II SA/Łd 727/22

II SA/Łd 727/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-01-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /sprawozdawca/
Marcin Olejniczak
Michał Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OZ 119/24 - Postanowienie NSA z 2024-03-06
II OZ 491/23 - Postanowienie NSA z 2023-09-26
II OZ 369/24 - Postanowienie NSA z 2024-08-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2, art. 54 pkt 2 lit. d), art. 56, art. 61 ust. 1 i ust. 5a, art. 63 ust. 2, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
§ 7
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, art. 250
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 18
§ 21 ust. 1 pkt 1 lit. c)
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej  pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 czerwca 2022 r. nr SKO.4150.248.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat M. Z. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. ał
Uzasadnienie
Decyzją z 27 czerwca 2022 r., nr SKO.4150.248.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) – w skrócie: "k.p.a." - oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 503) – powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zgierza z 27 kwietnia 2022 r., nr 53/2022, o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przewidzianej do realizacji w Z. przy ul. [...] (fragment działki numer ewid. [...], obręb [...]).
Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji P.K. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji. Odwołujący się zarzucił decyzji naruszenie:
a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes strony;
b) art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;
c) art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i nieudzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek;
d) art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.
W odwołaniu wskazano, że decyzja zezwalająca na nadbudowę budynku w granicy z działką sąsiednią nie uwzględnia niewielkiej szerokości tej działki (15 m), a tym samym pozbawiają dostępu światła dziennego.
Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy musi poprzedzać ustalenie przez organ orzekający - jako warunku koniecznego - że co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana i to zabudowana w taki sposób, który pozwala na ustalenie wymogów nowej zabudowy, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz ustalenie, że spełnione są również pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 ustawy. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie organu I instancji, planowana inwestycja spełnia wszystkie ww. warunki, co pozwoliło na określenie w decyzji wielkości parametrów budynku oraz pozostałych cech planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu.
Organ odwoławczy wskazał, że powyższe ustalenia zostały dokonane w oparciu o parametry i cechy zabudowy zlokalizowanej w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W rozpatrywanej sprawie, granice tego obszaru wyznaczone zostały na mapie w skali 1:1000, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości minimalnej równej 50 m, bowiem trzykrotna szerokość frontu działki nr [...] od strony ul. [...] wynosi jedynie 10,0 m (3 x 15,0 m = 45,0 m < 50 m). W ocenie Kolegium, były one wystarczające dla oceny dopuszczalności planowanego przedsięwzięcia.
Organ II instancji wyjaśnił, że z przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna oraz usługowa. W tym stanie rzeczy nie może budzić wątpliwości, że planowana inwestycja kontynuuje istniejącą zabudowę pod względem funkcji, mieści się bowiem w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu.
Kontynuacja funkcji nie jest jednak jedyną przesłanką uzasadniającą ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia. Zabudowa istniejąca na co najmniej jednej działce sąsiedniej winna pozwalać także na określenie pozostałych wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Kolegium podkreśliło, że w zaskarżonej decyzji z 27 kwietnia 2022 r. wskazano jednoznacznie, że zabudowa istniejąca na działkach sąsiednich pozwala na określenie pozostałych cech oraz wymaganych prawem parametrów i gabarytów dla planowanego do rozbudowy i nadbudowy budynku, o których mowa w § 4 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), tj.:
Przeprowadzona analiza stanowiła podstawę do określenia w zaskarżonej decyzji warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:
a) nieprzekraczalnej linii zabudowy — w odległości 6,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...], zgodnie z załącznikiem graficznym;
b) stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni terenu: max 0,40;
c) udziału powierzchni biologicznie czynnej: min 20%;
d) wysokości zabudowy: max 8,00 m, wysokości do okapu/gzymsu: max 7,00 m;
e) szerokości elewacji frontowej: max 9,00 m;
f) geometrii dachu - symetryczny kąt nachylenia połaci dachu do 30°, kalenica główna bez wymagań, dachy jednospadowe, wielospadowe lub płaskie.
Odnosząc się do opisanych wyżej parametrów planowanej zabudowy ustalonych w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, iż przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Określenie parametrów nowej zabudowy (tj. wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu) może więc przybrać postać konkretnej wielkości bądź też wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć.
W zaskarżonej decyzji poszczególne parametry inwestycji zostały określone poprzez wskazanie jedynie ich wielkości maksymalnej. Jednakże w tej konkretnej sprawie nie można czynić z tego tytułu zarzutu organowi I instancji. Jak już bowiem wyżej wskazano przedmiotem zaskarżonej decyzji jest rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku, a zatem dolną granicę przedziału wielkości ustalonych w decyzji parametrów stanowią parametry budynku przed rozbudową i nadbudową. Te zaś zostały wykazane w tabelarycznej części analizy urbanistycznej. Wspomniana wyżej tabelaryczna część analizy urbanistycznej zawiera informacje dotyczące położenia, funkcji oraz parametrów i gabarytów wszystkich obiektów w obszarze analizowanym. Zawarte tam dane umożliwiają także wyliczenie średnich wielkości tych parametrów. Ustalenie jednakże średniego wskaźnika dla całego obszaru nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik jest bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. W przepisach rozporządzenia, tj. w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 zawarte zostały bowiem normy dopuszczające wyznaczenie innej linii zabudowy, innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, innej szerokości elewacji frontowej oraz innej wysokości elewacji frontowej od średniej ustalonej na podstawie § 1 każdego z tych paragrafów, jednakże tylko wtedy, gdy wynika to z analizy urbanistycznej (przeprowadzonej przez urbanistę lub architekta). Możliwe jest więc w zakresie wymienionych wskaźników, w konkretnym przypadku, rozstrzygnięcie specyficzne uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku.
Zdaniem Kolegium taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, bowiem w przypadku części parametrów przyszłej inwestycji zastosowano odstępstwo od ogólnej zasady wyznaczania parametrów na podstawie średniej wielkości z obszaru analizowanego, uznając, że takie działanie nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego w otoczeniu terenu inwestycji. Dotyczy to w szczególności wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy. W rozpatrywanej sprawie parametry te mają o tyle istotne znaczenie, że inwestycja, polegająca na rozbudowie i nadbudowie budynku dotyczy budynku zlokalizowanego bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Zważywszy na charakter planowanej inwestycji - rozbudowa i nadbudowa istniejącego legalnie w granicy z działką sąsiednią obiektu budowlanego oraz na gabaryty działki inwestycyjnej - organ ustalający warunki zabudowy był w istocie związany wskazaną przez wnioskodawcę lokalizacją, co nie zwalniało organu od obowiązku uwzględnienia między innymi postanowienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w tym pod kątem możliwości zabudowy na granicy z działką sąsiednią. Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika jednoznacznie, że zastany stan zabudowy działek na obszarze analizowanym wskazuje, że zabudowa zlokalizowana w granicach działek jest w istocie standardem w tym obszarze. Skoro zatem legalna jest lokalizacja istniejącego obecnie w granicy działki budynku i analiza dopuszcza taki charakter zabudowy, to co do zasady możliwa jest także jego rozbudowa i nadbudowa po dostosowaniu parametrów proponowanych we wniosku przez inwestora w zakresie wielkości poszczególnych parametrów inwestycji.
Przechodząc do szczegółowej analizy tych parametrów ustalonych dla przyszłej inwestycji w zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie podstawę do wyznaczenia linii zabudowy stanowił § 4 ust. 2 rozporządzenia. Z uwagi na usytuowanie budynków względem drogi w obszarze analizowanym za zasadne uznano ustalenie linii zabudowy zgodnie z przepisami odrębnymi, tj. art. 43 ustawy o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.), zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach w obszarze zabudowanym powinny być sytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej. Działanie takie w przedmiotowej sprawie znajduje uzasadnienie z uwagi na brak wykształconej jednolitej linii zabudowy. Budynki w otoczeniu terenu inwestycji zlokalizowane są bowiem zarówno bezpośrednio przy granicy jezdni, jak też w różnym od niej oddaleniu, w tym w wielu przypadkach w tzw. drugiej linii zabudowy. Zatem wskazana w decyzji odległość 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] pozostaje w zgodzie z przepisami odrębnymi, a także nie narusza ładu przestrzennego.
Dalej Kolegium wyjaśniło, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym w stosunku do powierzchni działek zabudowanych zawiera się w przedziale od 0,06 (działka przy ul. [...]) do 0,54 (działka przy ul. [...]); średnio dla całej zabudowy 0,24. W decyzji dla planowanej zabudowy wskaźnik ten ustalono do części działki nr [...] w przedziale od istniejącego - 0,24 do 0,40 (wskaźnik wnioskowany). W tym miejscu należy przede wszystkim odnieść się do kwestii związanej z terenem inwestycji opisanym we wniosku oraz w zaskarżonej decyzji, jako część działki ewidencyjnej nr [...]. Oznacza to, że granice terenu planowanej inwestycji nie pokrywają się z granicami ewidencyjnymi działki. Wobec poglądu ukształtowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że teren inwestycji należy utożsamiać z trenem w sensie prawnym, jako teren działek ewidencyjnych nie zaś zaznaczony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i załączonej do niego mapie, teren faktycznej inwestycji. Przy czym nie wyklucza się wyjątkowych stanów faktyczno-prawnych, w których dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. W ocenie Kolegium w tej sprawie należałoby przyjąć, że zachodzi właśnie taka sytuacja, bowiem część działki ewidencyjnej nr [...] wyłączona jest z możliwości zabudowy i zagospodarowania na cele budowlane z uwagi na jej wykorzystanie jako dostęp z drogi publicznej do działki nr [...]. Z tego względu ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do części działki ewidencyjnej (tj. terenu objętego wnioskiem o powierzchni 295 m2) w tej konkretnej sprawie znajduje uzasadnienie. Gdyby zaś przyjąć, że w takim przypadku, parametry wnioskowanej inwestycji (w szczególności wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy) powinny być ustalone dla inwestycji w stosunku do całej działki nr [...], skutkowałoby to naruszeniem określonej w art. 139 k.p.a. zasady nieorzekania na niekorzyść strony odwołującej się bowiem pogarszałoby jej sytuację prawną ukształtowaną decyzją organu I instancji.
Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że w obszarze analizowanym wielkość parametru szerokości elewacji frontowej dla całej zabudowy kształtuje się w przedziale od 2,8 m do 20,0 m; średnio 7,67 m, co z tolerancją do ± 20% wynosi od 6,14 m do 9,2 m. Ustalenie zatem szerokości elewacji frontowej planowanego budynku w przedziale od istniejącego - 6,8 m do 9,0 m stanowi w istocie optymalny sposób wyznaczania tego parametru, przewidziany jako zasada w § 6 ust. 1 rozporządzenia.
Odnosząc się do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej Kolegium wskazało, że jak wynika z treści sporządzonej w sprawie analizy, wielkość przedmiotowego parametru w obszarze analizowanym kształtuje się w przedziale od 2,3 m do 7,0 m; średnio 3,7 m. W decyzji Prezydenta Miasta Zgierza z 27 kwietnia 2022 r., nr 53/2022, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki dla planowanego budynku ustalono od 4,7 m (wysokość istniejąca) do 7,0 m (wysokość maksymalna w obszarze analizowanym). Ustalona zatem w decyzji (a nawet istniejąca w obecnym kształcie) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej znacznie przewyższa średnią wysokość z obszaru analizowanego. Jednakże ustalenia sporządzonej analizy wskazują, że w otoczeniu terenu inwestycji, przy ul. [...], występują obiekty o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wnioskowanej przez inwestora. Są to budynki przy ul. [...] i ul. [...]. Zastosowanie zatem odstępstwa, o którym mowa § 7 ust. 4 rozporządzenia, na poziomie wyższym niż średni, w tej sprawie wynikało z sąsiedztwa opisanych wyżej budynków, które charakteryzują się taką wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej oraz, co potwierdza załączona do akt sprawy mapa, z ich usytuowania względem granic nieruchomości sąsiednich. W przypadku nieruchomości przy ul. [...] - wzdłuż granicy z działkami nr [...] i [...], w przypadku nieruchomości przy ul. [...] , w granicy z działką sąsiednią. W tej sytuacji, ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 7,0 m nie przyczyni się do naruszenia ładu przestrzennego oraz nie pozostaje w kolizji z przepisami prawa materialnego.
Kolegium podkreśliło dalej, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej .kalenicy i układ połaci dachowych) ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, zgodnie z § 8 rozporządzenia. Bezspornym jest bowiem, iż w obszarze analizowanym występują obiekty o kątach nachylenia połaci dachowych oraz wysokości głównej kalenicy analogicznych do określonych w niniejszej decyzji. Układ połaci dachowych obiektów w obszarze analizowanym to dachy płaskie, jedno-, dwu- i wielospadowe, o kącie nachylenia połaci dachowych od 5° do 30°, wysokość kalenic w przedziale od 2,5 m do 8,0 m - średnio 4,6 m. W tym stanie rzeczy cechy geometrii dachu planowanej nadbudowy budynku zostały ustalone odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.
Organ II instancji wyjaśnił również, że zwrot "ustala się odpowiednio", którym posługuje się prawodawca w § 8 rozporządzenia oznacza, że elementy geometrii dachu mogą być ustalane wprost do elementów geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym lub mogą być stosowane, ale z odpowiednimi modyfikacjami. Tak sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Na koniec Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja organu I instancji zawiera również niezbędne dane pozwalające na stwierdzenie, że planowana inwestycja spełnia także pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., tj.: obsługa komunikacyjna inwestycji przewidziana jest z drogi publicznej - ul. [...] przez istniejący lub projektowany zjazd; - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego; -teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1; - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; -planowany budynek nie znajdzie się w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. l pkt 6
ustawy.
Reasumując, zdaniem Kolegium, w rozpatrywanej sprawie organ I instancji dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego w wyniku, której ustalił cechy zabudowy w otoczeniu terenu inwestycji, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy, w szczególności w zakresie jej cech, gabarytów i parametrów. Sporządzona w toku postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jednoznacznie wskazuje, że możliwa jest zabudowa na granicy z działką sąsiednią. Przekonanie to potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy i zastany stan zabudowy działek na tym obszarze. Skoro legalna jest lokalizacja istniejącego obecnie w granicy działki budynku mieszkalnego i analiza dopuszcza taki charakter zabudowy, to co do zasady możliwa jest także jego nadbudowa zgodnie z wnioskiem inwestora, o ile planowane zamierzenie można dostosować do parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu istniejących już w sąsiedztwie miejsca lokowania inwestycji. Szczegółowa natomiast ocena inwestycji pod kątem norm, które realizują wartości Prawa budowlanego dokonana zostanie na etapie pozwolenia na budowę (zgłoszenia). Dotyczy to także konkretyzacji warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy oraz prawa sąsiedzkiego. Organ budowlany, na tym dopiero etapie, uwzględniając treść decyzji o warunkach zabudowy, będzie oceniał dopuszczalność realizacji obiektu przy granicy działki według przepisów prawa budowlanego. Natomiast organ ustalający warunki zabudowy musi mieć na względzie, że zgodnie z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., jego decyzja jest wiążąca dla organów wydających decyzję o pozwoleniu na budowę. To oznacza, że określenie warunków zabudowy nie może wprost przesądzać o realizacji obiektu w granicy działki, a w konsekwencji uniemożliwiać późniejsze zastosowanie norm Prawa budowlanego. Dlatego też w zaskarżonej decyzji (pkt 5) zawarto wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, w tym także w zakresie podnoszonej w odwołaniu kwestii ochrony przed pozbawieniem dopływu światła dziennego. O ile zatem projekt inwestycji nie będzie spełniał wymogów prawa budowlanego, planowana nadbudowa nie będzie mogła zostać zrealizowana, mimo braku takich ograniczeń z punktu widzenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył P.K., zarzucając naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a.
W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Zgierza i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Niezależnie od powyższego skarżący wniósł o zwolnienie od kosztów sądowych w całości i ustanowienie pełnomocnika z urzędu celem reprezentowania w sprawie.
Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i wymaga kontroli sądowej. Cały ciąg budynków posesji Nr [...] jest jako mur i jako ogrodzenie na długości 35 metrów i ma wysokość 6 metrów, a ma mieć 8 metrów. Działka skarżącego ma szerokość 15 metrów. Dlatego też w zaskarżonej decyzji zawarte są wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, w tym także podnoszonej w odwołaniu kwestii ochrony przed pozbawieniem dopływu światła dziennego. O ile zatem projekt inwestycji nie będzie spełniał wymogów prawa budowlanego, proponowana nadbudowa nie będzie mogła zostać zrealizowana. Odległość budynku od budynku wynosi 10 m. Skarżący oświadczył, że chce założyć fotowoltaikę, a to będzie niemożliwe z powodu tego, że promienie słońca nie będą docierały do paneli.
Z przedstawionych powyżej względów istnieje konieczność zweryfikowania czy organ prawidłowo wydał swoje rozstrzygnięcie, gdyż okoliczności podnoszone przez organ I i II instancji nie potwierdzają zasadności wydanych decyzji.
Skarżący dodał następnie, że udział profesjonalnego pełnomocnika w sprawie jest konieczny ze względu na jego wiek, stan zdrowia, brak wykształcenia prawniczego i brak doświadczenia w prowadzeniu sporów sądowych, jak również ze względu na skomplikowany charakter sprawy, której przedmiotem ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.
Pismem z 27 stycznia 2023 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego zaskarżył w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 czerwca 2022 r., nr SKO.4150.248.2022, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:
a) § 7 rozporządzenia ministra infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. nr 164, poz. 1588) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w sprawie niniejszej zachodzą przesłanki do ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji na poziomie wyższym niż wynika to z § 7 pkt 1-3, podczas gdy okoliczność taka nie wynika z wykonanej analizy urbanistycznej;
b) art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez niezasadne przyjęcie, że sposób ustalenia parametrów planowanej inwestycji jest wyjątkiem, odstępstwem od ogólnych zasad podczas gdy organ nie uwzględnił skutków wprowadzenia odstępstwa od istniejącego porządku urbanistycznego, bowiem na etapie uzyskania pozwolenia na budowę doprowadzi do naruszenia przepisów w zakresie zacienienia działki sąsiedniej.
Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o zaskarżonej decyzji oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, które nie zostały pokryte w całości ani w części.
Pełnomocnik wyjaśnił, że nieruchomość skarżącego znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z planowaną inwestycją. Nieruchomość skarżącego jest zabudowana budynkiem mieszkalnym parterowym, o wysokości około 3 m. Nieruchomość, na której ma powstać planowana inwestycja znajduje się w bezpośredniej granicy z działką skarżącego. Budynek styka się z granicą działki skarżącego. Jak wskazał skarżący w uzasadnieniu skargi, pomiędzy planowaną inwestycją a budynkiem mieszkalnym skarżącego znajduje się małe podwórko o szerokości około 15 m. Nie sposób uznać, że skutki planowanej inwestycji poprzez podwyższenie budynku do 7 m nie będą negatywnie oddziaływały na nieruchomość skarżącego. Wzniesienie budynku sąsiedniego na wysokość 7,0 będzie dla skarżącego oznaczało, że jego ogródek zostanie praktycznie całkowicie zacieniony. Skarżący podkreśla, że już obecnie przez większość dnia na jego działce jest cień z uwagi na usytuowanie budynku na sąsiedniej działce bezpośrednio w granicy, natomiast podwyższenie budynku o dodatkowe metry spowoduje całkowite zacienienie działki. Organ wskazał, że wydana decyzja jest zgodna ze sporządzoną analizą urbanistyczną wskazując, że w sąsiedztwie są również wysokie budynki, podczas gdy organ w ogóle nie dokonał oceny wpływu dalszego wzniesienia budynku (który jest położony w bezpośredniej granicy z działką) na działkę skarżącego, położoną w bezpośredniej granicy z budynkiem. Organ nie uwzględnił i nie uzasadnił tego, dlaczego dopuszczalne jest wzniesienie budynku powyżej średniej wysokości ustalonej w analizie urbanistycznej, zwłaszcza gdy budynek jest położony w bezpośredniej granicy z działką skarżącego. Ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanej inwestycji do wysokości 7 m zgodnej z wnioskiem inwestora organ pierwszej instancji pominął parametry zagospodarowania działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, a więc zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, o niewielkich parametrach zewnętrznych i niewielkich wskaźnikach zabudowy, co - jako wyjątek od zasady przedłużenia górnej krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na najbliższych działkach sąsiednich, powinno mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego, czy inne normatywne przesłanki, których w analizie nie wykazano. Organ pierwszej instancji przyjął za prawidłowe wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie maksymalnym 7 m zgodnie z wnioskiem inwestora, choć jak sam zauważył, odbiega ona od wysokości istniejących budynków w obszarze analizowanym, nie uzasadniając dlaczego - przy takich uwarunkowaniach urbanistycznych tego obszaru - ustalony na tym poziomie parametr zabudowy nie naruszy wymagań ładu przestrzennego okolicy. W orzecznictwie wskazuje się, że wskaźniki i parametry nowej zabudowy powinny być przyjęte zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie dokładnych wartości, tymczasem w odniesieniu do wysokości elewacji frontowej wskazano wyłącznie, że będzie ona wynikać z zastosowania pozostałych określonych w analizie warunków. Treść analizy w zakresie uzasadnienia odstępstwa powinna być przy tym na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy wartość wskaźnika odbiegająca od wartości na zasadach ogólnych będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym, a takiego uzasadnienia dla wprowadzonych odstępstw w analizie i decyzji organu pierwszej instancji zabrakło. Dopuszczenie wyjątku powinno stanowić wynik analizy uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku urbanistycznego w całym obszarze analizowanym, a takiej analizy - w odniesieniu do zakwestionowanych przez organ odwoławczy parametrów i wskaźników nowej zabudowy - organ pierwszej instancji nie przeprowadził.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zważył co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa covidowa". W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 22 listopada 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi brak oświadczenia pełnomocnika skarżącego oraz wszystkich uczestników postępowania o możliwościach technicznych w zakresie uczestniczenia w rozprawie zdalnej, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 29 grudnia 2022 r.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 22 listopada 2022 r.).
Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Kontrolowaną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zgierza z 27 kwietnia 2022 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przewidziany do realizacji w Z. przy ul. [...] (fragment działki numer ewid. [...], obręb [...]).
Dokonując formalnej i merytorycznej oceny kwestionowanego rozstrzygnięcia stwierdzić należy, że podjęto je zgodnie z obowiązującymi w dacie wydania przepisami prawa materialnego, a stan faktyczny ustalony w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy dawał organowi podstawę do zastosowania przywołanych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 503) – powoływanej również jako: "u.p.z.p." – i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588 ze zm.) – zwanym dalej: "rozporządzeniem".
Stosownie do przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem zaś każdej decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. przepisami ustaw szczególnych chroniących tzw. wartości wysoko cenione oraz wymogami art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących wymogów: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Jednocześnie należy wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
W niniejszej sprawie w celu ustalenia wymagań dla spornej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. W rozpoznawanej sprawie wyznaczono stosowny obszar analizowany i w jego ramach dokonano analizy istniejącej zabudowy pod kątem jej funkcji, cech i zagospodarowania terenu. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna oraz usługowa. W świetle ustaleń ww. analizy nie budzi wątpliwości, że planowana inwestycja kontynuuje istniejącą zabudowę pod względem funkcji, mieści się bowiem w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, a więc warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, określony w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., został spełniony.
Jeśli zaś idzie o ustalone przez organ warunki i wskaźniki zabudowy, to lektura analizy urbanistycznej sporządzonej na potrzeby postępowania daje podstawę przyjęcia, że została ona wykonana w sposób prawidłowy, oparty o przepisy ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury i zawiera niezbędne wymagane parametry i wskaźniki objętych wnioskiem budynków, odnoszące się do linii zabudowy, powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. W ocenie Sądu wielkości przyjętych wskaźników znajdują uzasadnienie w sporządzonej analizie urbanistycznej, gdyż poszczególne wskaźniki odwołują się do konkretnych nieruchomości stanowiących punkty odniesienia. Również uzasadnienia decyzji organów obu instancji są w tym zakresie wystarczające, zatem nie ma potrzeby ponownego przytaczania i omawiania wszystkich ustalonych parametrów i wskaźników dla planowanej inwestycji.
Odnosząc się natomiast do zasadniczego zarzutu skargi, tj. naruszenia § 7 rozporządzenia wskazać w pierwszej kolejności należy, że zgodnie z powołanym przepisem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 4).
Jak wynika z treści sporządzonej w sprawie analizy, wielkość omawianego parametru w obszarze analizowanym kształtuje się w przedziale od 2,3 m do 7,0 m; średnio 3,7 m. W decyzji Prezydenta Miasta Zgierza z 27 kwietnia 2022 r., nr 53/2022, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki dla planowanego budynku ustalono od 4,7 m (wysokość istniejąca) do 7,0 m (wysokość maksymalna w obszarze analizowanym). Jak zatem przyznało nawet Kolegium ustalona na tym poziomie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej znacznie przewyższa średnią wysokość z obszaru analizowanego.
Jednak ze znajdującej się w aktach sprawy analizy wynika, że w otoczeniu terenu inwestycji, przy ul. [...] występują obiekty o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wnioskowanej przez inwestora. Jest to przede wszystkim budynek przy ul. [...] 10, a więc bezpośrednio sąsiadujący z terenem inwestycji. Jak słusznie zatem zauważył organ II instancji, zastosowanie odstępstwa, o którym mowa § 7 ust. 4 rozporządzenia, na poziomie wyższym niż średni, w tej sprawie wynikało z bezpośredniego sąsiedztwa opisanego wyżej budynku, który charakteryzuje się taką wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej oraz z jego usytuowania względem granic nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W przypadku bowiem nieruchomości przy ul. [...] zabudowa zrealizowana jest wzdłuż granicy z działkami nr [...] i [...]. W tej sytuacji, ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 7,0 m nie przyczyni się do naruszenia ładu przestrzennego oraz nie pozostaje w kolizji z przepisami prawa materialnego.
Na koniec warto podkreślić, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje w art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 rozważenie ochrony interesu osób trzecich, a obawa naruszenia tychże interesów zdaje się leżeć u źródła podnoszonych przez skarżącego zarzutów. Jednakże nie można zapominać, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją stanowiąca jedynie o możliwości zagospodarowania terenu i z tego względu zagrożenie praw osób trzecich na tym etapie procesu inwestycyjnego może mieć charakter jedynie potencjalny. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy). Ochrona osób trzecich w tym postępowaniu nie może być zatem oceniana tak, jak na kolejnych etapach inwestycyjnych. Ocena czy sporna inwestycja – z uwagi na jej usytuowanie, rozmiar lub dostęp do drogi publicznej – stanowi uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego należy bowiem, zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane, do organu wydającego decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę. W związku z tym organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinien wkraczać w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej. Z drugiej strony pamiętać należy o przywołanej już wcześniej zasadzie swobodnego zagospodarowania własnego terenu w granicach obowiązującego prawa (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Zapewnienie ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, będzie zatem miało miejsce tylko w przypadku, gdy zamierzone przez inwestora przedsięwzięcie będzie niezgodne z prawem – art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy. Jeżeli natomiast zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, to stosownie do art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy.
Reasumując, w ocenie Sądu, organy administracji przeprowadziły postępowanie z poszanowaniem zasad określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, zwłaszcza podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Materiał dowodowy został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony w całości (art. 77 § 1 k.p.a.). Następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego zasadnie oceniono, że zostały spełnione przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (art. 80 k.p.a.), co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zapadłych rozstrzygnięć (art. 107 § 3 k.p.a.).
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 18).
MR