II SA/Łd 739/25

II SA/Łd 739/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-12-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska
Jarosław Czerw /sprawozdawca/
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 48a ust. 7, art. 48a ust. 10, art. 48a ust. 13
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 1592
art. 14 ust. 5, art. 14 ust. 6
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Dnia 4 grudnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2025 roku sprawy ze skargi H.D. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: [...] z siedzibą w P. przy ul. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 25 lutego 2025 roku znak: SKO.4170.14.2025 w przedmiocie odmowy wydania zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 grudnia 2024 roku nr 12/Oz/2024 znak: DEK-OŚR-I.6233.62.2020; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego H. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: [...] z siedzibą w P. przy ul. [...] kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją z dnia 25 lutego 2025 r. znak: SKO.4170.14.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej także: Kolegium, organ II instancji) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi (dalej także: organ I instancji) z dnia 20 grudnia 2024 r., znak: DEK-OŚR-I.6233.62.2020, w przedmiocie odmowy wydania zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów.
Jak wynika z akt sprawy w dniu 26 lutego 2020 r. H.D., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą: [...] z siedzibą w P. przy ul. [...] (dalej także: strona, skarżący), zwrócił się do Prezydenta Miasta Łodzi z wnioskiem o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów na nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. [...]. We wniosku o wydanie zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów wyliczono wysokość stawki zabezpieczenia roszczeń na kwotę 113 661,60 zł. We wniosku zaproponowano jako formę zabezpieczenia roszczeń polisę ubezpieczeniową.
Postanowieniem z dnia 22 listopada 2021 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Łodzi stwierdził, że miejsce magazynowania odpadów, na którym prowadzone jest zbieranie odpadów (tj. nieruchomość znajdująca się w Ł. przy ul. [...]) spełnia wymagania określone w przepisach ochrony środowiska.
Postanowieniem z dnia 14 maja 2021 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi stwierdził spełnienie wymagań określonych w przepisach o ochronie przeciwpożarowej oraz w zakresie zgodności z warunkami ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w operacie przeciwpożarowym, o którym mowa w art. 42 ust. 4b pkt 1 ustawy o odpadach oraz w postanowieniu, o którym mowa w art. 42 ust. 4c ww. ustawy.
Następnie wnioskodawca przedłożył korektę wniosku w zakresie stawki zabezpieczenia roszczeń, która po dokonaniu ponownego wyliczenia została określona na kwotę 81 631,48 zł. Forma tego zabezpieczenia nie zmieniła się.
Prezydent Miasta Łodzi postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2024 r. określił stawkę zabezpieczenia roszczeń na kwotę 81 631,48 zł oraz jako formę wskazał depozyt.
Pełnomocnik strony złożył zażalenie na powyższe postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi.
Kolegium postanowieniem z dnia 10 października 2024 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
Strona nie zakwestionowała powyższego postanowienia, a termin wpłaty zabezpieczenia roszczeń upłynął 31 października 2024 r.
W związku z brakiem wpłaty ustanowionego postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2024 r. zabezpieczenia roszczeń w pełnej wysokości (w dacie upływu terminu ustanowienia zabezpieczenia na rachunku bankowym znajdowała się jedynie kwota 10 000 zł) Prezydent Miasta Łodzi zawiadomieniem z dnia 8 listopada 2024 r. poinformował pełnomocnika strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w przedmiotowej sprawie materiałem dowodowym oraz o możliwości wniesienia uwag, wniosków, wyjaśnień lub innych dowodów. Jednocześnie poinformowano pełnomocnika, w oparciu o art. 79a k.p.a., że w związku z brakiem wpłaty depozytu pieniężnego, ustanowionego postanowieniem organu z dnia 5 sierpnia 2024 r. załatwienie sprawy nastąpi poprzez wydanie decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
W dniu 28 listopada 2024 r. Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa w Departamencie Ekologii i Klimatu UMŁ otrzymał informację, że na rachunek bankowy Urzędu Miasta Łodzi została wpłacona kwota w wysokości 71 631,48 zł, tytułem: "dopłata do zabezpieczenia roszczeń [...] [...] P. ul. [...]. (miejsce zbierania odpadów Ł. ul. [...]", data waluty: 26 listopada 2024 r. Z informacji przekazanej przez stronę pismem z dnia 25 listopada 2024 r. powyższa wpłata stanowić miała uzupełnienie wpłaty przekazanej na konto Urzędu Miasta Łodzi przez wnioskodawcę w dniu 10 maja 2022 r. w wysokości 10 000,00 zł (będącej pierwotnie uzupełnieniem do przedłożonej do akt polisy ubezpieczeniowej).
W związku z wpłatą kwoty 71 631,48 zł, która wraz z wpłaconą wcześniej kwotą 10 000,00 zł stanowiła stawkę zabezpieczenia roszczeń określoną w postanowieniu Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 5 sierpnia 2024 r. niezgodnie z art. 48 ust. 10 ustawy o odpadach Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia 20 grudnia
2024 r., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 26 lutego 2020 r. wraz z jego uzupełnieniami, złożonego przez H. D., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: [...] z siedzibą w P. przy ul. [...] orzekł: "1. Odmawiam wydania zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów na nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. [...] (działka nr ewidencyjny [...] obrębie geodezyjnym [...]). 2. Cofam ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Łodzi Nr 55/Oz/17 z dnia 23 sierpnia 2017 r., znak: DSS-OŚR-N.6233.31.2017 w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne i odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych, zmienioną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi Nr 14/Oz/18 z dnia 7 marca 2018 r., znak: DSS-OŚR-IV.6233.63.2017". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał motywy podjętego rozstrzygnięcia.
Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wniósł H.D., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą: [...] z siedzibą w P. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 48a ust. 13 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm.) w zw. z art. 14 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2018 r. poz. 1592, ze zm.) mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wpłata kwoty do depozytu po upływie 2 tygodni od dnia doręczenia ostatecznego postanowienia jest przesłanką do cofnięcia zezwolenia podczas gdy przesłanką do cofnięcia zezwolenia jest brak zabezpieczenia lub ustanowienie zabezpieczenia niezgodnie z postanowieniem tj. w zakresie formy i wysokości zabezpieczenia. W zakresie prawa procesowego zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 9 k.p.a. mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez jego niezastosowanie polegające na nienależytym poinformowaniu skarżącego o możliwości ustanowienia zabezpieczenia w formie gwarancji bankowej, w szczególności terminu do którego możliwym było ustanowienie zabezpieczenia w innej aniżeli depozyt formie, 2. art. 79a § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań niemożliwym jest dokonanie wpłaty zabezpieczenia roszczeń w formie depozytu i poinformowanie o tym organu właściwego do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów skutkujące wydaniem decyzji zgodnie z żądaniem strony, 3. art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sprzeczności z interesem społecznym, słusznym interesem obywatela oraz nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji zasad rozstrzygania spraw w sposób pogłębiający zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, 4. art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy organ pierwszej instancji wydał decyzję o cofnięciu ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr 55/0z/17 z dnia 23 sierpnia 2017 r., znak DSSOŚR-IV.6233.31.2017 w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne i odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych, zmienioną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi nr 14/Oz/18 z dnia 7 marca 2018 r., znak DSS-OŚR-IV.6233.63.2017, bez zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie cofnięcia decyzji oraz bez umożliwienia stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.
Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 25 lutego 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zarówno decyzja z art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018 r., poz. 1592, "zm.u.o.") w zw. z art. 48a ust. 13 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm. - dalej jako ustawa o odpadach, "u.o.") jak i decyzja z art. 14 ust. 6 zm.u.o. są decyzjami związanymi - czyli takimi, które nie zależą od uznania organu administracji. Jeżeli zaistnieją okoliczności wskazane w tych przepisach, to organ jest zobligowany do wydania decyzji o określonej treści - nie ma w tym względzie żadnej możliwości wyboru. Kolegium stwierdziło, że nieustanowienie zabezpieczenia w pełnej wysokości i niepoinformowanie o tym organu w terminie 2 tygodni od doręczenia ostatecznego postanowienia o zabezpieczeniu jest zaniechaniem, które dla strony rodzi dwie negatywne konsekwencje: (1) odmowę zmiany zezwolenia już posiadanego i (2) cofnięcie posiadanego zezwolenia. Taki właśnie podwójny skutek tego zaniechania wynika wprost z przytoczonych przepisów prawa. W niniejszej sprawie kluczowe jest, że zostało wydane ostateczne postanowienie w sprawie zabezpieczenia określające formę zabezpieczenia roszczeń – depozyt oraz stawkę zabezpieczenia roszczeń - 81 631,48 zł. Postanowienie Kolegium z dnia 10 października 2024 r. pełnomocnik strony odebrał w dniu 17 października 2024 r., a zatem do 31 października 2024 r. (zgodnie z przepisami art. 48a ust.10 u.o.) należało wpłacić zabezpieczenie w wymaganej wysokości. Termin z art. 48a ust. 10 u.o. jest przy tym terminem prawa materialnego i jako taki jest nieprzywracalny. Strona została w treści postanowienia organu I instancji o zabezpieczeniu poinformowana o dwutygodniowym terminie na wpłatę zabezpieczenia i konieczności poinformowania o tym organu, jednak terminu tego nie dotrzymała. Zabezpieczenie w pełnej wysokości wpłynęło na konto UMŁ w dniu 26 listopada 2024 r., czyli po upływie wskazanego, nieprzywracalnego terminu. Zdaniem Kolegium wobec powyższego organ I instancji nie miał innej możliwości aniżeli wydać zaskarżoną decyzję. Kolegium oceniło wydane w sprawie rozstrzygnięcie jako prawidłowe, bowiem organ I instancji słusznie i właściwie zastosował art. 14 zm.u.o. w zw. z art. 48a ust. 13 u.o. jak i art. 14 ust. 6 zm.u.o. Odnosząc się do wniesionego w sprawie odwołania Kolegium wyjaśniło, że zarzuty dotyczące nienależytego poinformowania strony o innych formach zabezpieczenia są na tym etapie postępowania spóźnione - w obrocie prawnym pozostaje bowiem ostateczne postanowienie określające formę zabezpieczenia roszczeń, którego strona nie zakwestionowała. Jest więc ono wiążące zarówno dla strony jak i dla organów administracji. Odnosząc się do rzekomego naruszenia przepisów art. 48a u.o. Kolegium zwróciło uwagę, że w treści pouczenia określono termin uiszczenia wymaganej kwoty zabezpieczenia i konsekwencje ustanowienia zabezpieczenia w wysokości niższej niż wymagana. Skoro zatem zabezpieczenie w pełnej wysokości zostało wpłacone po terminie - to zostało ustanowione niezgodne z postanowieniem, a konsekwencje tego zostały przez organ określone prawidłowo - zgodnie z przepisami art. 14 zm.u.o. w zw. z art. 48a ust. 13 u.o. jak i art. 14 ust. 6 zm.u.o. Kolegium podkreśliło, że także pozostałe przepisy, których naruszenie zarzuca strona nie mogły zostać naruszone, bowiem wydana przez organ decyzja jest podyktowana treścią art. 14 zm.u.o. w zw. z art. 48a ust. 13 u.o. jak i art. 14 ust. 6 zm.u.o., a organ wydając tę decyzję nie miał żadnej możliwości wyboru rozstrzygnięcia. Nie było również możliwe naruszenie przepisów procesowych w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, bowiem w sprawie kluczowe były: ostateczne postanowienie o zabezpieczeniu i potwierdzenia wpłaty zabezpieczenia na rachunek bankowy. W treści odwołania strona nie wskazała jakich czynności nie dokonała wobec naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. Wraz z odwołaniem strona nie wniosła żadnych nowych dowodów, nie dokonała nowych czynności. Gołosłowne twierdzenia o naruszeniu art. 10 k.p.a. nie mogą zostać przez Kolegium zaakceptowane. Dokonanie jakichkolwiek czynności po upływie ustawowego, nieprzywracalnego terminu na ustanowienie zabezpieczenia nie miałoby już żadnego wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Organ nie naruszył również art. 79a k.p.a. bowiem w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się strona nie mogła już uzupełnić braku polegającego na nieustanowieniu zabezpieczenia w wymaganej wysokości w ustawowym terminie, albowiem termin ten upłynął i nie był przywracalny. Strona nie ma już żadnych możliwości uchylenia się od skutków owego uchybienia, a organ nie ma możliwości sanowania tego uchybienia, lecz jest zobligowany do wydania decyzji związanej.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył H.D., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą: [...] z siedzibą w P., reprezentowany przez r.pr. T. M. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 48a ust. 13 u.o. w zw. z art. 14 ust. 5 i 6 zm.u.o. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wpłata kwoty do depozytu po upływie 2 tygodni od dnia doręczenia ostatecznego postanowienia jest przesłanką do cofnięcia zezwolenia podczas gdy przesłanką do cofnięcia zezwolenia jest brak zabezpieczenia lub ustanowienie zabezpieczenia niezgodnie z postanowieniem tj. w zakresie formy i wysokości zabezpieczenia;
2. naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 79a § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań niemożliwym jest dokonanie wpłaty zabezpieczenia roszczeń w formie depozytu i poinformowanie o tym organu właściwego do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów skutkujące wydaniem decyzji zgodnie z żądaniem strony,
b) art. 7a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść skarżącego wątpliwości co do treści normy prawnej zawartej art. 48 a ust. 13 u.o., mimo istnienia wątpliwości co do sposobu interpretacji tego przepisu,
c) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sprzeczności z interesem społecznym, słusznym interesem obywatela oraz zignorowanie wyjaśnień oraz czynności dokonanych przez stronę w toku niniejszej sprawy, a w efekcie dokonanie przez organ odwoławczy dowolnej oceny dowodów, przejawiające się niedoniesieniem się do kluczowych dowodów i twierdzeń, w szczególności w zakresie faktu wpłacenia przez skarżącego pełnej kwoty zabezpieczenia roszczeń w formie depozytu, jeszcze przed zakończeniem postępowania oraz wydaniem decyzji przez organ I Instancji.
W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w całości z uwagi na wydanie ich z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że w dniu wydania decyzji przez organ I instancji nie zachodziły przesłanki wskazane art. 48a ust. 13 w zw. z art. 14 ust. 5 i 6 zm. u.o. Zwłoka, która wystąpiła w sprawie wynikała z podjęcia przez stronę starań o zmianę postanowienia z dnia 5 sierpnia 2024 r. W momencie gdy organ I Instancji definitywnie wskazał, że nie widzi takiej możliwości, strona niezwłocznie dokonała wpłaty. Wobec wywiązania się zatem przez stronę z obowiązku wpłaty zabezpieczenia w formie i wysokości określonej postanowieniem, organ I instancji winien wydać decyzję zgodną z żądaniem strony. W momencie wpłaty depozytu i poinformowania organu I instancji o wpłacie, odpadła przesłanka do wydania decyzji niezgodnej z żądaniem strony i tym samym odpadła przesłanka uprawniająca organ do cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 119 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy; 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane
w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W związku z tym, że organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o skierowanie przedmiotowej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a skarżący nie sprzeciwił się temu wnioskowi i nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 25 lutego 2025 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 grudnia 2024 r. w przedmiocie odmowy wydania zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.
z 2018 r. poz. 1592 ze zm.) (dalej: ustawa zmieniająca) oraz przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.) (dalej: u.o.)
Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej posiadacz odpadów, który przed wejściem w życie ustawy zmieniającej uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów jest obowiązany w terminie do 5 marca 2020 r. złożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji wskazując m.in. proponowaną formę i wysokość zabezpieczenia roszczeń, o którym mowa w art. 48a u.o.
Z kolei art. 48a u.o. określa obowiązek ustanowienia zabezpieczenia roszczeń w wysokości umożliwiającej pokrycie kosztów wykonania zastępczego decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, a także wykonania zastępczego obowiązku wynikającego z art. 47 ust. 5 u.o. Przepis ten został dodany do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach ustawą zmieniającą.
Jak stwierdzono w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej (Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 2661, Sejm VIII kadencji, https://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=2661): "W wielu przypadkach z wnioskiem o wydanie zezwolenia na gospodarowanie odpadami występują osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, których sytuacja finansowa lub majątkowa nie jest wystarczająca dla zabezpieczenia przed negatywnymi skutkami prowadzonej działalności np. w przypadku upadłości takich podmiotów lub celowego prowadzenia działalności z naruszeniem przepisów ochrony środowiska. Działania te prowadzą najczęściej do zaniechania przekazywania odpadów do przetworzenia uprawnionym podmiotom, co z kolei skutkuje nieuzasadnionym, nadmiernym nagromadzeniem odpadów, które często stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.". Celem tej ustawy było zabezpieczenie roszczeń związanych z wystąpieniem skutków dla środowiska tego rodzaju działalności. Przy czym owo zabezpieczenie ma charakter realnego zapewnienia środków finansowych na usunięcie ewentualnych szkód spowodowanych działalnością podmiotów wytwarzających odpady. Jednocześnie działalność prowadzona na podstawie uprzednio wydanych decyzji również została objęta rygorem zabezpieczenia i w tym celu ustawodawca przewidział obligatoryjny obowiązek zmiany posiadanej decyzji (art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej). W toku postępowania zmieniającego organ stosuje art. 14 ust. 5 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym do określenia i ustanowienia zabezpieczenia roszczeń stosuje się odpowiednio art. 48a u.o.
Zgodnie z art. 48a ust. 4 u.o. zabezpieczenie roszczeń może mieć formę depozytu, gwarancji bankowej, gwarancji ubezpieczeniowej lub polisy ubezpieczeniowej. Jak stanowi zaś art. 48a ust. 7 u.o. organ określa formę i wysokość zabezpieczenia w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
W kontrolowanej sprawie organ I instancji, działając na podstawie art. 48a ust. 7 u.o., wybrał formę depozytu i określił stawkę zabezpieczenia roszczeń w kwocie 81 631,48 zł.
W tym miejscu należy podkreślić, że z art. 48a ust. 7 u.o. wynika, że wydawane w kwestii zabezpieczenia postanowienie reguluje jedynie dwie kwestie: formę zabezpieczenia (czyli rodzaje zabezpieczania wskazane w art. 48a ust. 4 u.o.) oraz wysokość zabezpieczenia. Przepis ten nie przewiduje jednak jako wymaganego elementu rozstrzygnięcia - terminu, w jakim zabezpieczenie powinno być wniesione, w tym w szczególności terminu w jakim ma zostać wpłacony depozyt. Dopiero na etapie wykonania tego postanowienia ustawodawca określił termin 2 tygodni na dokonanie wpłaty zabezpieczenia roszczeń w formie depozytu, licząc od dnia doręczenia ostatecznego postanowienia, określającego formę i wysokość zabezpieczenia (art. 48a ust. 10 u.o.).
W kontrowanej sprawie stanowisko organów o odmowie zmiany zezwolenia oraz o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów opiera się na okoliczności faktycznej, jaką było uchybienie terminu 2 tygodni na wpłatę całości depozytu. Bezsporne jest, że skarżący nie dochował tego terminu, nie oznacza to jednak, że wystąpiła przesłanka do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, organy w kontrolowanej sprawie naruszyły bowiem art. 14 ust. 6 ustawy zmieniającej w zw. z art. 48a ust. 7 u.o. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, będące wynikiem błędnej wykładni tego przepisu.
Zgodnie z art. 14 ust. 6 ustawy zmieniającej organ cofa zezwolenie, jeśli nie zostało zabezpieczenie ustanowione lub zostało ustanowione, ale niezgodnie z postanowieniem, o którym mowa w art. 48a ust. 7 u.o. Jednakże przepis art. 48a ust. 7 u.o. dotyczy wyłącznie formy i wysokości zabezpieczenia. Termin 2 tygodni na wpłacenie zabezpieczenia nie jest zaś objęty regulacją art. 48a ust. 7 u.o. Innymi słowy z powołanych przez organy przepisów prawa nie wynika, aby organ był uprawniony do określenia w omawianym postanowieniu zabezpieczającym terminu wpłaty depozytu.
Chociaż więc postanowienie z 5 sierpnia 2024 r. zawiera w pouczeniu informację o terminie wpłaty depozytu, jednakże zawarcie takiej informacji nie oznacza, że staje się ona treścią orzeczenia, której niedochowanie może uruchomić procedurę cofnięcia zezwolenia. Stanowi ona jedynie dodatkowy element, inkorporujący treść ustawy. Zawarcie dodatkowej klauzuli, zgodnej z prawem, ale niewymaganej przez przepisy, nie może skutkować negatywnymi skutkami dla strony. Jak stanowi art. 14 ust. 6 ustawy zmieniającej jedynie brak zabezpieczenia, niezgodność formy i wysokości zabezpieczenia, z określonymi w postanowieniu, uzasadnia cofnięcie zezwolenia.
Zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy zmieniającej do określenia i ustanowienia zabezpieczenia roszczeń stosuje się odpowiednio art. 48a u.o. Wskazany w art. 48a ust. 10 u.o. termin 2 tygodni na wpłatę depozytu ma zastosowanie, jak była już o tym mowa wyżej, dopiero na etapie realizacji zobowiązania wynikającego z postanowienia wydanego na podstawie art. 48a ust. 7 u.o. Termin ten ma wyłącznie charakter instrukcyjny, porządkujący i przyspieszający postępowanie. Jego uchybienie jako takie nie może przynieść stronie tych negatywnych skutków, jakie ustawa wiąże z ustanowieniem zabezpieczenia niezgodnie z postanowieniem zabezpieczającym. Gdyby art. 48a ust. 7 u.o. wymagał ustalenia terminu wpłaty depozytu, wówczas niedochowanie tego terminu stanowiłoby niezgodność z omawianym postanowieniem.
W rozpoznawanej sprawie depozyt został wpłacony z uchybieniem terminu, jednakże w dacie orzekania przez organ I instancji, to jest 20 grudnia 2024 r., zabezpieczenie już istniało co najmniej od 28 listopada 2024 r., co potwierdził także w uzasadnieniu decyzji organ I instancji. Tym samym cel nowelizacji wprowadzonej ustawą zmieniająca został osiągnięty. Ewentualne negatywne skutki działalności przedsiębiorcy mogą zostać zaspokojone z tego zabezpieczenia, co było jedną, jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, z przesłanek wprowadzenia tej instytucji.
Należy także podkreślić, że organ orzekający w sprawie obowiązany jest uwzględnić stan faktyczny ustalony w chwili wydania decyzji (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2012 r. II OSK 129/11, CBOSA). W dacie orzekania przez organ I instancji depozyt był wpłacony w całości, zgodnie z jego wysokością ustaloną przez organ I instancji w postanowieniu z dnia 5 sierpnia 2024 r. Nie wystąpiła zatem podstawa faktyczna do zastosowania art. 14 ust. 5 i 6 ustawy zmieniającej w zw. z art. 48a ust. 13 u.o. Mimo to organy wydały decyzje w oparciu o powyższe przepisy, co stanowiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy
Końcowo należy wskazać, że Sąd dostrzegł błąd w sentencji decyzji organu II instancji, w której wskazano, że decyzja organu I instancji dotyczyła odmowy wydania zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów, podczas gdy postępowanie dotyczy odmowy wydania zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów. Powyższe nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie w kontrolowanej sprawie.
Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.