II SA/Łd 738/25

II SA/Łd 738/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-12-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Arkadiusz Blewązka /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 155, art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1112
art. 72 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 153, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 5 grudnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Porczyński, Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, , Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chrzanowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2025 roku sprawy ze skargi B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 19 maja 2025 roku nr SKO.4163.16.25 w przedmiocie stwierdzenia nieważności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 10 kwietnia 2025 r. nr SKO.4163.8.25; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz strony skarżącej B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w B. kwotę 700 (siedemset) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzją z dnia 19 maja 2025 r. nr SKO.4163.16.25, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i w związku z art. 156 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2024.572), dalej jako: "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku "B." Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną wcześniejszą decyzję z dnia 10 kwietnia 2025 r. nr SKO.4163.8.25 stwierdzającą nieważności decyzji Starosty Łaskiego z dnia 5 grudnia 2016 r. znak: EZ.6233.19.2016, zmieniającej decyzję Starosty Łaskiego z dnia 20 kwietnia 2015 r. znak: EZ.6233.8.2015, zezwalającą ww. Spółce na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w procesie R3 i R13.
Z okoliczności sprawy wynika, iż Starosta Łaski decyzją z dnia 20 kwietnia 2015 r. nr EZ.6233.8.2015 - na podstawie art. 41 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 2, art. 43 ust. 2 i art. 44 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U.2013.21 ze zm.), dalej jako: "u.o.", rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U.2014.1923) oraz art. 104 k.p.a. - udzielił ww. Spółce zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w procesie R3 i R13. Następnie Starosta Łaski decyzją z dnia 5 grudnia 2016 r. nr EZ.6233.19.2016 - na podstawie art. 155 k.p.a. - zmienił na wniosek ww. Spółki swoją wcześniejszą decyzję z dnia 20 kwietnia 2015 r. nr EZ.6233.8.2015.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu jako organ nadzoru, decyzją z dnia 10 kwietnia 2025 r. nr SKO.4163.8.25 - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu wniosku Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 4 lutego 2025 r. – stwierdziło nieważność ww. decyzji Starosty Łaskiego z dnia 5 grudnia 2016 r. znak: EZ.6233.19.2016, zmieniającej decyzję Starosty Łaskiego z dnia 20 kwietnia 2015 r. znak: EZ.6233.8.2015, zezwalającą "B." Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w B. na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w procesie R3 i R13. Wnioskiem z 22 kwietnia 2025 r. ww. Spółka wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 10 kwietnia 2025 r. została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a. bowiem decyzja Starosty Łaskiego z dnia 5 grudnia 2016 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, a ponadto decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, co stanowi dodatkową samoistną przeszkodę do stwierdzenia jej nieważności. Opierając się na wskazanych zarzutach Spółka wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 10 kwietnia 2025 r. w całości i umorzenie postępowania w sprawie z wniosku Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 4 lutego 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu przywołaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy własną wcześniejszą decyzję z dnia 10 kwietnia 2025 r. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazując na treść art. 16 § 1 oraz art. 156 § 1 k.p.a. wyjaśnił, że w przypadku, gdy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji korzystając ze swych uprawnień nadzorczych zobligowany jest do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Organ rozpatrujący sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości zaskarżonej decyzji. Kolegium oceniło, że w sprawie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium dokonując wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa" stwierdziło, że Starosta Łaski decyzją z dnia 20 kwietnia 2015 r. zezwolił ww. Spółce na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w procesie R3 i R13. Decyzja została poprzedzona decyzją Wójta Gminy B. z dnia 10 października 2014 r. znak: PAWK.604.12.10.2024 o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "produkcja pelletu, granulatu i brykietu" na działce nr [...] obręb B., gm. B., wydaną na wniosek E. Decyzją Wójta Gminy B. z dnia 19 lutego 2015 r. znak: PAWK.604.2.2015 przeniesiono ww. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach na przedmiotową Spółkę. W załączniku do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapisano, że w ramach prowadzonej działalności mogą być zbierane i przetwarzane odpady o kodach: 02 01 03, 02 03 03, 02 03 04, 02 03 80, 02 03 81,02 03 82, 02 06 01, 02 06 80, 03 01 01, 03 01 05, 03 03 01, 03 03 07, 03 03 10, 19 08 05. Starosta Łaski w decyzji z dnia 20 kwietna 2015 r. zezwalającej na przetwarzanie odpadów, ujął wszystkie rodzaje odpadów, które znajdowały się w ww. decyzji Wójta Gminy B. o środowiskowych uwarunkowaniach. W dniu 24 października 2016 r. przedmiotowa Spółka wystąpiła do Starosty Łaskiego w wnioskiem o "rozszerzenie decyzji z dnia 20 kwietnia 2015 r., na odzysk odpadów". We wniosku zostały wymienione m.in. odpady o kodach: 02 03 99, 19 12 04, 19 12 10, 19 12 12. W toku postępowania organ uzyskał opinię Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Łodzi, Delegatury w S. (postanowienie z dnia 30 listopada 2016 r., znak: l-S.7023.144.2016, wydane na podstawie art. 41a ust. 1 i 3 u.o.) w zakresie spełnienia wymagań ochrony środowiska przez instalację Spółki, w której prowadzone będzie przetwarzanie odpadów (opinia poprzedzona kontrolą - protokół kontroli nr [...]). W rezultacie Starosta Łaski decyzją z dnia 5 grudnia 2016 r. zmienił własną decyzję z dnia 20 kwietnia 2015 r. przez rozszerzenie katalogu przetwarzanych odpadów m.in. o odpady o kodach 02 03 99, 19 12 04, 19 12 10, 19 12 12.
Kolegium podzieliło ustalenia w zakresie stanu prawnego poczynione w toku postępowania nadzorczego i wskazało, że zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2024.1112 ze zm.), dalej jako: "u.o.ś.", wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanych na podstawie u.o. Na podstawie art. 72 ust. 2a u.o.ś., w brzmieniu na dzień zmiany zezwolenia, wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem zezwoleń, o których mowa w ust. 1 pkt 21, nie stosuje się, w przypadku gdy: 1) zezwolenie dotyczy odzysku polegającego na przygotowaniu do ponownego użycia lub 2) jest to drugie lub kolejne zezwolenie dla zrealizowanego przedsięwzięcia nieulegającego zmianie. Zgodnie natomiast z definicjami zawartymi w art. 3 ust. 1 pkt 14 i 18 u.o., w brzmieniu na dzień zmiany zezwolenia, przez "odzysk" rozumie się jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce, natomiast "ponowne użycie" jest to działanie polegające na wykorzystywaniu produktów lub części produktów niebędących odpadami ponownie do tego samego celu, do którego były przeznaczone. Na podstawie art. 41a ust 1 i 3 u.o. zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów oraz pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów są wydawane po przeprowadzeniu przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, z udziałem przedstawiciela właściwego organu, kontroli instalacji lub jej części, obiektu budowlanego lub jego części lub miejsc magazynowania odpadów, w których ma być prowadzone przetwarzanie odpadów lub zbieranie odpadów, w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Po przeprowadzeniu kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska niezwłocznie wydaje postanowienie w przedmiocie spełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Na postanowienie nie służy zażalenie. W ocenie Kolegium z powyższego wynika, że kontrola przeprowadzona przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska obejmuje instalację lub jej części, obiekt budowlany lub jego części lub miejsca magazynowania odpadów, w których ma być prowadzone przetwarzanie odpadów lub zbieranie odpadów, w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Organ nie bada zatem dokumentacji, poszczególnych decyzji uzyskanych przez podmiot w zakresie prawidłowości funkcjonowania przedsięwzięcia z zakresu gospodarki odpadami.
Po ponownej analizie sprawy Kolegium stwierdziło, że zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 21 u.o.ś., powinno być poprzedzone decyzją środowiskową. Wydana przez Wójta Gminy B. decyzja z dnia 10 października 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "produkcja pelletu, granulatu i brykietu" na działce nr [...] obręb B., gm. B., wskazywała, ze w ramach prowadzonej działalności mogą być zbierane i przetwarzane odpady o kodach: 02 01 03, 02 03 03, 02 03 04, 02 03 80, 02 03 81,02 03 82, 02 06 01, 02 06 80, 03 01 01, 03 01 05, 03 03 01, 03 03 07, 03 03 10, 19 08 05. Kontrola Inspekcji przeprowadzona w okresie od dnia 19 października 2022 r. do dnia 26 kwietnia 2023 r. wykazała, że ww. Spółka przetworzyła w latach 2020-2022 m.in. odpady o kodach: 02 03 99, 19 12 04, 19 12 10, 19 12 12. W ocenie Kolegium, zmiana zezwolenia powinna zostać poprzedzona decyzją środowiskową, nie zachodziły bowiem okoliczności, o których mowa w art. 72 ust. 2a u.o.ś. (zezwolenie nie dotyczyło odzysku polegającego na przygotowaniu do ponownego użycia polegającego na wykorzystywaniu produktów lub części produktów niebędących odpadami ponownie do tego samego celu, do którego były przeznaczone, a także nie było to drugie lub kolejne zezwolenie dla zrealizowania przedsięwzięcia nieulegającego zmianie). Z tego powodu wydanie decyzji Starosty Łaskiego z dnia 5 grudnia 2016 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Zdaniem Kolegium chybiony jest zarzut Spółki, iż decyzja Starosty Łaskiego z dnia 5 grudnia 2016 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, co sprzeciwiałoby się stwierdzeniu jej nieważności na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. Przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji stanowi zatem nieodwracalność skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.), gdy stan prawny ustalony decyzją organu administracyjnego nie może być zweryfikowany przy pomocy środków dostępnych na gruncie k.p.a. Skutek nieodwracalny decyzji administracyjnej polega więc na tym, że organ nie ma własnych kompetencji do odwrócenia na drodze postępowania administracyjnego skutków danego zdarzenia prawnego, zaistniałego po wydaniu decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym. Nieodwracalność skutków prawnych uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie może dotyczyć sfery faktów. Dla oceny skutków decyzji administracyjnej dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Ponadto nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. polega na tym, iż owych skutków nie są w stanie usunąć organy administracji publicznej w oparciu o posiadane przez siebie kompetencje.
Konkludując Kolegium wskazało, że wydanie decyzji Starosty Łaskiego z dnia 5 grudnia 2016 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze "B." Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w B. zaskarżyła w całości ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu i wskazała na naruszenie:
1. art. 156 § 1 pkt 2 oraz § 2, art. 16 § 1 k.p.a. albowiem:
a) decyzja Starosty Łaskiego z dnia 5 grudnia 2016 r. zmieniająca decyzję Starosty Łaskiego z dnia 20 kwietnia 2015 r. zezwalająca stronie na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w procesie R3 i R13 nie została wydana z naruszeniem prawa, a z pewnością nie z rażącym naruszeniem prawa,
b) decyzja Starosty Łaskiego z dnia 5 grudnia 2016 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, co uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności nawet gdyby przyjąć, że została wydana z naruszeniem prawa, które można ocenić jako rażące,
2. art. 10 ust. 2, art. 11 ust. 1, art. 14 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U.2025.1480), dalej jako: "P.p.", przez niezastosowanie wymogu aby wszelkie wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego rozstrzygać na korzyść przedsiębiorcy, a zatem strony. Strona bez mała 10 lat prowadziła działalność na podstawie i w związku z decyzją zmieniającą i była w tym okresie poddawana licznym kontrolom m.in. przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi, a zatem tego samego, który zainicjował postępowanie nadzorcze i który otrzymał decyzję Starosty Łaskiego z dnia 5 grudnia 2016 r. bezpośrednio po jej wydaniu. Organ ten w toku każdej kontroli badał stan formalno-prawny działania Spółki, a zatem badał treść posiadanych przez Spółkę decyzji administracyjnych. Ważność czy prawidłowość wydania decyzji Starosty Łaskiego z dnia 5 grudnia 2016 r. nigdy nie była podważana w toku żadnej kontroli, zatem doszło do utrwalenia praktyki wynikającego z przeprowadzania licznych kontroli i niekwestionowania formalnych podstaw gospodarowania odpadami przez Spółkę, w tym na podstawie decyzji Starosty Łaskiego z dnia 5 grudnia 2016 r. Oznacza to, że zastosowania mają ww. przepisy P.p., które stoją na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności decyzji zmieniającej, która nie może być uznana jako wydaną z naruszeniem prawa o charakterze rażącym.
Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 10 kwietnia 2025 r. i o umorzenie postępowania, a ponadto o przyznanie stronie od organu należnych kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja podjęta w trybie nadzorczym, stwierdzająca nieważność decyzji Starosty Łaskiego z dnia 5 grudnia 2016 r. z uwagi na rażące naruszenie przez nią prawa, tj. art. 72 ust. 1 pkt 21 u.o.ś. wskutek zaniechania wydania decyzji środowiskowej poprzedzającej jej wydanie. Powyższe zaniechanie Starosty Łaskiego – w ocenie organu nadzoru – stanowi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Odnosząc się do powyższej konstatacji organu nadzoru należy zwrócić uwagę, iż w okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest, że ww. decyzja Starosty Łaskiego jest decyzją zmieniającą wcześniejszą decyzję Starosty Łaskiego z dnia 20 kwietnia 2015 r., którą zezwolono skarżącej Spółce na przetwarzanie odpadów. Kluczowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ma okoliczność, iż decyzja zmieniająca wydana została na podstawie art. 155 k.p.a. Powyższa regulacja prawna pozwala natomiast – w razie ziszczenia się przesłanek w niej wymienionych – na wzruszenie decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Z wykładni gramatycznej art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji; 2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji; 3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony. Wypada także zauważyć, iż analiza ww. decyzji Starosty Łaskiego z dnia 5 grudnia 2016 r. prowadzi do konstatacji, iż przepis art. 155 k.p.a. jako jedyny został wskazany w podstawie prawnej podjętego rozstrzygnięcia, a w motywach decyzji przywołany został dodatkowo jedynie art. 41a ust. 6 u.o. odnoszący się do kwestii kontroli instalacji przed wydaniem decyzji w sprawie zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów.
Mając na uwadze tak zakreślone okoliczności sprawy, a w szczególności treść decyzji Starosty Łaskiego z dnia 5 grudnia 2016 r. nie sposób bronić stanowiska już doszło przy jej wydaniu do naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 21 u.o.ś., które miałoby charakter naruszenia rażącego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uwzględniając bowiem regułę interpretacyjną zawartą w art. 16 § 1 k.p.a. należy przyjąć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 k.p.a. jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W przypadku gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną. Organ nie bada natomiast kwestii, które pozostawały istotne na gruncie decyzji zmienianej. Nie rozpoznaje tym samym – niejako w kolejnej instancji – sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją zmienianą. Ugruntowane pozostaje zapatrywanie, iż przedmiotem postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest jedynie ustalenie przesłanek zmiany lub uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej. Za takim rozumiem tej regulacji prawnej przemawia treść art. 154 § 2 k.p.a., który zgodnie z art. 155 k.p.a. stosuje się odpowiednio (vide: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., III SA 1207/95, Lex nr 27431). Tak więc postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na gruncie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (vide: wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., II OSK 1810/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Przechodząc na grunt badanej sprawy wypada zauważyć, iż organ nadzoru ferując rozstrzygniecie stwierdzające nieważność ww. decyzji Starosty Łaskiego w żadnym momencie nie odwołał się do treści przepisu art. 155 k.p.a. Nie wskazał w szczególności, że doszło do naruszenia tegoż przepisu, który wszak stanowił jedyną podstawę prawną decyzji zmieniającej.
Wypada natomiast przypomnieć, iż istotą postępowania nieważnościowego jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Dokonanie powyższej weryfikacji odbywa się w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy aktualny na czas ferowania rozstrzygnięcia objętego zarzutem nieważności. Należy także zauważyć, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych dość jednolicie przyjmuje się, że o tym czy dana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995/2/91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Gdy chodzi o charakter przepisu, to przyjmuje się, iż przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego, a przepis postępowania tylko wtedy gdy jego naruszenie skutkuje tym, że przepis będący podstawą decyzji został zastosowany w taki sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie tylko nie mógł powstać na gruncie tego przepisu, ale jego powstanie urąga zasadom demokratycznego państwa prawa. Inaczej mówiąc z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., I OSK 2217/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Skoro zatem organ nadzoru nie formułuje wobec ww. decyzji Starosty Łaskiego zarzutów opartych na naruszeniu art. 155 k.p.a. i nie dowodzi, że doszło do rażącego naruszenia tegoż przepisu, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to brak jest podstaw do tego aby stwierdzić w postępowaniu nadzorczym nieważność ww. decyzji Starosty Łaskiego. Przepis art. 72 ust. 1 pkt 21 u.o.ś., którego naruszenie – w ocenie organu nadzoru – miałoby pozostawać rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie może natomiast prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej. Nie stanowił on bowiem podstawy prawnej decyzji zmieniającej, tą bowiem stanowił wyłącznie art. 155 k.p.a, a dodatkowo jego naruszenie, akcentowane w postępowaniu nadzorczym, nie zostało przeniesione na grunt okoliczności sprawy rozstrzyganej na podstawie art. 155 k.p.a. dla wykazania kwalifikowanej wadliwości zastosowania tegoż przepisu.
W powyższym zakresie doszło zatem do wadliwego zastosowania prawa, wypełniającego dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą (art. 135 p.p.s.a.).
Powyższa argumentacja prawna zaprezentowana została przy zastosowaniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami skargi, z urzędu odnalazł w sprawie okoliczności, które nie były podnoszone w skardze, a które z uwagi na swój charakter, wagę i wpływ na zaskarżoną decyzję nie mogły zostać przemilczane i pominięte. Zaniechanie zbadania w postępowaniu nadzorczym prawidłowości zastosowania przepisu będącego podstawą prawną kwestionowanej decyzji zmieniającej, dyskredytuje dotychczasowe działania organu nadzoru, te bowiem odnoszą się wyłącznie do regulacji prawnych pozbawionych przymiotu relewantności prawnej na gruncie postępowania nieważnościowego. Stąd też niecelowe jest odnoszenie się w niniejszym uzasadnieniu do zarzutów skargi, polemizujących jedynie z pozbawionymi istotności konkluzjami organu nadzoru.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną, oceniając przesłanki kwalifikowanego naruszenia prawa w odniesieniu do rzeczywistej podstawy prawnej decyzji zmieniającej (art. 153 p.p.s.a.).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego adwokatem.