II SA/Łd 743/05

II SA/Łd 743/05 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2005-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-08-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Stępień /przewodniczący sprawozdawca/
Barbara Rymaszewska
Ewa Cisowska-Sakrajda
Symbol z opisem
6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Sygn. powiązane
II GSK 110/06 - Wyrok NSA z 2006-11-23
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 2 grudnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie : Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant : asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2005 roku sprawy ze skargi J. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] nr [...]; 2) przyznaje adwokatowi M. C. kwotę 240,- zł (dwieście czterdzieści) tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu i nakazuje wypłatę powyższej kwoty z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz M. C. prowadzącego Kancelarię Adwokacką w Ł., ul. A 102 a; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych ( Dz.U. z 2004r. Nr 6, poz. 40 ze zm. ), art. 104 k.p.a. oraz art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Polski Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. odmówił przyznania J. M. płatności na rok 2004r. z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej – 2004 (kod EFOiGR: 050212020000001, krajowa pozycja budżetowa: 99999999999) i Uzupełniającej Płatności Obszarowej – inne – 2004 (kod EFOiGR: 050404000000401, krajowa pozycja budżetowa: 00003301038) oraz nałożył na nią kary pieniężne z w/w tytułów odpowiednio w wysokości 627,38 zł i 872,48 zł, zaznaczając przy tym, iż będą one potrącane z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodność.
W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż odmówiono stronie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych ze względu na niezgodność ( zawyżenie ) pomiędzy zadeklarowaną sumą powierzchni działek rolnych, a stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej. Ponadto wymierzono karę pieniężną w wysokości 1499,86 zł, która będzie potrącana z płatności pomocy, do których producent rolny jest uprawniony w ramach wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności.
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. podał także, iż we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych zgłoszono powierzchnię 4,68 ha, powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli wynosi 1,7 ha, wniosek rozpatrzono pozytywnie w stosunku do powierzchni 0 ha, natomiast wyliczenie procentowej różnicy w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w czasie kontroli administracyjnej wynosi 175,29 %.
Jako podstawę odmowy przyznania płatności z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej – 2004 oraz nałożenia kary w wysokości 627,38 zł organ I instancji wskazał rozporządzenie 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r., podnosząc przy tym, iż zgodnie z jego treścią w przypadku wykrycia w wyniku kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu rozbieżności pomiędzy zadeklarowaną a rzeczywistą powierzchnią działki, system nakłada sankcje związane z przekroczeniem powierzchni. Jeżeli różnica ta jest większa od 50 % wnioskodawca będzie wyłączony ponownie z otrzymania pomocy, do wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między zgłoszonym polem powierzchni, a stwierdzonym w wyniku kontroli. Kwota ta będzie potrącana z płatności pomocowych, do których wnioskodawca jest uprawniony z tytułu wniosków składanych na przestrzeni trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym poczyniono ustalenia.
Jako podstawę odmowy przyznania płatności z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej - inne rośliny - 2004 oraz nałożenia kary w wysokości 872,48 zł organ I instancji wskazał rozporządzenie 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r., zmienione rozporządzeniem nr 118/2004, jednocześnie podnosząc, iż zgodnie z jego treścią w przypadku wykrycia w wyniku kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu rozbieżności pomiędzy zadeklarowaną a rzeczywistą powierzchnią działki, system nakłada sankcje związane z przekroczeniem powierzchni.
Jeżeli różnica wynosi więcej niż 50 % - rolnik, zgodnie z art. 31 ust. 2, może zostać ponownie wykluczony z otrzymania pomocy do wysokości kwoty odpowiadającej różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią rzeczywistą.
Kwota ta jest obliczana na podstawie schematów pomocowych ustanowionych w art. 1 ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 3508/92, w ramach których rolnik jest uprawniony do otrzymania pomocy, o którą zabiega w kontekście wniosków złożonych w ciągu trzech kolejnych latach kalendarzowych od momentu stwierdzenia nieprawidłowości.
Jeżeli kwota ta nie może zostać naliczona według schematów pomocowych, pozostające saldo przepada ( może zostać zlikwidowane ).
W odwołaniu od powyższej decyzji J. M. wyjaśniła, iż rolnik G. S. wydzierżawił od niej ziemię. W wyniku rozmowy uzgodnili, iż pobierze on pieniądze za działki, które dzierżawi, a J. M. za swoją ziemię, o czym poinformowała Biuro Powiatowe Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., gdzie złożyła korektę, a pracownik przy niej dokonał zmiany w bazie danych, wykreślając podwójnie wskazaną działkę pod jej nazwiskiem. Strona podała również, iż była przekonana, że sprawa została w ten sposób załatwiona oraz wniosła o nie nakładanie na nią kary pieniężnej ze względu na trudną sytuację materialną.
Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych ( Dz.U. z 2004r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r. ustanawiającego przejściowe środki działania dla celów stosowania w roku 2004 rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie mechanizmu jednolitej płatności powierzchniowej wobec Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji oraz art. 32 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał z mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ ten stwierdził, że organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z art. 61 § 1, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., uwzględniając wycofanie działek przez wnioskodawcę po wezwaniu do złożenia wyjaśnień oraz prawidłowo zastosował art. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001.
Zgodnie z tym przepisem, z zastrzeżeniem ust. 3, po upływie terminu składania wniosków o pomoc obszarową istnieje możliwość dodania do wniosku indywidualnych działek rolnych dotychczas niewskazanych, jak również wprowadzenia zmian dotyczących użytkowania lub systemu pomocy, pod warunkiem spełnienia wymogów wynikających z reguł mających zastosowanie do danego systemu pomocy (art. 8 ust. 1).
O dodaniu działek rolnych oraz zmianach zgodnych z ust. 1 powiadamia się pisemnie właściwe władze najpóźniej w ostatecznym dniu siewu lub ustalonym zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1251 (art. 8 ust. 2). W przypadku, gdy właściwe władze poinformowały już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku o pomoc lub powiadomiły go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu i ujawniła ona nieprawidłowości, uzupełnienia i zmiany zgodnie z ust. 1 i 2 nie są dozwolone w odniesieniu do działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości (art. 8 ust. 3). Organ II instancji podniósł także, iż w toku kontroli administracyjnej okazało się, że na te same działki ewidencyjne złożyło wnioski dwóch producentów rolnych.
Z uwagi na powyższe strona została wezwana do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na wezwanie rolnik wycofał z wniosku działki ewidencyjne, w odniesieniu do których organ I instancji wykrył nieprawidłowości. Z uwagi na treść art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 organ I instancji uznał, iż zadeklarowana powierzchnia gruntów rolnych została zawyżona w zakresie jednolitej płatności obszarowej o 2,98 ha oraz w zakresie uzupełniającej płatności obszarowej o 2,98 ha.
Tym samym powierzchnia rzeczywista wyniosła w zakresie jednolitej płatności obszarowej l,70 ha, a w zakresie uzupełniającej płatności obszarowej 1,70 ha.
W związku z powyższym, w ocenie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., organ I instancji dokonał obliczenia dopłaty w zakresie jednolitej płatności obszarowej zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 oraz w zakresie uzupełniającej płatności obszarowej zgodnie z art. 32 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001.
Organ II instancji wskazał również, iż w/w art. 32 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 stanowi, iż jeżeli w odniesieniu do całości ustalonego obszaru objętego wnioskiem o pomoc w ramach systemów pomocy, określanych w art. 1 ust. 1 lit. "a" rozporządzenia (EWG) nr 3508/92 zadeklarowany obszar przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 31 ust. 2 o więcej niż 30%, rolnikowi odmawia się udzielenia pomocy, do jakiej byłby uprawniony na podstawie art. 31 ust. 2 w danym roku kalendarzowym w ramach tych systemów pomocy.
Jeżeli różnica jest większa niż 50% rolnik jest ponowne wykluczony od otrzymania pomocy do kwoty równej tej, która była przedmiotem odmowy zgodnie z akapitem pierwszym. Kwota ta podlega odliczeniu od wszelkich wypłat pomocy w ramach jakichkolwiek systemów pomocy określonych w art. 1 ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 3508/92, do których rolnik jest uprawniony w kontekście składanych przez niego wniosków w okresie trzech lat następujących po zakończeniu roku kalendarzowego, w którym dokonane zostały ustalenia.
Art. 31 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 stanowi, iż bez uszczerbku dla obniżek i wyłączeń zgodnych z art. 32 - 35, jeżeli obszar zadeklarowany we wniosku o pomoc przekracza ustalony obszar dla grupy upraw w wyniku kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu, pomoc obliczona jest w oparciu o obszar ustalony dla tej grupy upraw.
Poza tym organ odwoławczy podniósł, że ze względu na fakt, iż różnica pomiędzy powierzchnią działek nr 30 i 43 zgłoszoną we wniosku, a powierzchnią całkowitą obszaru ustalonego w toku postępowania wyjaśniającego, wyniosła 175,29 %, organ I instancji wydał decyzję o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych.
Nadto organ II instancji stwierdził, iż pomimo tego, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia wszystkich warunków określonych w art. 107 § 3 k.p.a., uchybienia te - w jego ocenie - nie miały wpływu na wynik sprawy, wobec czego brak było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji.
Uznając powyższą decyzję za niezgodną z prawem i krzywdzącą, J. M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie.
W uzasadnieniu skarżąca podała, że w czerwcu 2004r. złożyła do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004. We wniosku tym podała wszystkie działki rolne stanowiące jej własność, w tym oznaczone numerami ewidencyjnymi 30 i 43, które wydzierżawiła G. S.
Wpisując wymienione działki była przekonana, że czyni to w sposób zgodny z przepisami, gdyż jest ich właścicielką. J. M. podniosła również, iż nie wiedziała, że grunty te powinien wpisać dzierżawca, który także wskazał je w swoim wniosku. Przed wypełnieniem wniosku nie miała z G. S. kontaktu, gdyż często z uwagi na swoją chorobę przebywa poza miejscem zamieszkania. Po otrzymaniu wezwania od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w P. niezwłocznie sprawę wyjaśniła wspólnie z dzierżawcą, usuwając powstałą niezgodność.
Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja wymierza jej surowa karę, pomimo braku zawinienia. Jednocześnie zaś, w przekonaniu J. M., zasadnym jest to, że nie może otrzymać płatności bezpośrednich za grunty dzierżawione przez G. S., lecz brak jest podstaw do wymierzenia jej kar pieniężnych ze względu na to, że była przekonana, iż wniosek o przyznanie płatności powinien obejmować wszystkie działki stanowiące jej własność, a powstałą rozbieżność natychmiast usunęła. Ponadto skarżąca wyjaśniła, iż posiada tylko zasadnicze wykształcenie zawodowe, wniosek pomógł jej wypełniać sąsiad. Wyłączne zaś źródło dochodu strony stanowi gospodarstwo rolne, którego nie jest w stanie w całości uprawiać, bowiem jej mąż jest alkoholikiem, a na utrzymaniu ma dwoje kształcących się dzieci.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 wymienionej ustawy).
Podobne unormowanie zawiera ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływana dalej w skrócie jako p.p.s.a.
Stosownie do treści art. 3 § 1 i art. 135 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Artykuł 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa wchodzi z kolei w rachubę, o ile zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Sąd zwraca także uwagę na treść art. 134 p.p.s.a., w myśl którego sąd rozstrzyga daną sprawę w jej granicach, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Powołany przepis stanowi więc podstawę do uwzględnienia skargi również wtedy, gdy strona nie podnosi podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem zasad określonych w art. 7 - 11, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Decyzje organów obu instancji nie spełniają bowiem wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Przepis ten w § 1 stanowi, iż powinna ona zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie stron lub strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Zgodnie z § 2 w/w przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.
Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Staranność przekazywania adresatowi uzasadnienia własnych argumentów wykorzystanych przy formułowaniu treści decyzji jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny takiej decyzji ( tak np. NSA w wyrokach: z dnia 16 marca 1998r. II SA 96/98 - Lex nr 41681, z dnia 28 października 1998r. I SA/Gd 1651/96, z dnia 13 grudnia 1988r. II SA 497/88 - ONSA 1989, nr 2, poz.68, Lex nr 10079, z dnia 8 maja 1998r. I SA/Lu 380/97 - nie publikowany, z dnia 20 listopada 2001r. II SA/Lu 629/2000 - OSP 2002/10, poz. 136).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym oraz piśmiennictwem podstawa prawna decyzji administracyjnej musi być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów zarówno prawa formalnego, jak i materialnego, wraz z powołaniem źródeł jego publikacji. Decyzja, w której nie podano podstawy prawnej, jest wadliwa, nawet jeśli taka podstawa w rzeczywistości istnieje ( por. np. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1999r. III SA 8192/98 - Lex nr 46242, J. Borkowski, J. Jędroska, R. Orzechowski, A. Zieliński – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985r., B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2004r., str. 504).
Tymczasem w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu I instancji zawiera w podstawie prawnej przepis art. 104 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, a decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), stanowiący, iż płatność na wniosek producenta rolnego przyznaje, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, czyli przepisy formalnoprawne oraz art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji, jednakże bez wskazania źródeł jego publikacji, który to przepis określa wprawdzie zasady przyznawania pomocy na podstawie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej w razie stwierdzenia w wyniku kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu różnicy pomiędzy zadeklarowanym obszarem a wyznaczonym obszarem, lecz jest to regulacja niepełna i z tego względu zawiera on w swej treści odesłanie do art. 4 tegoż rozporządzenia, art. 2 lit. r i art. 48 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U.U.E. L 327 z dnia 12 grudnia 2001r., str. 11) oraz art. 1 b ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 1259/1999 z dnia 17 maja 1999r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej (Dz.U.U.E. L 160 z dnia 26 czerwca 1999r., str. 113).
W konsekwencji nie sposób uznać, że powołane w podstawie prawnej przez organ I instancji przepisy wyczerpują całość podstawy prawnej.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 249 (dawny art. 189) i art. 254 (dawny art. 191) traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą z dnia 25 marca 1957r., w brzmieniu ustalonym traktatem z Amsterdamu z dnia 2 października 1997r. zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej, traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty ( Dz.U. z 2004r., Nr 90, poz. 864 zał. 31) oraz art. 2 ust. 38 traktatu z Nicei z dnia 26 lutego 2001r. zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej, traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty (Dz. U. z 2004r., Nr 90, poz. 864, zał. 32) rozporządzenia mają zasięg ogólny, wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich oraz wymagają publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w celu nabrania mocy powszechnie obowiązującej na terenie wszystkich Państw Członkowskich. Nie wymagają natomiast ani transpozycji do systemu prawa wewnętrznego państw członkowskich, ani też ogłoszenia według reguł tego prawa. Z tego też względu wyłącznie prawodawstwo opublikowane w drukowanej wersji Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej uznawane jest za autentyczne. Adresatami rozporządzeń są nie tylko Wspólnoty Europejskie, państwa członkowskie i ich organy, lecz także ich obywatele i podmioty przynależne do Wspólnot Europejskich (osoby prawne, jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej).
Nadmienić także należy, iż z mocy art. 2 części pierwszej aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej traktatu między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej), a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzeczpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczącego przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczpospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003r. (Dz. U. z 2004r., Nr 90, poz. 864) od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej, tj. 1 maja 2004r. Rzeczpospolita Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia; postanowienia te są stosowane zgodnie z warunkami określonymi w tych Traktatach i w niniejszym Akcie.
Z tego też względu Sąd zwraca uwagę, iż w/w rozporządzenie Komisji (WE) nr 2199/2003 powołane w podstawie prawnej decyzji organu I instancji również zostało opublikowane w Dz.U.U.E. L 328 z dnia 17 grudnia 2003r., str. 21 – 24, w polskiej wersji językowej – Dz.U.U.E. z 2003r., t. 41, str. 395 – 397.
Uzasadnienie decyzji organu I instancji poza nader lapidarnym stwierdzeniem niezgodności (zawyżenia) pomiędzy zadeklarowaną sumą powierzchnią działek rolnych a ustaloną w wyniku kontroli administracyjnej, nie zawiera właściwie jakichkolwiek ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie w sprawie.
Nie wskazano w nim bowiem przyczyn, w wyniku których odmówiono skarżącej przyznania płatności na rok 2004r. z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej – 2004 i Uzupełniającej Płatności Obszarowej – inne – 2004 oraz nałożono kary pieniężne z w/w tytułów w łącznej wysokości 1499,86 zł, nie zawiera żadnych wyjaśnień, w jaki sposób w wyniku kontroli ustalono, iż powierzchnia działek strony wynosi 1,7 ha, podczas gdy powierzchnia zgłoszona we wniosku wynosiła 4,68 ha, w jaki sposób ustalono, iż procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek objętych wnioskiem i stwierdzoną w wyniku kontroli, to aż 175,29 %, jak również, w jaki sposób i w oparciu o jakie współczynniki dokonano wyliczenia wysokości nałożonych kar pieniężnych.
Decyzja pierwszoinstancyjna nie zawiera poza tym w zasadzie żadnego uzasadnienia prawnego w rozumieniu art. 107 § 1 i 3 k.p.a., z którego można byłoby uzyskać informację o tym, jaki przepis prawa materialnego upoważniał Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. do odmowy przyznania skarżącej płatności na rok 2004 z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej - 2004 i Uzupełniającej Płatności Obszarowej - inne - 2004 oraz nałożenia określonych wyżej kar pieniężnych. Za niewystarczające uznać bowiem należy wskazanie przez organ I instancji jedynie samych rozporządzeń Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r. i nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. zmienionego przez rozporządzenie nr 118/2004 oraz rozporządzenie Rady (EWG) nr 3508/92, jak również przytoczenie treści ich bliżej nieokreślonych przepisów bez wymienienia nawet numeracji ich artykułów, w rezultacie czego można się jedynie domyślać, jakie przepisy organ miał na względzie.
Zasadnym jest w tej sytuacji wskazanie, iż uzasadnienie prawne polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Chodzi zatem o wytłumaczenie, dlaczego organ zastosował dany przepis. W tym celu należy przytoczyć w uzasadnieniu treść przepisu in extenso, gdyż samo wymienienie numeracji artykułów (paragrafów, ustępów) jest jedynie "powołaniem podstawy prawnej", a nie "przytoczeniem przepisów prawa". Uzasadnienie prawne decyzji powinno być wywodem prawniczym, którego celem jest wykazanie, że przyjęte rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego, logicznego procesu stosowania normy materialnej w danej sytuacji faktycznej.
Chodzi więc o umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle konkretnego przepisu prawa oraz wykazanie związku między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia ( tak też np. NSA w wyroku z dnia 10 lipca 1985r. SA/Kr 579/85 - ONSA 1985, nr 2, poz. 14, GAP 1988, nr 21, str. 44).
Sąd zwraca również uwagę, iż uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia.
Brak uzasadnienia spełniającego cele i przesłanki art. 107 § 3 k.p.a. spowodował, iż decyzja ta narusza uprawnienia strony oraz zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 – 11 k.p.a.
Powyższe zastrzeżenia dotyczą w zasadzie także decyzji organu II instancji.
W orzecznictwie sądowym wyjaśniono, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa administracyjna jako całość i stąd podstawowym zadaniem organu II instancji jest ponowne rozstrzygnięcie danej sprawy ( por. np. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987r. IV SA 385/87 – Gospodarka Administracja Państwowa 1987/21, str. 40 i wyrok NSA z dnia 9 października 1992r. V SA 137/92 – ONSA 1993, nr 1, poz. 22).
Zatem z chwilą otrzymania odwołania wraz z aktami sprawy organ II instancji powinien przystąpić do rozpatrzenia sprawy, jak gdyby nie było decyzji organu I instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest więc rozważenie, jak należy rozstrzygnąć daną sprawę zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej, a nie tylko utrzymać lub zmienić decyzję organu I instancji.
W konsekwencji uznać należy, że również organ odwoławczy ma obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę odwołującą się (por. np. wyroki NSA: z dnia 7 lutego 1996r. SA/Sz 2214/95, z dnia 22 kwietnia 1998r. I SA/Lu 21/98 – Lex nr 34147, z dnia 4 listopada 1998r. I SA/Lu 1056/97 – nie publikowany), a w razie potrzeby zgodnie z art. 136 k.p.a. może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Tymczasem w podstawie prawnej decyzji organu II instancji powołano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i cytowany wyżej art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, a więc przepisy formalnoprawne oraz powołany art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r. i art. 32 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem (EWG) nr 3508/92, jednakże również bez wskazania ich publikatorów.
Podnieść w tym miejscu dodatkowo należy, iż wskazany przez organ II instancji art. 32 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem (EWG) nr 3508/92 (Dz.U.U.E. z dnia 12 grudnia 2001r., nr 327, str. 11) nie zawiera pełnej regulacji prawnej i odsyła do systemów pomocy określonych w art. 1 ust. 1 lit. a rozporządzenia (EWG) nr 3508/92 z dnia 27 listopada 1992r. ustanawiającego zintegrowany system zarządzania i kontroli pewnych systemów pomocy Wspólnoty (Dz.U.U.E. L z dnia 5 grudnia 1992r., nr 355, str. 1).
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się z kolei w zasadzie do stwierdzenia przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., iż organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z art. 61 § 1, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., uwzględniając wycofanie działek przez wnioskodawcę po wezwaniu do złożenia wyjaśnień oraz wskazania, że organ I instancji z uwagi na treść art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 uznał, iż zadeklarowana powierzchnia gruntów rolnych została zawyżona w zakresie tak jednolitej płatności obszarowej, jak i uzupełniającej płatności obszarowej o 2,98 ha, w związku z czym powierzchnia rzeczywista w w/w zakresie wyniosła 1,7 ha.
Jednakże, w ocenie Sądu, organ II instancji w żaden sposób w dalszym ciągu nie wyjaśnia, w jaki sposób na podstawie powołanych w uzasadnieniu tejże decyzji przepisów ustalono, iż różnica pomiędzy powierzchnią działek nr 30 i 43 zgłoszoną we wniosku, a powierzchnią całkowitą obszaru ustalonego w toku postępowania wyjaśniającego wyniosła aż 175,29 % oraz, w jaki sposób i na podstawie jakich współczynników dokonano wyliczenia ustalonych decyzją organu I instancji kar pieniężnych. Przytaczając zaś treść wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisów, organ II instancji nie wskazuje ich publikatorów.
Poza tym podnieść należy, iż kolejną nieprawidłowością jakiej się dopuścił organ II instancji, było powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na złożenie przez wnioskodawczynię wyjaśnień przed organem I instancji w następstwie, których miała zostać wydana decyzja z dnia [...] w sytuacji, gdy w aktach administracyjnych nie ma żadnego protokołu z tej czynności. W dniu 9 sierpnia 2004r. skarżąca dokonała jedynie korekty wniosku polegającej na wykreśleniu działek o nr 30 i 43 o łącznej powierzchni 2,98 ha.
Wyżej wskazane uchybienia skutkowały konieczność uchylenia wydanych w sprawie decyzji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 135 p.p.s.a.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielnej przez adwokata ustanowionego z urzędu orzeczono w oparciu o § 19 pkt 1 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu z dnia 28 września 2002r. ( Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).
Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3-im sentencji wyroku wydano stosownie do treści art. 152 p.p.s.a.