II SA/Łd 739/21

II SA/Łd 739/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Marcin Olejniczak
Michał Zbrojewski
Robert Adamczewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne
Straż pożarna
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1123
art. 11a ust. 2 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt. 1 i art. 27
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - t.j.
Sentencja
Dnia 25 października 2022 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Marcin Olejniczak na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 października 2022 roku sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. W. w Ł. na decyzję Łódzkiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi z dnia 14 czerwca 2021 r. nr WZ.5592.2.9.2021 w przedmiocie nakazu wykonania obowiązków związanych z ochroną przeciwpożarową oddala skargę. MR
Uzasadnienie
II SA/Łd 739/21
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 14 czerwca 2021 r. (znak: WZ.5592.2.9.2021) Łódzki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi, po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w Ł., uchylił decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi z 4 lutego 2021 r. (znak: MZ.5582.5.16.2020) w części dotyczącej obowiązków określonych w pkt 5 i 9 tej decyzji i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, oraz utrzymał powyższą decyzję w mocy w zakresie obowiązków określonych w pkt 1-4, 6-8 i 10-13.
Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazano art. 11a ust. 2 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt. 1 i art. 27 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1123 ze zm.) [dalej: ustawa o PSP] w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 869) [dalej: ustawa o ochronie przeciwpożarowej], § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i 2, § 15, § 16, § 20 ust. 2, § 24, §45 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719 z późn. zm.) [dalej: rozporządzenie w sprawie ochrony przeciwpożarowej], § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U., Nr 124 poz. 1030) [dalej: rozporządzenie w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę], art. 62 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.) [dalej: ustawa – Prawo budowalne], § 8, § 68 ust. 1 i 2, § 181 ust. 3, 183 ust. 2, § 207 ust. 2, § 246, § 256 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm.) [dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków].
Z akt sprawy wynika, że na skutek zawiadomienia jednego z lokatorów budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w Ł. przy ul. [...], stanowiącego własność Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w Ł. w dniach od 3 do 16 grudnia 2020 r. zostały przeprowadzone przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi czynności kontrolno-rozpoznawcze w zakresie oceny przestrzegania przepisów przeciwpożarowych oraz przygotowania ww. budynku do prowadzenia działań ratowniczo-gaśniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej. Kontrola wykazała szereg nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej, co zostało ujęte w protokole ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych z 16 grudnia 2020 r. W czynnościach kontrolnych uczestniczyło dwoje członków Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej – M.L. i I.K., którzy wnieśli uwagi do protokołu, aczkolwiek odmówili podpisania całości protokołu. Ponadto osoby te nie zgłosiły w protokole żadnych zastrzeżeń co do adresu i podmiotu upoważnionego do doręczeń korespondencji dla wspólnoty Mieszkaniowej.
W związku z poczynionymi ustaleniami Komendant Miejski PSP w Łodzi, zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w zakresie dostosowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w Ł. do wymagań ochrony przeciwpożarowej, dotyczących istniejących budynków użytkowanych. Zawiadomienie zostało wysłane na adres administratora (analogicznie jak upoważnienie do kontroli).
W wyniku poczynionych ustaleń Komendant Miejski PSP w Łodzi wydał decyzję z 4 lutego 2021 r. (znak: MZ.5582.5.16.2020), w której nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w Ł. wykonanie trzynastu obowiązków, mających na celu zapewnienie wymaganego przepisami poziomu bezpieczeństwa pożarowego budynku przy ul. [...] w Ł. Decyzja została zaadresowana w tożsamy sposób co upoważnienie do kontroli oraz zawiadomienie.
Powyższa decyzja Komendanta Miejskiego PSP w Łodzi nałożyła na Wspólnotę następujące obowiązki:
1. Dostosować istniejącą drogę pożarową do budynku przy ul. [...] do wymagań stawianych drogom pożarowym, m.in. ze względu na szerokość drogi (droga pożarowa zawężona do 2,8 m przy wymaganych min. 4 m);
2. Oznakować drogę pożarową do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Ł. zgodnie z Polskimi Normami;
3. Usunąć skrzynki pocztowe, umiejscowione na obu klatkach schodowych pomiędzy parterem a 1 piętrem w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Ł., zawężające szerokość spoczników klatek schodowych do ok. 0,97 m przy wymaganej szerokości 1,5 m;
4. Zapewnić zgodną z warunkami techniczno-budowlanymi długość dojścia ewakuacyjnego przy jednym kierunku ewakuacji od mieszkania znajdującego się na najwyższej kondygnacji do wyjścia na zewnątrz obiektu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Ł.;
5. Zamknąć drzwiami dymoszczelnymi oraz wyposażyć w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub samoczynne urządzenia oddymiające, uruchamiane za pomocą systemu wykrywania dymu klatki schodowe w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Ł.;
6. Usunąć lub doprowadzić do trudno zapalności występujące przed mieszkaniami, na klatkach schodowych wykładziny podłogowe o nieudokumentowanym stopniu palności (m. in. przed mieszkaniem nr [...]);
7. Wyposażyć budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] w Ł. w instalację wodociągową przeciwpożarową z zastosowaniem zaworów hydrantowych 52 na każdej kondygnacji budynku, przy czym na kondygnacji piwnicznej oraz każdej kondygnacji powyżej 25 m wysokości budynku zastosować po dwa zawory na każdym pionie, z zapewnieniem właściwego zasilania i zapasu wody;
8. Wyposażyć budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] w Ł. w przeciwpożarowy wyłącznik prądu, odcinający dopływ prądu do wszystkich obwodów, z wyjątkiem obwodów zasilających instalacje i urządzenia, których funkcjonowanie jest niezbędne podczas pożaru, wykonany w oparciu o projekt uzgodniony z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, wraz z przeprowadzeniem odpowiednich prób i badań, potwierdzających prawidłowości jego działania;
9. Wyposażyć poziomą drogę ewakuacyjną, niedoświetloną światłem naturalnym na najwyższej kondygnacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Ł. w instalację awaryjnego oświetlenia ewakuacyjnego, wykonaną w oparciu o projekt uzgodniony z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, wraz z przeprowadzeniem odpowiednich prób i badań potwierdzających prawidłowość jego działania;
10. Przeprowadzić okresową kontrolę stanu technicznego instalacji elektrycznej w lokalach mieszkalnych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Ł.;
11. Przeprowadzić okresową kontrolę stanu technicznego instalacji gazowej w lokalach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Ł.;
12. Doprowadzić do pełnej sprawności urządzenia grzewczo-kominowe w lokalach nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Ł.;
13. Przeprowadzić okresową kontrolę stanu technicznego urządzeń grzewczo-kominowych w lokalach nr [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Ł.;
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej zaskarżając decyzję organu pierwszej instancji w całości i podnosząc szereg zarzutów odnoszących się w głównej mierze do zagadnień procesowych. Pełnomocnik w pierwszym rzędzie uwypukliła kwestię uniemożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Natomiast od strony merytorycznej zakwestionowała przede wszystkim podstawy nałożenia obowiązków nr 1 i 2 tego aktu, traktujące o doprowadzeniu drogi pożarowej w sposób zgodny z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej i oznakowanie jej według zasad wynikających z przepisów i Polskich Norm. W tym zakresie strona wskazała, że nie jest właścicielem terenu, na którym poprowadzono drogę pożarową, wobec czego niemożliwym jest doprowadzenie jej do stanu zgodnego z przepisami.
Wspomnianą na wstępie decyzją Łódzki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi odwołanie strony uznał w części dotyczącej obowiązków nr 5 i 9 określonych w decyzji za uzasadnione, natomiast względem pozostałej części dotyczącej obowiązków nr 1-4, 6-8 oraz 10-13 decyzji - za niezasadne.
Odnosząc się do zarzutu pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu, organ zaznaczył, iż z analizy akt sprawy wynika jednoznacznie, że uprawnieni przedstawiciele strony, począwszy od zakończenia kontroli, nie brali czynnego udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wyłącznie z własnej woli. Natomiast, na etapie postępowania odwoławczego pełnomocnik podjął próbę wytworzenia przeświadczenia, iż stronie uniemożliwiono składanie wniosków dowodowych oraz że nie miała możliwości zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym, a zatem, że nie zapewniono stronie możliwości czynnego udziału na każdym etapie postępowania w pierwszej instancji, nie przedstawiając jednocześnie żadnych konkretnych argumentów potwierdzających te zarzuty.
Organ pierwszej instancji od samego początku sprawy konsekwentnie stosował utrwaloną praktykę komunikowania się ze wspólnotami mieszkaniowymi za pośrednictwem ich administratorów. Zdaniem organ odwoławczego początkowe czynności organu w niniejszej sprawie dowodzą, że korespondencja przekazywana do Wspólnoty Mieszkaniowej za pośrednictwem administratora była doręczana do niej skutecznie. Przemawia za tym między innymi udział dwojga członków zarządu Wspólnoty w kontroli. Przy tym członkowie zarządu Wspólnoty artykułując uwagi i zastrzeżenia do protokołu nie zakwestionowali sposobu przekazywania do nich korespondencji, tj. za pośrednictwem administratora. Nie uczynił tego także administrator po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ujawnionych podczas kontroli nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Organ podkreślił, że informację w tym zakresie administrator przekazał dopiero pismem z 31 marca 2021 r., które wpłynęło do Komendy Wojewódzkiej PSP w Łodzi 7 kwietnia 2021 r. (czyli już po wniesieniu przez pełnomocnika odwołania oraz doręczeniu administratorowi postanowienia o uchybieniu terminu ). Dodatkowo organ opierając się na zasadzie elementarnej logiki doszedł do przekonania, że fakt wniesienia przez stronę odwołania od decyzji świadczy o tym, że decyzja została skutecznie doręczona, dostarczona bowiem tą samą drogą, co poprzedzające je upoważnienie do kontroli oraz zawiadomienie.
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy ocenił, że organ pierwszej instancji dopełnił wszelkich starań, aby umożliwić stronie czynny udział w postępowaniu. Co więcej, w ramach zawiadomienia poinformował stronę o konsekwencjach nieskorzystania z możliwości uczestnictwa w tym postępowaniu. Organ zatem nie stwierdził naruszenia art. 6, 7, 8 § 1 w zw. z art. 107§ 1 pkt. 6 oraz § 3 k.p.a.
Po analizie decyzji pod kątem zarzutów merytorycznych organ drugiej instancji uznał natomiast, iż odwołanie zasługuje na częściowe uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn, niż wskazane przez stronę.
Komendant Wojewódzki PSP w Łodzi uznał dwa z nałożonych w drodze zaskarżonej decyzji obowiązków - nr 5 i 9, za nieznajdujące jednoznacznego oparcia w przepisach przeciwpożarowych dotyczących istniejących budynków użytkowanych. W tym zakresie organ odwoławczy stwierdził, iż należy uchylić w tej części decyzję i umorzyć postępowanie administracyjne organu pierwszej instancji we wskazanym zakresie.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązek nr 5 decyzji, polegający na "zamknięciu drzwiami dymoszczelnymi oraz wyposażeniu w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub samoczynne urządzenia oddymiające, uruchamiane za pomocą systemu wykrywania dymu klatki schodowe w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Ł. został wydany w oparciu o przepisy szczególne, w tym § 16 ust. 1 i 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków oraz § 246 ust. 5 pkt 2 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków.
Uwzględniając ustalenia protokołu, według których budynek przy ul. [...] w Ł. został wybudowany w 1976 r., organ odwoławczy wskazał, że regulacje § 16 ust. 2 przepisów w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, mają zastosowanie względem tego obiektu. Organ przyznał jednocześnie, że warunki techniczno-budowlane, do których odnoszą się przepisy w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków mają zastosowanie względem istniejących budynków użytkowanych w ograniczonym stopniu. Mianowicie, nawet w przypadku, gdy istniejący budynek użytkowany nie jest przedmiotem zamierzenia polegającego na budowie, przebudowie lub zmiany sposobu użytkowania, natomiast na podstawie przepisów przeciwpożarowych uznano go za zagrażający życiu ludzi, zastosowanie mają wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181. Powyższe kwestie reguluje § 207 ust. 2 warunków techniczno-budowlanych.
Natomiast § 246 ust. 5 pkt 2 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków – w ocenie organu odwoławczego - nie ma formy nakazowej, a fakultatywną. Jest on ściśle skorelowany z § 246 ust. 1 warunków technicznobudowlanych, według którego "W budynku wysokim (W) i wysokościowym (WW), z zastrzeżeniem ust. 4, należy zapewnić możliwość ewakuacji do co najmniej dwóch klatek schodowych, które powinny być obudowane i oddzielone od poziomych dróg komunikacyjnych lub ewakuacyjnych oraz pomieszczeń, przedsionkiem przeciwpożarowym, odpowiadającym wymaganiom określonym w §232". Jednocześnie, zgodnie z § 16 ust. 2, niewydzielanie ewakuacyjnej klatki schodowej budynku wysokiego mieszkalnego, w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych, nie stanowi przesłanki do uznania go za zagrażający życiu ludzi.
Tym samym, w przypadku gdy nie ma bezpośredniej podstawy do egzekwowania w istniejącym budynku użytkowanym wydzielenia klatki schodowej przedsionkami przeciwpożarowymi, nieuzasadnionym jest zobowiązanie do zastosowania równoważnych do tego zabezpieczenia rozwiązań techniczno-budowlanych. Dlatego też organ uznał, iż decyzję organu pierwszej instancji w zakresie obowiązku nr 5 należy uchylić.
W zakresie uchylenia decyzji w części dotyczącej obowiązku nr 9, polegającego na "wyposażeniu poziomej drogi ewakuacyjnej, niedoświetlonej światłem naturalnym na najwyższej kondygnacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Ł. w instalację awaryjnego oświetlenia ewakuacyjnego, wykonaną w oparciu o projekt uzgodniony z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, wraz z przeprowadzeniem odpowiednich prób i badań potwierdzających prawidłowość jego działania", organ odwoławczy kierował się analogicznymi przesłankami, tj. ocenił, że podstawa prawna jego wydania jest nieadekwatna do stanu faktycznego utrwalonego w materiale dowodowym. Otóż, Komendant Miejski PSP w Łodzi decyzję w tym zakresie umotywował pod względem formalnym następującymi przepisami szczegółowymi: § 3 ust. 1, § 15 ust. 1 pkt 5 przepisów w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, oraz § 181 ust. 5 pkt 2 lit. b warunków techniczno-budowlanych.
W odniesieniu do powyższego, zwrócono uwagę, że organ pierwszej instancji uzasadniając pod względem prawnym wydanie omawianego obowiązku posłużył się przepisami określającymi zasady organizacji ewakuacji z budynków w ogólności, dotyczącymi projektowania i oddawania do użytku urządzeń przeciwpożarowych (odpowiednio § 15 i § 3 ust. 1 przepisów w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków) oraz ustalającymi zakres wyposażania budynków w oświetlenie awaryjne (§ 181 warunków techniczno-budowlanych). Przy czym, uwzględniając status budynku przy ul. [...] - istniejący, użytkowany, niebędący przedmiotem budowy, przebudowy lub zmiany sposobu użytkowania, dopóki brak oświetlenia awaryjnego nie będzie determinował stanu zagrożenia życia ludzi, zdefiniowanego kryteriami § 16 ust. 2 przepisów w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, nie znajduje się prawnych podstaw do doprowadzenia budynku do zgodności z wymaganiami § 181 warunków techniczno-budowlanych. Ponieważ w świetle § 16 ust. 2 przepisów w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, w przypadku budynków stricte mieszkalnych, brak oświetlenia awaryjnego, nawet w sytuacji, gdy drogi ewakuacyjne są oświetlone wyłącznie światłem sztucznym, nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania istniejącego budynku użytkowanego za zagrażający życiu ludzi, należało uznać obowiązek nr 9 za prawnie niezasadny, dlatego też - również w tym zakresie orzeczono o uchyleniu decyzji.
Odnosząc się do obowiązków nr 1 i 2 decyzji, z którymi strona się nie zgodziła, żądając stwierdzenia ich nieważności, organ odwoławczy zważył, że ich nałożenie na stronę przez organ pierwszej instancji znajduje uzasadnienie w utrwalonym podczas kontroli materiale dowodowym oraz w przepisach przeciwpożarowych dotyczących istniejących budynków użytkowanych.
W nawiązaniu do powyższego, organ odwoławczy wyjaśnił się, że budynek, którego dotyczą określone w niej obowiązki to "budynek mieszkalny wielorodzinny o 11 kondygnacjach nadziemnych o 1 kondygnacji podziemnej przeznaczonej na piwnicę". Powołując się na treść § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz § 8 warunków techniczno-budowlanych, a także art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, organ stwierdził, że to właśnie właściciel budynku, w ramach przygotowania go do prowadzenia akcji ratowniczej, jest zobligowany do zapewniania dla niego drogi pożarowej w sposób określony w przytoczonych powyżej przepisach.
Zdaniem organu zatem zupełnie nietrafionym jest twierdzenie strony, że to właściciel terenu, przez który została poprowadzona droga, odpowiada za dostosowanie jej do pełnienia funkcji drogi pożarowej. W ocenie organu w analizowanym przypadku, to nie teren, a wyłącznie budynek stanowiący własność wspólnoty mieszkaniowej implikuje obowiązek zapewnienia drogi pożarowej. W świetle przywołanych powyżej przepisów przeciwpożarowych, to w gestii właściciela budynku, którego usytuowanie wymaga doprowadzenia drogi pożarowej, jest wdrożenie rozwiązań organizacyjno-technicznych zapewniających takową drogę. W sytuacji, gdy na potrzeby doprowadzenia drogi pożarowej do danego istniejącego budynku użytkowanego konieczna okaże się ingerencja w teren stanowiący własność innego podmiotu, należy poczynić stosowne ustalenia w tym zakresie z tym podmiotem oraz uzyskać zgody odpowiednich urzędów na przeprowadzenie planowanych robót. Jednocześnie, podjęcie inicjatywy w powyższym zakresie jest wyłącznie zadaniem właściciela budynku, który wymaga doprowadzenia drogi pożarowej, a nie właściciela terenu, przez który przebiega droga, czy też organu administracji publicznej nakładającego obowiązek zapewnienia drogi pożarowej.
Ponadto organ stanął na stanowisku, iż oznakowanie danej drogi pełniącej funkcję drogi pożarowej, o czym traktuje obowiązek nr 2 decyzji, niebędącej przedmiotem własności właściciela budynku, dla którego zapewniono tą drogę, także można zrealizować poprzez porozumienie się w tym temacie z właścicielem drogi.
Dodatkowo organ podniósł, że strona nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących na to, aby właściciel drogi nie zgadzał się na wykorzystanie jej jako drogi pożarowej, czy też oznakowanie w tym zakresie. Wskazać trzeba, że analizowana droga jest jedyną drogą dojazdową do budynku, obsługującą budynek w zakresie codziennej komunikacji kołowej do celów bytowo-gospodarczych. Wobec czego, domniemywa się, że organizacja uwarunkowań do wykorzystania jej przez jednostki ochrony przeciwpożarowej także jest możliwa.
W kontekście rozpatrywanego obowiązku nr 1, zdaniem organu uwypuklenia wymagała forma jego wyartykułowania. O ile obowiązek zapewnienia drogi pożarowej dla istniejącego budynku mieszkalnego, wysokiego, jest ewidentną kwestią, to sposób określenia tego obowiązku pozostaje otwarty. Komendant Miejski PSP w Łodzi nakazał "Dostosować istniejącą drogę pożarową do budynku przy ul. [...] do wymagań stawianych drogom pożarowym, m.in. ze względem na szerokość drogi (droga pożarowa zawężona do 2,8 m przy wymaganych min. 4 m)."
W analizowanym przypadku, dopuszczalnym było sformułowanie go w sposób odmienny, bardziej skorelowany z brzmieniem przepisu wykonawczego, np. "doprowadzić do budynku przy ul. [...] w Ł. drogę pożarową". Mogłoby to jednak sugerować wykonanie drogi od podstaw. Organ pierwszej instancji, ukształtował treść obowiązku w taki sposób, że zarazem uwzględnił w nim słuszny interes strony, wskazując wprost, aby zapewnić drogę pożarową w oparciu o istniejącą infrastrukturę, tj. w sposób najmniej dotkliwy pod względem organizacyjno-materialnym.
W nawiązaniu do kwestii dostosowania istniejącej drogi, organ podkreślił, iż już na etapie zawiadomienia, Komendant Miejski PSP w Łodzi wskazał stronie, że na podstawie § 13 ust. 4 przepisów w sprawie dróg pożarowych, możliwe jest wdrożenie instytucji odstępstwa od wymagań bezpośrednich i indywidualne ustalenie sposobu zapewnienia drogi pożarowej do budynku (możliwa jest np. akceptacja jej obecnych parametrów fizycznych przy jednoczesnym wdrożeniu rozwiązań dodatkowych związanych bezpośrednio z budynkiem, zapewniających odpowiedni poziom bezpieczeństwa ekip ratowniczych).
W podsumowaniu tej części rozważań organ zauważył, że obowiązki te mają po części charakter retrospektywny - odnoszą się do stanu obecnego, przy czym powinność doprowadzenia drogi pożarowej do budynku przy ul. [...] w Ł. ciążyła na Wspólnocie Mieszkaniowej od już momentu jej zawiązania (powstania), czyli od momentu, gdy, działka z budynkiem i działka z drogą zapewniającą skomunikowanie budynku stały się przedmiotem odrębnych własności).
Mając na uwadze powyższe organ drugiej instancji uznał, że odwołanie w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w Ł. zaskarżyła powyższą decyzję w zakresie, w jakim utrzymuje ona w mocy obowiązki nałożone pkt 1 i 2 decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi z 4 lutego 2021 r., Skarżąca wspólnota podniosła następujące zarzuty:
1. nieważność, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. polegającą na nałożeniu na skarżącą obowiązku w zakresie dostosowania istniejącej drogi pożarowej do wymogów wynikających z przepisów, jak i jej oznakowania zgodnie z Polskimi Normami, podczas gdy Wspólnota nie jest właścicielem terenu, na którym położona jest rzeczona droga, co implikuje również niewykonalność prawną decyzji w powyższym zakresie już w dniu jej wydania, a która to niewykonalność ma charakter trwały,
2. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
a) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 28 i art. 156 § 1 pkt. 4 i 5 poprzez utrzymanie w mocy decyzji w zakresie obowiązków nałożonych decyzją organu pierwszej instancji pomimo skierowania jej do niewłaściwego podmiotu, a zatem była niewykonalna już w dniu jej wydania, a niewykonalność ma charakter trwały, co doprowadziło do nałożenia na skarżącą obowiązku dostosowania drogi pożarowej do wymogów wynikających z przepisów powołanych w decyzji, podczas gdy skarżąca nie jest właścicielem nieruchomości, na której znajduje się droga niespełniająca w ocenie organu wymogów stawianych drogom pożarowym, wobec czego nie może być ani stroną postępowania w tym zakresie, ani adresatem nałożonego obowiązku,
b) art. 156 § 1 pkt. 4 i 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w następstwie czego organ odwoławczy nie stwierdził nieważności decyzji organu pierwszej instancji w zakresie jej pkt 1 i 2, która to decyzja w powyższym zakresie była niewykonalna w dniu jej wydania, a niewykonalność ta ma charakter trwały, podczas gdy – wobec spełnienia przesłanek przewidzianych w powołanym przepisie – organ odwoławczy powinien taką nieważność stwierdzić nawet ex officio,
c) art. 6, 7 i 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie w sposób naruszający zasadę praworządności i niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, poprzez utrzymanie w mocy decyzji w zakresie obowiązków nałożonych w pkt. 1 i 2 decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy zachodziły w stosunku do w/w rozstrzygnięć przesłanki stwierdzenia ich nieważności, a mimo to organ rozpatrujący odwołanie jej nie stwierdził,
3. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej poprzez jego nieprawidłową wykładnię i błędne zastosowanie, co skutkowało przyjęciem, iż skarżąca jako właściciel budynku jest zobowiązana dostosować istniejącą drogę pożarową do wymogów wynikających z przepisów powołanych w decyzji nie będąc właścicielką terenu, podczas gdy obowiązek taki może zostać nałożony wyłącznie na właściciela terenu, na którym posadowiona jest droga, a skarżąca nie może być zobowiązana na mocy decyzji administracyjnej do ingerencji w cudze prawo własności, co byłoby konieczne, by wykonać zapadłą decyzję.
Wobec powyższego strona wniosła o stwierdzenie nieważności pkt 2 zaskarżonej decyzji Łódzkiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi w zakresie, w jakim utrzymuje w mocy obowiązki określone w pkt 1 i 2 decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji w powyższym zakresie, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że nałożony na wspólnotę Mieszkaniową obowiązek dostosowania istniejącej drogi pożarowej do wymogów wynikających z przepisów, jak i jej oznakowania zgodnie z Polskimi Normami został nałożony na podmiot niebędący stroną w sprawie. Wskazać bowiem należy, iż teren, na którym jest położona droga przeciwpożarowa nie wchodzi w skład nieruchomości wspólnej, którą zarządza Wspólnota. Wskazany teren stanowi własność innego podmiotu: według najlepszej wiedzy członków Wspólnoty Mieszkaniowej jego właścicielem jest Miasto Ł. Powyższe implikuje również niewykonalność zapadłej decyzji w powyższym zakresie już w dniu jej wydania a niewykonalność ta ma charakter trwały.
Analizując treść art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej strona skarżąca doszła do przekonania, że obowiązki w nim wskazane obciążają odpowiednio właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu. Dlatego też we wskazanym wyżej zakresie decyzja dotycząca dostosowania drogi pożarowej do warunków wynikających z przepisów powinna zostać skierowania wyłącznie do właściciela terenu, nie zaś właściciela budynku. Tylko bowiem właściciel, z wyłączeniem innych podmiotów, ma prawo dokonywania zmian w przedmiocie swej własności, co statuuje własność jako prawo skuteczne erga omnes.
Decyzja administracyjna wydana zaś w konkretnej sprawie i skierowana do konkretnego podmiotu nie może nakładać obowiązku na podmiot niebędący jej adresatem, a tak też musiałoby być w niniejszym przypadku, skoro właściciel przedmiotowej nieruchomości, na której posadowiona jest droga pożarowa musiałby znosić działania zmierzające do wykonania zapadłej decyzji administracyjnej.
Wobec powyższego w pełni uzasadniony jest zarzut rażącego naruszenia powołanego przepisu prawa materialnego, które niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem organ dokonał prawidłowej wykładni powołanego przepisu, nie mógłby wydać decyzji w ostatecznym jej kształcie.
Dlatego też skarżąca uważa, iż skierowana do niej - jako podmiotu niebędącego stroną w sprawie - decyzja, nakazująca podjęcie określonych działań ingerujących w sferę wyłączności przysługującej uprawnionemu, tj. właścicielowi terenu (gruntu, na którym położona jest droga pożarowa) jest niewykonalna, w związku z czym zasadne jest stwierdzenie jej nieważności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniami Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 11 lipca 2022 oraz 22 sierpnia 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) [dalej: ustawa covidowa]. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 1 czerwca 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia pełnomocnika strony skarżącej o możliwościach technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 11 lipca 2022 r.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.
Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).
Osią sporu w niniejszej sprawie jest zasadność skierowania do skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej nakazu dostosowania drogi pożarowej do budynku przy ul. [...] w Ł. do wymagań stawianych drogom pożarowym.
Z niekwestionowanych ustaleń organu wynika, że sporny obiekt przy ul. [...] w Ł. jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym wysokim (11 kondygnacji nadziemnych oraz 1 kondygnacja podziemna przeznaczona na piwnicę), który nie ma zapewnionej drogi pożarowej spełniającej wymogi przepisów prawa, w szczególności droga pożarowa jest zawężona do 2,8 m przy wymaganych min. 4 m.
W ocenie składu orzekającego rozstrzygnięcie w zakresie nałożenia obowiązku zapewnienia drogi pożarowej oraz zaadresowanie tego nakazu do Wspólnoty jest prawidłowe.
Sąd w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji weszły w życie po wybudowaniu kontrolowanego budynku, jednak mogły być co do zasady podstawą formułowania wobec podmiotu odpowiedzialnego nakazów w zakresie ochrony przeciwpożarowej budynku już istniejącego w chwili wejścia ich w życie.
Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej, że zaskarżona decyzja jest niewykonalna, gdyż Wspólnota została zobowiązana do dokonania czynności w stosunku do terenu, do którego nie przysługuje jej żaden tytuł prawny. Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawie z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 257 z późn. zm.) właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest m.in. obowiązany przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej, przez co należy rozumieć także obowiązek zapewnienia odpowiedniego dojazdu do budynku dla samochodów straży pożarnej. Odpowiedzialność za realizację powyższych obowiązków stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku, gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem (art. 4 ust. 1a ww. ustawy).
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy decyzja będąca przedmiotem kontroli Sądu nie jest dotknięta wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Wady takiej skarżąca upatruje w tym, że nałożony decyzją administracyjną obowiązek w części dotyczącej dostosowania istniejącego układu drogowego (zapewnienie drogi pożarowej i jej właściwe oznakowanie) jest niewykonalny z przyczyn technicznych i prawnych. Z takim stanowiskiem skarżącej Wspólnoty nie można się zgodzić.
Kwestia ochrony przeciwpożarowej została uregulowana w ustawie z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 257 z późn. zm.) [dalej: ustawa o ochronie przeciwpożarowej]. Problemy związane z zapobieganiem pożarowi zostały uregulowane w jej Rozdziale 2. W art. 3 ust. 2 ustawy wymieniono podmioty odpowiedzialne za naruszenie przepisów przeciwpożarowych i są to: właściciel, zarządca lub użytkownik, a także osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystająca ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu. Warto także wskazać, że wśród obowiązków nałożonych na te podmioty przez ustawodawcę wymienia się przygotowanie budynku, obiektu budowlanego lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy). Nie ulega zatem wątpliwości, że omawiany obowiązek może być nałożony na właściciela lub użytkownika (w rozumieniu ww. przepisu) obiektu, który ochroną taką ma być objęty. Ustawodawca dla zapewnienia skutecznej ochrony przeciwpożarowej wskazuje także, że w określonych sytuacjach obowiązki te spoczywają na osobie faktycznie władającej budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem (art. 4 ust. 1a omawianej ustawy) nawet wówczas, gdy nie została zawarta umowa cywilnoprawna pomiędzy właścicielem a użytkownikiem. Natomiast żaden przepis prawa nie pozwala na nałożenie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej na właściciela gruntów lub budynków sąsiednich. Innymi słowy brak jest w ustawie o ochronie przeciwpożarowej jak też przepisach z nią związanych, w tym rozporządzeniach wykonawczych, normy prawnej, która uprawniałaby organy administracji odpowiedzialne za przestrzeganie przepisów przeciwpożarowych do nałożenia obowiązków mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości na inny podmiot niż właściciela lub władającego obiektem, co do którego nieprawidłowości te stwierdzono.
Co za tym idzie, wbrew zarzutom skargi brak jest podstaw do uznania wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie adresata nałożonych obowiązków. Co więcej, gdyby, jak żąda tego skarżąca Wspólnota, taki obowiązek został nałożony na właściciela gruntów sąsiednich, to właśnie wtedy decyzja w tym zakresie dotknięta byłaby wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. jako skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (tak m.in. NSA wyroku z 16 kwietnia 1986 r., II SA 2562/85 oraz w wyroku z 13 lipca 2016 r., II OSK 2766/14).
W konsekwencji nie ma racji skarżąca, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej i że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie można bowiem podzielić stanowiska skarżącej, iż decyzja w zakresie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości co do drogi przeciwpożarowej powinna być skierowana do innych podmiotów niż wymienione w art. 3 ust. 2 lub art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, w tym przede wszystkim do właścicieli sąsiednich nieruchomości, którym nie przysługuje żadne faktyczne władztwo nad budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] w Ł.
Jedynie na marginesie wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że do organu administracji należy wybór podmiotu, na który należałoby nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych uchybień. Mogą bowiem zaistnieć takie uchybienia, co do których obowiązek ich usunięcia może zostać nałożony jedynie na właściciela lub zarządcę. Taki problem nie zaistniał w niniejszej sprawie, albowiem Wspólnota nie kwestionowała, że jest właścicielem budynku, co do którego istnieje konieczność dostosowania istniejącego układu drogowego w zakresie ochrony przeciwpożarowej oraz faktycznie nim władającym, jak też gruntu, na którym budynek ten jest posadowiony. Natomiast sam fakt, że ustawodawca w art. 4 ust. 1 wymienił "właścicieli terenów" jako podmioty zobowiązane do przestrzegania omawianych przepisów, nie oznacza, że dopuścił możliwość nałożenia stosownych obowiązków na właścicieli innych terenów niż te, co do których toczy się postępowanie. Pogląd powyższy znajduje pełne odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych – por. m.in. wyrok NSA z 13 lipca 2016 r., II OSK 2766/14, wyrok WSA we Wrocławiu z 12 grudnia 2017 r., II SA/Wr 569/17, wyrok WSA w Kielcach z 7 marca 2013 r., II SA/Ke 817/12, wyrok WSA w Warszawie z 20 grudnia 2020 r., VII SA/Wa 1432/20).
Nie ma też racji skarżąca twierdząc, że zaskarżone do rozstrzygnięcie dotknięte jest wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., którego to naruszenia skarżąca kasacyjnie upatruje w niemożności prawnej i technicznej wykonania obowiązku. Przede wszystkim rację ma organ administracji, że realizacja obiektu budowlanego lub wykonanie robót budowlanych, na które niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia, nie musi odbywać się na nieruchomości stanowiącej własność inwestora. Zgodnie z definicją prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane zawartej w art. 3 pkt 11 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.) przez prawo to należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. A zatem rzeczą Wspólnoty jest pozyskanie tytułu prawnego do gruntów sąsiednich w zakresie niezbędnym do wykonania decyzji albo poprzez zawarcie stosownych umów, albo ustanowienie odpowiednich służebności. Naturalnie Sąd zdaje sobie sprawę, że zawarcie umowy lub obciążenie służebnością działek sąsiednich wiąże się z koniecznością uzyskania zgody właściciela tych nieruchomości. Brak takiej zgody może być zastąpiony przez orzeczenie sądu powszechnego. Inicjatywa wystąpienia z takim żądaniem należy jednak do skarżącej. A zatem nie ma racji skarżąca, że zaskarżona decyzja jest niewykonalna z przyczyn prawnych.
Reasumując zatem, zapewnienie drogi pożarowej to obowiązek związany z własnością budynku, który zostały sformułowany przez ustawodawcę w sposób bezwzględnie wiążący. Zasadą jest tym samym nakładanie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej na właściciela nieruchomości jako podmiotu odpowiedzialnego za zapewnienie takiej ochrony (por. m.in.. wyrok NSA z 22 maja 2020 r., II OSK 2876/19). Brak tytułu prawnego do terenu, przez który droga pożarowa przebiega lub mogłaby przebiegać, nie zwalnia właściciela z realizacji tego obowiązku. Powinien on podjąć wszelkie możliwe, prawem dopuszczalne kroki, by opisywany obowiązek efektywnie wypełnić (zob. wyrok WSA w Krakowie z 14 maja 2021 r., II SA/Kr 140/21).
Podkreślenia ponadto wymaga, że obowiązek nałożony w zaskarżonej decyzji znajduje uzasadnienie w najważniejszych dla człowieka wartościach związanych z ochroną życia i zdrowia ludzi. Oczywista w tym świetle wydaje się potrzeba i konieczność zapewnienia drogi szybkiego dotarcia służb ratowniczych do budynku w przypadku pożaru czy innych zagrożeń, w tym pojazdami o dużych gabarytach, odpowiednio wyposażonymi do prowadzenia akcji ratunkowych w wysokich budynkach mieszkalnych. Brak oznaczenia drogi pożarowej, mógłby bezpośrednio skutkować opóźnieniem lub nawet całkowitym uniemożliwieniem podjęcia działań ratowniczych, wobec np. parkowania na niej pojazdów, co stanowiłoby zagrożenie dla życia i zdrowia osób przebywających w budynku oraz ich mienia.
Podkreślić należy też, że obowiązki, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym w punkcie pkt 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, związane z własnością budynku, zostały sformułowane przez ustawodawcę w sposób bezwzględnie wiążący. Brak tytułu prawnego do terenu, przez który droga pożarowa przebiega lub mogłaby przebiegać, nie zwalnia właściciela z realizacji tego obowiązku. Powinien on podjąć wszelkie możliwe, prawem dopuszczalne kroki, by opisywany obowiązek efektywnie wypełnić. Jeszcze raz Sąd podkreśla, że nie chodzi tu o spełnienie wymogów li tylko formalnych, ale wymogów o wręcz podstawowym znaczeniu dla zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia.
Błędne jest, tym samym, stanowisko skarżącej Wspólnoty, która wskazuje – jako właściwych adresatów obowiązku – Gminę Ł. To wspólnota powinna podjąć działania zmierzające do realizacji obowiązku poprzez oznaczenie drogi pożarowej na własnym terenie, a jeśli to nie jest możliwe, zapewnienie tytułu prawnego do drogi pożarowej na terenie innego podmiotu. Stron skarżąca zdaje się nie rozumieć celu nakazu – organ nie nakazał przeprowadzenia robót na działce drogowej, lecz nakazał dostosowanie drogi do norm prawnych, a rzeczą skarżącej wspólnoty jest wykorzystać przede wszystkim swoją nieruchomość (np. usuwając ze swej nieruchomości zbędne naniesienia ograniczające szerokość drogi pożarowej) mając na uwadze cel nadrzędny – sprawne i efektywne prowadzenie ewentualnych akcji ratowniczych i zdrowie oraz życie lokatorów. Trzeba też zauważyć, że organ straży pożarnej nie narzuca sposobu wykonania tego obowiązku, jedynie nakazuje – zgodnie z prawem – dostosowanie drogi pożarowej do wymogów.
Ponadto jak wynika ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego fakt, iż właścicielem terenu, na którym znajduje się droga na ten moment nie spełniająca wymagań drogi pożarowej, jest miasto Ł., nie jest równoznaczny z brakiem po stronie Wspólnoty możliwości wykonania nakazanego obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Zaznaczyć przy tym trzeba, że ustawodawca, przewidując możliwość wystąpienia różnych komplikacji - m.in. ze względu na lokalne uwarunkowania, w przepisie § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę dopuścił możliwość przyjęcia innych rozwiązań zapewniających niezbędne warunki ochrony przeciwpożarowej danego obiektu. Organ w decyzji zasadnie również pouczył stronę o treści § 13 ust. 4 tego rozporządzenia.
W świetle przytaczanych wyżej przepisów, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego, organy Państwowej Straży Pożarnej w sposób władczy rozstrzygają o obowiązku doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa regulującymi ochronę przeciwpożarową, wydając określone nakazy. Strona, będąca adresatem tego rodzaju decyzji, powinna przy użyciu wszelkich środków (zawarcie porozumienia z właścicielem terenu, przez który przebiega droga, uzyskanie odpowiedniej służebności lub pozyskanie innego tytułu prawnego do tej nieruchomości) podjąć wysiłek w celu znalezienia takiego rozwiązania, które zapewnia jednostkom ratownictwa prowadzenie skutecznej akcji przeciwpożarowej. Jakkolwiek nakazy zawarte w decyzjach organów odnoszą się wprost do przepisów prawa, tym niemniej przy ich wydawaniu uwzględniono możliwość przyjęcia rozwiązań zamiennych w sytuacji, gdy nie jest możliwe całkowite doprowadzenie drogi pożarowej do warunków określonych w obowiązujących w tym zakresie przepisach, jednakże inicjatywa zastosowania rozwiązań zamiennych powinna wyjść od adresata nakazu, który zobowiązany jest do zapewnienia zabezpieczenia przeciwpożarowego budynku (por. wyrok WSA w Warszawie z 31 stycznia 2011 r., sygn. Akt VII SA/Wa 2135/10).
Przyjęcie odmiennej interpretacji obowiązującego stanu prawnego prowadziłoby do sytuacji, w której organy Państwowej Straży Pożarnej byłyby w istocie pozbawione władczych uprawnień do wydawania odpowiednich nakazów, a jedynie mogłyby przedstawiać w sposób niewiążący określone rozwiązania zamienne do akceptacji właścicielowi lub zarządcy budynku.
Odnosząc się zaś do sporu o prawidłowość doręczenia decyzji pierwszej instancji i ocenę zachowania terminu do wniesienia odwołania Sąd przyznaje, że organ pierwszej instancji błędnie zaadresował decyzję do administratora. Należy przychylić się do stanowiska skarżącej, to Wspólnota Mieszkaniowa posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie administracyjnej dotyczącej nieruchomości wspólnej. Zgodnie bowiem z art. 6 zd. pierwsze oraz art. 20 ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy z 24 marca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2019 r., poz. 737) ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową, a w stosunkach zewnętrznych, odnoszących się do nieruchomości wspólnej, wspólnotę reprezentuje jej zarząd. W konsekwencji, w sprawach dotyczących wspólnoty nie działają poszczególni jej członkowie, lecz zarząd, który może samodzielnie działać w sprawach mieszczących się w zakresie zwykłego zarządu, a w pozostałych sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu opiera się na zgodzie właścicieli lokali wyrażonej w uchwale. Z tym, że przyjmuje się, że odwołanie nie jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu.
Warto podkreślić, że omówione uchybienia nie mają już obecnie wpływu na wynik postępowania, skoro organ uwzględnił oświadczenie pełnomocnika skarżącej o przekazaniu wspólnocie decyzji organu pierwszej instancji 11 lutego 2021r. i w rezultacie uchylił własne postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a w konsekwencji zostało rozpatrzone merytorycznie odwołanie nadane na poczcie 25 lutego 2021 r.
Natomiast odnosząc się do zaskarżonej decyzji w części uchylenia pkt 5 i 9 decyzji pierwszej instancji i umorzenia w tym zakresie postępowania, a ponadto utrzymania w mocy pozostałych nakazów wynikających z decyzji organu pierwszej instancji, tj. pkt 3,4,6,7,8,10,11,12,13 (tej części rozstrzygnięcia skarżąca Wspólnota nie zakwestionowała w skardze) Sąd w składzie orzekającym nie dopatrzył się naruszeń prawa, które implikowałyby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.
Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.
is