II SA/Łd 740/20

II SA/Łd 740/20 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska
Robert Adamczewski /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1944/21 - Wyrok NSA z 2024-05-08
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 119 pkt 3, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1438
art. 33 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2020 poz 374
art. 12
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Sentencja
Dnia 19 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2021 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie uznania za nieuzasadniony zarzut nieistnienia obowiązku w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego grzywny w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki oddala skargę. a.bł.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. nr [...], znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia E.S., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...] r., nr [...], znak: [...].
Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] grudnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał E.S. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku garażowo-gospodarczego o wymiarach 9,50m x 4,85m, zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w R., przy ul. A 51, dz. nr ew. 521. Decyzją z [...] marca 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2015 r. Prawomocnym wyrokiem z 16 września 2016 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Łd 373/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę E.S. na decyzję z [...] r.
W dniu 3 lipca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wystosował upomnienie wzywając E.S. do natychmiastowego wykonania obowiązku rozbiórki, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru upomnienie zostało doręczone pełnomocnikowi zobowiązanej 20 października 2017r.
Decyzją z [...] lutego 2018 r. [...]WINB odmówił zmiany, w trybie art. 154 § 1 k.p.a., własnej ostatecznej decyzji z [...] marca 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2018 r., utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji. Prawomocnym wyrokiem z 15 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1496/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.S. na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych 25 lipca 2018 r. na nieruchomości usytuowanej przy ul. A 51 w R., PINB w Z. ustalił, że obowiązek wynikający z decyzji z [...] grudnia 2015 r., nie został wykonany.
Postanowieniem z [...] września 2018 r., PINB w Z. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej odbudowy budynku garażowo-gospodarczego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w R., przy ul. A 51, dz. nr ew. 521.
W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych 21 maja 2019 r. PINB ponownie ustalił, że obowiązek rozbiórki orzeczony decyzją z [...] grudnia 2015 r. nie został wykonany.
W dniu 21 maja 2019 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym nr [...] zaopatrzony w klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej.
Postanowieniem z [...] maja 2019 r., PINB w Z. nałożył na E.S. jednorazowo grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 40.435,42 zł z powodu uchylania się przez zobowiązaną od wykonania obowiązku określonego w decyzji z [...] grudnia 2015 r., z jednoczesnym wezwaniem E.S. do niezwłocznego wykonania spornego obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z 21 maja 2019 r., oraz uiszczenia nałożonej grzywny wraz z opłatą za wydanie niniejszego postanowienia w terminie 7 dni od daty jego doręczenia. Jak wynika z dokumentu zwrotnego potwierdzenia odbioru przedmiotowe postanowienie wraz z tytułem wykonawczym zostało doręczone bezpośrednio E.S. w trybie awizo 11 czerwca 2019 r.
Pismem z 4 listopada 2019 r. PINB poinformował E.S., iż z uwagi na niewypełnienie obowiązku nałożonego decyzją z [...] grudnia 2015 r. wystawił tytuł wykonawczy i skierował go do właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego ww. decyzją.
W dniu 4 listopada 2019 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji należności pieniężnych nr [...]. Powyższy tytuł wykonawszy został skutecznie doręczony E.S., jednakże Naczelnik Urzędu Skarbowego pismem z 29 listopada 2019 r. zawiadomił PINB w Z. o nieprzystąpieniu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego z 4 listopada 2019 r., nr [...] z uwagi na brak wskazania w tytule wykonawczym numeru identyfikacji podatkowej (NIP) oraz Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL).
Pismem z 2 grudnia 2019 r. E.S. reprezentowana przez R.S., w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wniosła o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia wniosku o zmianę terminu obowiązku wynikającego z decyzji bądź jego wstrzymanie na wniosek PINB oraz, na podstawie art. 155 k.p.a., o zmianę poprzedniego terminu wykonania decyzji na realny. Organ pierwszej instancji pismem z 19 grudnia 2019 r. wezwał R.S. do złożenia pełnomocnictwa oraz o sprecyzowanie żądania zawartego w piśmie z 2 grudnia 2019 r., pod rygorem pozostawienia pisma z 2 grudnia 2019 r. bez rozpoznania. Przy piśmie z 15 stycznia 2020 r. R.S. złożył pełnomocnictwo oraz wyjaśnił, iż wnioskuje o zawieszenia postępowania egzekucyjnego do czasu rozpoznania drugiej części złożonego wniosku, tj. o zmianę terminu obowiązku wykonania decyzji rozbiórkowej. Pismem z [...] r. PINB poinformował pełnomocnika inwestorki, iż z uwagi na to, że wyjaśnienia zawarte w piśmie z [...] r. nie precyzują żądania zawartego w piśmie z 2 grudnia 2019 r., a w szczególności nie wskazują na podstawę prawną i faktyczną zawieszenia postępowania oraz deklarowanego terminu wykonania decyzji, pozostawia pismo z 2 grudnia 2019 r. bez rozpoznania.
W dniu 29 maja 2020 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji należności pieniężnych nr [...].
Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. postanowieniem z [...] r., zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec majątku E.S., na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonych zarzutów. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że pismem z 24 czerwca 2020 r., pełnomocnik E.S. wniósł zarzut nieistnienia obowiązku dochodzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 29 maja 2020 r., Nr [...], mieszczący się w katalogu zarzutów wskazanych w art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Przy piśmie z 2 lipca 2020 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego przekazał kserokopię pisma z 24 czerwca 2020 r., zawierającego zarzut nieistnienia obowiązku dochodzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 29 maja 2020 r., Nr [...] wystawionego przez PINB w Z.. Jednocześnie poinformował, że w celu wyegzekwowania należności objętej wspomnianym tytułem wykonawczym, 15 czerwca 2020 r. skierowano do Banku Spółdzielczego w Z. zawiadomienie z 15 czerwca 2020 r. o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego. Wraz z tym zawiadomieniem skierowano do E.S. odpis przedmiotowego tytułu wykonawczego. Dokumenty te doręczone zostały stronie 18 czerwca 2020 r., zaś 25 czerwca 2020 r., wpłynęło do Urzędu Skarbowego pismo zawierające zarzut nieistnienia obowiązku dochodzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 29 maja 2020 r. nr [...]. Dłużnik zajętej wierzytelności zawiadomieniem z 16 czerwca 2020 r. poinformował PINB, iż środki na realizację zajęcia zostały zablokowane i zostaną przekazane zgodnie z przepisami prawa. Ponadto zaznaczył, że 25 czerwca 2020 r. dłużnik zajętej wierzytelności zrealizował w całości zawiadomienie przekazując na rachunek bankowy organu kwotę w wysokości 42.939,10 zł. Przedmiotowe środki z uwagi na wniesiony przez stronę 25 czerwca 2020 r. środek zaskarżenia zostały zdeponowane na rachunku depozytowym organu.
Postanowieniem z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., na podstawie art. 34 § 1, § 2 i § 4 w zw. z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 – dalej w skrócie "u.p.e.a."), art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2020 r., poz. 256 – dalej w skrócie "k.p.a.), uznał za nieuzasadniony zarzut podniesiony przez E.S. dotyczący nieistnienia obowiązku, który to zarzut wniesiony został do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. 25 czerwca 2020 r., w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego stosowanego w egzekucji należności pieniężnych nr [...] z 29 maja 2020 r., wystawionego przez PINB w Z., celem egzekucji należności pieniężnej - grzywny w celu przymuszenia oraz opłaty egzekucyjnej nałożonych postanowieniem PINB z [...] maja 2019 r. z powodu uchylania się przez zobowiązaną od wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB z [...] grudnia 2015 r.
W zażaleniu na powyższe postanowienie E.S. reprezentowana przez R.S. wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, bądź o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty, podnosząc zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem SARS CoV2 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 z późn.zm.). Autor zażalenia wskazał, że w imieniu żony wystąpił do Starostwa Powiatowego w Z. z informacją o zmianie sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego samowolnie wyremontowanego na izolatorium.
Powołanym na wstępie postanowieniem z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 17 § 1, art. 18 u.p.e.a., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ drugiej instancji przywołał art. 33 § 1 i 2 u.p.e.a., a następnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest możliwa ponowna weryfikacja prawidłowości (słuszności) orzeczonego nakazu rozbiórki objętego tytułem wykonawczym. W innym wypadku doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania w rozumieniu art. 15 k.p.a. Jednocześnie [...]WINB wyjaśnił, że nie posiada uprawnień przewidzianych w art. 16 k.p.a. W przypadku niewykonania określonego w decyzji obowiązku (nakazu) stosuje się egzekucję administracyjną (art. 3 § 1 u.p.e.a.). Oznacza to, że organ administracyjny, jako wierzyciel obowiązku, na tym etapie postępowania przystępuje nie do oceny prawidłowości jego nałożenia, lecz podejmuje działania i stosuje środki przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, celem wyegzekwowania ciążącego na zobowiązanym obowiązku (nakazu). Mając powyższe na uwadze [...]WINB stwierdził, że obowiązek nałożony decyzją PINB z [...] grudnia 2015 r., nie został wykonany, co zostało potwierdzone protokołami oględzin z 25 lipca 2018 r. i 21 maja 2019 r., wobec czego PINB zasadnie wszczął postępowanie egzekucyjne, wydając uprzednio upomnienie z 3 lipca 2017 r. wzywając zobowiązaną E.S. do natychmiastowego wykonania wskazanego wyżej obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Z dokumentu zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że upomnienie zostało doręczone pełnomocnikowi zobowiązanej 20 października 2017 r.
Przywołując w następnej kolejności brzmienie art. 6 § 1, art. 26 § 4 i art. 19 § 1 u.p.e.a., organ drugiej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. tytuł wykonawczy zawiera pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu prawie wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej oraz o skutkach wniesienia tego zarzutu nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego i po upływie tego terminu. Tytuł wykonawczy nr [...] z 29 maja 2020 r. został odebrany przez E.S. 18 czerwca 2020 r., zaś zarzuty zostały wniesione bezpośrednio do organu egzekucyjnego 25 czerwca 2020 r., a zatem z zachowaniem ustawowego terminu. Jako podstawę zarzutu wskazano art. 33 § 1 pkt. 1 u.p.e.a., jednocześnie wnosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Zdaniem strony obowiązek nałożony decyzją organu powiatowego nie istnieje z uwagi na zmianę sposobu użytkowania i związanych z tym robót budowlanych istniejącego budynku garażowo-gospodarczego na izolatorium na terenie nieruchomości położonej w R., przy ul. A 51.
W związku z powyższym [...]WINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. (przed wejściem w życie z dniem 30 lipca 2020 r. nowego brzmienia art. 33 u.p.e.a.), podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Odnosząc się zatem do zarzutów zażalenia [...]WINB stwierdził, że regulacja art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVTD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 - zwana dalej "specustwą"), nie uchyla obowiązku nałożonego decyzją PINB z [...] grudnia 2015 r. Postępowanie egzekucyjne, w toku którego został wystawiony tytuł wykonawczy [...] z 29 maja 2020 r., dotyczy wykonania obowiązku nałożonego wspomnianą wyżej decyzją. Zdaniem [...]WINB trafne jest stanowisko PINB, że specustwa odnosi się do zamierzeń budowlanych i brak jest podstaw prawnych dla twierdzenia, iż sanuje ona roboty wykonane samowolnie na długo przed wejściem w życie przytoczonej regulacji. Nadto [...]WINB wskazał za organem I instancji, iż podstawą prawną wydania postanowienia PINB z [...] maja 2019 r. oraz tytułu wykonawczego stosowanego w egzekucji należności pieniężnych z 29 maja 2020 r., Nr [...], nie są przepisy ustawy Prawo budowlane, lecz ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, której wyłączenia stosowania nie przewidziano w art. 12 specustawy.
Organ drugiej instancji ustosunkowując się natomiast do podniesionej w zażaleniu kwestii zmiany sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego na izolatorium wyjaśnił, że budynek izolatorium - podlega ścisłym regulacjom prawnym pod względem standardu organizacyjnego opieki w izolatorium sprawowanej w związku z przeciwdziałaniem zakażeniu wirusem SARS-CoV-2, zawartym w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2020 r. w sprawie standardu organizacyjnego opieki w izolatoriach, co wynika z pkt I 1.2. i pkt III 1.1. załącznika do wspomnianego rozporządzenia. Jednocześnie organ zauważył, że poza informacją zawartą w zażaleniu, jego autor nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających, iż poinformował w trybie art. 12 ust 2 specustawy organy administracji architektoniczno-budowlanej o zamiarze wykonania robót budowlanych lub zmianie sposobu użytkowania spornego budynku na izolatorium. [...]WINB dodał nadto, że sporny budynek został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej w latach 2012-2013, zaś zmiana sposobu użytkowania na podstawie art. 71 ustawy Prawo budowlane dotyczy wyłącznie legalnie wybudowanych i użytkowanych obiektów budowlanych. Uwzględniając powyższe organ drugiej instancji stwierdził, że w tej sprawie nie ziściła się żadna z przesłanek określonych w art. 33 u.p.e.a., co uzasadniło utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji.
Postanowieniem z [...] września 2020 r. [...]WINB, na wniosek E.S., w trybie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., wstrzymał wykonanie własnego postanowienia z [...] r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E.S. reprezentowana przez męża R.S. wniosła o uchylenie postanowienia [...]WINB z [...] r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374). W uzasadnieniu skargi jej autor powtórzył w całości argumentację z zażalenia na postanowienie organu I instancji i podniósł zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Jego zdaniem organ nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego oraz postępowania dowodowego. Dodał nadto, że organ pierwszej instancji prowadzi postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji rozbiórkowej, ponieważ nie ma budynku garażowo-gospodarczego, a jest izolatorium.
Odpowiadając na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia.
W dniu 21 grudnia 2020 r. wpłynęło do akt sądowych pismo z 15 grudnia 2020 r.. w którym pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę w całości i wniósł o dołączenie do akt sprawy załączonych do wspomnianego pisma dowodów z dokumentów w postaci odpisu wniosku o wygaśnięcie decyzji na podstawie art. 162 k.p.a., odpisu postanowienia PINB o odmowie wszczęcia postępowania, odpisu zażalenia na postanowienie PINB skierowanego do [...]WINB oraz zdjęć po wykonaniu prac budowlanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu.
W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.
Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Sąd badając w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...] r. o uznaniu za niezasadny ferowanego przez E.S. zarzutu nieistnienia obowiązku wynikającego z decyzji o nakazie rozbiórki stwierdził, że odpowiadają one przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego, jak oczekuje tego skarżąca.
Dla oceny zgodności z prawem poddanych kontroli Sądu postanowień organów obu instancji kluczowe znaczenie ma fakt, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna i prawomocna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...] grudnia 2015 r. nr [...], znak: [...] nakazująca E.S. właścicielce nieruchomości położonej w R. przy ul. A 51, dz. nr ew. 521, rozbiórkę samowolnie odbudowanego budynku garażowo-gospodarczego o wymiarach 9,50m x 4,85m, zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w R., przy ul. A 51, dz. nr ew. 521. Powyższe rozstrzygnięcie, po rozpatrzeniu odwołania E.S., mocą decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r. nr [...] znak: [...] zostało utrzymane w mocy. Natomiast skarga E.S. na powyższą decyzję organu drugiej instancji, została oddalona wyrokiem tutejszego Sądu z 16 września 2016 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 373/16. Skarżąca nie skorzystała z prawnej możliwości zaskarżenia powyższego wyroku skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec czego wyrok WSA w Łodzi z 16 września 2016 r. uprawomocnił się. Dodatkowo podkreślić trzeba, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna i prawomocna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2018 r. o odmowie zmiany własnej ostatecznej decyzji z [...] r. Skarga E.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 lutego 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1496/18 została oddalona. Skarżąca także i w tym wypadku nie wniosła skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec czego wyrok WSA w Warszawie uprawomocnił się.
A zatem, skoro w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna i prawomocna decyzja o nakazie rozbiórki, to podlega ona wykonaniu. Mówiąc inaczej, na skarżącej spoczywa obowiązek rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, który w sytuacji, gdy inwestor nie wykona go dobrowolnie, podlega egzekucji. Skarżącej nie przysługuje uprawnienie do rezygnacji z orzeczonego nakazu rozbiórki. Trzeba mieć bowiem na względzie, że o ile strona może zrezygnować z przyznanych decyzją uprawnień, to w żadnym razie nie może zrezygnować z realizacji orzeczonego decyzją obowiązku, ten bowiem jest objęty przymusem państwowym. Dopiero rozbiórka całego obiektu objętego decyzją spowoduje, że przedmiot decyzji przestanie istnieć i stanie się ona bezprzedmiotowa. W kontrolowanej sprawie zmiana stanu faktycznego, mająca miejsce po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę (ostatecznej i prawomocnej), a polegająca na samowolnej zmianie sposobu użytkowania budynku garażowo – gospodarczego na izolatorium w trybie art. 12 specustawy, wbrew błędnemu przekonaniu skarżącej, nie skutkuje nieistnieniem obowiązku rozbiórki spornego budynku. Celem rozbiórki jest bowiem doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zaaprobowanie poglądu skarżącej, jakby realizacja izolatorium w obiekcie objętym nakazem rozbiórki niweczyła ów nakaz, bez wątpienia korzystnego z punktu widzenia jej interesów, jest niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa, właśnie z uwagi na regulacje art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
Kolejną kwestią istotną, aczkolwiek drugorzędną z punktu widzenia oceny zgodności z prawem postanowień organów obu instancji, jest fakt, że skarżąca ani jej pełnomocnik nie przedłożyli jakichkolwiek dokumentów potwierdzających poinformowanie, w trybie art. 12 ust. 2 specustawy, organów administracji architektoniczno-budowlanej o zamiarze wykonania robót budowlanych lub zmianie sposobu użytkowania spornego budynku na izolatorium. Nadto izolatorium, co trafnie podkreślił organ drugiej instancji w motywach zaskarżonego postanowienia powinno odpowiadać warunkom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 26 maca 2020 r. w sprawie standardu organizacyjnego opieki w izolatoriach (Dz.U. z 2020 r., poz. 539). Rację ma również organ twierdząc, że art. 12 ust. 1 specustawy nie uchyla obowiązku orzeczonego decyzją o nakazie rozbiórki. Specustawa nie ma zastosowania do robót budowlanych, wykonanych w warunkach samowoli budowlanej, wiele lat przed jej wejściem w życie. Natomiast zmiana sposobu użytkowania w trybie art. 71 Prawa budowlanego dotyczy wyłącznie obiektów budowlanych legalnie wybudowanych i użytkowanych.
Reasumując w sprawie istotne jest, że skarżąca dotychczas nie wykonała dobrowolnie nakazu rozbiórki, co uzasadniało uruchomienie postępowania egzekucyjnego, w toku którego wystawiony został tytuł wykonawczy nr [...] z 29 maja 2020 r. Wspomniany tytuł wykonawczy dotyczy właśnie wykonania obowiązku objętego decyzją rozbiórkową.
Jak stanowi art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przed jego nowelizacją, dokonaną mocą ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 2070), podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanego unormowania zgodnie podkreśla się, że postępowanie w sprawie zarzutu egzekucyjnego, o którym mowa w art. 33-35 u.p.e.a., jest postępowaniem incydentalnym w ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Postępowanie dotyczące zgłoszonego zarzutu nie dotyczy zatem sprawy administracyjnej, lecz jest toczącym się w ramach sprawy egzekucyjnej postępowaniem, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia zobowiązanego, kwestionującego dopuszczalność wszczęcia lub dalszego prowadzenia egzekucji administracyjnej albo dopuszczalność lub zasadność zastosowania określonego środka egzekucyjnego (zob. art. 33 § 1 u.p.e.a.). Ustalenia faktyczne organu egzekucyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie podstaw zgłoszonych zarzutów, a nie kwestii związanych z oceną prawną zasadności lub prawidłowości obowiązku określonego w tytule wykonawczym (por. art. 29 § 1 u.p.e.a.). Pojęcie "nieistnienia obowiązku" w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. oznacza przede wszystkim sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał, np. z mocy prawa albo nie wydano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, bądź też gdy obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie, lecz przed rozpatrzeniem zarzutów. Wykonalność decyzji ostatecznych oznacza możliwość zrealizowania uprawnienia przyznanego stronie w tej decyzji lub powinność wykonania obowiązku nałożonego decyzją przez stosowne organy w drodze przymusu, jakim w ramach władztwa administracyjnego one dysponują, czyli na drodze postępowania egzekucyjnego. Celem postępowania egzekucyjnego jest wykonanie obowiązku określonego już, zmaterializowanego w ostatecznej decyzji, który nie został wykonany, co z kolei skutkuje tym, że do czasu jego pełnego wykonania organ egzekucyjny może prowadzić postępowanie celem zaspokojenia wierzyciela, chyba że przepis prawa stanowi inaczej. Jeżeli czas obowiązywania decyzji nie został określony czy to przez ustawodawcę czy przez organ w decyzji, to może być ona wykonania w każdym czasie, a tym samym w każdym też czasie poddana jest wszelkim rygorom wynikającym z niej, w tym przymusowi w celu jej wykonania (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 6 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1371/18, 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 794/18, 23 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1908/18, 9 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1524/15, 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1583/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 947/18 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Innymi słowy, w toku postępowania egzekucyjnego ostateczna decyzja organu administracji (w tym wypadku decyzja rozbiórkowa) pozostaje poza zakresem kontroli organu egzekucyjnego. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez podmiot zobowiązany (w tym wypadku skarżącą) nałożonego obowiązku rozbiórki. Organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzję administracyjną, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej i prawomocnej podlega przymusowemu wykonaniu. Kontrola zgodności z prawem czynności z aktów administracyjnych, podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego, nie może zatem sprowadzać się do oceny zgodności z prawem decyzji merytorycznych, którymi zostały nałożone na zobowiązanego konkretne obowiązki, których nie wykonał on bez zastosowania środków przymusu, przewidzianych w u.p.e.a. W postępowanie egzekucyjnym nie ma możliwości negowania nakazu rozbiórki orzeczonego na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Tak długo więc jak decyzja rozbiórkowa (ostateczna i prawomocna) nie zostanie wykonania, organ ma prawo prowadzić postępowanie egzekucyjne. Wykonanie zaś w obiekcie objętym nakazem rozbiórki izolatorium nie anuluje orzeczonego nakazu rozbiórki. A zatem, podniesiony w toku postępowania egzekucyjnego zarzut nieistnienia obowiązku jako zupełnie niezasadny nie zasługiwał na uwzględnienie, co uzasadniało wydanie przez organy obu instancji kontrolowanych postanowień.
Wskazać w tym miejscu trzeba, że załączone w toku postępowania sądowego dokumenty świadczące o uruchomieniu przez skarżącą postępowania administracyjnego w przedmiocie wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę, pozostają bez jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. Po raz kolejny zaakcentować trzeba, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna i prawomocna decyzja o nakazie rozbiórki i skarżąca nie posiada prawnej możliwości uchylenia się od orzeczonego nią obowiązku. Dopóki zaś decyzja ta nie zostanie wykonana właściwe organy posiadają kompetencje do prowadzenia we właściwym trybie postępowania egzekucyjnego.
Mając na względzie fakt, że postanowienia organów obu instancji odpowiadają prawu, a żaden z zarzutów skargi nie zasługiwał na uwzględnienie Sąd zobligowany był na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić skargę.
dc