II SA/Łd 737/20

II SA/Łd 737/20 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Ewa Cisowska-Sakrajda /sprawozdawca/
Robert Adamczewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 250
art. 4 ust. 1 -2a, art. 5 ust. 1 i ust. 7, art. 5 ust. 9, art. 10 ust. 2a i ust. 3
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 119, art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kutnie na uchwałę Rady Gminy Łanięta z dnia 26 kwietnia 2016 r. nr XIII/84/16 w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łanięta" stwierdza nieważność § 2, § 3, § 6, § 7, § 11 pkt 1, § 12, § 13 ust. 1 i ust. 2, § 15 ust. 3, § 16 ust. 3, § 17 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. B.A.
Uzasadnienie
W dniu 26 kwietnia 2016r. Rada Gminy Łanięta, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U z 2016r., poz. 446), zwanej u.s.g., oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2016r., poz. 250), zwanej u.u.c.p.g., podjęła uchwałę nr XIII/84/16 w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łanięta".
Skargę na tę uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Kutnie, zarzucając istotne naruszenie prawa poprzez wprowadzenie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w "art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2019.2010 t.j. z dnia 2019.10.23)" w zw. z art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zw. z § 115 oraz 135 w zw. z § 143 oraz 118 i 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2020r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz.U. z 2016 poz. 283 z dnia 2016 marca 7), zwanego rozporządzeniem poprzez:
1) powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 Regulaminu przez ustanowienie obowiązku mycia oraz napraw pojazdów samochodowych na utwardzonych częściach nieruchomości, a także niedoprowadzania do zanieczyszczania środowiska i odprowadzania powstałych ścieków do kanalizacji sanitarnej lub do zbiornika bezodpływowego;
2) powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikację oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 7 Regulaminu przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, poprzez ich czyszczenie, mycie, drobne naprawy oraz w miarę potrzeby ich dezynfekcję;
3) przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 11 pkt 1 Regulaminu poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości, w sposób gwarantujący zachowanie czystości i porządku:
4) przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 13 ust. 1 Regulaminu przez
nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku wyposażenia zamieszkanej
nieruchomości w szczelny pojemnik na nieczystości ciekłe, przydomową
oczyszczalnie ścieków lub przyłącze do sieci kanalizacyjnej;
5) przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 13 ust. 2 Regulaminu przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania nieczystości ciekłych zgromadzonych w zbiornikach bezodpływowych z częstotliwością i w sposób gwarantujący, że nie nastąpi przepełnienie zbiornika;
6) przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 15 ust. 3 Regulaminu przez wskazanie, iż wyprowadzenie psa w miejsce publiczne możliwe jest tylko wtedy, gdy pies będzie prowadzony na smyczy;
7) przekroczenie upoważnienia ustawowego i wkroczenie w materię ustawowo uregulowaną w § 16 ust. 3 Regulaminu, przez wskazanie, iż zwierzęta gospodarskie należy utrzymywać w sposób zapewniający innym osobom zamieszkującym na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich ograniczenie ich uciążliwości;
8) przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 17 ust. 1 Regulaminu przez nałożenie na właścicieli nieruchomości zamieszkujących na terenie Gminy Łanięta obowiązku stałego tępienia szczurów w obrębie własnych nieruchomości;
9) niewłaściwe wykonanie w § 17 ust. 2 Regulaminu obowiązku wskazania terminów przeprowadzenia deratyzacji.
W oparciu o te zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie przepisów § 3, § 7, § 11 pkt 1, § 13 ust. 1 i 2, § 15 ust. 3, § 16 ust. 3, § 17 Regulaminu.
W uzasadnieniu tej skargi Prokurator wskazał, że nakładając na adresatów zaskarżonej uchwały obowiązek unikania zanieczyszczenia środowiska w związku z myciem i naprawą pojazdów samochodowych, a także odpowiedniego odprowadzania ścieków dopuszczono się nieuprawnionego wkroczenia w materię już uregulowaną ustawowo. Kwestia ewentualnego odprowadzania ścieków jest regulowana ustawą z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, która ustanawia w art. 9 zakaz wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych oraz ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne, która określa zakazy wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - art. 29, 30 i n. Regulację dotyczącą wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi zawiera również ustawa z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. Ponadto zdaniem Prokurator, działaniami tymi lokalny prawodawca wkroczył w prawo własności.
W ocenie Prokuratora, wskazanie, iż naprawa oraz mycie pojazdów winno odbywać się na "utwardzonych częściach nieruchomości" jest naruszeniem wymogu precyzji aktu normatywnego, gdyż posługuje się niedookreślonymi prawnie pojęciami, co pozostaje w sprzeczności z § 6 rozporządzenia.
Zdaniem Prokuratora, ustawodawca nie nadał radzie gminy kompetencji do określenia sposobu i czasu w jaki właściciel nieruchomości ma dbać o posiadane przez siebie pojemniki na śmieci.
W zakresie § 11 pkt 1 Regulaminu Prokurator powołał rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego, w którym wskazano, że obowiązek utrzymania należytego stanu sanitarnego nieruchomości odnosić się może, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., wyłącznie do utrzymania urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych. Ustawa nie upoważnia natomiast do określenia w regulaminie obowiązku utrzymania należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości.
Mając na uwadze zarzut dotyczący § 13 ust. 1 Regulaminu Prokurator podniósł, że rada gminy w zakresie ustawowych kompetencji może określić tylko i wyłącznie częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, brak jest natomiast stosownego upoważnienia do nałożenia na adresatów aktu prawa miejscowego obowiązku posiadania wskazanych urządzeń, a ponadto kwestia ta została uregulowania w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g.
Prokurator wskazał również, że rada gminy powinna określić, w jakich odstępach czasowych należy pozbywać się odpadów i nieczystości ciekłych. Zdaniem Prokuratora, należy precyzyjnie i jasno określić częstotliwość pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych, aby adresat uchwały nie miał wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis, a organ stosujący ten przepis wiedział, w jaki sposób go zinterpretować.
Oceniając nałożony na posiadaczy psów obowiązek do wyprowadzania psa na smyczy, Prokurator wskazał, że nie tylko obowiązek ten wykracza poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g., ale jest on zbyt rygorystyczny i nie uwzględnia zasady proporcjonalności i specyficznych cech danego zwierzęcia.
Zdaniem Prokuratora, wskazanie, iż utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej w sposób zapewniający innym osobom zamieszkującym na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich ograniczenie ich uciążliwości, stanowi wkroczenie w regulację prawa sąsiedzkiego - art. 144 k.c.
Rada gminy upoważniona jest – jak podnosił Prokurator - jedynie do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, a nie nakładania obowiązku stałego tępienia szczurów w obrębie własnych nieruchomości. Zamiast wymaganego terminu deratyzacji, wskazano okres stanowiący miesięczny przedział czasowy.
W odpowiedzi na tę skargę organ – odwołując się do orzecznictwa sadowego - wniósł o jej oddalenie. Zwrócił uwagę, iż wymóg dotyczący nieodprowadzania powstałych ścieków przy myciu pojazdów poza myjniami do zbiorników wodnych i kanalizacji stanowią dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotów i są zgodne z celem upoważnienia ustawowego. Zdaniem organu, chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ustawy Prawo wodne i ustawy Prawo ochrony środowiska. Ponadto, w ocenie organu, dokonane zostało jedynie doprecyzowanie wymogów, jakie powinna spełniać czynność mycia i napraw pojazdów poza myjniami i warsztatami, aby była zgodna z celem regulacji, jakim jest zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem. Posłużenie się przez lokalnego prawodawcę terminem "zanieczyszczenie środowiska", w ocenie organu, nie świadczy o skopiowaniu któregokolwiek z przywołanych w skardze przepisów. Tworząc prawo lokalne organ zmuszony jest posiłkować się terminami, zwrotami czy pojęciami, które istnieją już w przestrzeni prawnej.
Według organu nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku cyklicznego mycia urządzeń do gromadzenia odpadów stanowi konieczne rozwiązanie i konkretyzację obowiązku ustawowego - utrzymywania wskazanych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym.
Organ podniósł, że w skardze nie zostało wskazane, w jaki sposób regulacja zawarta w § 11 pkt 1 Regulaminu miałby przekraczać kompetencje ustawowe. Przywołane w skardze rozstrzygnięcie nadzorcze nie dotyczy zapisu będącego przedmiotem zarzutu.
Natomiast zapis § 13 ust. 1 Regulaminu – co przyznał organ - pokrywa się z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g., ale w ocenie organu nie stanowi to rażącego naruszenia prawa. Powtarzanie w aktach prawa miejscowego regulacji ustawowych (zwłaszcza definicji) ma na celu zwiększenie przejrzystości danego aktu, tak by dla adresata akt ten był czytelny i zrozumiały. Często zaś brak tych powtórzeń prowadziłoby do odwrotnych skutków, a więc żeby móc zdekodować poszczególne zapisy Regulaminu należałoby go czytać łącznie z ustawą, co w praktyce nie dla wszystkich adresatów tych norm byłoby proste.
Organ wskazał, że końcowy zapis § 13 ust. 2 Regulaminu precyzuje częstotliwość wywozu nieczystości, tj. nie rzadziej niż 1 raz na pół roku.
Uchwalając zaś § 15 ust. 3 Regulaminu Rada miała na uwadze art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz. U. z 2020r., poz. 638), który zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli. W ocenie organu, chcąc zachować kontrolę nad zwierzęciem w miejscu publicznym, niezbędnym jest wprowadzenie nakazu wyprowadzania psów na smyczy, co ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa osób i zwierząt w miejscu publicznym.
Zapis dotyczący trzymania zwierząt w sposób zapewniający ograniczenie ich uciążliwości w stosunku do osób zamieszkujących na nieruchomościach sąsiednich nie skutkuje – jak argumentował organ - jakimikolwiek ograniczeniami praw osób trzecich, wręcz odwrotnie, przepis ten określa ich uprawnienia wynikające z art. 144 k.c.
Przepis § 17 ust. 1 Regulaminu nie jest – zdaniem organu - przekroczeniem delegacji ustawowej, ponieważ organ może określić obszar, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g. na terenie całej gminy, a tępienie gryzoni, w tym przypadku szczurów wydaje się kwestią oczywistą. Wskazanie dat granicznych w roku, w których ma nastąpić deratyzacja na wskazanych obszarach, również wypełnia dyspozycję art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy; 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Na mocy art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 147 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, Rada Miasta Łanięta dopuściła się bowiem istotnego naruszenia prawa materialnego, skutkującego jej nieważnością w zakwestionowanym w sentencji wyroku zakresie, tj. w zakresie szerszym niż objęty skargą. W pozostałej części zbadanym przez Sąd - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - uchwała odpowiada prawu.
Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę – Sąd zauważa, że na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a. w judykaturze przyjmuje się, że "wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. (...) W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 roku, sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 roku, sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096). Natomiast, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa" (tak np. prawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2020r., II SA/Łd 213/12).
W tej sprawie - zdaniem Sądu - doszło do tak pojmowanego istotnego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie objętym skargą.
Przyjmując za punkt wyjścia dalszych rozważań art. 4 ust. 1, ust. 2 i art. 2a u.u.c.p.g., określający kompetencje prawotwórcze rady gminy do kształtowania zasad utrzymania porządku i czystości na terenie gminy – Sąd zauważa, że stosownie do pierwszego z nich "rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego". W myśl dwu kolejnych z tych przepisów, określających zakres delegacji ustawowej dla rady, "regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a)średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3)częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; (...), 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6)obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania", a także "regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a".
Stosowanie tych przepisów w praktyce legislacyjnej organów i orzeczniczej sądów administracyjnych rodzi liczne trudności i podejścia do poszczególnych kwestii, czego przykładem są nierzadko rozbieżne oceny judykatury co do tożsamych wymogów regulaminów w sprawie utrzymania porządku i czystości w gminie, a wskazywane w tej sprawie przez obie strony zaistniałego w sprawie sporu na poparcie ich odmiennych stanowisk. Niewątpliwie taki stan rzeczy nie sprzyja stabilizacji obrotu prawnego w tym obszarze. Tymczasem prawidłowe stosowanie tych przepisów ustawowych przez rady jest niezwykle ważne, gdyż regulaminy nakładają na członków wspólnoty samorządowej określone obowiązki, zakazy czy nakazy określonego zachowania, których zignorowanie wiąże się z określonymi konsekwencjami prawnymi, niekiedy dotkliwymi. Co ważne postanowienia regulaminów ingerencją w sferę i granice korzystania z własności przez członków wspólnoty terytorialnej oraz swobody obywatelskie, gdzie wszelkie ograniczenia, jak stanowi art. 64 ust. 3 Konstytucji, mogą mieć miejsce wyłącznie w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie naruszają one istoty prawa własności. Nakłada to na rady wymóg rozsądnego i wyważonego wartościowana obu interesów, tj. publicznego rozumianego jako dobro tej wspólnoty, i poszczególnych jej członków tak by nakazy, zakazy i ograniczenia ponad dopuszczalną miarę nie ingerowały w ich prawa, ustawowo gwarantowane. Dążąc do dbałości o wspólny ład, porządek i czystość w gminie rady nie mogą zatem tracić z pola widzenia praw jednostkowych, gdyż to one, a ściślej granice dopuszczalnej w nie ingerencji aktem o charakterze porządkowym, stanowią wytyczne i wskazówki do przyjmowania poszczególnych zapisów regulaminu w kontekście delegacji ustawowej.
Regulamin jako prawotwórcza forma aktywności jednostki samorządu terytorialnego ma z istoty swojej – na co wskazuje konstrukcja powołanych przepisów, w tym użyty w nich zwrot "określa szczegółowe zasady" – uszczegóławiający i wykonawczy charakter w stosunku do uregulowań ustawowych, a jego normy powszechnie obowiązujące na określonym terenie mają charakter generalny i abstrakcyjny. Regulamin w sprawie czystości i porządku w gminie jako tak rozumiany akt prawa miejscowego musi odpowiadać – co podnosi doktryna prawa - kryterium formułowanym w odniesieniu do najważniejszych rangą aktów wykonawczych, tj. rozporządzeń (zob. K.M.Ziemski [w:] R. Hauser, Z.Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego. Prawne formy działania administracji. Tom 5, Warszawa 2013, s. 115/116). Przyjmuje się, że "akty prawotwórcze stanowione przez podmioty administrujące określane są jako pochodne z tej racji, że administracja jako władza wykonawcza we współczesnym państwie prawa, w przeciwieństwie do władzy ustawodawczej, nie może sama określać podstaw jakiejkolwiek swojej działalności, a więc także polegającej na stanowieniu norm obowiązującego prawa. Wszelka działalność administracji zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności musi znajdować umocowanie w prawie obowiązującym i to pochodzącym od władzy ustawodawczej" (tak K.M.Ziemski, op. cit., s. 109). Samodzielność prawotwórcza ("władztwo prawodawcze") rady gminy przy podejmowaniu tego regulaminu jest ograniczone, gdyż jest to zawsze władztwo delegowane i determinowane zakresem ustawy, w tej sprawie przede wszystkim u.u.p.c.g., i jest to zawsze samodzielność "w granicach prawa". W naszym systemie prawnym nie ma podstaw do traktowania jednostki samorządu terytorialnego jako podmiotu autonomicznego mającego bardzo szeroki zakres kompetencji prawotwórczych. Skoro bowiem władztwo gminy nie jest jej prawem naturalnym, ale jest jej nadane przez państwo, to gmina może stanowić akty prawa miejscowego jedynie z nadania państwa i w dookreślonych przez nią granicach (tak Stahl [w:] R. Hauser, Z.Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego. Prawne formy działania administracji. Tom 5, Warszawa 2013, s. 143). Znajduje to potwierdzenie w art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie; oraz w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Realizując funkcje prawodawcze gmina musi mieć na uwadze – co należy szczególnie podkreślić - szereg kryteriów, w tym rodzaj upoważnienia ustawowego (generalne, szczególne), przedmiot działalności prawotwórczej, przesłanki powierzenia tej funkcji i jej podstawy prawne.
Zważywszy na powyższą charakterystykę regulaminu jako formy prawnej działania gminy, a także rodzaj upoważnienia ustawowego, jego zakres oraz przedmiot regulacji – Sąd stwierdza, że rada gminy, uchwalając stosownie do szczególnej delegacji ustawowej regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie, obowiązana jest kierować się następującymi kryteriami.
Po pierwsze, regulamin w sprawie utrzymania czystości i porządku w gminie jako akt wykonawczy do u.u.c.p.g. powinien uszczegóławiać regulację ustawową i to w wyraźnie zakreślonych przez ustawodawcę zwykłego obszarach i ramach, tak by adresaci jego postanowień w sposób jasny i przejrzysty znali ciążące na nich obowiązki czy ograniczenia, za naruszenie których grozi określona sankcja prawna. Jednocześnie zapisy regulaminu muszą być na tyle ogólne i abstrakcyjne, by dotyczyły każdego kto znajdzie się w sytuacji opisanej w regulaminie. Oznacza to, że zapisy regulaminu – nie tracąc swojego generalnego i abstrakcyjnego charakteru – muszą być na tyle konkretne, by nie pozostawiać swobody oceny organom państwa czuwających nad ich respektowaniem przez adresatów, ale jednocześnie by dawały jasny sygnał jak mają oni postąpić w określonej sytuacji. Z tego względu w judykaturze stawiany radom jest wymóg precyzyjnego formułowania obowiązków, nakazów i zakazów.
Po drugie, rady gmin – stanowiąc regulaminy w sprawie porządku i czystości w gminie – pamiętać muszą, że wyliczenie w art. 4 ust. 2 i ust. 2a u.u.c.p.g. elementów regulaminu ma charakter wyczerpujący. Upoważnienie ustawowe do ich podjęcia nie daje radzie gminy podstaw do stanowienia regulaminu zawierającego postanowienia, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 i ust. 2a u.u.c.p.g. oraz pomijających kwestie, które winny być w nim obligatoryjnie uregulowane. Przepis art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. określa bowiem obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z 9 września 2014r., II OSK 654/14; z 8 listopada 2012r., II OSK 2012/12; z 21 czerwca 2017r., II OSK 991/17; wyroki WSA: w Gliwicach z 3 lipca 2014r., II SA/Gl 465/14; w Poznaniu z 23 października 2013r., IV SA/Po 748/13). Regulamin, jako akt prawa miejscowego, musi zawierać normy generalne, a nie wypowiedzi programowe.
Po trzecie, akty prawa miejscowego nie mogą – jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze - zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu – co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013r., II GSK 2114/11). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008r., II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011r., II SA/Wr 300/11). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w rozporządzeniu (w tej sprawie w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Unikanie powtórzeń stanowi z kolei o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017r., II OSK 991/07). W orzecznictwie wskazuje się także, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018r., II OSK 2498/16).
Po czwarte, pamiętać należy, że niewykonywanie obowiązków określonych w regulaminie stanowi – stosownie do art. 10 ust. 2a u.u.c.p.g. - wykroczenie podlegające karze grzywny. Postępowanie w tych sprawach toczy się według przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (art. 10 ust. 3 u.u.c.p.g.). Z tego względu szczególnego znaczenia nabiera staranne i jednoznaczne sformułowanie nałożonych w regulaminie obowiązków oraz nieprzekraczanie przy tym przez radę delegacji ustawowej i niepowtarzanie przepisów zamieszczonych w ustawach lub w aktach wykonawczych, a zwłaszcza ich modyfikowania. Nie jest więc dopuszczalne wprowadzenie w regulaminie takich zapisów, które powodują wykreowanie obowiązku określonego w ustawie, a następnie prowadzące do zbiegu odpowiedzialności ustawowej i regulaminowej za ten sam czyn, a więc do podwójnego ukarania tej samej osoby za ten sam czyn, lecz uregulowanym również na poziomie ustawowym. W tym aspekcie rady gmin – stanowiąc regulaminy utrzymania porządku i czystości w gminie – powinny mieć również na uwadze, że zgodnie z art. 5 ust. 7 u.u.c.p.g., w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Wykonywanie tej decyzji, stosownie do treści art. 5 ust. 9, podlega egzekucji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.).
Kontrolując zaskarżone przez Prokuratora postanowienia Regulaminu – Sąd stwierdza, że naruszają one niemalże wszystkie stawiane radom gmin kryteria korzystania z władztwa prawotwórczego, choć poszczególne z nich w różnym stopniu i z różnym natężeniem. Generalny zarzut jaki można postawić temu Regulaminowi sprowadza się do przekroczenia delegacji ustawowej oraz stosowania przez radę nieprecyzyjnych pojęć i sformułowań, uniemożliwiających adresatom norm tego Regulaminu ustalenie jednoznacznych reguł postępowania. Częste jest również wkraczanie w już unormowaną materię ustawową, jak i kreowanie sytuacji, w których adresaci norm Regulaminu mogą być podwójnie ukarani oraz naruszenie zasady proporcjonalności przez niektóre jego zapisy.
I tak, kwestionowany skargą przepis § 3 Regulaminu, ustanawiający uprawnienie do mycia i naprawy pojazdów samochodowych, odpowiednio poza myjniami i warsztatami samochodowymi, wyłącznie na utwardzonym terenie oraz pod warunkiem niezanieczyszczania środowiska i odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego, przekracza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.c.p.g. Ustawodawca zawarł bowiem delegację do określenia wyłącznie warunków dokonywania tych czynności i to poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Organ uchwałodawczy może zatem określić w regulaminie tylko takie obowiązki właścicieli nieruchomości, które służą do osiągnięcia celu, jakim jest ochrona ludzi i środowiska przed zagrożeniem lub uciążliwościami stworzonymi na skutek mycia pojazdów. Obowiązki te muszą jednak pozostawać w odpowiedniej proporcji do założonego celu i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi uregulowaniami, a nadto muszą być precyzyjne, aby adresaci normy prawnej wiedzieli, w jaki sposób mają się zachować. Tymczasem nakładając dodatkowe ograniczenia - mycie pojazdu na utwardzonym, szczelnym podłożu (co wyklucza np. mycie pojazdów wodą na trawie) naruszono nie tylko wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, ale również wynikające z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny prawo właściciela do rozporządzania własną rzeczą oraz art. 63 ust. 3 Konstytucji określającym granice dopuszczanej ingerencji w prawo własności (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 czerwca 2018r., VIII SA/Wa 67/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 październik 2020r., VIII SA/Wa 116/20). Ponadto użyte pojęcie "utwardzona powierzchnia" nie jest precyzyjne, pozostawia dużą swobodę interpretacyjną. Nie bez znaczenia jest tu również fakt, iż wprowadzanie zanieczyszczeń do gleby jest unormowane w art. 75 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (t.j.: Dz.U. z 2018 poz. 2268); zaś w art. 144 k.c. zakaz immisji pośrednich nakazujący właścicielowi nieruchomości powstrzymywanie się przy wykonywaniu prawa własności od takich działań lub zaniechań na nieruchomości, które zakłócają korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis dotyczy immisji pośrednich tzn. takich działań lub zaniechań na nieruchomości, których skutki przenikają w sposób naturalny na nieruchomości sąsiednie np. poprzez wytwarzanie zapachów, wywoływanie hałasu czy wibracji. Normy zawarte w akcie prawa miejscowego, podporządkowanego aktom wyższego rzędu, w tym przepisom zawartym w Kodeksie cywilnym, regulującym stosunki sąsiedzkie, nie mogą samodzielnie stosunków sąsiedzkich regulować (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 listopada 2020r., II SA/Bk 467/20).
Wyrazem przekroczenia delegacji ustawowej są także zapisy § 6 oraz wskazane w skardze przepisy § 7 i § 11 pkt 1 Regulaminu nakładające na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymywania pojemników w określonym stanie sanitarnym, technicznym i porządkowym oraz ich deratyzację, a także ich rozmieszczenie w sposób umożliwiający bezpośredni dojazd pojazdów przeznaczonych do obioru odpadów, jak i pozbywanie się odpadów w sposób gwarantujący zachowanie porządku i czystości. Wbrew delegacji rada bez jakiejkolwiek kompetencji nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek deratyzacji pojemników na odpady komunalne; jak też bez zachowania dostatecznej precyzji nałożyła miejsce usytuowania pojemników na odpady i sposób się pozbywania odpadów. Ponadto kwestie czystości pojemników reguluje przepis art. 5 ust. 1 pkt. 1 u.u.c.p.g., który wskazuje, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. A zatem wymóg utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie wynika z ustawy. Co nie bez znaczenia za naruszenie tego ustawowego obowiązku wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzje nakazującą wykonanie obowiązku (art. 5 ust. 7 u.u.c.p.g.), decyzja ta podlega przymusowemu wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej (at. 5 ust. 9 u.u.c.p.g.). Z uwagi na ten przepis ustawowy niedopuszczalne było powtarzanie jego znacznej części w regulaminie. Normy regulaminu zawierające nieprecyzyjne sformułowania nie dają się też wyegzekwować w praktyce.
Zgodzić się wypada z Prokuratorem, że również § 13 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu narusza delegację ustawową dla rady, określoną w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g. Nie wypełniają kryterium delegacyjnego określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów sformułowania takie jak "z częstotliwością i w sposób gwarantujący, że nie nastąpi zapewniającą niezapełnianie pojemników", gdyż są to pojęcia pozwalające na dużą swobodę oceny zachowania adresata normy regulaminowej przy wykonawczym i uszczegóławiającym charakterze regulaminu (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 grudnia 2020r., II SA/Łd 747/20). Co ważniejsze uchwalona treść § 13 ust. 1 Regulaminu sugeruje, że zawsze właściciele nieruchomości zabudowanej niepodłączonej do systemu kanalizacji sanitarnej uprawnieni są do wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków lub szczelny zbiornik bezodpływowy (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 października 2020r., IV SA/Wa 519/20, Lex 3094559). W istocie jest to powtórzenie regulacji art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. nakładającej na właścicieli obowiązek w tym zakresie, za naruszenie którego ustawodawca przewiduje "sankcję", określoną w art. 5 ust. 7 u.u.c.p.g.
Dodatkowo Sąd stwierdza, że również materia § 12 Regulaminu, dotycząca odpadów zmieszanych i posegregowanych, wykracza poza delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a), pkt 2 i ust. 2a u.u.c.p.g. Ustawodawca upoważnił gminy wyłącznie do określenia wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów, a samo wprowadzenie selektywnego zbierania odpadów pozostawił fakultatywności. Nie jest więc dopuszczalne nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów, gdyż mają oni w tym zakresie wybór. Ponadto użycie sformułowań takich jak "nie rzadziej niż: "1 raz w miesiącu", "1 raz miesiącu w okresie od 1 marca do 31 października, 1 raz w pozostałym okresie" dla określenia częstotliwości pozbywania się odpadów zmieszanych nie jest precyzyjne. W przepisie nie określono natomiast sposobu pozbywania się tych odpadów. Zauważyć trzeba, że obowiązki właścicieli nieruchomości w tym zakresie normuje art. 5 ust. 1 pkt 3b u.u.c.p.g., stanowiący, że pozbywanie się odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych następuje w sposób zgodny z przepisami ustawy i odrębnymi przepisami; jak również na treść zawartej w art. 4 ust. 2a u.u.c.p.g. delegacji ustawowej, obejmującej wyłącznie uprawnienie gminy do wprowadzenia obowiązku selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, o określonym rodzaju. Regulamin też nie normuje w sposób kompleksowy selektywny zbiórki i odbioru wspomnianych odpadów, a tylko taki sposób unormowania czyni zadość normie wynikającej z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.p.c.g. (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 marca 2020r., I SA/Łd 40/20, LEX nr 2945450).
Nieprawidłowy jest również zapis § 15 ust. 3 Regulaminu normujący obowiązek właścicieli psów wyprowadzania ich na smyczy. W tym zakresie Sąd stwierdza przekroczenie przez radę upoważnienia ustawowego i w sposób nieuzasadniony ograniczenie swobody poruszania się poprzez wskazanie, że "wyprowadzanie psa w miejsca publiczne jest możliwe wtedy, gdy pies bezie prowadzony na smyczy". Ustawodawca upoważnił radę gminy jedynie do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.p.c.g.). Obowiązki te muszą pozostać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 77 § 1 k.w. kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1000 zł albo karze nagany. Kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany (art. 77 § 2 k.w.). Na gruncie tej regulacji chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Z ustawy o ochronie zwierząt wynika obowiązek humanitarnego traktowania każdego zwierzęcia (art. 5). W art. 10a ust. 3 ustawa o ochronie zwierząt wprowadza natomiast zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Przy czym w myśl art. 10a ust. 4 tej ustawy zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Ustawa o ochronie zwierząt określa zatem warunki trzymania zwierząt domowych na uwięzi. Jedyny zakaz dotyczący puszczania psów obejmuje jedynie brak możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna (art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt). Dodać należy, że zgodnie z art. 20a ust. 6 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy (i w kagańcu), niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt. Spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze, np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto, niektóre psy, niebędące w wykazie ras psów uznawanych za agresywne, a wykazujące agresywność powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w tym zakresie prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie mogące nie stwarzać zagrożenia dla otoczenia. Wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, jego opiekuna bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, powinny odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia regulaminu nieuwzględniające specyficznych sytuacji, nakładające nadmierne obowiązki, naruszają tę zasadę, zwłaszcza gdy określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt (por. wyroki NSA: z 13 września 2012r., II OSK 1492/12, z 27 czerwca 2017r., II OSK 2678/15, z 27 czerwca 2017r., II OSK 2980/15; z 27 czerwca 2017r., II OSK 3039/15, oraz wyroki: WSA w Kielcach z 16 listopada 2017r., II SA/Ke 703/17; WSA w Gdańsku z 24 lipca 2019r., II SA/Gd 62/19; WSA w Krakowie z 10 października 2019r., II SA/Kr 808/19). Prawidłowa redakcja przepisu realizującego upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. powinna uwzględniać zatem powyższe zasady oraz okoliczność, że istnieją wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. wyroki NSA z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12; z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2678/15).
Prawodawca lokalny nie przewiduje jednak w Regulaminie wyjątków od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy, a wynikających ze specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia czy fizjologii psów. Tymczasem nie w każdej sytuacji na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku koniecznym jest prowadzenia psa na smyczy lub na smyczy i w kagańcu. Niewątpliwie właściciel psa został ograniczony w wyborze zastosowania wobec swojego psa wystarczającego środka ostrożności (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 sierpnia 2020r., II SA/Łd 44/20). Tego rodzaju regulacja przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g., narusza przepisy ustawy o ochronie zwierząt, art. 20a ust. 6 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz pomija wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Białymstoku z 23 lipca 2020r., II SA/Bk 150/20).
Również postanowienia § 16 ust. 3 Regulaminu, a dotyczące sposobu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, nie spełniają warunków delegacji ustawowej, określonej w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g. Na mocy tego upoważnienia rada obligowana była do określenia w Regulaminie warunków utrzymania zwierząt gospodarskich, w tym zakazu ich utrzymywania w określonych obszarach lub na poszczególnych nieruchomościach. Sąd stwierdza, że rada w kontrolowanym Regulaminie uzależniła możliwość utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenie gminy od spełnienia określonych w sposób nieprecyzyjny warunków, czym pozostawiła dużą dozę swobody oceny dopuszczenia na danym obszarze lub nieruchomości utrzymywania zwierząt gospodarskich. Prawodawca lokalny używa bowiem zwrotu "w sposób zapewniający innym osobom zamieszkującym na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich ograniczanie ich uciążliwości". Analizowana regulacja Regulaminu nie spełnia zatem wymogu dostatecznej precyzji, co utrudnia adresatom norm regulaminowych ustalenie ich sytuacji prawnej w tym obszarze. Jednocześnie warunki utrzymywania zwierząt określa ustawa z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j.: Dz.U.2020.1421), zwana ustawą o ochronie zwierząt, oraz przepisy do niej wykonawcze, zaś granice immisji i oddziaływań na sąsiednie nieruchomości art. 144 k.c. Wobec tego kwestionowane przez Prokuratora postanowienia stanowią - aczkolwiek dość ogólne i lakoniczne –wkroczenie w materię uregulowaną ustawowo.
Nie sposób też zaaprobować postanowień § 17 Regulaminu w zakresie określenia obowiązku deratyzacji. W judykaturze podkreśla się jednolicie, że objęcie obowiązkiem deratyzacji nieruchomości zabudowanych na całym obszarze gminy jest niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g., który zobowiązuje do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do kazuistycznego wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie jak uczyniono to w regulaminie utrzymania czystości i porządku, do objęcia tym obowiązkiem wszystkich zabudowanych nieruchomości na całym obszarze miasta. Delegacja ustawowa u.u.c.p.g. ma charakter względnie obligatoryjny w tym sensie, iż potrzeba wyznaczenia w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania zachodzi tylko wówczas, gdy na terenie gminy występują obszary, które - jak to już wyżej wskazano - ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji (tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019r., II SA/Gd 837/18, LEX nr 2624909, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018r.,IV SA/Po 431/18, LEX nr 2520291). Gdyby natomiast intencją ustawodawcy było objęcie deratyzacją wszystkich zabudowanych nieruchomości (całego zabudowanego obszaru na terenie gminy), ustanowiłby on jedynie wymóg określenia terminów deratyzacji. Tymczasem w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wyraźnie stanowi się zarówno o terminie deratyzacji, jak i o podlegających wyznaczeniu obszarach deratyzacji (tj. konkretnie, kazuistycznie, precyzyjnie wskazanych obszarach na terenie gminy, które ze względu na określone okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2020r., VIII SA/Wa 319/20, LEX nr 3065013, czy wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2020r., II SA/Bd 277/20, LEX nr 3032345). Ponadto określając termin deratyzacji gmina użyła nieostrego pojęcia "każdorazowo w przypadku wystąpienia populacji gryzoni", co nie powala na ocenę kiedy mamy do czynienia z "populacją" gryzoni. Co istotniejsze nałożyła na właścicieli wszystkich nieruchomości w gminie obowiązek tępienia szczurów wskazując, iż ma to następować w sposób stały.
Ponadto z urzędu Sąd stwierdził nieważność przepisów § 2 Regulaminu nakładającego na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, części nieruchomości służących do użytku publicznego w miejscach niepowodujących zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów Sąd stwierdza, że wykracza on poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.c.p.g, obejmującą wyłącznie określenie zasad uprzątania tych pozostałości po wcześniejszych opadach deszczu. Wbrew stanowisku odpowiedzi na skargę określenie zasad uprzątnięcia połączone w regulaminie z ich gromadzeniem w miejscu określonym w regulaminie w sposób nieostry poprzez użycie zwrotu niepowodujących zakłóceń nie jest tożsame z ustawowym kryterium delegacyjnym uprzątnięcie, a nadto jest nazbyt nieprecyzyjne i pozostawiające dużą dozę niepewności adresatów co do zasad postępowania w tym zakresie. Tym samym w regulaminie nałożono na właścicieli nieruchomości dodatkowe obowiązki i to bez wskazania sposobu ich wykonania (dyrektyw, wytycznych postępowania adresatów obowiązku). Wprowadzając ten zapis Regulaminu rada nie uwzględniła faktu, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. wprost zobowiązuje właścicieli nieruchomości wyłącznie do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości i precyzuje, że za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Niewykonanie przez właściciela nieruchomości obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. stanowi określone w art. 10 ust. 2 u.u.c.p.g. wykroczenie. Nałożenie w regulaminie dodatkowo obowiązku obejmującego swoim zakresem art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g., tak jak to ma miejsce w tym wypadku, powoduje wykreowanie w regulaminie wykroczenia (art. 10 ust. 2a u.u.c.p.g.), które ustawodawca przewidział już w ustawie, a w konsekwencji możliwość zbiegu odpowiedzialności na podstawie u.u.c.p.g. i regulaminu za ten sam czyn. Dodatkowo wskazać trzeba, że niewykonanie obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. upoważnia, zgodnie z art. 5 ust. 7 u.u.c.p.g., wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do wydania decyzji nakazującej wykonanie obowiązku. Wykonywanie tej decyzji, zabezpieczone jest przymusem egzekucyjnym (art. 5 ust. 9 u.cu.p.g.). Zbieżny pogląd wyrażony został w wyroku WSA w Łodzi z dnia 26 sierpnia 2020r., II SA/Łd 45/20, czy wyrok z dnia 29 stycznia 2021r., II SA/Łd 277/20). Zwrócić nadto trzeba uwagę, że to do obowiązków zarządcy drogi należy pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej (art. 5 ust. 4 pkt 2 u.u.c.p.g).
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
dc