II SA/Łd 744/21

II SA/Łd 744/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-12-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /sprawozdawca/
Marcin Olejniczak
Robert Adamczewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 553/22 - Wyrok NSA z 2023-10-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 374
art. 15 zzr ust. 1
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Dz.U. 2020 poz 433
par. 1
Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia  epidemicznego (Dz. U. poz. 433 z późn. zm.).
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 5
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15 zzs4 ust. 2
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego W.G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc
Uzasadnienie
II SA/Łd 744/21
U Z A S A D N I E N I E
Wnioskiem z 21 lipca 2020 r., uzupełnionym 3 września 2020 r. W.G. reprezentowany przez adwokata W.O. wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w P. w obrębie nr [...], o powierzchni 0,28 ha, oznaczonej na dzień założenia ewidencji gruntów nr działek 1170 i 506, w zakresie w jakim na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowych oraz w zakresie w jakim dokonano wywłaszczenia bez podstawy prawnej.
Decyzją z [...] r. Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 136 ust. 3 i ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) oraz art. 104, art. 105 § 1 i art. 107 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o pow. 0,28 ha położnej w P. w obrębie [...], oznaczonej na dzień założenia ewidencji gruntów, tj. na rok 1967 nr działek 1170 i 506, stanowiącej własność W.G., w zakresie w jakim na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowych oraz dokonano wywłaszczenia bez podstawy prawnej.
Organ I instancji jednoznacznie stwierdził, że wbrew twierdzeniu wnioskodawcy nie miało miejsca wywłaszczenie nieruchomości bez podstawy prawnej oraz, że uprawnienie do żądania zwrotu przez W.G. wygasło.
Od ww. decyzji odwołanie wniósł W.G., reprezentowany przez adwokata J.P. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1) naruszenie art. 136 ust. 3 i ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) - dalej ustawa o gospodarce nieruchomościami lub u.g.n. w zw. z, 105 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż w niniejszej sprawie wnioskodawca wniósł wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości po terminie, który zdaniem organu upłynął w dniu 7 lipca 2020 r. i w konsekwencji umorzenie postępowania, w sytuacji gdy na gruncie art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.), § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (tj. Dz.U. z 2020 poz. 433) w zw. z art. 46 pkt 20 oraz art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875) - termin na wniesienie wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości upłynął dopiero, w dniu 24 lipca 2020 r. w związku z czym W.G. wniósł powyższy wniosek terminie (tj. 21 lipca 2020 r.) i brak było podstaw do umorzenia postępowania przez Starostę Powiatu [...];
2) naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i w uznanie przez Starostę Powiatu [...], że w niniejszej sprawie nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości bez podstawy prawnej, co w konsekwencji doprowadziło do niewydania przez Starostę Powiatu [...] decyzji o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości sytuacji, gdy wywłaszczenie dokonane na gruncie:
a) decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...] października 1972 r., znak: [...];
b) decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 1979 r., znak: [...] - działki nr. 46/1 oraz nr. 46/2;
c) zarządzenia Nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia 2 lipca 1979 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziału działki budowlane w rejonie ulicy [...] w P. - działka nr.65, nie zostało dokonane na cel publiczny, za słusznym odszkodowaniem ergo dokonano wywłaszczenia bez podstawy prawnej, co uzasadnia wydanie decyzji o zwrocie na rzecz W.G. przedmiotowych nieruchomości.
3) art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy w zakresie dot. działek nr 65 (poprzedni nr 506 zgodnie z ewidencją gruntów m. P. na 1967 r.) - działka ta została wywłaszczona mocą zarządzenia Nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] lipca 1979 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziału na działki budowlane w rejonie ulicy [...] w P. bez należnego odszkodowania dla właściciela nieruchomości wynikającego z treści art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr. 27, poz. 192 ze zm.), co stanowi o dokonaniu wywłaszczenie sprzecznie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa;
4) naruszenie art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie przez Starostę Powiatu [...] decyzji bez uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie dot. uznania przez organ, że w niniejszej sprawie nie miało miejsce wywłaszczenie nieruchomości bez podstawy prawnej;
5) art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz bez wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się Starosta Powiatu [...] załatwieniu sprawy.
Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
Zgodnie z ust. 7 art. 136, uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3.
W omawianej sprawie z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, położonej w P., obręb 8, o pow. 0,28 ha, oznaczonej na dzień założenia ewidencji gruntów numerami 1170 i 506, stanowiącej własność W.G. wystąpił do Starosty [...] W.G. reprezentowany przez adwokata W.O. Wniosek został złożony 21 lipca 2020 r.
Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Ł. z [...] czerwca 2001 r., sygn. akt [...] spadek po W.G. nabyli W.G. oraz W.G. po 1/2 części każdy z nich. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] r., syg. akt [...] spadek po W.G. nabył w całości W.G..
Uruchomienie trybu administracyjnego uzyskania zwrotu nieruchomości możliwe jest wyłącznie w przypadku złożenia takiego wniosku przed upływem 20 lat licząc od dnia, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.
Na podstawie dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, w tym dokumentacji pochodzącej z archiwum Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej w P. można stwierdzić, że dawnej działce nr 1170 odpowiadają działki 1170/1, 1170/2 oraz 1170/3.
Działka nr 1170/1 została wywłaszczona mocą decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. nr [...] z [...] października 1972 r. Decyzja ta stała się ostateczna 22 listopada 1972 r.
W związku z modernizacją ewidencji gruntów działkom została nadana nowa numeracja. Na podstawie Rejestru gruntów sporządzonym w czerwcu 1978 r. można stwierdzić, że: nowej działce nr 46 odpowiada działka nr 1170/3, nowej działce nr 65 odpowiada, działka nr 506, nowej działce nr 132 odpowiada działka nr 1170/2. Działka nr 46 uległa podziałowi na działki 46/1 oraz 46/2, co potwierdza mapa sytuacyjna z projektem podziału nr 65/79 z 7 marca 1979 r. Działki te, decyzją Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 1979 r., znak [...] wywłaszczono na rzecz Państwa. Decyzja ta stała się ostateczna 20 grudnia 1979 r.
Działka nr 132 (stary nr 1170/2) została sprzedana przez W.G. aktem notarialnym Rep. nr A. [...] z [...] lutego 1986 r. na rzecz Spółdzielni [...] "A" w P.
Z kolei działka nr 65 (stary nr 506) została objęta zarządzeniem Naczelnika Miasta i Gminy P. nr [...] z [...] czerwca 1979 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziału na działki budowlane w rejonie ulicy [...] w P. (Dz. Urz. WRN w S. nr 5 poz. 28). Teren budowlany został wyznaczony stosownie do przepisów ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego (Dz. U. nr 27, poz. 192 ze zm.) i stał się z mocy prawa własnością Państwa z dniem 10 października 1979 r.
Analizując powyższe, Wojewoda uznał za bezsporne, że od daty kiedy ostateczna stały się:
1. decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. nr [...] z [...] października 1972 r. (ostateczna w dniu 22 listopada 1972 r.), do daty złożenia wniosku o zwrot upłynęło ponad 47 lat.
2. decyzja Naczelnika Miasta i Gminy P. znak [...] z [...] grudnia 1979 r., (ostateczna w dniu 20 grudnia 1979 r.), do daty złożenia wniosku o zwrot upłynęło ponad 40 lat.
3. zarządzenie Naczelnika Miasta i Gminy P. nr [...] z [...] czerwca 1979 r., (wykonalne 10 października 1979 r.), do daty złożenia wniosku o zwrot upłynęło ponad 40 lat.
Organ zwrócił uwagę na przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801), z której art. 2 wynika, iż w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n., tj. 20 lat od dnia kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa weszła w życie z dniem 14 maja 2019 r., a więc termin do złożenia wniosku o zwrot mijał 14 maja 2020 r.
Zgodnie natomiast z art. 15 zzr ust. 1 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568 ze zm.), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:
1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem,
2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
3) przedawnienia,
4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadniecie w opóźnienie,
5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Natomiast zgodnie z jej art. 15zzs ust. 1 pkt 6, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Ww. przepis art. 15 zzr zaczął obowiązywać z dniem 31 marca 2020 r., tym samym wskazane w nim terminy uległy zawieszeniu od dnia 31 marca 2020 r.
Na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875), art. 15 zzr i art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. został uchylony. Zmiana ta weszła w życie w dniu 16 maja 2020 r.
Jednakże na mocy art. 68 ust. 2 i ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r., terminy biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy. Oznacza to, że ustanie przyczyny powodującej zawieszenie biegu terminu nastąpiło dnia 23 maja 2020 r. Tym samym, 24 maja 2020 r. rozpoczął się dalszy bieg zawieszonego terminu na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości. W konsekwencji, wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów zgodnie z art. 15zzr specustawy koronawirusowej miało miejsce w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. (zob. postanowienie NSA z dnia 22 stycznia 2021 r., II OZ 2/21).
W związku z powyższym Wojewoda [...] stwierdził, że zawieszenie biegu terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, rozpoczętego w dniu 14 maja 2019 r. i wynoszącego 12 miesięcy, objęło 45 dni okresu od 31 marca 2020 r. do 14 maja 2020 r. Okres zawieszenia wynoszący 45 dni podlegał doliczeniu od dnia 24 maja 2020 r. Zatem upływ terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nastąpił w dniu 7 lipca 2020 r., jak prawidłowo przyjął w niniejszej sprawie organ I instancji, (por. wyrok WSA z siedzibą w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2021 r. II SA/Gd 89/21).
Organ podkreślił przy tym, że termin 12 miesięcy na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, przewidziany w art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma charakter terminu zawitego, tzn. że jest nieprzywracalny, a uchybienie temu terminowi powoduje wygaśnięcie prawa do zwrotu wywłaszczonej działki.
W świetle powyższego, wniosek skarżącego z 21 lipca 2020 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w P. w obrębie nr [...], o powierzchni 0,28 ha, oznaczonej na dzień założenia ewidencji gruntów nr działek 1170 i 506, nie mógł skutecznie zainicjować postępowania w tym przedmiocie.
Wojewoda wskazał ponadto, że ustawa z dnia 4 kwietnia 2019 r., zmieniająca m.in. art. 136 ust. 7 ugn, weszła w życie w dniu 14 maja 2019 r., co oznacza, że do momentu zawieszenia biegu terminów prawa administracyjnego, tj. do dnia 31 marca 2020 r., uprawnieni mieli niczym niezakłóconą możliwość realizacji swoich uprawnień i zasięgnięcia w urzędach informacji szczegółowych w tym zakresie. Przy tym istotne jest, że w okresie czasowego zawieszenia biegu terminów prawa administracyjnego, możliwe było skuteczne wniesienie do organu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, albowiem w art. 15 zzr ust. 5 specustawy koronawirusowej przyjęto, że czynności dokonane w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzut naruszenia m.in.: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., nr. [...] uznając, że organ administracyjny I instancji w sposób prawidłowy na podstawie art. 136 ust. 3 i ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) -dalej ustawa o gospodarce nieruchomościami lub u.g.n. w zw. z art. 104, art. 105 § 1 k.p.a. i art. 107 k.p.a. umorzył postępowanie, oraz przyznanie że w niniejszej sprawie wnioskodawca wniósł wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości po terminie, który zdaniem organu I i II instancji upłynął w dniu 7 lipca 2020 r., w sytuacji gdy na gruncie: art. 136 ust. 7 u.g.n. oraz art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801) w zw. z art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.) i § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (tj. Dz.U. z 2020 poz. 433) w zw. z art. 46 pkt 20 oraz art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875) termin na wniesienie wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości upłynął dopiero w dniu 24 lipca 2020 r. w związku z czym W.G. wniósł powyższy wniosek w terminie (tj. 21 lipca 2020 r.) i brak było podstaw do umorzenia postępowania przez Starostę Powiatu [...] oraz utrzymania w mocy decyzji organu I instancji przez Wojewodę [...].
Powołując takie zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez Starostę Powiatu [...], a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".
Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 17 listopada 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 27 września 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że pełnomocnik skarżących nie potwierdził możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 17 listopada 2021 r.
Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 27 września 2021 r.).
Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych ramach Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w sposób, który obliguje Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie o dopuszczalność zastosowania konstrukcji zawieszenia biegu terminów (art. 15 zzr ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r.) w okresie między dniem 14 marca 2020 r., od kiedy obowiązywał w Polsce stan zagrożenia epidemicznego (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, Dz.U. z 2020 r. poz. 433) a dniem 31 marca 2020 r., kiedy to ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568) dodano do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. przepisy art. 15 zzr.
Zgodnie z art. 15 zzr ust. 1 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
W ocenie Sądu, 12-miesięczny termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, przewidziany w art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami jest terminem, o którym mowa w pkt 5 art. 15 zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Bieg tego terminu, jak z przepisu wprost wynika, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał w Polsce od 14 marca 2020 r. (na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.), a stan epidemii – od 20 marca 2020 r. (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii).
Wprowadzony ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 przepis art. 15zzr odnosił się do obu tych stanów ("w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19"). Skoro więc zarówno w dniu 14 marca 2020 r. (stan zagrożenia epidemicznego), jak i w dniu 20 marca (kiedy to został ogłoszony stan epidemii), biegł termin na wniesienie żądania o zwrot nieruchomości przez skarżącego, to termin ten uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 pkt 5 ustawy z 2 marca 2020 r. już z dniem 14 marca 2020 r.
Jak trafnie zauważa się w orzecznictwie, wykładnia językowa przepisu art. 15zzr prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu zarówno w odniesieniu do stanu zagrożenia epidemicznego, jak i stanu epidemii – obu ogłoszonych z powodu narastającego zagrożenia wywołanego niebezpieczeństwem zachorowania na COVID-19. Przyjęcie wykładni przeciwnej, tj. ograniczenie mocy obowiązującej przepisu art. 15zzr ustawy do okresu od jego wejścia w życie do uchylenia, tzn. z wyłączeniem okresu stanu zagrożenia epidemicznego - stanowiłoby wyraz zaprzeczenia zasadzie racjonalności ustawodawcy. Wynik takiej wykładni prowadzi bowiem do sytuacji, w której uchwalony przepis w chwili jego wejścia w życie jest już częściowo niewykonalny i nie znajduje zastosowania. Racjonalność ustawodawcy, który w sposób jawny proceduje projekt ustawy zawierający w swej treści odniesienie do stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie uchwala ten projekt w niezmienionej wersji, mimo że stan ten został już zniesiony, przemawia za uznaniem że ustawodawca, który dał uprzednio obywatelom swego rodzaju promesę ochrony prawnej na czas stanu zagrożenia epidemicznego, mimo zniesienia tego stanu - ochronę tę wprowadza z mocą wsteczną. Przemawia to za przyjęciem, że intencją ustawodawcy było nadanie przepisowi art. 15zzr ustawy charakteru retroaktywnego (tak wyr. WSA w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2020 r., I SA/Łd 319/20. CBOSA).
Na uwadze należy mieć fakt, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.), przepisy art. 4 (dotyczące vacatio legis) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że stanowienie norm z mocą wsteczną, uznaje się za niedopuszczalne, jeśli podmioty, których te normy dotyczą, nie mogły racjonalnie przewidzieć tego rodzaju decyzji, a nadzwyczajne okoliczności czy dobra, podlegające ochronie konstytucyjnej, decyzji takiej nie usprawiedliwiają. Wyjątkowo jednak, w razie zaistnienia usprawiedliwionych względów Trybunał Konstytucyjny dopuszcza nadanie normom prawnym możliwości oddziaływania na sytuacje zastane, jeżeli zaistniały ważkie powody, a zainteresowane podmioty miały podstawy, by oczekiwać uchwalenia takich norm (wyrok TK z 27 lutego 2002 r., K 47/01, wyrok TK z 5 listopada 2002 r., P 7/01, Lex/El).
Słusznie w związku z tym zauważa się, ze biorąc pod uwagę kontekst społeczny towarzyszący wprowadzeniu omawianych przepisów tj. narastające obawy związane z zagrożeniem chorobowym wywołanym pandemią wirusa SARS-CoV-2, szereg wprowadzonych w kraju ograniczeń, obostrzeń i zaleceń prozdrowotnych dla obywateli, skutkujących ograniczeniem działania wielu instytucji publicznych oraz jednoczesny publiczny apel środowisk prawniczych o podjęcie systemowej ochrony interesów prawnych obywateli poprzez wprowadzenie ustawowego zawieszenia biegnących terminów procesowych – należy ocenić wprowadzenie omawianych przepisów ustawy jako wyczerpujące przesłanki wyjątkowości, ważności i przewidywalności, o których mowa w powołanych orzeczeniach TK. Motywem bowiem oddziaływania przez ustawodawcę na sytuację już istniejącą tj. trwający bieg terminów procesowych, jest ochrona interesów prawnych obywateli, których możliwości działania zostały jednocześnie ograniczone z uwagi na szereg ograniczeń i obostrzeń uznanych za konieczne dla zminimalizowania zagrożenia epidemią COVID-19. Rozwiązania te wprowadzone zostały w odpowiedzi na publiczny apel środowisk prawniczych i procedowane w sposób jawny - ustawodawca zapewnia bowiem obywatelom nieograniczony dostęp do treści projektów ustaw na każdym etapie ich procedowania. W tej sytuacji każdy obywatel znajdujący się w sytuacji procesowej, której omawiane przepisy dotyczą, miał nie tylko możliwość zapoznania się treścią proponowanych rozwiązań prawnych, ale miał także prawo oczekiwać, że z uwagi na istnienie w kraju stanu szczególnego, w którym ochrona zdrowia obywateli stanowi priorytet w działaniu państwa – państwo to w trosce o ochronę innych niepriorytetowych interesów obywateli wprowadzi w sposób skuteczny i efektywny prezentowane jawnie instrumenty prawne, tak aby obywatele ograniczający swoją aktywność zgodnie z zaleceniami prozdrowotnymi, czy też doświadczający ograniczeń w działaniu instytucji publicznych nie ponieśli z tego tytułu uszczerbku (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 lipca 2020 r., I SA/Rz 372/20, CBOSA).
Reasumując, skoro ustawodawca wprowadził przepis szczególny, dający obywatelom ochronę przed skutkami ograniczeń związanych z epidemią w postaci zawieszenia biegu określonych terminów, w tym terminów o charakterze zawitym na czas stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, rolą organu było dokonanie wykładni tego przepisu z uwzględnieniem zasady unormowanej w art. 11 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe należało uznać, że organy obu instancji dopuściły się błędnej wykładni art. 15zzr ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że wniosek skarżącego o zwrot nieruchomości z dnia 21 lipca 2020 r. został wniesiony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Należy bowiem przyjąć, że bieg terminu podlegał zawieszeniu od momentu wprowadzenia obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego, czyli od 14 marca 2020 r. zgodnie z treścią obowiązującego wówczas § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, a w konsekwencji zakończył się dopiero w dniu 24 lipca 2020 r. Tym samym wniosek z dnia 21 lipca 2020 r. w ocenie Sądu należy uznać za złożony w terminie, a w konsekwencji podlegający rozpatrzeniu w postępowaniu administracyjnym.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą organu I instancji jak w pkt 1 wyroku. O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. jak w pkt 2 orzeczenia.
dc