II SA/Łd 742/04

II SA/Łd 742/04 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2005-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-09-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Joanna Sekunda-Lenczewska /przewodniczący/
Jolanta Rosińska /sprawozdawca/
Renata Kubot-Szustowska
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Sygn. powiązane
II OSK 710/05 - Wyrok NSA z 2006-04-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 22 lutego 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie renty planistycznej oddala skargę. -
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jak wynika z treści decyzji datowanej na dzień [...], Prezydent Miasta Ł. ustalił jednorazową opłatę w wysokości 275.700 zł dla Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością A z siedzibą w Ł., użytkownika wieczystego nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 3/11, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. 7 093 m2, w obr. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jej zbyciem. W uzasadnieniu organ podał, iż przedmiotowa nieruchomość w miejscowym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. (zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], Nr [...]) znajdowała się na terenie, na którym obowiązywała adaptacja terenów, obiektów i zieleni kościoła, ośrodka sportowego oraz układu działek zabudowy jednorodzinnej, na terenie dopuszczało się realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych w ramach istniejących działek. Obowiązywał zakaz wtórnych podziałów działek jednorodzinnych. Nieruchomość wchodziła w skład części terenu przeznaczonego pod usługi sportowe, kulturowe tzw. krąg tożsamości z zielenią towarzyszącą. Zgodnie ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wprowadzoną uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], Nr [...]), teren położony w rejonie al. B i ul. C oraz torów PKP oznaczony symbolem [...], został przeznaczony na cele rekreacyjne z dopuszczalną adaptacją istniejących usług pod warunkiem ograniczenia uciążliwości do granic działki, dopuszczono lokalizację nowych nieuciążliwych usług handlu, gastronomii i usług hotelarskich, z tym że powierzchnia usług handlowych nie może przekroczyć 60% powierzchni obiektów zlokalizowanych na działce. Dla tych terenów wprowadzono 30% stawkę wzrostu wartości nieruchomości.
W dniu 3 kwietnia 2003 r., a więc przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie zmiany planu miejscowego mającej wpływ na zwiększenie wartości nieruchomości, na podstawie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] nastąpiło zbycie nieruchomości. Zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), jeżeli wartość nieruchomości wzrosła na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wówczas Prezydent Miasta ma obowiązek pobrać jednorazową opłatę, określoną, w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prezydent Miasta ustala wysokość opłaty w drodze decyzji. Dla naliczenia opłaty tzw. "opłaty planistycznej" niezbędna jest zmiana przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i określenie stawki procentowej opłaty, zbycie nieruchomości w okresie 5 lat od dnia, w którym zmiana stała się obowiązująca oraz wzrost wartości nieruchomości będący skutkiem zmiany planu (wykazany w operacie szacunkowym).
Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty zostało wszczęte z urzędu w dniu 4 czerwca 2003 r. W toku postępowania organ I instancji, zgodnie z art. 36 ust. 14 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 453) zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie wyceny wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Zgodnie z wyceną różnica pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (1.445.000 zł), a wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu (526.000 zł) stanowi kwotę 919.000 zł. Tym samym zrealizowana zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowała wzrost wartości nieruchomości. Stosownie do § 27 uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], procentowa stawka wzrostu wartości nieruchomości została ustalona na poziomie 30%, co z powyższej kwoty (919.000 zł) stanowi 275.700 zł.
Zgodnie z aktem notarialnym Rep. A Nr [...] nieruchomość stanowiła przedmiot użytkowania wieczystego Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością A. Pełnomocnik strony był w trakcie postępowania informowany o sporządzeniu operatu szacunkowego oraz o możliwości zapoznania się z nim, z czego strona skorzystała. Pełnomocnik strony wystąpił o wydanie uwierzytelnionej kopii operatu szacunkowego twierdząc, iż otrzymany raport pomija istotne i obszerne fragmenty, których szczegółowa analiza będzie konieczna do prawidłowej oceny operatu. Organ I instancji zwrócił się do autora operatu o zajęcie stanowiska w sprawie wydania kserokopii operatu. Rzeczoznawca wyjaśnił, iż zgodnie ze standardami zawodowymi udostępnienie danych zawartych w operacie może mieć miejsce tylko na wyraźne żądanie sądu lub w postępowaniu przed organizacją zawodową. Autor wyceny podkreślił, iż wykonał operat zgodnie z przepisami prawa oraz standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych, zobowiązującymi go do zachowania poufności. Organ I instancji, w myśl zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), dążąc do wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych w sprawie, zaproponował stronie możliwość spotkania z rzeczoznawcą majątkowym w siedzibie organu. Strona jednakże nie skorzystała z tej możliwości.
W piśmie z dnia 9 grudnia 2003 r., strona wystąpiła o dopuszczenie dowodu z akt postępowania administracyjnego, w przedmiocie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w tym w szczególności: protokołów z posiedzeń Rady Miejskiej oraz Zarządu Gminy, w trakcie których podjęte zostały uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, wniosków wraz z uzasadnieniami, odpisów zarzutów (protestów). Organ wyjaśnił, iż dla potrzeb toczącego się postępowania jedynym istotnym dokumentem dotyczącym planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwała z dnia [...], zaś wymienione przez stronę dokumenty są środkami, które mogą zostać wykorzystane tylko na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W związku z uwagami strony, wyrażonymi w piśmie z dnia 23 grudnia 2003 r., organ I instancji zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do zarzutów strony odnośnie wykonanego przez niego operatu szacunkowego. Wyjaśnienia rzeczoznawcy zostały przesłane stronie. W kolejnym piśmie, z dnia 2 lutego 2004 r., pełnomocnik strony wniósł nowe zastrzeżenia do operatu, przekazując w załączeniu opinię o konsekwencjach zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sporządzoną przez innego rzeczoznawcę Towarzystwo Urbanistów Polskich. Strona wniosła jednocześnie o zawieszenie postępowania o ustalenie opłaty planistycznej do czasu zakończenia postępowania przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej w związku z wniesieniem skargi na niedopełnienie obowiązków przez biegłego powołanego przez organ. Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 14 lutego 2004 r. ustosunkował się do tych zarzutów, a strona została poinformowana o dołączeniu odpowiedzi rzeczoznawcy do akt sprawy i o możliwości zapoznania się z jej treścią, czego strona jednak nie uczyniła. W przywołanym piśmie rzeczoznawca podkreślił, iż oszacowania nieruchomości dokonano zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisem szczegółowym w zakresie wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego jest § 50 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r., który stanowi, że przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania oraz opłaty planistycznej określa się wartość nieruchomości uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Zgodnie z ust. 2, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia uchwalenia lub zmiany planu, a ceny z dnia zbycia nieruchomości. Ustawa (art. 36 ust. 4) dookreśla, iż wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zgodnie z unormowaniem art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Dlatego też, zdaniem organu I instancji nie jest uzasadniony zarzut strony, iż rzeczoznawca nie dokonał oceny wpływu zmiany przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na jej wartość rynkową, przez co naruszył przepisy prawa.
W dalszych zarzutach strona podnosiła, iż rzeczoznawca majątkowy dokonał błędnego wyboru nieruchomości przyjętych do porównania wskazując, iż przyjęte do analizy nieruchomości nie są nieruchomościami podobnymi (znacznie różnią się ceną). W odniesieniu do tego argumentu rzeczoznawca wyjaśnił, iż podobieństwo nieruchomości nie wynika i nie może wynikać z faktu różnicy lub z faktu braku różnicy cen transakcyjnych.
Zgodnie z art. 36 ust. 14 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zasady określania wartości nieruchomości oraz osoby do tego uprawnione określają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 156 ustawy rzeczoznawca majątkowy sporządza opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Jak wynika z przytoczonych przepisów, w ocenie organu, rzeczoznawca Towarzystwa Urbanistów Polskich, w części opinii dokonał bezpodstawnego opiniowania czynności rzeczoznawcy majątkowego w zakresie sporządzonego operatu szacunkowego. Przedstawiona przez stronę opinia została przygotowana przez osobę nieposiadającą do tego uprawnień określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też, jak podał organ orzekający, wszelkie oceny i wnioski sformułowane w opinii nie mogą stanowić waloru dowodowego w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej.
W dalszej części pisma z dnia 2 lutego 2004 r., strona powołując się na treść art. 97 § 1 ust. 4 kpa wniosła o zawieszenie postępowania. Organ orzekający postanowieniem z dnia 23 lutego 2004 r., Nr [...] odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania.
Zgodnie z art. 123 § 1 Ordynacji podatkowej stronie zapewniono czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji w myśl art. 200 § 1 wyznaczono 7 - dniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań. W wyznaczonym terminie, strona nie wniosła żadnych nowych uwag i zastrzeżeń co do istoty sprawy, nie przedstawiła również dowodów przeciwnych do zebranych w toku postępowania. Jak wywodził organ wypełniona została również dyspozycja art. 178 § 1 Ordynacji podatkowej, gdyż strona miała możliwość w każdym stadium postępowania przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów. W sprawie zatem, w ocenie organu, w świetle obowiązującego prawa i posiadanego materiału dowodowego, spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji ustalającej opłatę planistyczną.
W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik strony – Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością A z siedzibą w Ł. wniósł o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Ł. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W motywach odwołania pełnomocnik zarzucił kwestionowanej decyzji rażące naruszenie prawa materialnego (tj. art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędne zastosowanie do stanu faktycznego) oraz rażące naruszenie przepisów postępowania (tj. art. 180,187,188,191 Ordynacji podatkowej). Zdaniem strony organ uchylił się od wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności nie uwzględnił wniosków dowodowych strony, nie zebrał pełnego materiału dowodowego mimo aktywnego udziału strony w postępowaniu, przekroczył granice swobodnej oceny dowodów, która przybrała cechy oceny dowolnej i jest w sposób oczywisty sprzeczna ze zgromadzonym materiałem dowodowym, które to naruszenia miały istotny i decydujący wpływ na wynik sprawy. Strona wywodziła, iż wycena sporządzona została z naruszeniem przepisów prawa i nie może stanowić podstawy do wydania merytorycznej decyzji w sprawie. Operat szacunkowy powinien brać pod uwagę nieruchomości podobne, a w stanie faktycznym sprawy rzeczoznawca do porównania uwzględnił nieruchomości, które miały inne przeznaczenie i których cena różni się o 500%. Odwołujący się podnosił dodatkowo, iż organ zignorował wszystkie pozostałe wnioski składane w toku postępowania. Strona wnosiła o dopuszczenie dowodu z akt postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem w jej ocenie istniała konieczność wyjaśnienia, jakie były przyczyny i uzasadnienie dokonania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, jak również jaki był rzeczywisty zakres przedmiotowy tej zmiany, co było niezbędne do prawidłowej oceny ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości. Wnioski te nie zostały przez organ uwzględnione, a dowody w ogóle nie zostały przeprowadzone. W konsekwencji, dokonane przez organ I instancji ustalenia i wyciągnięte z nich wnioski, poczynione zostały z rażącym przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów. Przeprowadzona przez organ analiza materiału dowodowego przybrała cechy oceny dowolnej. Biorąc powyższe pod uwagę, a w szczególności fakt, iż organ administracji wbrew obowiązkowi ustawowemu nie dokonał rzetelnej oceny podniesionych w toku postępowania zarzutów, strona zmuszona została do zlecenia wykonania operatu szacunkowego uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu, który to operat został złożony do akt postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania, mocą decyzji z dnia [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko przedstawione przez Prezydenta Miasta Ł. wskazując, iż dowodem wzrostu wartości nieruchomości wskutek zmiany planu miejscowego jest operat szacunkowy z dnia 5 września 2003 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego - osobę uprawnioną do określania wartości nieruchomości stosownie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z wyceny, różnica pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po zmianie planu miejscowego (1.445.000 zł), a jej wartością przed zmianą tego planu (526.000 zł) opiewa na kwotę 919.000 zł. Skutkiem tego jest stwierdzenie, iż wysokość tzw. renty planistycznej wynosi 275.700 zł, co stanowi wynik matematycznego wyliczenia procentowego wzrostu wartości nieruchomości na dzień jej zbycia przy uwzględnieniu stawki 30% wynikającej z uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] Ustosunkowując się zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyjaśniło, iż ich nie podziela, gdyż pełnomocnik strony brał aktywny udział w prowadzony postępowaniu. Na jego wnioski i zarzuty rzeczoznawca majątkowy wielokrotnie udzielał wyczerpujących odpowiedzi. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji dokładnie opisał niezbędne przesłanki do nałożenia opłaty wskazując, iż muszą być one spełnione łącznie. Musi mieć miejsce zmiana przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i określenie stawki procentowej opłaty, zbycie nieruchomości w okresie 5 lat od zmiany planu zagospodarowania przestrzennego oraz skutkiem zmiany musi być wzrost wartości nieruchomości (wykazany w operacie szacunkowym). Przebieg postępowania przed organem I instancji, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w sposób bezsporny wskazuje na spełnienie wymienionych przesłanek. Podobnie - organ orzekający - nie podziela zarzutu dotyczącego nierzetelności i braku obiektywizmu rzeczoznawcy majątkowego przy sporządzaniu operatu szacunkowego. W odniesieniu zaś do zarzutu skierowania wniosku do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej przy Ministrze Infrastruktury, organ orzekający podzielił pogląd wyrażony przez organ I instancji. Ponadto zgodnie z art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami, opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego sporządza rzeczoznawca majątkowy. Rzeczoznawcą majątkowym jest osoba fizyczna posiadająca uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości (art. 174 ust. 2). W konsekwencji, skoro autor opinii przedstawionej przez stronę nie posiada uprawnień rzeczoznawcy majątkowego, zgodnie z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie powinna budzić wątpliwości okoliczność, iż jego opinia w prowadzonym postępowaniu nie może mieć charakteru dowodowego, a jedynie charakter pomocniczy. W ocenie organu odwoławczego, w postępowaniu słusznie przyjęto, iż wartości niezbędne do ustalenia spornej opłaty wynikają wyłącznie z operatu szacunkowego sporządzonego dla organu. Wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem zarzuty strony o naruszeniu prawa procesowego i materialnego w postępowaniu I instancji są bezpodstawne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. adw. M. N., pełnomocnik Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością A z siedzibą w Ł. wniósł o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Ł. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.. W motywach skargi pełnomocnik strony zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego (tj. art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie do stanu faktycznego, który nie wypełnia przesłanek wymienionych w tym przepisie). Wskazał również na rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art.120,121 § 1,122,123 § 1,124,125 § 1, 127,180,187,190,191,200,201 § 1 pkt 2, a także art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej. Organ nie zastosował się do dyspozycji przepisów nakładających na organy podstawowe obowiązki dotyczące prowadzenia postępowania w sposób zgodny z zasadami ogólnymi tego postępowania mającymi charakter gwarancyjny dla podmiotu, którego rozstrzygnięcie sprawy dotyczy. W stanie faktycznym sprawy organ uchylił się od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mimo istnienia okoliczności, na które powoływała się strona, a które nie zostały zbadane przez organ. Stanowi to jaskrawe naruszenie przepisów dotyczących tzw. zasady prawdy materialnej. Organ naruszył obowiązek zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego mającego istotny wpływ na wydanie decyzji. Strona została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu poprzez pominięcie dyspozycji przepisu art. 200, gdyż nie został wyznaczony termin do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz strona nie miała sposobności do wypowiedzenia się w tym przedmiocie, co stanowi naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Organ nie uwzględnił również zasady dwuinstancyjności postępowania. Przekroczone zostały granice swobodnej oceny dowodów, bowiem ocena dokonana przez organ nosi znamiona dowolności i w sposób oczywisty jest sprzeczna z materiałem dowodowym, w szczególności przez oparcie rozstrzygnięcia na opinii, która została zakwestionowana i w związku z wydaniem której została skierowana skarga do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej. Zakres prowadzonego postępowania został ograniczony jedynie do postępowania dowodowego co pozostawia niewyjaśnionymi podnoszone przez podatnika kwestie kluczowe dla sprawy. Nie zostały uwzględnione wnioski dowodowe składane przez stronę w postaci opinii. W sprawie została wydana decyzja, choć strona zapowiedziała złożenie dodatkowego operatu szacunkowego, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a co świadczy o realizacji szybkości i prostoty postępowania, kosztem wnikliwości rozpoznania sprawy. Organy nie wyjaśniły zasadności przesłanek, którymi się kierowały przy załatwianiu sprawy, co znalazło swoje odbicie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym zaskarżanego rozstrzygnięcia. Organy nie określiły powodów, dla których odmówiły wiarygodności dowodom przedłożonym przez skarżącego oraz oparły rozstrzygnięcia jedynie na operacie szacunkowym, który z uwagi ma wady i został zakwestionowany. W końcu, została naruszona zasada w myśl której jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, gdyż całkowicie pominięto przedłożoną opinię wskazującą na błędy w zakresie metodologii przygotowania operatu szacunkowego. Postępowanie zostało przeprowadzone mimo istnienia zagadnienia wstępnego i pomimo wystąpienia o jego rozstrzygnięcie do właściwego organu, co uzasadniało zawieszenie postępowania do czasu ich rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu kontestowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej . Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ).
Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu.
Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca.
Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji sąd zobligowany jest również uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.
W dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała już ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami). Ustawodawca nakazał jednak w przepisach przejściowych tej ustawy, a konkretnie art. 85 ust. 1 stosowanie przepisów dotychczasowych do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia jej w życie.
Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której organ prawidłowo zastosował przepisy art. 36 – 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), w tym art. 36 ust. 14 stanowiący, że zasady określania wartości nieruchomości oraz osoby uprawnione do określania tej wartości określają przepisy o gospodarce nieruchomościami, tj. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.).
Zasady wyceny nieruchomości zawarte zostały w Dziale IV, Rozdziale 1 tej ustawy i miały zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie innych ustaw , która weszła w życie po upływie 3 miesięcy od dnia jej ogłoszenia w Dz. U. Nr 141, poz. 1492 z dnia 21.06.2004 r.
Organ nie mógł przeto – jak sugeruje pełnomocnik skarżącej – stosować nowych zasad wyceny, wprowadzonych powołaną ustawą z dnia 28 listopada 2003 r.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga w istocie sprowadza się do powtórzenia zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji i stanowi polemikę z prawidłowymi ustaleniami i wnioskami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Należy przede wszystkim wskazać, że strona skarżąca reprezentowana w postępowaniu administracyjnym przez adwokata informowana była o każdej czynności podejmowanej przez organ oraz brała czynny udział w postępowaniu zapoznając się ze wszystkimi dowodami zgromadzonymi w sprawie, składając pisma i podnosząc zarzuty.
W aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 25 lutego 2004 r. skierowane przez organ do pełnomocnika skarżącej informujące o złożeniu przez rzeczoznawcę majątkowego A. Z. wyjaśnienia i odpowiedzi na zarzuty postawione w odniesieniu do sporządzonego operatu szacunkowego. Organ poinformował ponadto pełnomocnika skarżącej o możliwości zapoznania się z dodatkowym materiałem dowodowym we wskazanym miejscu i czasie w terminie 7 dni od doręczenia niniejszego pisma i pouczył, że upływ terminu spowoduje wydanie decyzji ustalającej opłatę planistyczną.
Powyższe pismo doręczone zostało do kancelarii pełnomocnika skarżącej w dniu 2 marca 2004 r. ( potwierdzenie wpływu na oryginale pisma – k. 25 akt postępowania administracyjnego ).
Mimo upływu zakreślonego terminu, pełnomocnik skarżącej nie zapoznał się z uzupełnionym materiałem dowodowym i nie złożył własnego operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. W tej sytuacji Prezydent Miasta Ł. wydał w dniu [...] decyzję ustalającą opłatę planistyczną.
W okresie od 13 kwietnia 2004 r. do wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w dniu [...], poza odwołaniem skarżącej spółki do akt sprawy nie wpłynęło jakiekolwiek pismo procesowe, nie złożono żadnego dokumentu, ani też nie przeprowadzono dowodu. Brak było zatem podstaw do kolejnego wezwania pełnomocnika skarżącej do zapoznania się z aktami sprawy, przed wydaniem decyzji przez organ II instancji. Organ nie był również zobligowany czekać na operat szacunkowy sporządzony na zlecenie skarżącej. Pełnomocnik skarżącej w złożonym odwołaniu nie wniósł o udzielenie terminu na złożenie takiego operatu, a jedynie przejawił taki zamiar w bliżej nieokreślonym czasie. Operatu takiego strona nie złożyła zresztą do zamknięcia rozprawy przed Sądem.
Pełnomocnik skarżącej złożył tylko na rozprawie w dniu 16.02.2005 r. kolejną ocenę, tym razem sporządzoną przez prof. Dr hab. R. C. wnosząc o dopuszczenie tego dowodu w sprawie. Z przyczyn wskazanych w art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) uwzględnienie tego wniosku w postępowaniu sądowym było niedopuszczalne. Ocena ta nie spełnia również wymagań operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, a jej autor określa procedurę wyceny w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami), która w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzielił stanowiska pełnomocnika skarżącej, że do postępowania związanego z naliczeniem opłaty planistycznej mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 3 września 2004 r., wydanego w sprawie sygn. akt OSK 520/04 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził całkowicie odmienny pogląd, niż poprzednio Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku w wyroku z dnia 7 listopada 2001 r. sygn. akt IISA/Gd 1948/01 – OSP 2003/2/16, zgodnie z którym do opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej. Odstępując od tego poglądu NSA stanął na stanowisku, że przedmiotowa opłata na rzecz gminy (renta planistyczna) ma cechy podatku w świetle art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, tzn. jest świadczeniem publicznoprawnym, nieodpłatnym, przymusowym i bezzwrotnym na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, ale wbrew wymaganiom przywołanej normy prawnej, nie wynikającym z ustawy podatkowej. Za taką trudno byłoby bowiem uznać ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym. Oczywiście ustawodawca mógłby i w tej ustawie ustanowić określony podatek, ale winien to uczynić w sposób wyraźny, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości. Tymczasem z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie tylko nie wynika wprost, iż zamiarem ustawodawcy było nadanie przedmiotowej opłacie statusu podatku, ale nie ma podstaw do tego, aby fakt ten domniemywać i w konsekwencji stosować do tej opłaty przepisy Ordynacji podatkowej.
Obowiązek opłaty, o której mowa powstaje jako wynik polityki przestrzennej gminy, w centrum której leży nie bezpośrednie pomnażanie wpływów do budżetu gminy, a racjonalna gospodarka przestrzenią.
Ustawodawca chcąc nadać opłacie planistycznej status podatku czy też innej należności podatkowej, winien to uczynić wprost w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym lub przynajmniej odesłać do stosowania Ordynacji podatkowej. Jeśli tego nie zrobił, to faktu tego nie można domniemywać, gdyż obowiązki podatkowe wkraczające w sferę praw i obowiązków obywateli muszą być stanowione wyraźnie, co gwarantuje wymóg demokratycznego państwa prawa – art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.
Sam zaś fakt, że przedmiotowa opłata stanowi dochód budżetu gminy i ma charakter publicznoprawny, to zdecydowanie za mało, aby uznać ją za podatek w rozumieniu art. 6 Ordynacji podatkowej. Nie każda bowiem należność budżetu gminy, nawet o dominujących cechach podatku jest należnością, do której mają zastosowanie przepisy Ordynacji.
Reasumując, do postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż one a nie przepisy Ordynacji podatkowej mają charakter norm powszechnie stosowanych w postępowaniach administracyjnych ( art. 1 – 5 Kpa ).
W rozpoznawanej sprawie na organie nie ciążył zatem obowiązek przewidziany art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej, a jedynie określony w art. 10 § 1 Kpa i jak już powyżej wskazano organy obowiązkowi temu nie uchybiły.
W tym stanie rzeczy, nie można podzielić zarzutu skarżącej co do pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, zaś analiza akt postępowania administracyjnego prowadzi do wręcz odmiennego wniosku.
Prowadząc postępowanie w sprawie opłaty planistycznej organ I instancji niewadliwie uznał, że wynik postępowania przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej w związku ze skargą wniesioną na niedopełnienie obowiązków przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego nie stanowi zagadnienia wstępnego, warunkującego merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Co prawda organ powołał się na przepis Ordynacji podatkowej, ale analogiczne stanowisko przyjmowane jest również na gruncie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, który winien mieć zastosowanie w omawianym przypadku. W konsekwencji brak było podstawy prawnej do uwzględnienia wniosku pełnomocnika skarżącej o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie, co znalazło wyraz w postanowieniu z dnia [...] o odmowie zawieszenia postępowania. Pełnomocnik skarżącej nie wniósł zażalenia na to postanowienie, a zatem ostatecznie nie kwestionował stanowiska organu. Powtórzenie w skardze zarzutu co do konieczności zawieszenia postępowania wydaje się być w tej sytuacji nieporozumieniem.
Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej, postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej prowadzone było prawidłowo, organ zgromadził wystarczający do załatwienia sprawy materiał dowodowy i dokonał właściwej, odpowiadającej zasadom logiki jego oceny.
Nie ulega wątpliwości, że w toku postępowania administracyjnego organ winien dążyć do wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy i w tym celu przeprowadzić postępowanie dowodowe. Nie oznacza to jednak – jak sugeruje skarżąca – że obowiązkiem organu było uwzględnienie wszystkich wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę. Rzeczą organu jest bowiem ocena, czy konkretny dowód może wyjaśnić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Brak jest wszak podstawy prawnej do prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczności, które nie mają żadnego znaczenia w sprawie. Charakter takiej właśnie okoliczności miały przyczyny uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz prawidłowość postępowania poprzedzającego podjęcie uchwały przez Radę Miejską w Ł. w dniu [...] i należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, który wniosku pełnomocnika skarżącej w tym zakresie nie uwzględnił.
Osobne zagadnienie stanowi skuteczność kwestionowania przez skarżącą operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. A. Z..
Zgodnie z powołanym przez organy obu instancji przepisem art. 36 ust. 14 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zasady określania wartości nieruchomości oraz osoby do tego uprawnione określają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., N 46, poz. 543 ze zmianami). W myśl art. 156 tej ustawy rzeczoznawca majątkowy sporządza opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Jednocześnie art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy.
W rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy sporządzony został przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego określone przepisami art. 174 – 177 powołanej ustawy.
Skuteczne zakwestionowanie tego operatu w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji możliwe było wyłącznie poprzez złożenie innego (własnego) operatu, sporządzonego przez biegłego posiadającego uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego, a porównanie obu operatów wskazywałoby na znaczną rozbieżność pomiędzy wartościami tej samej nieruchomości.
W takim przypadku, zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami podmiotem wyłącznie uprawnionym do oceny prawidłowości tych wycen była organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.
Złożona przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego opinia A. G. reprezentującego Towarzystwo Urbanistów Polskich nie posiada charakteru operatu szacunkowego sporządzonego zgodnie z przepisami art. 149 – 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 230, poz. 1924 ), a jej autor nie legitymował się uprawnieniami rzeczoznawcy majątkowego, określonymi przepisami powołanej ustawy.
Organ nie mógł zatem przyjąć tej opinii, jako obiektywnego dowodu w sprawie, z pominięciem procedury wyznaczonej przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Opinia ta zawiera jednak tożsamy z zawartym w operacie szacunkowym wniosek, że "zmiana wykorzystania terenu o charakterze przemysłowym na cele usługowe – wobec różnicy rentowności takich sposobów jej wykorzystania – spowodowała oczywisty wzrost jego wartości".
W toku postępowania administracyjnego pełnomocnik skarżącej nie złożył własnego operatu szacunkowego, sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego ograniczając się do subiektywnych zarzutów co do wadliwości operatu szacunkowego mgr inż. A. Z. z uwagi na jego nierzetelność i twierdzenia, że wartość nieruchomości po uchwaleniu planu nie uległa zmianie, zaś poprzedni plan uchwalony w 1993 r. nie zakazywał działalności usługowo – handlowej na spornym terenie. Takie stwierdzenie skarżącej nie znajduje oparcia w części opisowej tego planu i pozostaje w sprzeczności nawet ze złożoną przez stronę oceną inż. A. G., zgodnie z którą plan z 1993 r. dopuszczał tylko adaptację stanu istniejącego i realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych w ramach istniejących działek, a realizacja pawilonu handlowo – usługowego stała się możliwa dopiero po zmianie planu.
Należy również dodać, że w obszernym piśmie wyjaśniającym z dnia 17.02.2004 r. mgr inż. A. Z. ustosunkował się do wszystkich zarzutów co do jego operatu szacunkowego, podniesionych przez pełnomocnika skarżących, a także do oceny A. G..
Obszerną ocenę materiału dowodowego w kontekście podniesionych zarzutów zawierają również uzasadnienia decyzji organów obu instancji i nie sposób ocenie tej – jak chce skarżąca - postawić zarzutu dowolności.
W świetle zebranego i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego, nie ulega wątpliwości, że w związku z uchwałą Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia [...] i dopuszczeniem na spornym terenie lokalizacji nowych, nieuciążliwych usług handlu, gastronomii i usług hotelarskich, nastąpiła zmiana wartości przedmiotowej nieruchomości.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem rzeczoznawcy majątkowego A. Z., że wycena nieruchomości musi także uwzględniać prawo do możliwości jej zagospodarowania i użytkowania zgodnie z obowiązującym w dacie wskazanej w wycenie prawem lokalnym w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawą oszacowania są zawarte w tym prawie treści, które decydują o sposobie wykorzystania nieruchomości lub całego obszaru oraz o wyborze segmentu (obszaru) rynku nieruchomości.
W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy ustalił wartości nieruchomości na dzień uchwalenia planu na kwotę 526 000zł, a na dzień jej zbycia przez skarżącą na kwotę 1 455 000 zł. Kwota ta nie może być uznana za wygórowaną już chociażby z uwagi na fakt jej sprzedaży B Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w J. za kwotę 2 695 207, 50 zł, w tym prawa użytkowania wieczystego samego gruntu za kwotę 2 551 048, 15 zł.
Obciążenie strony opłatą planistyczną odpowiadającą 30% wyliczonej przez biegłego rzeczoznawcę kwoty wzrostu wartości nieruchomości należy uznać za zasadne i znajdujące oparcie w przepisie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.).
Należy również wskazać, że skarżąca zgodnie z art. 36 ust. 10 powołanej ustawy mogła przed zbyciem nieruchomości zażądać od Prezydenta Miasta Ł. ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w ust. 3 i dokonać oceny opłacalności planowanej transakcji. Z uprawnienia tego jednak strona nie skorzystała.
Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), skargę jako bezzasadną oddalił.