II SA/Łd 735/22

II SA/Łd 735/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Marcin Olejniczak /sprawozdawca/
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 8, art. 48 ust. 2, art. 48 ust. 3, art. 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 5 lipca 2022 r. nr 107/2022 znak WOP.7722.252.2022.BZ w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentów dotyczących zgodności budowy oddala skargę. dc
Uzasadnienie
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, postanowieniem z 5 lipca 2022 r., po rozpatrzeniu zażalenia R.K. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 24 lutego 2022 r., którym na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego nakazano R.K. przedłożenie:
- zaświadczenia Prezydenta Miasta Łodzi o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
- dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 p.b., związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w Ł. przy ul. [...] (nr [...] w obrębie [...]) o pomieszczenia mieszkalne (kuchnię, łazienkę i sień) o wymiarach zewnętrznych 6,08 m x 3,02 m i wysokości 3,33 m w terminie do dnia 30 kwietnia 2022 r.
i nałożył na R.K. obowiązek przedłożenia:
- zaświadczenia Prezydenta Miasta Łodzi o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 p.b. tj.: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem projektanta o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b. aktualnym na dzień sporządzenia projektu,
- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, związanych z rozbudową ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego w terminie do dnia 30 września 2022 r.
Z akt sprawy wynika, że 19 listopada 2019 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło podanie R.K. o następującej treści: "W związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania części najmowanego przeze mnie budynku mieszkalnego (przebudowa przyległej do budynku werandy i zmiana jej przeznaczenia na kuchnię z łazienką) wnoszę o legalizację i wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie części, o której mowa powyżej. Postępowanie legalizacyjne jest mi niezbędne do dalszego procesowania wniosku o wykup domu znajdującego się przy ul. [...], którego jestem najemcą od 37 lat".
W związku z powyższym PINB 21 listopada 2019 r. wezwał R.K. do jednoznacznego sprecyzowania żądania zawartego ww. podaniu, poprzez wskazanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie. W odpowiedzi strona złożyła do akt sprawy kopię umowy najmu lokalu mieszkalnego z 1 lutego 1995 r. Ponadto 4 grudnia 2019 r. do akt załączono, przekazany drogą elektroniczną przez Zarząd Lokali Miejskich w Łodzi, aneks do ww. umowy najmu lokalu.
Oględziny na terenie działki [...] przeprowadzono 16 stycznia 2020 r., w ich trakcie ustalając, że na nieruchomości usytuowany jest budynek mieszkalny, gospodarczy i garaż. Do budynku mieszkalnego od strony wschodniej dobudowane jest pomieszczenie o wym. zewnętrznych 6,08 x 3,02 i wysokości maksymalnej 3,33m. Najemcą lokalu w budynku jest R.K. od roku 1982, co wynika z umowy z 23 grudnia 1982 r. Według tejże umowy lokal składał się z dwóch izb o pow. 38,54 m2, a nadto według oświadczenia najemcy weranda od strony wschodniej istniała w chwili najmu lokalu, która została wyremontowana przez najemcę w 2002 r. Roboty polegały na wymurowaniu ścian po obrysie istniejącej werandy na płycie betonowej. Powierzchnia werandy została przebudowana i ścianami działowymi wydzielono w niej kuchnię, łazienkę i sień, wykonano rozbudowę instalacji elektrycznej, przebudowę instalacji, wodnej, budowę inst. kanalizacyjnej z odprowadzaniem ścieków do szamba. Szambo wybudował właściciel (Gmina Miasto Łódź) jeszcze przed rokiem 2000. W kuchni podłączono zlewozmywak, w łazience: natrysk, muszlę klozetową, umywalkę, pralkę oraz bojler elektryczny dla c.w.u. łazienki i kuchni, ogrzewanie elektryczne. Część przebudowana budynku przekryta została więźbą dachową z ociepleniem wełną mineralną z przekryciem papą na deskach. W kuchni wentylacja w ścianie zewnętrznej, w łazience i kuchni brak wentylacji, w kuchni piecyk na propan-butan. Stan techniczny dobry. Obecne łączna powierzchnia lokalu z częścią przebudowaną dawniej werandy wynosi 55,77 m2. Zgłoszenia i pozwolenia na budowę najemca nie posiada.
Następnie organ szczebla podstawowego podjął działania związane z pozyskaniem dokumentów dotyczących budowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w Łodzi przy ul. [...], w tym dokumentów dotyczących robót budowlanych wykonanych przy tym budynku w 2002 r. Ponadto zwrócił się do Łódzkiego Ośrodka Geodezji o przekazanie szkiców geodezyjnych dotyczących przedmiotowej nieruchomości.
Pismem z 27 stycznia 2020 r. Zastępca Dyrektora Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Łodzi poinformował, że "po przeprowadzonej kwerendzie w zasobach archiwalnych oraz w prowadzonych rejestrach nie odnaleziono dla przedmiotowej nieruchomości decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przebudowę. Nadto przy piśmie z 27 stycznia 2020 r. Łódzki Ośrodek Geodezji przekazał szkic polowy nr 348 sporządzony w dniu 14 września 2015 r. Następnie PINB załączył do akt sprawy kopię uchwały Nr LXVIII/1471/13 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 22 października 2013 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej na terenie osiedla Stoki, w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], do terenu kolejowego.
Postanowieniem z 4 maja 2020 r. PINB nakazał Gminie Miasto Łódź wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z rozbudową ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pomieszczenia mieszkalne (kuchnię, łazienkę, sień) o wymiarach zewnętrznych 6,08 x 3,02m i wysokości 3,33m oraz przedłożenie wskazanych w postanowieniu dokumentów, w terminie do 30 września 2020 r. Rozpoznając zażalenie R.K. od powyższego postanowienia organ odwoławczy zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego poprzez dołączenie do akt sprawy oryginalnych dokumentów obrazujących strukturę budynku mieszkalnego, uwzględniających przylegającą do ww. budynku werandę drewnianą.
W udzielonej na żądanie organu nadzoru budowlanego odpowiedzi przez Zarząd Lokali Miejskich w Łodzi wynika, że instytucja ta nie posiada wnioskowanej dokumentacji. Także Archiwum Państwowe w Łodzi poinformowało, że nie posiada w swych zasobach wnioskowanej dokumentacji. Pismem z 27 listopada 2020 r. Zarząd Lokali Miejskich w Łodzi przekazał organowi drugiej instancji archiwalną dokumentację związaną z przedmiotowym budynkiem, wskazując jednocześnie, że z uwagi na brak odpowiedniej dokumentacji, nie jest w stanie wskazać na datę powstania werandy oraz jej wyglądu w dacie zawarcia umowy najmu.
Biorąc powyższe pod uwagę, postanowieniem z 4 lutego 2021 r. ŁWINB uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji z 4 maja 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia ŁWINB wskazał, że organ błędnie określił adresata nałożonych obowiązków, nie ustalił daty realizacji werandy oraz nie dokonał oceny zgodności wykonanych robót z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Następnie pismami z 8 marca 2021 r. organ szczebla powiatowego zwrócił się do Łódzkiego Ośrodka Geodezji z zapytaniem, czy dla nieruchomości przy ul. [...] w Łodzi istnieją szkice geodezyjne z pomiarów zabudowań, sporządzone przed datą 13 sierpnia 2002 r. oraz do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z zapytaniem, czy między 1 lutego 1995 r., a 13 sierpnia 2002 r. wykonane zostały zdjęcia lotnicze ww. nieruchomości. W odpowiedzi Łódzki Ośrodek Geodezji poinformował o możliwości odbioru zamówionych materiałów.
W konsekwencji PINB wydał wskazane na wstępie postanowienie z 24 lutego 2022 r., którym na podstawie art. 48 ust. 3 p.b. nakazał R.K. przedłożenie wymienionych w nim dokumentów, w terminie do dnia 30 kwietnia 2022r.
W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że po ponownej analizie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że najemca wykonał w roku 2002 roboty budowlane, które doprowadziły do zmiany charakterystycznych parametrów dobudowanej części budynku, a więc były to roboty budowlane, które dla swojej legalności wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż inwestor dokonał rozbiórki istniejącej werandy i wybudował w jej miejsce przybudówkę.
Postanowieniem z 4 kwietnia 2022 r. ŁWINB zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, polegającego na dokonaniu oględzin przedmiotowego budynku mieszkalnego, celem dokonania oceny, czy wykonane roboty budowlane pozostają w zgodzie z konkretnymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalonego na mocy ww. uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 22 października 2013 r. Organ szczebla powiatowego dokonał oceny zgodności budynku przy ul. [...] z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując, że dokonana rozbudowa nie narusza parametrów określonych w miejscowym planie, a zatem istnieją przesłanki do legalizacji samowolnie wykonanych robót.
Wobec tego Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał wymienione na wstępie postanowienie z 5 lipca 2022 r. W jego uzasadnieniu organ zażaleniowy uznał, że zakres robót budowlanych wykonanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym, położonym w Łodzi przy ul. [...], nie mieści się w pojęciu remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b. Zdaniem organu rekonstrukcja przedmiotowej "werandy", polegająca w istocie na "wymurowaniu ścian po obrysie istniejącej werandy" oraz na wymianie konstrukcji dachu, z uwagi na zakres wykonanych robót budowlanych, winna być kwalifikowana jako odbudowa obiektu budowlanego bądź jego rozbudowa, co w niniejszej sprawie pozostaje jednakże kwestią wtórną. Organ dodał, że z punktu widzenia prawa budowlanego nie ma znaczenia, czy rozbudowa budynku jako taka jest realizowana po raz pierwszy, czy rozbudowa nawiązuje do niegdyś istniejących rozwiązań, albowiem jeżeli część budynku została niegdyś rozebrana, to ponowne wybudowanie tej dawniej rozebranej części wymaga dopełnienia warunków formalnych wynikających z p.b. Skoro zatem inwestor zrealizowanych robót nie posiada pozwolenia na budowę, jak również brak go w dokumentacji przekazanej przez Urząd Miasta w Łodzi, to tym samym organy nadzoru budowlanego zobligowane były do przeprowadzenia postępowania w odniesieniu do zrealizowanej odbudowy w trybie przepisów regulujących kwestię wykonania obiektu budowlanego w tzw. warunkach samowoli budowlanej. Zdaniem organu w analizowanej sprawie nie budzi zastrzeżeń, iż inwestorem przedmiotowych robót budowlanych była R.K., zatem osoba ta została prawidłowo wskazana, jako adresat obowiązków wynikających z zaskarżonego postępowania. Nadto z uwagi na fakt, że dokonana samowola pozostaje w zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwe jest rozpoczęcie procesu jej legalizacji. Organ odnosząc się do zarzutów odwołania, wskazał, że oceniane roboty budowlane nie stanowiły jedynie remontu, a organy nadzoru budowlanego w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego zebrały wyczerpujący materiał dowodowy, dokonano także prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego pod normę prawną art. 48 ust. 3 p.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji, a przedłożone wydruki z ortofotomap nie pozwalają w żaden sposób na przyjęcie, iż doszło jedynie do remontu.
W skardze R.K. zarzuciła naruszenie:
- art. 77 § 1, w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie polegające na zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, w szczególności poprzez nieuwzględnienie żądań strony dotyczących przeprowadzenia dowodu, podczas gdy żądania takie były przez stronę podnoszone i miały na celu udowodnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy;
- art. 80 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wybiórczej, stronniczej, sprzecznej z zasadami logiki i wskazaniami doświadczenia życiowego ocenie materiału dowodowego;
- art. 81a § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na nierozstrzygnięciu
wątpliwości na korzyść strony;
- art. 3 pkt 8 p.b., w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r., poprzez błędne zastosowanie i błędną interpretację, jakoby zakres prac wykonanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym, położonym w Łodzi przy ul. [...], wykraczał poza pojęcie remontu.
Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przyznała, że od 1982 r. pozostaje najemcą przedmiotowego budynku mieszkalnego. W 2002 r. z uwagi na bardzo zły stan techniczny części lokalu mieszkalnego, tj. werandy, a w szczególności ścian, dachu i podłogi w tej części lokalu, skarżąca podjęła decyzję o chęci przeprowadzenia remontu, wobec czego niezwłocznie złożyła wniosek o wyrażenie zgody na przeprowadzenie remontu tej części lokalu do ZGM W.-S., który to podmiot wyraził zgodę na przeprowadzenie kapitalnego remontu wskazanej części lokalu. Skarżąca na tej podstawie wykonała szereg czynności mających na celu wyłącznie poprawienie stanu technicznego werandy. W ocenie skarżącej wszelkie podjęte przez nią czynności miały na celu wyłącznie naprawę niektórych elementów werandy lub ich odnowienie i tym samym stanowiły one remont w rozumieniu prawa budowlanego. Wobec tego skarżąca stoi na stanowisku, że we wrześniu 2002 r. został przez nią wykonany wyłącznie remont części domu - werandy, o którym prawidłowo zawiadomiony został podmiot wynajmujący, który ponadto wprost wyraził zgodę na przeprowadzenie remontu. Nie było natomiast prawnej konieczności uzyskiwania pozwoleń od organów architektoniczno-budowlanych. W ocenie skarżącej nie są prawdziwe twierdzenia organu, zgodnie z którymi skarżąca w 2002r. wykonała rozbiórkę werandy i wybudowała w jej miejscu nową przybudówkę, czym doprowadziła do rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchnię 18,36 m2. Ustalenia poczynione przez PINB nie oddają bowiem rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, przyjęcie ich doprowadziło do niewłaściwej interpretacji przepisów, a w konsekwencji wydania postanowienia z naruszeniem przepisów prawa. ŁWINB podzielił stanowisko PINB, jakoby wykonana została dobudowa (a nie remont) do istniejącego budynku mieszkalnego, z czym zdecydowanie nie zgadza się skarżąca. W ocenie skarżącej organ pominął istotną część zgromadzonego materiału dowodowego, jak również nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącej formułowanych w toku postępowania, bowiem jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Ocena dowodów w niniejszej sprawie miała charakter fragmentaryczny, albowiem została dokonana z pominięciem obszernych wyjaśnień skarżącej, bez jakiegokolwiek ustosunkowania się do podnoszonych przez nią wniosków dowodowych. Podkreśliła, że wyłączną przyczyną podjęcia prac budowlanych przez skarżącą był bardzo zły stan techniczny części budynku - werandy, a w szczególności ścian, dachu i podłogi w tej części lokalu. Skarżąca wykonała szereg czynności mających na celu wyłącznie poprawienie stanu technicznego i odtworzenie stanu pierwotnego werandy, która uległa zużyciu, zniszczeniu na skutek upływu czasu. W ocenie skarżącej wszelkie podjęte przez nią czynności miały na celu wyłącznie naprawę niektórych elementów werandy lub ich odnowienie i tym samym stanowiły one remont w rozumieniu prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - p.p.s.a.). Zgodnie z treścią powołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonego postanowienia należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, którym nałożono na R.K. obowiązek przedłożenia:
- zaświadczenia Prezydenta Miasta Łodzi o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem projektanta o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień sporządzenia projektu;
- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, związanych z rozbudową ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego w terminie do dnia 30 września 2022 r.
Materialnoprawną podstawę wydanych w postępowaniu administracyjnym postanowień stanowił przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. - p.b.), obowiązujący w czasie wdrożenia postępowania legalizacyjnego, co prawidłowo przyjęły organy obu instancji.
Postępowanie legalizacyjne wszczyna się na podstawie art. 48 ust. 2 p.b., w myśl którego jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (o ile roboty te nie są zakończone), ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 ustawy. Kolejność adresatów nakazów, o których mowa w art. 48 wynika z treści art. 52 p.b., a nakaz ten winien być skierowany w pierwszej kolejności do inwestora.
Skarżąca stoi na stanowisku, że wykonane przez nią roboty budowlane mieściły w pojęciu remontu, podczas gdy zdaniem organów zakres prac wykonanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym, położonym w Łodzi przy ul. [...], wykraczał poza pojęcie remontu. Sąd rację w tym sporze przyznaje organom nadzoru budowlanego.
Legalna definicja remontu zawarta została w treści w art. 3 pkt 8 p.b., w myśl którego, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Ustawowa definicja remontu obejmuje zatem wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji.
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że brak jest dokumentacji w zakresie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy. Podobnie poza sporem są ustalenia organów, że istnieją przesłanki do legalizacji samowolnie wykonanych robót, gdyż wykonane przez skarżąca roboty nie naruszają ustaleń określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Niesporne jest też to, że skarżąca wniosła o legalizację i wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie części budynku mieszkalnego, której samowolnie dokonała zmiany sposobu użytkowania poprzez przebudowę przyległej do budynku werandy i zmianę jej przeznaczenia na kuchnię z łazienką. Jak i to, że skarżąca jest najemcą lokalu w budynku od roku 1982, co wynika z umowy z 23 grudnia 1982 r., a w 2002 r. z uwagi na bardzo zły stan techniczny części lokalu mieszkalnego, zwanego przez skarżącą werandą, a w szczególności ścian, dachu i podłogi w tej części lokalu, wniosła o wyrażenie zgody na przeprowadzenie remontu tej części lokalu. Taką zgodę uzyskała od ZGM W.-S., a zgoda ta stanowiła podstawę wykonania spornych robót budowlanych.
W trakcie przeprowadzonych oględzin, z których protokół podpisała skarżąca, ustalono, że do budynku mieszkalnego od strony wschodniej dobudowane jest pomieszczenie o wym. zewnętrznych 6,08 x 3,02 i wysokości maksymalnej 3,33 m. Według umowy z 1982 r. lokal składał się z dwóch izb o pow. 38,54 m2, a sporna część lokalu istniała w chwili jego najmu. Sporne roboty, jak wskazano w protokole polegały na wymurowaniu ścian po obrysie istniejącej werandy na płycie betonowej. Powierzchnia werandy została przebudowana i ścianami działowymi wydzielono w niej kuchnię, łazienkę i sień, wykonano rozbudowę instalacji elektrycznej, przebudowę instalacji, wodnej, budowę inst. kanalizacyjnej z odprowadzaniem ścieków do szamba. W kuchni podłączono zlewozmywak, w łazience: natrysk, muszlę klozetową, umywalkę, pralkę oraz bojler elektryczny dla c.w.u. łazienki i kuchni, ogrzewanie elektryczne. Część przebudowana budynku przekryta została więźbą dachową z ociepleniem wełną mineralną i dodatkowo przekryta papą na deskach. Po przeprowadzeniu robót łączna powierzchnia lokalu z częścią przebudowaną to 55,77 m2. Ponadto skarżąca w piśmie z 12 czerwca 2020 r. (k.57 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) wyjaśniła, że przeprowadziła remont z zachowaniem dotychczasowych wymiarów, a jedynie zastosowała inny materiał, ociepliła ściany styropianem i tynkiem, wymieniła konstrukcję dachową, która uległa zniszczeniu. Dodała, że nie powstał nowy obiekt budowlany, a jedynie nastąpiła zmiana materiałów użytych do remontu w tych samych granicach budynku mieszkalnego. Nie ingerowano w konstrukcję głównego budynku, wydzielono trzy nowe pomieszczenia względem pierwotnie istniejących dwóch, a metraż nie uległ zmianie.
Wobec takiego zakresu wykonanych robót budowlanych sąd podziela stanowisko organu, że skarżąca wykonała w roku 2002 roboty budowlane, które doprowadziły do zmiany charakterystycznych parametrów dobudowanej części budynku, a więc były to roboty budowlane, które dla swojej legalności wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor, w miejsce drewnianej werandy wymurował ściany po jej obrysie, powierzchnia tak powstałego lokalu została podzielona ścianami działowymi na kuchnię, łazienkę i sień, rozbudowano instalację elektryczną, wodno-kanalizacyjną, zamontowano ogrzewanie elektryczne, a całość przekryta została nową więźbą dachową, ocieploną wełną mineralną i dodatkowo przekryta papą na deskach.
W ocenie sądu zakres wykonanych robót budowlanych nie mieści się w pojęciu remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b., który jak już wskazano polega na wykonywaniu w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym jak słusznie podnosi skarżąca dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W rozpoznawanej sprawie wykonane przez skarżącą roboty budowlane nie odpowiadają takiej definicji. Aktualnie mamy do czynienia, jak słusznie wskazał organ, z murowaną przybudówką, powstałą w miejscu istniejącej wcześniej drewnianej werandy, która z pewnością odbiegała w swojej konstrukcji i wyglądzie od aktualnie istniejącej przybudówki. Dokonane zmiany świadczą, że zakres robót budowlanych był szerszy niż remont, za który nie mogą być uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu obiektu nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami pierwotnemu (por. np. wyrok NSA z 16 października 2019 r., II OSK 2515/18 -orzeczenia.nsa.gov.pl), a nawet z wykorzystaniem tych samych materiałów (por. wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., II OSK 1024/16). Nie stanowią też remontu ani przebudowa i ani rozbudowa, co wynika z art. 3 pkt 6 i 7a p.b. budowlanego. Taka zaś ocena powoduje, że w sprawie prawidłowo uznano, że ww. ustalenia stanu faktycznego uprawniały organy nadzoru budowlanego do wdrożenia postępowania legalizacyjnego.
Argumentacja skargi opierająca się na załączonych ortofotomapach, sprowadzająca się do wykazania, że gabaryty aktualnie istniejącej przybudówki są identyczne jak istniejącej wcześniej drewnianej werandy nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Niezależnie bowiem od tego czy aktualne wymiary przybudówki pokrywają się w całości, czy tylko w części z wymiarami drewnianej werandy ma to dla podjętego rozstrzygnięcia (w obliczu wskazanego zakresu robót budowlanych) drugorzędne znaczenie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nowopowstała murowana przybudówka ma zupełnie inne parametry konstrukcyjne i użytkowe, niż istniejąca wcześniej drewniana weranda. Nie można pominąć również okoliczności, że nadzór budowlany to specjalistyczny (fachowy) pion administracji publicznej, a w inspektoratach nadzoru budowlanego zatrudnione są osoby, posiadające co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie upoważniające je do dokonywania samodzielnie oceny w kwestiach techniczno-budowlanych, w tym konstrukcyjnych nie wymagających przeprowadzenia dodatkowych analiz, robót odkrywkowych i innych czynności o charakterze eksperckim. Organy te zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa, którzy mogą co do zasady samodzielnie dokonywać niezbędnych ustaleń. W realiach niniejszej sprawy ustaleń dokonanych przez organy nadzoru budowlanego skarżąca skutecznie nie podważyła. Są one niejednokrotnie zbieżne z ustaleniami organu, a różnica zdań między stronami wynika jedynie z odmiennej oceny charakteru wykonanych robót.
Sąd podziela stanowisko organów nadzoru budowlanego w zakresie kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych oraz zastosowanego trybu legalizacji samowoli budowlanej. Mając na uwadze wskazany wyżej zakres robót zasadnie przyjęto, że stwierdzone zmiany świadczą o wybudowaniu murowanej przybudówki w miejscu drewnianej werandy, co odpowiada definicji budowy (rozbudowy, odbudowy) z art. 3 pkt 6 p.b., a nie - remontu z art. 3 pkt 8 ustawy. Podkreślić należy, że remont ingeruje w obiekt, ale w zakresie umożliwiającym dalsze użytkowanie i eksploatację tego samego obiektu, tyle że z wprowadzonymi ulepszeniami (inne materiały budowlane), które nie prowadzą do powstania nowej substancji budowlanej. Natomiast roboty prowadzące do powstania nowej substancji budowlanej, tak jak w niniejszej sprawie, stanowią budowę, czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 p.b.). Powstanie nowej substancji budowlanej odróżnia remont od budowy, w tym odbudowy czy rozbudowy (por. np. wyrok NSA z 6 marca 2019 r., II OSK 971/17). Dodać, za organem wypada, że z punktu widzenia Prawa budowlanego nie ma znaczenia, czy budowa budynku następuje jako taka, która jest realizowana po raz pierwszy, czy nawiązuje do niegdyś istniejących rozwiązań. Jeżeli część budynku została niegdyś rozebrana, to ponowne wybudowanie tej dawniej rozebranej części wymaga dopełnienia warunków formalnych wynikających z przepisów ustawy, tak jak każda inna budowa (rozbudowa, odbudowa). Rozebranie obiektu budowlanego wyklucza potraktowanie całości robót jako remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, bowiem zostało wcześniej rozebrane. To odtworzenie zatem, które obejmuje rozebranie i następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się z pojęciem odbudowy. Natomiast to, że ustawodawca w definicji remontu nie uzależnia rozumienia tego pojęcia od stopnia zniszczenia obiektu budowlanego (budynku), wymagającego podjęcia określonego zakresu robót budowlanych, nie oznacza, że można dowolnie interpretować to co jest remontem i odbudową obiektu budowlanego. Naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów budynku w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu przy zastosowaniu nowych i innych wyrobów budowlanych niż użyto w stanie pierwotnym, nie może być rozumiana jako remont, gdyż wtedy zbędne by było takie pojęcie jak odbudowa (zob. wyroki NSA: z 7 września 2017 r., II OSK 23/16; z 20 października 2011 r., II OSK 1483/10; z 19 kwietnia 2011 r., II OSK 693/10; z 20 kwietnia 2012 r., II OSK 281/11). Dla ustalenia czy miała miejsce odbudowa, czy też remont obiektu kluczowe znaczenie będzie zatem miało nie ustalenie czy inwestor użył nowych materiałów budowlanych, lecz ustalenie czy doszło do całkowitego, względnie prawie całkowitego rozebrania obiektu istniejącego niweczącego jego istnienie, a następnie budowy obiektu od nowa. Podkreślić przy tym należy, iż za odbudowę można uznać także sytuację, gdy inwestor, wykonując roboty budowlane dokonał rozebrania części budynku i zastąpienia go nowymi elementami. Analiza wykonanych w sprawie robót budowlanych prowadzi do wniosku, że ich zakres wykracza poza granice pojęcia remontu, a wypełnia pojęcie odbudowy. Jak słusznie zatem wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia rekonstrukcja przedmiotowej "werandy", polegająca w istocie na wymurowaniu ścian po jej obrysie oraz na wymianie konstrukcji dachu, z uwagi na zakres wykonanych robót budowlanych, winna być kwalifikowana jako odbudowa obiektu budowlanego bądź ewentualnie jego rozbudowa, co jednak w niniejszej sprawie pozostaje kwestią drugorzędną.
Zdaniem sądu nie sposób podzielić argumentacji skargi jakoby wykonane roboty budowlane stanowił remont. Remont to nic innego jak rodzaj naprawy, wymiana czy odnowienie niektórych elementów, są to roboty niezbędne do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym. W rozpoznawanej sprawie doszło natomiast do zmiany parametrów konstrukcyjnych i użytkowych "werandy – przybudówki", co nie mieści się w ustawowej definicji remontu. W konsekwencji poczynienie ustaleń, że inwestor wykonał roboty budowlane, na których wykonanie nie uzyskał wymaganego pozwolenia skutkować musiało wszczęciem postępowania w trybie art. 48 p.b. Wbrew zarzutom skargi, sąd nie dostrzegł także w kontrolowanym postępowaniu naruszenia bezwzględnie obowiązujących reguł dowodowych lub innych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu wpływającym na legalność zaskarżonego postanowienia. Zdaniem sądu, ustalony w sprawie stan faktyczny jest dostateczny i wystarczający dla wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze powołane okoliczności sąd, działając na podstawie art. 151 pkt 1 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.
k.ż.