praw i obowiązków tego podmiotu. Tym samym nie mogą być owe przepisy podstawą do ochrony interesu prawnego skarżących.
Podobnie jest z ustawą – Prawo ochrony środowiska, która mogłaby stanowić podstawę do ochrony interesu prawnego skarżących, gdyby chociażby wymagała prowadzenia postępowania w sprawie zezwolenia na zbieranie odpadów w oparciu o przepisy regulujące kwestie udziału społeczeństwa w sprawie ochrony środowiska (art. 31 i nast. tejże ustawy). Jak jednak wskazali to sami skarżący ustawa ta nie zawiera przepisów, które wskazywałyby na potrzebę prowadzenia postępowania w oparciu o normy regulujące kwestie udziału społeczeństwa w sprawie ochrony środowiska w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne. W szczególności za taką normę nie może być uznany przepis art. 51 tejże ustawy oraz postanowienia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Uregulowanie te nie przewidują bowiem potrzeby przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu odpadów innych niż niebezpieczne, a tym samym brak jest podstaw do prowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa.
Podstaw takich nie można również doszukać się w aktach prawa międzynarodowego, jak chociażby w przepisach art. 6 i art. 9 Konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 roku o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 roku, Nr 78, poz. 706), czy też normach wspólnotowych, jak chociażby w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 roku w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. WE L 175 z dnia 5 lipca 1985 roku, str. 40, L 73 z dnia 14 marca 1997 roku, str. 5 i L 156 z dnia 25 czerwca 2003 roku, str. 17), albo dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE z dnia 26 maja 2003 roku przewidującej udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (Dz. Urz. WE L 156 z dnia 25 czerwca 2003 roku, str. 17).
Przepisy prawa wspólnotowego, których implementację stanowią przywołane powyżej ustawy o odpadach i Prawo ochrony środowiska przewidują jedynie otwarty katalog podmiotowy w sprawach z zakresu dostępu do informacji o środowisku. I w taki właśnie sposób kwestia ta jest uregulowana przez polskiego ustawodawcę w przepisie art. 19 ustawy – Prawo ochrony środowiska. W pozostałym zakresie spraw legitymację procesową oceniać należy jedynie na gruncie konkretnych przepisów prawa materialnego rządzących zakresem praw i obowiązków strony, o czym była już mowa powyżej.
Owszem należy wskazać, iż istnieją takie postępowania administracyjne, w których skarżący, jako właściciele nieruchomości sąsiednich posiadaliby zapewne przymiot strony. Można w tym zakresie wskazać chociażby na postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę, czy ustalenie warunków zabudowy. W tych jednak postępowaniach organy administracji zobowiązane są do zastosowania konkretnych przepisów prawa materialnego odnoszących się do sytuacji właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. Uregulowania te nie mają jednak zastosowania w sprawach, których przedmiotem jest wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne.
Odnosząc się do zarzutu nie zbadania sprawy udzielonego zezwolenia pod kątem norm ochrony środowiska, a w szczególności zaniechania sporządzenia raportu oddziaływania prowadzonej działalności na środowisko wskazać wypada to, o czym była już mowa. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną ma dwie fazy. Pierwsza z nich polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia, natomiast w toku drugiej fazy postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o jego wznowieniu, zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 149 par. 2 k.p.a., prowadzone jest postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy i tylko na tym etapie możliwy jest wgląd w materialnoprawny przedmiot sprawy, której wznowienie dotyczy. Tak więc mając na uwadze, iż pierwszy z etapów postępowania wznowieniowego zakończył się już dla skarżących niepomyślnie, a więc wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania, niemożliwa była merytoryczna ocena decyzji, której dotyczyło podanie o wznowienie postępowania. Z powyższego punktu widzenia nie można postawić w niniejszym postępowaniu, mającym za cel ocenę rozstrzygnięć w przedmiocie wznowienia postępowania, zarzutu zaniechania przeprowadzenia określonych czynności w postępowaniu objętym podaniem o wznowienie, w szczególności zaniechania sporządzenia raportu oddziaływania planowanej działalności na środowisko naturalne.
Na marginesie powyższych rozważań wskazać jedynie wypada, iż sąd nie podzielił zapatrywania organu odwoławczego, co do uchybienia przez skarżących terminu, o którym mowa w przepisie art. 148 par. 1 k.p.a.. Skoro skarżący wskazali konkretną sytuację, jako tą, która przyniosła im wiedzę na temat wydania i treści ostatecznej decyzji Starosty R. z dnia [...], to tak długo, jak organ nie potrafi wskazać, iż skarżący dowiedzieli się o tejże decyzji w innej, konkretnie wskazanej dacie, winien powstrzymać się od negowania przytoczonej przez skarżących daty, od której należy liczyć termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania.
Powyższa krytyczna uwaga na temat uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie ma jednak wpływu na poprawność zasadniczej argumentacji zaprezentowanej przez organ, która jednoznacznie wskazuje, iż prawidłowe jest rozstrzygnięcie odmawiające skarżącym wznowienia postępowania w sprawie prowadzenia działalności polegającej na zbierania odpadów, z uwagi na brak przymiotu strony tegoż postępowania
Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej (art. 151 p.p.s.a.).