II SA/Łd 746/21

II SA/Łd 746/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. a i pkt 4, art. 103 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 100 par. 1, art. 101 par. 1 i par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 119 pkt 3, art. 129, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi D. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak [...] w przedmiocie wezwania do wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy dla budynku inwentarsko–składowego i zawieszenia postępowania w sprawie legalności budowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz D. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. dc
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2021r., poz. 735), zwanej k.p.a., uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]r. nr [...] i wezwał D. D. do wystąpienia do Wójta Gminy W. o ustalenie warunków zabudowy dla budynku inwentarsko-składowego o powierzchni zabudowy 776,30 m2 zlok. na działce o nr ewid. 59 w m. S. 19, w terminie 30 dni od otrzymania w/w pisma oraz zawiesił postępowanie w sprawie legalności budowy istniejącego budynku inwentarsko-składowego o powierzchni zabudowy 776,39 m2 zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem ewid. 59 w m. S. 19, [...] W. do czasu zakończenia postępowania przez Wójta Gminy W. w w/w sprawie.
W uzasadnieniu tego postanowienia Wojewódzki Inspektor wskazał, że podstawową kwestią ustaloną w toku niniejszego postępowania była data wybudowania budynku o charakterze inwentarskim i składowym w roku 1986, a także fakt, iż w świetle zgromadzonych dowodów, nie stanowi on samowoli budowlanej. Wojewódzki Inspektor podkreślił również, że zaniechanie dalszego prowadzenia postępowania w kierunku legalności budynku inwentarskiego na gruncie art. 48 ustawy Prawo budowlane, pozwoliło organowi I instancji skoncentrować swoją uwagę na występujących istotnych odstępstwach dotyczących przedmiotowego budynku inwentarsko-składowego.
Wojewódzki Inspektor wyjaśnił, że powierzchnia zabudowy spornego budynku według projektu rzutu przyziemia wynosi 883,68 m2, natomiast powierzchnia zabudowy rzeczywista jest mniejsza i wynosi 776,30 m2. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora, przekroczona została 5% tolerancja w zakresie odstępstwa od projektu budowlanego, bowiem zmniejszono powierzchnię zabudowy budynku o 12,15% względem projektowanego. Nadto Wojewódzki Inspektor zwrócił uwagę, że organ I instancji wskazał, że w przypadku prowadzenia hodowli tuczników, sama intensyfikacja działalności może oznaczać zmianę profilu chlewni z tuczu tradycyjnego na tzw. tucz intensywny. Z materiału dowodowego (m. in. zgłoszenie instalacji chlewni) wynika, że w budynku inwentarsko-składowym znajduje się chlewnia, w której prowadzony jest chów tuczników w ilości 730 szt. (102,2 DJP). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Inspektor odwołując się do orzecznictwa wyjaśnił, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymagającą zgłoszenia należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71.
Wojewódzki Inspektor zwrócił uwagę, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ I instancji zamierza prowadzić postępowanie naprawcze. Następnie wskazując art. 50-51 ustawy Prawo budowlane Wojewódzki Inspektor wyjaśnił, że w postępowaniu naprawczym może zaistnieć potrzeba zażądania od inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy dla danego obszaru brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy wynika, że na terenie, na którym zlokalizowana jest sporna inwestycja nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Odwołując się zatem do doktryny Wojewódzki Inspektor zwrócił uwagę, że zgodnie z poglądami w niej prezentowanymi "w postępowaniu naprawczym może zaistnieć potrzeba zażądania od inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy dla danego obszaru brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takiej decyzji organ żąda od inwestora, gdy uzna to za konieczne w warunkach rozpoznawanej sprawy, i jednocześnie zawiesza postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa do czasu uzyskania ostatecznej decyzji w tym przedmiocie." (por. A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbicki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer 2018).
W ocenie Wojewódzkiego Inspektora, organ I instancji zasadnie wskazał, że kwestia ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przez inwestora jest zagadnieniem wstępnym na gruncie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak również Wojewódzki Inspektor zwrócił uwagę, że organ I instancji uznał, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymagającą zgłoszenia należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 ustawy Prawo budowlane. O intensyfikacji prowadzonej hodowli trzody chlewnej świadczy przebudowa budynku inwentarsko-składowego polegająca na instalacji rusztów podłogowych oraz zbiornika podrusztowego (pod obiektem), odprowadzającego nieczystości. Powyższe – zdaniem Wojewódzkiego Inspektora - potwierdzają również przeprowadzone oględziny przez organ I instancji w dniu 23 lutego 2021r., podczas których wskazano na przystosowanie budynku do bezściółkowej hodowli.
Oceniając sprawę Wojewódzki Inspektor stwierdził, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy przez D. D. dla przedmiotowej inwestycji ma podstawowe znaczenie zarówno dla zasadności podejmowania kolejnych czynności przed organami nadzoru budowlanego, jak i trybu "naprawczego", w którym miałoby być prowadzone dalsze postępowanie w sprawie, związanego z koniecznością przedłożenia przez inwestora odpowiedniego projektu budowlanego zamiennego wobec stwierdzonych odstępstw. A finalnie będzie mieć bezpośrednie przełożenie na treść rozstrzygnięcia, które zostanie wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie.
Jednakże Wojewódzki Inspektor ocenił, że z powodu wyznaczenia przez organ I instancji zbyt krótkiego 7-dniowego terminu na wystąpienie przez D.D. do Wójta Gminy W. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego budynku, postanowił ustalić termin na dokonanie ww. czynności wynoszący 30 dni.
Odnosząc się do treści zażalenia D.D., Wojewódzki Inspektor nie podzielając zaprezentowanej w nim argumentacji, podkreślił, że każdorazowo o czynnościach podejmowanych przez organ I instancji informowany był jego pełnomocnik – P.D. (pełnomocnictwo w aktach sprawy). Z kolei mając na uwadze zarzut, że organ I instancji nie uwzględnił treści decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2020r., który po uchyleniu jego wcześniejszej decyzji z dnia [...] listopada 2019r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w dniu [...] stycznia 2020r., przyjął zgłoszenie instalacji chlewni, Wojewódzki Inspektor stwierdził, że jest poza spektrum zainteresowania organów nadzoru budowlanego. Albowiem jak wskazywało w przedmiotowej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., wymagania przewidziane przez regulacje dotyczące ochrony środowiska są całkowicie niezależne od tego czy przedmiotowe instalacje są zgodne bądź niezgodne z przepisami Prawa budowlanego. Ponadto Wojewódzki Inspektor dodał, że trybu zgłaszania instalacji chlewni na podstawie regulacji z zakresu ochrony środowiska, nie można utożsamiać z instytucją zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, którego dokonuje się we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej, a czego inwestor w niniejszej sprawie nie dopełnił. W związku z czym, skarżący nie może się powoływać na powyższą okoliczność w postępowaniu prowadzonym przed organami nadzoru budowlanego. Przechodząc natomiast do zarzutu pominięcia regulacji zawartej w art. 56 ustawy Prawo budowlane z roku 1974, Wojewódzki Inspektor wskazał, że prowadzenie postępowania na podstawie obecnie obowiązującej ustawy Prawa budowlane jest konsekwencją kluczowego ustalenia, iż sporny budynek inwentarsko-składowy nie powstał w warunkach samowoli budowlanej. Prowadzenie postępowania na podstawie "starego" Prawa budowlanego z roku 1974 jest możliwe wyłącznie wobec samowoli budowlanych powstałych przed rokiem 1995, co jednoznacznie wynika z treści art. 103 ust. 2 aktualnie obowiązującej ustawy.
Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył D.D., zarzucając organowi I instancji błędne i pochopne prowadzenie postępowania.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że początkowo organ wyjaśniał kwestię samowoli budowlanej, na co nie miał żadnych dowodów i po licznych odwołaniach ostatecznie odstąpiono od tego wątku i skupiono się na zmianie sposobu użytkowania budynku.
Skarżący stwierdził, że budynek od początku był użytkowany jako inwentarski z częścią składową. Obecnie korzystając z nowoczesnych sposobów hodowli (głęboka ściółka), zdecydował na takie rozwiązanie hodowli i nie wiązało się to z żadnymi robotami budowlanymi wymagającymi stosownych pozwoleń. Dodał, że zamontowane ruszta i wykonanie boksów były przedmiotem kontroli organu i wówczas stwierdzono, że są to roboty, które nie wymagają pozwolenia ani zgłoszenia. Zdaniem skarżącego, taka hodowla nie zmienia warunków sanitarnych ani też ppoż w budynku.
Skarżący podniósł, iż nie wyjaśniono, jaki rodzaj wniosku o ustalenie warunków zabudowy ma złożyć, czy dotyczący budowy budynku, czy jego zmiany sposobu użytkowania.
Skarżący wskazał, że faktem jest, że budynek posiada inne parametry niż w dokumentacji technicznej. Zdaniem skarżącego, w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. Dodał przy tym, że skoro nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, a jedynie ze zmianami dokonanymi podczas budowy to dlaczego nie zastosowano procedury określonej w art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974r. w celu przedłożenia dokumentacji powykonawczej i wyjaśnienia kwestii technicznych i właściwego zakwalifikowania stanu faktycznego.
Jednocześnie skarżący wskazał, że żądana w postanowieniu z dnia [...]r. decyzja o warunkach zabudowy będzie niekorzystna dla niego (budynek styka się narożnikiem z sąsiednią działką) i w konsekwencji doprowadzi do decyzji nakazującej rozbiórkę.
W odpowiedzi na tę skargę Wojewódzki Inspektor wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022r. poz. 329), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl powyżej regulacji sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotowa sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie natomiast do art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Kontrolując zaskarżone w tej sprawie postanowienie – Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, organy dopuściły się bowiem istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego usunięcie z obrotu prawnego postanowień obu instancji.
Przedmiotem skargi jest postanowienie, którym wezwano skarżącego do wystąpienia do Wójta Gminy W. o ustalenie warunków zabudowy dla budynku inwentarsko–składowego o powierzchni zabudowy 776,30 m² zlokalizowanego na działce nr ewid. 59 w m. S. 19 oraz zawieszono postępowanie w sprawie legalności budowy istniejącego ww. budynku inwentarsko-składowego do czasu zakończenia postępowania przez Wójta Gminy W. w ww. sprawie.
Wskazane postanowienie zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 100 § 1 i art. 101 § 1 i § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Stosownie do art. 100 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Natomiast o postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony (art. 101 § 1 k.p.a.) W przypadku zawieszenia postępowania na żądanie strony lub jednej ze stron (art. 98 § 1) organ pouczy je o treści przepisu art. 98 § 2 (art. 101 § 2 k.p.a.).
Skarżący zaskarżając ww. postanowienie kwestionuje zasadność wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jak również zastosowane w sprawie przepisy prawa, ponieważ jego zdaniem sprawa winna być rozstrzygnięta na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r.
Organy ustaliły, iż przedmiotowy budynek powstał w 1986r. Na podstawie odnalezionych dokumentów organy stwierdziły również, że budynek ten nie powstał w warunkach samowoli budowlanej. Kwestie te nie budzą wątpliwości i nie są sporne w sprawie. Ustalone zostało także w sprawie, że przedmiotowy budynek został wybudowany w sposób niezgodny z projektem budowlanym, ponieważ powstał mniejszy niż zaprojektowano. Niezgodność ta również nie jest kwestionowana. Jak ustaliły organy obiekt został zaprojektowany o powierzchni zabudowy 883,68 m ², a powierzchnia zabudowy rzeczywista tego budynku wynosi obecnie 776,30 m². Powstał zatem obiekt o mniejszych wymiarach niż zaprojektowany, a zatem, co warto podkreślić, jego obszar oddziaływania nie zwiększył się.
Organy zakwalifikowały dokonane ww. zmiany jako istotne odstępstwa od projektu budowlanego, stosownie do art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020r., poz. 1333), zwanej u.p.b., i ich zamiarem – jak wskazał organ II instancji – jest w dalszej kolejności prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 u.p.b., a dodatkowo do zmian dokonanych w trakcie budowy – jak ustaliły organy – dodano również zmiany dokonane w obiekcie przez obecnego jego właściciela, które zakwalifikowane zostały jako istotne odstępstwa polegające na zmianie sposobu użytkowanie obiektu poprzez zintensyfikowanie użytkowania.
Zgodnie ze wspomnianym art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. a u.p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%. Natomiast stosownie do art. 36a ust. 5 pkt 4 u.p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Nie ulega wątpliwości, jak słusznie wskazał organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo, że prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 u.p.b., organ może zobowiązać inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. I jak podnoszone jest w orzecznictwie, w konsekwencji decyzja ta może być w tym postępowaniu zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającym zawieszenie tegoż postępowania (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015r., sygn. akt II OSK 3001/13, LEX nr 1769968). Jednak w rozpatrywanej sprawie takie zobowiązanie okazało się przedwczesne.
Organy orzekające w sprawie nie wzięły pod uwagę, że ustawa Prawo budowlane z 1974r. nie przewidywała instytucji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że ustawa Prawo budowlane z 1974r. nie definiowała istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a zmiany wprowadzone przy realizacji inwestycji należało wskazywać dopiero oddając do użytku obiekt budowlany, tj. w trybie art. 41 tej ustawy, przy czym tylko w dwóch przypadkach Pr. bud. z 1974 r. przewidywało obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, tj. w stosunku do obiektu, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek (art. 42 ust. 1), albo gdy obowiązek taki został nałożony przez organ z uwagi na bezpieczeństwo ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo inne względy dotyczące interesu społecznego (art. 42 ust. 2) (wyrok NSA z dnia 3 marca 2020r., sygn. akt II OSK 314/19, LEX nr 3111244).
W przedmiotowej sprawie organy skupiły się na kwestii zbadania dokumentacji, na podstawie której zrealizowano obiekt, ale nie przeprowadziły postępowania w celu ustalenia, czy przedmiotowy budynek został zgłoszony do użytkowania wraz z dokonanymi zmianami w trakcie jego budowy. Nie ustaliły czy obiekt wymagał pozwolenia na użytkowanie. Nie przeprowadzono dowodzenia w zakresie: czy został wydany dokument potwierdzający zgłoszenie przyjęcia obiektu do użytkowania, czy inwestor złożył dokumentację związaną z zakończeniem budowy.
Organy nie rozważyły zatem kwestii zakończenia budowy przedmiotowego budynku w kształcie niezgodnym z projektem budowlanym, tj. o powierzchni zabudowy 776,30 m².
Na gruncie tych okoliczności sprawy należy podzielić prezentowany w orzecznictwie pogląd, że "zakończenie budowy to nie tylko doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zdatnego do użytku, ale także przerwanie robót budowlanych. Powyższe rozumienie analizowanego pojęcia jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne z uwagi na funkcję, jaką pełni art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r., jako przepis przejściowy. Przepisy przejściowe, w szczególności w przypadku "zmian na gorsze" w sytuacji prawnej adresatów norm prawnych (tak jest w przypadku regulacji P.b. z 1994 r. w stosunku do regulacji P.b. z 1974 r. ze względu na obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej), mają bowiem nie tylko chronić przed działaniem prawa wstecz, ale także zapewniać możliwość dostosowania się do nowego stanu prawnego przez tych, których nowe przepisy zastały w toku pewnego działania. Do takiej sytuacji dochodzi natomiast w przypadku zastosowania wyłącznie gramatycznej wykładni art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r., z racji tego, że nie pozwala dostosować się do nowych przepisów tym inwestorom, którzy podjęli się samowolnej inwestycji pod rządami względniejszego dla nich prawa. Przyjęta w przywołanych orzeczeniach, szersza wykładnia analizowanego pojęcia, taką możliwość daje, dlatego należy uznać ją za racjonalną i prawidłową, a co za tym idzie, przyjąć, że przez zakończenie budowy, o którym mowa w art. 103 ust. 2 P.b., należy rozumieć nie tylko zakończenie budowy w znaczeniu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zdatnego do użytku, ale także przerwanie robót budowlanych na każdym etapie budowy i niewykonywanie ich po 1 stycznia 1995 r." (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1510/19, LEX nr 3059019.).
Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, że kryterium "zakończenie budowy" jest terminem nieostrym i budzącym wątpliwości interpretacyjne. Należy przyjąć, że przez to pojęcie należy rozumieć doprowadzenie budowy do takiego stadium, w którym w przypadku legalnej budowy obowiązuje zawiadomienie o jej zakończeniu lub wystąpienie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na jej użytkowanie. W połączeniu z terminem budowa, zdefiniowanym w przepisie art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, przez "zakończenie budowy" należałoby rozumieć doprowadzenie budowy do końca, czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu albo zakończenie odbudowy, rozbudowy i nadbudowy takiego obiektu. Powyższe rozumienie zakończenia budowy nie daje zatem podstaw aby przyjąć, że w przypadku zakończenia wykonania obiektu budowlanego w określonym miejscu, a następnie dokonania w nim po kilku latach użytkowania rozbudowy, nadbudowy albo remontu lub przebudowy, w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, mamy do czynienia z kontynuacją samowoli budowlanej rozpoczętej przed 1 stycznia 1995 r." (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018r., sygn. akt II OSK 768/16, LEX nr 2508332).
Na gruncie powyższych rozważań Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji wydanie zaskarżonego postanowienia przy założeniu prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 u.p.b. było przedwczesne.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji zastosują się do przedstawionej powyższej oceny prawnej i wskazań Sądu, w tym w pierwszej kolejności rozważą dokonane odstępstwa od projektu, dotyczące zmiany jego powierzchni zabudowy na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. Ponadto ustalą czy w sprawie doszło do zakończenia budowy przedmiotowego budynku. Te ustalenia warunkować będą w dalszej kolejności postępowanie w sprawie dokonanych zmian w budynku przez obecnego właściciela. Sąd podziela przy tym wskazanie organów obu instancji, iż zintensyfikowanie dotychczasowego użytkowania, jeżeli wywołuje skutki określone w art. 71 u.p.b. stanowi zmianę sposobu użytkowania (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017r., sygn. akt II OSK 606/16, LEX nr 2431821).
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu postanowień obu instancji. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis sądowy w wysokości 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.
dc