II SA/Łd 73/24

II SA/Łd 73/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-06-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Jarosław Czerw /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2489/24 - Wyrok NSA z 2025-01-15
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 162
art. 1 ust. 1, art. 11a ust. 1, art. 11d, art. 11e, art. 11g ust. 3,, art. 11i ust. 1, art. 31 ust. 2
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 12 ust. 7, art. 35 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1839
§ 2 i 3
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
Dz.U. 2023 poz 1094
art. 71 i n.
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 106 § 4, art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, i art. 80, art. 145 § 1 lub art. 156 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Dnia 4 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.), Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, , Protokolant st. asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2024 roku sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 23 listopada 2023 roku nr 304/2023 znak: GPB-III.7821.10.2023 KT w przedmiocie zatwierdzenia projektów zagospodarowania terenu i architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącej K. K. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. MR
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją z 23 listopada 2023 r., nr 304/2023, znak: GPB-III.7821.10.2023 KT, Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję Starosty Sieradzkiego z 21 września 2023 r., nr 5/SU/2023, znak: AB.7012.6.2023, zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą Gminie Miastu Sieradz (dalej także: Inwestor, wnioskodawca) zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej na odcinku od ul. [...] w S.".
Decyzja Wojewody Łódzkiego (dalej: Wojewoda, organ II instancji, organ odwoławczy) wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.
Gmina Miasto Sieradz 12 czerwca 2023 r., działając za pośrednictwem pełnomocnika – K. M., wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi gminnej na odcinku od ul. S. do ul. R. w S. .
Powyższy wniosek został uzupełniony przez pełnomocnika Inwestora 14 lipca 2023 r.
Stosownie do przepisu art. 11d ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r.
o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 162) (dalej: specustawa drogowa), Starosta Sieradzki (dalej także: Starosta, organ I instancji) pismem z 18 lipca 2023 r., zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego
w sprawie wydania decyzji dotyczącej zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Zawiadomienie wysłano wnioskodawcy i właścicielom nieruchomości objętych złożonym wnioskiem, na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony zawiadomione zostały w drodze obwieszczenia Starosty Sieradzkiego z 18 lipca 2023 r., zamieszczonego na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w Sieradzu oraz Urzędu Miasta w Sieradzu, a także w Biuletynach Informacji Publicznej tych urzędów, jak i w wydaniu gazety "Dziennik Łódzki". W zawiadomieniu i obwieszczeniu organ I instancji wskazał termin oraz miejsce, w którym strony mogły zapoznać się z aktami sprawy oraz wnieść ewentualne uwagi bądź zastrzeżenia.
W dniu 30 sierpnia 2023 r. do Starostwa Powiatowego w Sieradzu wpłynęło pismo pełnomocnika Gminy Miasta Sieradz, w którym uzupełniono wniosek z 12 czerwca 2023 r. o zaktualizowane opinie niezbędne do wydania przedmiotowej decyzji.
Decyzją nr 5/SU/2023 z 21 września 2023 r., Starosta Sieradzki udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na rzecz Gminy Miasta Sieradz, polegającej na budowie drogi gminnej na odcinku od ul. [...] w S..
Organ I instancji, działając na podstawie art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, 21 września 2023 r. zawiadomił pozostałe strony o wydaniu decyzji nr 5/SU/2023 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ponadto, jak stwierdzono w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, obwieszczenie Starosty Sieradzkiego z 21 września 2023 r., o wydaniu decyzji ukazało się: na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w Sieradzu, w terminie od 21 września 2023 r. do 6 października 2023 r.; w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Sieradzu - opublikowane 21 września 2023 r.; na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Sieradz, w terminie od 26 września 2023 r. do 10 października 2023 r.; w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Sieradzu, w terminie od 26 września 2023 r. do 10 października 2023 r.; w wydaniu gazety "Dziennik Łódzki" z 26 września 2023 r.
Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody Łódzkiego złożyła strona postępowania – K. K. (dalej także: skarżąca). Zdaniem skarżącej w zawiadomieniu o wydaniu decyzji, jako inwestor wskazany jest Wójt Gminy B., zaś w decyzji i w pozostałej dokumentacji widnieje Gmina Miasto Sieradz. Ponadto, skarżąca stwierdziła, że doszło do rażących błędów w zakresie ustalania charakteru terenu jej działki, przez który ma przechodzić droga, określonego wadliwie w decyzji, jako "nieużytki" (pkt 4 str. 4 decyzji), podczas gdy obie działki, które posiada skarżąca (nr [...]) tworzą funkcjonalną całość, pokrytą gęstym lasem, który pozostaje zasiedlony przez kilkadziesiąt gatunków ptaków znajdujących się pod ochroną oraz że dla przedmiotowej inwestycji powinna być przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko. W odwołaniu znajduje się również zarzut, dotyczący braku sprawdzenia i niewskazania wariantu alternatywnego drogi oraz naruszenia istniejącego ekosystemu na terenie należącym do skarżącej.
W dniu 30 października 2023 r., do organu II instancji wpłynęło pismo pełnomocnika Inwestora z 20 października 2023 r., stanowiące odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącej.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy na wstępie wskazał, iż odwołanie było dopuszczalne, a następnie powołując się na przepisy prawa, wskazał że zarówno wniosek, postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, jak i wydana decyzja Starosty Sieradzkiego z 21 września 2023 r. – tych przepisów nie naruszają.
Organ II instancji przypomniał, że ze złożonego wniosku wraz z projektem wynika, że inwestycja polega na budowie drogi gminnej na odcinku od ul. [...] w S., z której będzie mógł korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem. Droga przeznaczona pod budowę, została zaprojektowana w klasie drogi zbiorczej Z. Projektuje się drogę, która rozpoczyna się od skrzyżowania
z ul. [...], gdzie w chwili obecnej znajduje się zjazd na nieruchomość niezabudowaną w kierunku ul. [...]. Na 0+259 km projektowana droga krzyżuje się z ulicą klasy L - ul. [...], a następnie z ul. [...] (0+478 km). Koniec opracowania stanowi połączenie z drogą gminną klasy Z - ul. [...], poprzez małe rondo. W ramach przedmiotowej inwestycji projektuje się jezdnię o szerokości 7 m, chodniki (szer.
1,5 m) oraz ścieżki rowerowe (szer. 2 m). Projekt przewiduje również przebudowę istniejących skrzyżowań, budowę ścieżki rowerowej, chodnika, zatok autobusowych oraz zjazdów na działki sąsiednie. Zgodnie z dokumentacją projektową planuje się budowę kanalizacji deszczowej, systemów odwadniających, budowę oświetlenia ulicznego, kanału technologicznego oraz MOR - miejsca obsługi rowerzystów z elementami małej architektury, jak i usunięcie kolizji z istniejącymi sieciami.
Następnie organ II instancji przypomniał, że zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy drogowej, właściwy zarządca drogi składa wniosek po uzyskaniu opinii m. in. właściwych miejscowo zarządu województwa i zarządu powiatu, a w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się: pismo Urzędu Miasta w Sieradzu z 2 grudnia 2022 r. (zaktualizowane 4 sierpnia 2023 r.) pozytywnie opiniujące realizację przedmiotowej inwestycji drogowej; pismo Zarządu Powiatu Sieradzkiego z 7 grudnia 2022 r. (zaktualizowane 8 sierpnia 2023 r.) pozytywnie opiniujące realizację przedmiotowej inwestycji drogowej; pismo Zarządu Województwa Łódzkiego z 6 grudnia 2022 r. (zaktualizowane 11 sierpnia 2023 r.) pozytywnie opiniujące realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Do wniosku o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zarządca drogi, zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, załączył: mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi, sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych w skali 1:1000; analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; mapę zawierającą podział nieruchomości, sporządzoną zgodnie z odrębnymi przepisami; określenie części nieruchomości, które planowane są do przejęcia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego; określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone; określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany wraz z zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnymi na dzień opracowania projektu; opinię Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 15 grudnia 2022 r. (zaktualizowane 23 sierpnia 2023 r.) - odstąpienie od wydania opinii z uwagi na brak terenów zagrożonych powodzią; opinie Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi z 1 grudnia 2022 r. (zaktualizowane 1 sierpnia 2023 r.) - odstąpienie od wydania opinii; opinie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Łodzi z 5 grudnia 2022 r. (zaktualizowane 3 sierpnia 2023 r.) - odstąpienie od wydania opinii; opinię Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji w Łodzi z 29 listopada 2022 r. (zaktualizowane 1 sierpnia 2023 r.) - brak uwag do projektu.
Wobec czego, w ocenie organu II instancji, należało stwierdzić, iż: wniosek złożony przez zarządcę drogi spełniał wymogi art. 11d ust. 1 specustawy drogowej; inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze czy potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), z uwagi na projektowanie inwestycji drogowej o długości mniejszej niż 1000 m (zgodnie z projektem długość nowoprojektowanej drogi wynosi 697 m.).
Ponadto wskazano, że inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji całej inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice.
Przechodząc do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ II instancji wskazał, że skarżąca w swym odwołaniu z 11 października 2023 r., podnosi, iż jest właścicielką działek nr ewid. [...], mieszczących się przy ul. [...] w S., podczas gdy jedynie działka nr ewid. 5152[...] objęta jest zakresem opracowania inwestycji. Odnośnie zarzutu dotyczącego błędnego wskazania inwestora w zawiadomieniu Starosty Sieradzkiego nr [...] z 21 września 2023 r., tj. faktu, że w zawiadomieniu widnieje Wójt Gminy B. zamiast Gminy Miasto Sieradz, organ wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się pismo Starosty Sieradzkiego z 13 października 2023 r., informujące o oczywistej omyłce pisarskiej w zawiadomieniu na stronie 1 w wierszu 14, które zostało przekazane do wszystkich stron postępowania, co czyni zarzut bezpodstawnym w postępowaniu odwoławczym.
Przechodząc do zarzutu, że doszło w sprawie do pominięcia uwarunkowań środowiskowych, poprzez ustalenie w dokumentacji, że inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, organ podniósł, że inwestycja, z uwagi na "długość przedsięwzięcia" poniżej 1 km (sumaryczna długość dróg podlegających budowie i przebudowie - 903,72 m, długość drogi nowoprojektowanej - 697 m), zgodnie z rozporządzeniem z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest wymagane (zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.). Organ wskazał przy tym, że mimo zdania skarżącej, jakoby planowany odcinek drogi objęty zaskarżoną decyzją w istocie był częścią większej funkcjonalnej całości, o łącznej długości około 1200 m, to jak stanowi sama nazwa dokumentacji przetargowej - "Wykonanie dokumentacji projektowej budowy ciągu ulic: ulicy nowo projektowanej od ul. [...] do ul. [...] w S.", planuje się budowę dwóch odrębnych inwestycji (nowoprojektowanej drogi, objętej przedmiotem niniejszego postępowania oraz w późniejszym czasie budowę ul. [...] na tym odcinku). Zgodnie z pismem pełnomocnika Inwestora - "Dalsze plany inwestycyjne objęte postępowaniem przetargowym wskazane w odwołaniu stanowią obecnie przedmiot analizy po stronie inwestora.". W części opisowej przedmiotu zamówienia widnieje stwierdzenie, iż na odcinku od ul. [...] będzie to droga nowoprojektowana i jej przebieg należy wyznaczyć zgodnie z ustaleniami obowiązujących na tym terenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W ust. 1 pkt b) opisu znajduje się założenie, że na odcinku od ul. [...] droga najpierw stanowić będzie pas drogowy ulicy [...], a następnie będzie to droga nowoprojektowana i jej przebieg należy wyznaczyć zgodnie ustaleniami obowiązującego na tym terenie mpzp.
Odpowiadając na zarzut skarżącej jakoby w zaistniałym przypadku doszło do rażącego naruszenia prawa, które ma na celu "dzielenie inwestycji" i ominięcie konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, organ II instancji wyjaśnił, że celem art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, jest przeciwdziałanie dzieleniu przedsięwzięcia wymagającego oceny środowiskowej na kilka mniejszych zamierzeń, które ze względu na swoje jednostkowe parametry takiej oceny nie wymagają i są realizowane jednocześnie lub etapowo w ramach formalnie odrębnych procesów inwestycyjnych - jedynie w tym celu, by uniknąć przeprowadzania oceny całego podzielonego tak przedsięwzięcia. Organ podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Wskazano, iż niewystarczający dla wykazania powiązania technologicznego jest sam fakt fizycznego powiązania urządzeń czy budowli pomiędzy planowaną inwestycją drogową polegającą na budowie drogi gminnej na odcinku od ul. [...] w S. a przyszłą budową drogi od ul. [...], zachodzi jedynie związek funkcjonalny, nie dający podstaw do traktowania obu inwestycji, jako jednego przedsięwzięcia.
Odnosząc się do zarzutu, że w złożonej dokumentacji projektowej "doszło do rażącego błędu w postaci nieprzebadania i niewskazania wariantu alternatywnego drogi, który jest w pełni możliwy do poprowadzenia na gruntach, które są rzeczywiście nieużytkami i który pozwoliłby ochronić dziesiątki drzew przed wycinką, zniszczeniem ptasich siedlisk oraz zdegradowaniem funkcjonalnego ekosystemu leśnego (...)". Wojewoda zwrócił uwagę, iż w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej orzekający w sprawie organ nie posiada kompetencji do ingerowania, poprzez wyznaczanie, korygowanie, czy zmianę, w proponowany kształt i przebieg inwestycji drogowej. Co więcej, niedopuszczalna jest również ocena racjonalności i słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, gdyż z przepisów specustawy drogowej wynika jednoznacznie, że to inwestor decyduje o przebiegu trasy oraz najkorzystniejszych, z jego punktu widzenia, rozwiązaniach lokalizacyjnych i techniczno-organizacyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku rozważenia i przedstawienia alternatywnych rozwiązań i wariantów przebiegu drogi, co w konsekwencji oznacza, że organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on wymogi ustawowe.
Organ II instancji odniósł się także do zarzutu skarżącej podnoszonym w odwołaniu - kwestii zagospodarowania działek nr ewid. [...] Skarżąca twierdzi, że działki tworzą jedną całość, pokrytą gęstym lasem, który pozostaje zasiedlony przez kilkadziesiąt gatunków ptaków znajdujących się pod ochroną. Organ wyjaśnił, iż według wypisu z ewidencji gruntów na 16 czerwca 2023 r., działka nr [...] w opisie użytku oznaczona jest jako grunty orne o powierzchni 0,3 ha (RIVa i RV), co nie zgadza się z definicją lasu wskazaną w art. 3 ustawy z 28 września
1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1356 ze zm.). Zatem, nie ma podstaw do twierdzenia, że powyższy teren stanowi las, pomimo iż pozostaje on zadrzewiony.
Odpowiadając na zarzut skarżącej dotyczący zniszczenia istniejącego ekosystemu i wycinki kilkudziesięciu dużych drzew, organ II instancji wskazał, że zgodnie z przedstawioną dokumentacją projektową, na wskazanej działce nr ewid. [...], planuje się wycinkę 7 drzew, które nie zostały zasiedlone przez gatunki chronione. Organ jest świadomy, że konieczność usunięcia drzew może prowadzić do sporych niedogodności dla skarżącej, jednakże wzdłuż całego pasa drogowego planuje się nasadzenia o łącznej ilości 230 szt. drzew oraz 132 szt. nasadzeń w postaci krzewów. Jak wynika z pisma pełnomocnika Inwestora z 20 października 2023 r. Inwestor dołożył "ponadprzeciętnych" starań, aby zapewnić odpowiednią rekompensatę utraconego drzewostanu w związku z planowaną inwestycją, zapewniając nasadzenia w ilości 6 szt. drzew za 1 szt. drzewa przeznaczoną do wycinki, nie wliczając w to nadmiarowej ilości nasadzeń krzewów.
Dodatkowo Wojewoda Łódzki wyjaśnił, że zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymogami ustawy, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, w związku z czym za wszystkie rozwiązania zawarte w projekcie odpowiada jego autor. W celu potwierdzenia ich prawidłowości projektanci, a także projektanci sprawdzający dołączyli w myśl art. 34 ust. 3d pkt 3 ustawy oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Wszelkie zastosowane rozwiązania zostały zaprojektowane przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, aktualne na dzień ich opracowania. Przedstawiony projekt budowlany spełnia również wymagania rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn. Dz. U.
z 2022 r. poz. 1679 ze zm.)
Końcowo podkreślono, że decyzja wydawana w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę (również decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) nie ma charakteru uznaniowego, bowiem zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wniosła K. K., zarzucając zaskarżonej decyzji:
1. naruszenie art. 7, 8, i 77 k.p.a. poprzez obrazę zasad dotyczących prowadzenia pełnego i rzetelnego postępowania dowodowego, polegające na dowolnym i niepopartym żadnymi dowodami, a także sprzecznym z zasadami logiki przyjęciu przez Organ, że drzewa przeznaczone pod inwestycję drogową "nie zostały zasiedlone przez gatunki chronione", do czego Organ nie ma żadnych podstaw z uwagi na to, że teren jej działki od 20 lat pozostaje ogrodzony i nikt ze strony inwestora ani Organu nie dokonywał żadnych jego badań pod kątem zasiedlenia przez gatunki chronione, zaś zgodnie z inwentaryzacją prowadzoną przez skarżącą występuje tam szereg siedlisk gatunków, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. o ochronie gatunkowej zwierząt, które to zachowanie Organu świadczy, że przyjął a priori, bez żadnego potwierdzenia w dokumentach założenie korzystne dla inwestora, z góry - bez jakiegokolwiek postępowania dowodowego - formułując wnioski obalające przedstawione przez skarżącą argumenty w odwołaniu, przy czym Organ był zobowiązany określić "warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska" w odniesieniu do realnie zinwentaryzowanego terenu, a dowiadując się z załączonych w odwołaniu map (google i GEOPORTAL), że na przedmiotowym terenie jest las – miał obowiązek uwzględnić to w "warunkach wynikających z potrzeb ochrony środowiska", czego nie uczynił,
2. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z jakich powodów Organ odmówił uwzględnienia dowodów w postaci przedstawionych w odwołaniu wydruków z portalu google maps oraz GEOPORTAL, przedstawiających faktyczny status jej działki, przeznaczonej pod inwestycję drogową, obejmujący pokrycie działki lasem, podczas gdy obowiązkiem Organu jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a tymczasem Organ zupełnie przemilczał, że w sprawie zostały złożone w/w dowody - bardzo istotne dla sprawy - a w konsekwencji w całości pominął wynikające z nich okoliczności, pozbawiając skarżącą możliwości zrozumienia, jakie są powody pominięcia powyższego,
3. naruszenie art. 7, 8, 77 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, pomimo złożonych w sprawie dowodów, że teren działki skarżącej objęty inwestycją nie jest lasem, podczas gdy obowiązkiem Organu jest nie tylko ustalenie statusu prawnego danej nieruchomości, ale także jego faktycznych uwarunkowań, w tym związanych ze sposobem użytkowania nieruchomości oraz jego charakterem, m.in. w zakresie istniejących nasadzeń drzew i funkcji przyrodniczych, albowiem Organ ma obowiązek określić "warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska", co w sytuacji wadliwego rozpoznania charakteru danego terenu nie jest możliwe i co zostało w niniejszej sprawie przeprowadzone błędnie, powodując, że "warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska" ustalone zostały w odniesieniu do gruntu uznanego wyłącznie za nieużytek, podczas gdy jest to teren porośnięty lasem, co Organ pominął, co zostało potwierdzone złożonymi w odwołaniu dowodami (na oficjalnej stronie GEOPORTALU teren jednoznacznie figuruje jako las),
4. art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności przedmiotowej sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie (zwłaszcza w zakresie faktu występowania na terenie inwestycji populacji chronionych gatunków ptaków, braku przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na etapie budowy i funkcjonowania na ww. zwierzęta, braku uwzględniania tego w "warunkach wynikających z potrzeb ochrony środowiska"),
5. art. 11d ust. 1 pkt. 1-9, art. 11e i art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz.1186 ze zm.) w zw. z art. 7 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 140 k.p.a. - poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do przyjęcia, iż przepisy te wyłączają merytoryczną kontrolę przez organ odwoławczy, wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zgodności projektu inwestycyjnego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (w szczególności wymogami ochrony środowiska), a w konsekwencji zaniechanie merytorycznego rozpatrzenia zarzutów odwołania,
6. art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm.) poprzez błędną jego interpretację, polegającą na przyjęciu, że drogi o analogicznych funkcjach, połączone ze sobą, lecz realizowane w ramach formalnie różnych inwestycji nie stanowią jednego przedsięwzięcia,
a zatem nie podlegają procedurze oceny oddziaływania na środowisko, co prowadzi do obejścia prawa, podczas gdy z ugruntowaną linią orzeczniczą za "przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty",
o którym mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć także to, które nie jest realizowane w tym samym czasie przez jeden podmiot.
Ponadto skarżąca podniosła, że Organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów wskazanych w odwołaniu, tj. zarzutu nr 3, 6, 7 i 8, dotyczących m.in. ustalenia odwodnienia terenu.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji
i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Na rozprawie, która odbyła się w dniu 21 maja 2024 r., skarżąca złożyła do akt sprawy wnioski dowodowe w postaci: opinii ornitologicznej, Raportu (opinii przyrodniczo-ornitologicznej), zdjęć terenu należącego do skarżącej, dwóch płyt z nagraniem terenu oraz ptaków zamieszkujących ten teren, a ponadto wydruki z Internetu dotyczące "Ogłoszenia o zamówieniu usługi wykonania dokumentacji projektowej budowy ciągu ulic (...)" i umowy Nr "[...]". Sąd postanowił dopuścić dowody uzupełniające z dokumentów złożonych przez skarżącą na rozprawie.
Na rozprawie, która odbyła się w dniu 21 maja 2024 r. na pytanie sędziego sprawozdawcy skarżąca oświadczyła między innymi, że nie jest w stanie udzielić jednoznacznej odpowiedzi, czy inwestycja została rozpoczęta. Skarżąca oświadczyła, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] przewidziano drogę, a w trakcie procedowania planu składała protesty. Skarżąca stwierdziła, że działka nr [...] ma powierzchnię 30 arów, natomiast jej część zajęta pod pas drogowy to około 3 ary. Skarżąca wskazała, że przy realizacji całości inwestycji drogowej z terenu jej działek pod drogi zostanie zajęte 2400 m2. Całość działek skarżącej wynosi natomiast 1,60 ha, przy czym część leśna działek zajmuje ok. 1,20 ha. Skarżąca potwierdziła, że nie występowała o zmianę przeznaczenia działek z gruntu rolnego na las. Skarżąca nie mieszka w pobliżu działki nr [...], mieszka w W. . Mimo takiej możliwości skarżąca nie zapoznała się z projektem inwestycji przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Skarżąca w postępowaniu administracyjnym nie wnosiła o sporządzenie przez organy opinii ornitologicznych.
Z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego sprawy Sąd na rozprawie w dniu 21 maja 2024 r. postanowił:
1. zobowiązać skarżącą do złożenia oryginału dokumentów złożonych na rozprawie - w terminie 3 dni;
2. wezwać Starostę Sieradzkiego i Prezydenta Miasta Sieradza do przedłożenia inwentaryzacji dendrologicznej, o której mowa w pkt 9.1 projektu zagospodarowania terenu tom I/III, str. 29 – w terminie 3 dni;
3. wezwać Prezydenta Miasta Sieradza i Starostę Sieradzkiego do udzielenia informacji o terminie rozpoczęcia inwestycji budowy odcinka drogi, której dotyczy zaskarżona decyzja i potwierdzenia tego faktu – w terminie 3 dni;
4. wezwać Prezydenta Miasta Sieradza do przekazania informacji czy realizowana jest inwestycja obejmująca budowę ul. [...] w S. – w terminie 3 dni.
W zakreślonym wyżej terminie 3 dni powyższe postanowienie Sądu wykonał Prezydent Miasta Sieradza (data wpływu pisma do Sądu: 23 maja 2024 r.). Pismo Starosty Sieradzkiego wraz z załącznikami wpłynęło do Sądu w dniu 27 maja 2024 r. (data nadania: 23 maja 2024 r.). Natomiast skarżąca przedłożyła Sądowi wskazane w postanowieniu dokumenty dopiero w dniu 4 czerwca 2024 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję Wojewody Łódzkiego z 23 listopada 2023 r., nr 304/2023, znak:
GPB-III.7821.10.2023 KT, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Sieradzkiego z 21 września 2023 r., nr 5/SU/2023, znak: AB.7012.6.2023, zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą Gminie Miastu Sieradz zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej na odcinku od ul. [...] w S.", Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 162 ze zm.) (dalej: specustawa, specustawa drogowa).
Na wstępie należy podkreślić, że będące podstawą prawną kontrolowanej decyzji, przepisy specustawy drogowej, określają szczególne zasady i tryb realizacji inwestycji drogowych. Zawarte w specustawie rozwiązania prawne dotyczą ustalania lokalizacji dróg, podziałów nieruchomości i nabywania tych nieruchomości lub ich części pod budowę dróg. Regulacje prawne specustawy mają charakter szczególny. Szczególność specustawy drogowej polega przede wszystkim na tym, że ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. Kumulacja kilku postępowań administracyjnych skutkuje więc wydaniem jednego rozstrzygnięcia administracyjnego, w którym następuje skonkretyzowanie lokalizacji inwestycji, wydzielenie geodezyjne i prawne obszaru mającego być zajętym pod przyszłą drogę publiczną oraz ocena technicznego projektu budowy drogi, kończąca się zawartym w tym samym rozstrzygnięciu pozwoleniem na wykonywanie robót budowlanych. Zauważyć należy, że w takim postępowaniu interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, bowiem inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego. W konsekwencji ustawodawca z jednej strony znacznie zwiększa uprawnienia inwestora, zaś z drugiej ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Ograniczając prawa jednostki (w tym prawo własności)
w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, ustawodawca dąży do zrealizowania celów publicznych, takich jak urządzanie nowych dróg i modernizacja istniejących, służące swobodnemu przemieszczaniu się m.in. służb komunalnych
i ratowniczych, czy też dostosowywanie istniejących dróg do wymogów bezpieczeństwa określonych w przepisach prawa, uznając, że regulacja ta mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 16 października 2012 r., sygn. akt
K 4/10 (Wyrok TK z 16 października 2012 r., K 4/10, OTK-A 2012, nr 9, poz. 106). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), jest zatem kwestią dobra wspólnego. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geodezji, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Nie ulega wątpliwości, że inwestycja drogowa w kontrolowanej sprawie służy celowi publicznemu. Jest oczywiste, że szybka i sprawna budowa, czy przebudowa dróg publicznych w Polsce i w związku z tym poprawa infrastruktury drogowej leży w interesie społecznym i gospodarczym, stanowiąc tym samym cel publiczny. Art. 1 ust. 1 specustawy drogowej wyznacza zakres regulacji ustawowej, określając go jako zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację infrastruktury drogowej tak związaną, jak i niezwiązaną z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r.,
II OSK 2168/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Jak przewiduje art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) (dalej: ustawa Prawo budowlane, Prawo budowlane).
W konsekwencji powyższego, zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Podkreślić należy, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie specustawy nie jest uprawniony do oceny zasadności, celowości zamierzonej inwestycji czy jej przebiegu. Podmiotem decyzyjnym we wskazanym zakresie pozostaje inwestor, wybierając najbardziej optymalną według niego lokalizację i rozwiązania techniczno-wykonawcze. Związanie organu właściwego do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wnioskiem inwestora oznacza, że do jego kompetencji należy w szczególności sprawdzenie zgodności wniosku z wymaganiami specustawy, ustawy Prawo budowlane i Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1518).
W kontrolowanej sprawie z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej także: z.r.i.d.) wystąpił, zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy, właściwy zarządca drogi – Gmina Miasto Sieradz.
Nie powielając wszystkich ustaleń organu II instancji, szczegółowo opisanych
w zaskarżonej decyzji, należy zwrócić uwagę, iż art. 11e specustawy drogowej stanowi, że nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.
Obowiązujące przepisy, w tym w szczególności przepisy specustawy drogowej, wbrew temu jak chce tego skarżąca, i co podniosła w odwołaniu od decyzji organu I instancji, nie przewidują dla organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej kompetencji do korygowania proponowanego przez zarządcę drogi przebiegu drogi i infrastruktury zagospodarowania terenu. Postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi. Wnioskiem tym, jak już wyżej wspomniano, związany jest rozpatrujący sprawę organ administracji, który nie może dokonywać we własnym zakresie jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu czy planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi. To inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych, w jego ocenie, rozwiązań odnoszących się do planowanego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie natomiast kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w graniach wyznaczonych przez przepisy prawa (por. wyrok WSA w Gliwicach z 4 czerwca 2018 r., II SA/Gl 280/18, LEX nr 2510057, CBOSA). W przypadku gdy wniosek jest kompletny i zawiera wszystkie wymagane prawem opinie, a projekt budowlany spełnia wymogi określone Prawem budowlanym, organ nie może odmówić wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że w kontrolowanej sprawie Inwestor uzyskał wszystkie niezbędne i wymagane opinie. Do wniosku załączono także m.in. mapę w skali 1:1000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości. Inwestor dołączył również projekt zagospodarowania terenu i projekt
architektoniczno-budowalny wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnymi na dzień opracowania projektu.
W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały wymaganych prawem kontroli, w tym w szczególności w zakresie kompletności wniosku pod kątem wymogów określonych w art. 11d specustawy drogowej oraz sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym zgodności projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi oraz spełnienia wymogów formalnych przez projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany. W szczególności organy prawidłowo stwierdziły, że rozwiązania przewidziane w zatwierdzonym projekcie są zgodne z przepisami rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno – budowlanych, dotyczących dróg publicznych.
Skarżąca zarzuca w skardze organom błędne przyjęcie, pomimo złożonych w sprawie dowodów, że teren jej działki objęty inwestycją nie jest lasem, czego skutkiem było nie uwzględnienie tego faktu przez organ w części z.r.i.d. określającej "warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska". Mają jednak w ocenie Sądu rację organy uznając, że działka skarżącej nie jest lasem – zgodnie z wypisem
z ewidencji gruntów na dzień 16 czerwca 2023 r., działka nr ewid. [...] w opisie użytku oznaczona jest jako grunty orne o powierzchni 0,3 ha (RIVa i RV). Przy czym, w ocenie Sądu, dowodu o tym, że teren powyższej działki jest lasem nie może stanowić przedłożony przez skarżącą wraz z odwołaniem wydruk z portalu Google maps oraz Geoportalu, z całą pewnością oba wydruki nie stanowią dokumentów urzędowych, które mogłyby przesądzać o statusie nieruchomości. Nie może też umknąć uwadze, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy, teren działki nr [...] objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w 2011 r. (Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic: [...] przyjęty uchwałą nr VIII/61/2011 z 27 czerwca 2011 r., Dz. Urz. Woj. Łodzk. Nr 230 poz. 2387, dalej: m.p.z.p.). Zgodnie z m.p.z.p. teren działki nr [...] we fragmencie na którym planowane jest wykonanie inwestycji oznaczony jest jako 1 KDZ (teren przeznaczony pod planowaną drogę zbiorczą), zaś pozostała część działki – 4MN
i 3KDD (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz droga dojazdowa). Nie może także umknąć uwadze, że, jak stwierdziła skarżąca w trakcie rozprawy, nie występowała ona o zmianę klasyfikacji swojej działki z gruntu ornego na las.
Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi należy stwierdzić, że organy obu instancji stwierdziły, że inwestycja w kontrolowanej sprawie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze czy potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (wymienionych w § 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.), z uwagi na projektowanie inwestycji o długości mniejszej niż 1000 m (zgodnie z projektem długość nowoprojektowanej drogi wynosi 696,86m, natomiast sumaryczna długość dróg podlegających budowie i przebudowie wynosi 903,72 m). W związku z czym, organy uznały, że w kontrolowanej sprawie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 i n. ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.) (dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku), nie jest wymagane.
Pomimo powyższych stwierdzeń organów, zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie mogło dojść jednak do naruszenia prawa, które miało na celu "dzielenie inwestycji" i tym samym ominięcie konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (czyli tzw. salami slicing).
Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, przez przedsięwzięcie należy rozumieć zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Z powyższej definicji, odczytywanej w kontekście dalszych przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (zwłaszcza art. 59 i nast.) wynika, że zamiarem ustawodawcy był wyeliminowanie możliwości dzielenia przez inwestorów zamierzonych przedsięwzięć inwestycyjnych na mniejsze części (elementy, etapy) i objęcie jedną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach (oraz przeprowadzaną ewentualnie w jej ramach oceną oddziaływania na środowisko) danego przedsięwzięcia jako całości (całego zamierzenia), tj. wszystkich jego elementów. Inna wykładnia prowadziłaby do zakazanego przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej zjawiska tzw. salami slicing (por. np. wyroki ETS w sprawach o sygn.: C-142/07, C-205/08, C-275/09 i C-227/01).Temat salami slicing był wielokrotnie poruszany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo w wyroku z 29 stycznia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił m.in., że salami slicing oznacza dzielenie przedsięwzięcia wymagającego oceny środowiskowej na kilka mniejszych zamierzeń, które, ze względu na swoje jednostkowe parametry, takiej oceny nie wymagają i są realizowane, jednocześnie lub etapowo w ramach formalnie odrębnych procesów inwestycyjnych, jedynie w tym celu, by uniknąć przeprowadzania oceny całego, podzielonego tak przedsięwzięcia (wyrok NSA z 29 stycznia 2015 r., II OSK 1605/13, LEX nr 1769926, CBOSA).
Organ II instancji odnosząc się, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, do zarzutu odwołania dotyczącego dokonania podziału inwestycji celem ominięcia konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdził, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do takiego podziału. Organ II instancji dla poparcia swojego stanowiska odwołał się do dokumentacji przetargowej na "Wykonanie dokumentacji projektowej budowy ciągu ulic: ulicy nowo projektowanej od ul. [...] w S." i stwierdził, że zgodnie z wyżej wymienioną dokumentacją planuje się budowę dwóch odrębnych inwestycji (nowoprojektowanej drogi, objętej przedmiotem niniejszego postępowania oraz w późniejszym czasie budowy ul. [...] na wyżej wymienionym odcinku). Ponadto jak stwierdził organ II instancji, zgodnie z pismem pełnomocnika Inwestora, "Dalsze plany inwestycyjne objęte postępowaniem przetargowym wskazane w odwołaniu stanowią obecnie przedmiot analizy po stronie Inwestora.".
Na zasadzie art. 106 § 4 p.p.s.a., Sąd, w oparciu o materiały postępowania prowadzonego przez Zamawiającego - Gminę Miasto Sieradz na "Wykonanie dokumentacji projektowej budowy ciągu ulic: ulicy nowo projektowanej od ul. [...] w S." dostępnej na stronie internetowej postępowania (https://gmsieradz.e-zp.finn.pl/procurements/28/documents), ustalił, że organ II instancji pominął istotne informacje zawarte w tejże dokumentacji. I tak, jak wynika z opisu przedmiotu zamówienia zawartego w specyfikacji warunków zamówienia (SWZ) dotyczącego powyższego postępowania: "Zamówienie obejmuje wykonanie dokumentacji projektowej umożliwiającej budowę i przebudowę drogi łączącej ul. [...], przy czym: a) na odcinku od ul. [...] będzie to droga nowo projektowana i jej przebieg należy wyznaczyć zgodnie z ustaleniami obowiązujących na tym terenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, b) na odcinku od ul. [...] droga najpierw stanowić będzie pas drogowy ulicy Jesionowej, a następnie będzie to droga nowo projektowana i jej przebieg należy wyznaczyć zgodnie z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zakres zamówienia wchodzi również zaprojektowanie infrastruktury związanej z funkcjonowaniem drogi, tj. odwodnienia poprzez sieć kanalizacji deszczowej lub w innym systemie, oświetlenia ulicznego, kanału technologicznego, zieleni na terenie objętym opracowaniem." oraz "W ramach projektu Zamawiający zakłada wykonanie budowli składającej się z następujących podstawowych elementów i z uwzględnieniem poniższych parametrów technicznych i wymagań: a) droga: klasa drogi – zbiorcza. Długość drogi ok. 1200 m. Jezdnia o przekroju ulicznym o szerokości ok. 6,0-7,0 m. Nawierzchnia jezdni bitumiczna. Zjazdy z drogi o nawierzchni bitumicznej lub z kostki betonowej. Oznakowanie pionowe i poziome.". O tym, że inwestycja budowy i przebudowy drogi łączącej ul. [...], obejmująca także budowę drogi gminnej na odcinku od ul. [...] może stanowić jedno przedsięwzięcie, może świadczyć także zamieszczona na wskazanej wyżej stronie internetowej prowadzonego postępowania (https://gmsieradz.e-zp.finn.pl/procurements/28/documents) Mapa poglądowa – zakres projektowanych ulic (załącznik nr 6 - mapa poglądowa) obejmująca cały odcinek drogi od ul. [...], w tym odcinek drogi, którego dotyczy decyzja z.r.i.d. Powyższe wskazuje, że inwestycja, której dotyczy z.r.i.d., może stanowić celowo wyodrębnioną część przedsięwzięcia budowy i przebudowy drogi łączącej ul. [...] (a więc obejmującego także budowę drogi gminnej na odcinku od ul. [...] w S.). Kwestii tej jednak organ II instancji nie wyjaśnił.
Należy więc stwierdzić, że organ II instancji nie zebrał należycie materiału dowodowego w sprawie i nie wyjaśnił sprawy w pełnym aspekcie, czym naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a to w konsekwencji doprowadziło do
co najmniej przedwczesnej oceny, iż w kontrolowanej sprawie "pomiędzy planowaną inwestycją drogową polegającą na budowie drogi gminnej na odcinku od ul. [...] w S., a przyszłą, budową drogi od ul. [...], zachodzi jedynie związek funkcjonalny, nie dający podstaw do traktowania obu inwestycji, jako jednego przedsięwzięcia.".
Uzupełniająco należy jedynie dodać, że w piśmie zastępcy prezydenta miasta Sieradza z 23 maja 2024 r., skierowanym do Sądu w odpowiedzi na postanowienie wydane na rozprawie, stwierdzono, że "Budowa ul. [...] w S. na odcinku od ul. [...] jest w planach inwestycyjnych gminy miasta Sieradz. Została opracowana dokumentacja projektowa tego przedsięwzięcia. Obecnie toczy się procedura administracyjna mająca na celu uzyskanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (z.r.i.d.). Po uzyskaniu z.r.i.d. planujemy uruchomienie realizacji zadania.". Ponadto, jak stwierdził Sąd, na zasadzie art. 106 § 4 p.p.s.a., z Planu postępowań o udzielenie zamówień na rok 2024 wersja nr 2, zamieszczonego na stronie internetowej https://gmsieradz.e-zp.finn.pl/regulations/PLPO/32/regulation, w 2024 roku Gmina Miasto Sieradz planuje inwestycję "Budowa drogi na odcinku od ul. [...] w S.". Inwestycja ta została uwzględniona w powyższym Planie jako jedno zadanie inwestycyjne.
Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi należy stwierdzić, że skarżąca zarzuca organom dowolnie i w niepoparty żadnymi dowodami, a także sprzecznie z zasadami logiki przyjęcie, że drzewa przeznaczone pod inwestycję drogową
nie zostały zasiedlone przez gatunki chronione. Skarżąca stwierdza także,
że zgodnie z inwentaryzacją prowadzoną przez nią występuje tam szereg siedlisk gatunków, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 16 grudnia
2016 r. o ochronie gatunkowej zwierząt. Skarżąca nie przedstawiła jednak wyników tejże inwentaryzacji (skarżąca dopiero na rozprawie złożyła Raport - opinię przyrodniczo-ornitologiczną oraz opinię ornitologiczną, jednak oba dokumenty przedłożone zostały na rozprawie w postaci kopii/wydruków).
Odnosząc się do powyższego zarzutu organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ogranicza się do stwierdzenia, że zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy dokumentacją projektową, na działce nr [...], planuje się wycinkę 7 drzew, które nie zostały zasiedlone przez gatunki chronione. Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych Projektu zagospodarowania terenu Tom I/III pkt. 9.1 Wyniki inwentaryzacji dendrologicznej (s. 29) inwentaryzację, będącą podstawą do powyższego twierdzenia, wykonano w ramach wizji terenowej. Z kolei jak twierdzi w skardze skarżąca teren jej działki "od 20 lat pozostaje ogrodzony i nikt ze strony Inwestora ani Organu nie dokonywał żadnych jego badań pod kątem zasiedlenia przez gatunki chronione". Powyższe twierdzenie skarżącej zdaje się potwierdzać Projekt techniczny Tom IV Budowa drogi gminnej na odcinku od ul. [...] w S. Branża Zieleń pkt 1 Wyniki inwentaryzacji dendrologicznej, w którym stwierdzono min. że "Inwentaryzację wykonano w ramach wizji terenowej. Drzewa objęte planem wyrębu wskazane zostały na planie sytuacyjnym. Obwody pni drzew mierzono na wysokości 5 cm oraz 130 cm od poziomu terenu. W przypadku braku możliwości wejścia na teren działek drzewa domierzono urządzeniem elektronicznym.".
W ocenie Sądu, powyższe wskazuje, że brak było wystarczających podstaw do stwierdzenia przez organ, że planowane do wycinki drzewa (w liczbie 7), nie zostały zasiedlone przez gatunki chronione, nie sposób bowiem rzetelnie i w pełny sposób ocenić stan zasiedlenia drzew przeprowadzając wizję terenową zza ogrodzenia. Należy jednak podkreślić, że organ II instancji mógł nie dysponować tym ostatnim dokumentem (Projekt techniczny Tom IV Budowa drogi gminnej na odcinku od ul. [...] w S. Branża Zieleń), gdyż został on przekazany Sądowi przez Starostę Sieradzkiego (organ I instancji) na skutek postanowienia wydanego na rozprawie.
Należy więc ponownie w tym miejscu stwierdzić, że organ II instancji nie zebrał dostatecznego materiału dowodowego w sprawie i nie wyjaśnił sprawy w pełnym aspekcie czym naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a to w konsekwencji doprowadziło do co najmniej przedwczesnej oceny, iż w kontrolowanej sprawie drzewa przeznaczone pod inwestycję drogową nie zostały zasiedlone przez gatunki chronione.
Ponadto należy podkreślić, iż w przypadku gdy organ II instancji orzekał nie dysponując wskazanym wyżej dokumentem - Projekt techniczny Tom IV Budowa drogi gminnej na odcinku od ul. [...] w S. Branża Zieleń, czego Sąd nie był jednak w stanie stwierdzić, mogło to również stanowić naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a.
W świetle powyższego zasadny okazał się więc zarzut skarżącej braku dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności przedmiotowej sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie. Organ II instancji, w kontrolowanej sprawie, nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, co skutkowało sytuacją, że decyzja organu II instancji okazała się
co najmniej przedwczesna.
Ma także rację skarżąca, że organ II instancji pominął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z jakich powodów odmówił uwzględnienia dowodów w postaci przedstawionych w odwołaniu wydruków z portalu Google maps oraz GEOPORTAL.
Ma również rację skarżąca, że organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów wskazanych w odwołaniu, dotyczących m.in. ustalenia odwodnienia terenu. Nie ma jednak racji skarżąca, że dotyczy to zarzutów: nr 3, 6, 7 i 8. W ocenie Sądu, organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się jedynie do zarzutu
nr 3, czyli odnoszącego się do ustalenia odwodnienia terenu. Do zarzutu tego organ odniósł się dopiero w odpowiedzi na skargę wskazując, że "w dokumentacji projektowej bardzo dokładnie zawarto informacje, dotyczące kwestii odwodnienia terenu. Po pierwsze, odwodnienie drogi odbywać się będzie poprzez skierowanie wód opadowych za pomocą spadków podłużnych i poprzecznych do wpustów deszczowych, a następnie do projektowanej kanalizacji deszczowej. W miejscach gdzie nie było możliwe grawitacyjne odprowadzenie wód, zaprojektowano systemy skrzynek rozsączających. Szczegółowe informacje dotyczące kwestii odwodnienia terenu zostały przedstawione w części opisowej projektu zagospodarowania terenu (str. 15-17), jak i w części rysunkowej dokumentacji projektowej".
Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko orzecznictwa, że próba uzasadnienia zaskarżonej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż pismo procesowe nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które powinny zostać zawarte w uzasadnieniu tej decyzji. Oznacza to, że odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia decyzji (por. wyrok WSA w Łodzi z 7 marca 2023 r., II SA/Łd 959/22, LEX nr 3508139, CBOSA). Odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 107 § 3 k.p.a. wymaga od organu wyższego stopnia odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, które faktycznie mogą mieć wpływ na ocenę sprawy. Uzasadnienie decyzji wydanej na skutek odwołania przez organ drugiej instancji winno przekonywać, że realizując obowiązek powtórnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy wzięto pod uwagę argumentację wyrażoną w odwołaniu. Zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a. nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia strony. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 25 stycznia 2024 r., II SA/Po 585/23, LEX nr 3689006, CBOSA). W tych warunkach, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że powyższymi pominięciami organ II instancji naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd nie stwierdził jednak, aby zaskarżona decyzja naruszała wskazane przez skarżącą przepisy: "art. 11d ust. 1 pkt. 1-9, art. 11e i art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej jak o "p.b.") w zw. z art. 7 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 140 k.p.a.", poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do przyjęcia, iż przepisy te wyłączają merytoryczną kontrolę przez organ odwoławczy, wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zgodności projektu inwestycyjnego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (w szczególności wymogami ochrony środowiska), a w konsekwencji zaniechanie merytorycznego rozpatrzenia zarzutów odwołania. W ocenie Sądu, organ II instancji ani nie dokonał takiej wykładni powołanych przepisów, ani też, co wynika z uzasadnienia, nie zaniechał merytorycznego rozpatrzenia zarzutów odwołania, mimo uchybień wskazanych już wyżej.
Sąd nie ocenił natomiast dokumentów złożonych przez skarżącą na rozprawie (w tym Raportu - opinii przyrodniczo-ornitologicznej oraz opinii ornitologicznej), ponieważ zostały one złożone w postaci kopii/wydruków, a mimo zobowiązania skarżącej do złożenia oryginału dokumentów złożonych na rozprawie w terminie 3 dni skarżąca uczyniła to dopiero w dniu 4 czerwca 2024 r.
Reasumując należy stwierdzić, że organ II instancji rozpoznając kontrolowaną sprawę naruszył wskazane wyżej przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.
Orzekając o powyższym Sąd uwzględnił przepis art. 11g ust. 3 specustawy drogowej, zgodnie z którym w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie nie sposób uznać, wobec stwierdzonych przez Sąd uchybień, że wadą dotknięta jest tylko część z.r.i.d. dotycząca odcinka drogi, nieruchomości czy działki.
Orzekając o powyższym Sąd uwzględnił także przepis art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, zgodnie z którym w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sąd administracyjny po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołany przepis w kontrolowanej sprawie nie znalazł zastosowania, bowiem jak stwierdzono w piśmie zastępcy prezydenta miasta Sieradza z 23 maja 2024 r., skierowanym do Sądu w odpowiedzi na postanowienie wydane na rozprawie "Na dzień dzisiejszy roboty budowlane w ramach przedsięwzięcia pn. "Budowa drogi na odcinku od ul. [...] w S." jeszcze nie zostały rozpoczęte.".
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie organy powinny uwzględnić powyższe wskazówki, dokładnie przeanalizować i ocenić sprawę przy uwzględnieniu prawidłowo zgromadzonych w sprawie dowodów.
Końcowo należy podkreślić, że wydany przez Sąd wyrok nie przesądza jakie będzie ponowne rozstrzygnięcie organu II instancji. Sąd nie wskazał bowiem konkretnego rozstrzygnięcia jakie powinno zapaść w ponownie prowadzonym postępowaniu. Sąd wskazał natomiast uchybienia, które powinny być wyeliminowane przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
dj