II SA/Łd 727/18

II SA/Łd 727/18 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2020-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-07-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 3243/20 - Wyrok NSA z 2023-09-26
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 994
art. 22 ust. 1, art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 7, art. 169 ust. 4
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2017 poz 2187
art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 147 par. 1, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 9 grudnia 2015 r. nr XXI/483/15 w sprawie utworzenia Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Łodzi na rzecz skarżącej M. W. kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.
Uzasadnienie
M. W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę nr XXI/483/15 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie utworzenia Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej, zarzucając jej:
1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na treść podjętej uchwały, tj. naruszenie § 4 ust. 2 w zw. z § 4 ust. 1 Regulaminu Pracy Rady Miejskiej w Łodzi stanowiącego załącznik Nr 7 Statutu Miasta Łodzi stanowiącego załącznik do uchwały Nr XL/428/96 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 4 września 1996 r., w sprawie Statutu Miasta Łodzi (Dz. Urz. Woj. Łódź, z 2009 r. Nr 347 poz. 2860 ze zm.) - dalej także: "Regulamin Pracy Rady Miejskiej w Łodzi" w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz w zw. z art. 169 ust. 4 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie procedury uchwałodawczej poprzedzającej podjęcie uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego polegające na niedostarczeniu w prawnie określonym terminie radnym i innym statutowo wskazanym podmiotom, w tym przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych miasta Łodzi, opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków wyrażonej w stosunku do projektu uchwały w sprawie utworzenia Parku Kulturowego, które ograniczało możliwość przeprowadzenia merytorycznej debaty nad projektem zaskarżonej uchwały oraz mogło mieć istotny wpływ na jej treść;
2. naruszenie prawa materialnego:
- art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 z późn. zm.) - dalej u.o.z.o.z. - w zw. z art. 94 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez niewyczerpanie obligatoryjnego zakresu upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego polegające na braku określenia w zaskarżonej uchwale w sposób zgodny z prawem sposobów ochrony tworzonego parku kulturowego;
- art. 16 ust. 2 u.o.z.o.z. w zw. z art. 94 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego polegające na nałożeniu w zaskarżonej uchwale na właścicieli, użytkowników wieczystych, zarządców nieruchomości, użytkowników obiektów i elementów zagospodarowania przestrzeni, położonych na terenie parku kulturowego, obowiązku dostosowania się do formułowanych w uchwale zakazów i ograniczeń;
- § 147 oraz § 149 Zasad Techniki Prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz, 283 z późn. zm.) - dalej także: "ZTP" w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad redagowania definicji legalnych i redagowania przepisów merytorycznych szczegółowych z wykorzystaniem pojęć zdefiniowanych legalnie polegające na: modyfikacji definicji ustawowych, do których zastosowania zaskarżona uchwała odsyła, wzajemnej sprzeczności sformułowanych w uchwale definicji legalnych oraz nadawaniu pojęciom zdefiniowanym w słowniczku zaskarżonej uchwały odmiennego znaczenia na gruncie przepisów merytorycznych szczegółowych;
- § 25 ust. 1 w zw. z § 6 w zw. z § 143 ZTP w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w zaskarżonej uchwale zakazów i ograniczeń w sposób rażąco naruszający wymóg precyzji i komunikatywności przepisów ingerujących w sferę praw obywatelskich, wskutek którego zaskarżona uchwała godzi w poczucie pewności prawa obywateli, a jej stosowanie pozostawia nadmiernie szeroki zakres swobody organom władzy publicznej, rodząc wysokie ryzyko niejednolitości podejmowanych na jej podstawie rozstrzygnięć indywidualnych i konkretnych.
Biorąc pod uwagę wyżej sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania przed Sądem, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. A 12, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 296/2 (obr. [...]), dla której Sąd Rejonowy Ł - Ś prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Na ścianie budynku posadowionego na ww. nieruchomości usytuowane są cztery nośniki reklamowe - billboardy (o wymiarach 2 x 2,38 x 5,04 m oraz 2 x 3 x 6 m). Nieruchomość położona jest na obszarze Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej. Przedmiotowe billboardy są sprzeczne z postanowieniami zaskarżonej uchwały. W związku z powyższym ziściły się przesłanki zaskarżenia uchwały w sprawie utworzenia Parku Kulturowego, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który zakresem normowania obejmuje również nieruchomość skarżącej. Restrykcyjne zapisy zaskarżonej uchwały (wprowadzone zakazy i ograniczenia) naruszają interes prawny skarżącej, albowiem uniemożliwiają jej zagospodarowanie nieruchomości w sposób dotychczas dozwolony (a co więcej, obligują ją do dostosowania istniejących na nieruchomości urządzeń/tablic reklamowych do jej postanowień), przy czym, ograniczenia te mają charakter bezpośredni, obiektywny i realny. Przed uchwaleniem zaskarżonego aktu, skarżąca nie była ograniczona w możliwości przeznaczania swojej nieruchomości na cele reklamowe, o czym najlepiej może świadczyć istnienie na tej nieruchomości legalnie zrealizowanych nośników reklamowych.
Następnie skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała została podjęto w toku wadliwie zwołanej sesji Rady Miejskiej w Łodzi w zakresie procedowanego porządku obrad dotyczącego podjęcia uchwały w sprawie utworzenia Parku Kulturowego dla ulicy Piotrkowskiej. Pomimo wyraźnych postanowień Statutu Miasta Łodzi radni oraz inne wskazane w nim podmioty, nie uzyskały niezbędnych materiałów do procedowania nad projektem uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego w postaci opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków wyrażającej jego stanowisko do projektu uchwały w terminie 5 dni przed wyznaczonym terminem sesji. Zgodnie z protokołem sesji, radni uzyskali przedmiotową opinię dopiero w dniu sesji. Wyżej wskazane naruszenie, z uwagi na ustawową rolę i znaczenie opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków w toku procedury tworzenia parku kulturowego oraz jej deklarowane przez radnych znaczenie dla podejmowanej uchwały ma postać istotnego naruszenia prawa.
Skarżąca wyjaśniła, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do istotnych naruszeń prawa zaliczyć należy m.in. naruszenie procedury podjęcia uchwały. W tym kontekście podkreśla się, że nie sposób uznać, by w demokratycznym państwie prawnym, jako odpowiadający prawu mógł zostać uznany akt normatywny ustanowiony z pogwałceniem wiążących organy gminy reguł i zasad procesowania nad tym aktem. Do aktów prawnych wyznaczających reguły i zasady procedury uchwałodawczej, których naruszenie, może przesądzać o istotnym naruszeniu prawa, w orzecznictwie zaliczono, obok uregulowań ustawowych, także postanowienia statutu gminy. W tym kontekście podkreślić trzeba, że postanowienia statutu nie mają wyłącznie instrukcyjnego charakteru. Zastosowanie się do zasad i trybu działania wyznaczonych statutem nie podlega tym samym swobodnej ocenie organów gminy. Statut jest aktem prawa miejscowego stanowiącym o ustroju gminy, wiążącym organy gminy. Jest zbiorem przepisów regulujących najważniejsze sprawy dla wspólnoty samorządowej (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP), w tym m. in. organizację wewnętrzną gminy i tryb pracy jej organów (art. 22 ust. 1 u.s.g.). Jako akt prawa miejscowego stanowi konstytucyjne źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania danej gminy (art. 87 Konstytucji RP). W doktrynie prawa samorządowego podkreślono natomiast, że podjęcie uchwały w sposób niezgodny z postanowieniami statutu stanowi każdocześnie naruszenie prawa. Jej przedstawiciele zwrócili w tym kontekście w szczególności uwagę na to, że nieprawidłowe zwołanie sesji może przesądzać o kwalifikowanej wadliwości podjętej na niej uchwały. Skarżąca wskazała, że zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 Regulaminu Pracy Rady Miejskiej w Łodzi (stanowiącego załącznik nr 7 do Statutu Miasta Łodzi) o sesji Rady powiadamia się pisemnie lub w inny skuteczny sposób radnych, Prezydenta, Wiceprezydentów i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych co najmniej na 5 dni przed jej terminem, wskazując miejsce, dzień i godzinę rozpoczęcia obrad oraz załączając porządek obrad (ust. 1). Do powiadomienia dołącza się projekty uchwał i inne niezbędne materiały związane z przedmiotem obrad (ust. 2). Zacytowane powyżej przepisy nakładają na Przewodniczącego obowiązek powiadomieniu o obradach radnych oraz innych wymienionych w statucie podmiotów, a także obowiązek doręczenia im projektów uchwał wraz ze wszystkimi niezbędnymi materiałami. Zwołanie sesji w trybie zwyczajnym wymaga każdocześnie powiadomienia radnych i wskazanych w statucie podmiotów o terminie obrad wraz z dołączeniem do powiadomienia projektów uchwał i niezbędnych materiałów. Z opublikowanego w Biuletynie Informacji Publicznej protokołu Nr XXIZ15 z XXI sesji Rady Miejskiej w Łodzi odbytej 9 grudnia 2015 r. (zwołanej w trybie zwyczajnym) wynika jednoznacznie, że radni uzyskali opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do projektu uchwały w sprawie utworzenia Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej 9 grudnia 2015 r., tj. w dniu rozpatrywania przedmiotowego projektu na sesji (s. 123 i 126 protokołu). Z protokołu wynika także, że przedmiotowa opinia nie była znana radnym w trakcie prac komisji - Doraźnej Komisji ds. Rewitalizacji, Komisji Kultury oraz Komisji Planu Przestrzennego, Budownictwa, Urbanistyki i Architektury (s. 126 protokołu). W tym kontekście, rodzi się także uzasadniona wątpliwość, co do przekazania przedmiotowej opinii reprezentantom społeczności lokalnych tworzących jednostki pomocnicze miasta tj. przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych Miasta Łodzi.
Skarżąca podkreśliła, że opinia wojewódzkiego konserwatora zabytków do projektu uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego stanowi niewątpliwie materiał niezbędny związany z porządkiem obrad w punkcie dotyczącym procedowania nad tym projektem w rozumieniu § 4 ust. 2 Regulaminu Pracy Rady Miejskiej w Łodzi. Wniosek ten wynika ze szczególnej roli tejże opinii w procedurze przyjmowania uchwały w przedmiocie utworzenia parku kulturowego oraz z ustawowo określonej właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków, jako że:
- uzyskanie stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków w postaci opinii do projektu uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego stanowi obligatoryjny element procedury poprzedzającej podjęcie uchwały powołującej park kulturowy do życia (art. 16 ust. 1 u.o.z.o.z.);
- organem właściwym do zasięgnięcia opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków jest rada gminy, a nie organ wykonawczy gminy, co oznacza, że rada musi znać treść stanowiska zajętego przez konserwatora w trakcie procedowania nad projektem uchwały powołującej park kulturowy do życia (art. 16 ust. 1 u.o.z.o.z.);
- opinia wojewódzkiego konserwatora zabytków ma istotne znaczenie merytoryczne dla oceny przepisów prawnych projektowanych w uchwale tworzącej park kulturowy jako że wojewódzki konserwator zabytków jest wyspecjalizowanym organem administracji publicznej, a park kulturowy jest formą prawną właściwa ochronie konserwatorskiej, rada gminy stanowi natomiast organ przedstawicielski o kompetencji ogólnej.
W ocenie skarżącej powyższe argumenty, o istotnym znaczeniu prawnym opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków w trakcie rozstrzygania przez radę o zasadności utworzenia parku kulturowego w projektowanym uchwałą kształcie, potwierdza dodatkowo samo stanowisko radnych wyrażone w trakcie sesji przeprowadzonej 9 grudnia 2015 r., na której podkreślali oni znaczenie stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków dla podejmowanego rozstrzygnięcia w zakresie utworzenia Parku Kulturowego, wyrażając równocześnie postulat zaopiniowania przez konserwatora zmian merytorycznych wprowadzanych na sesji do uchwały post factum (s. 126 protokołu). Brak doręczenia radnym w statutowo określonym terminie opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków rodzi uzasadnione wątpliwości, co do rzetelnego przedyskutowania rozwiązań merytorycznych projektowanych w uchwale tak na sesji rady, jak i na jej komisjach. Przedmiotowe naruszenie godzi tym samym w dyrektywy demokratyzmu stanowienia prawa. W tym stanie rzeczy uznać należy, że przyjęty przez Radę Miejską w Łodzi tryb uchwalenia zaskarżonego aktu nie odpowiadał także wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasadzie demokratycznego państwa prawnego.
Podkreślenia wymaga wreszcie, że na kanwie opisanego naruszenia prawa, co do niedochowania terminu doręczenia radnym niezbędnych materiałów do procedowania nad projektem uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego, powstaje uzasadniona wątpliwość, co do tego, czy materiały te zostały przekazane w prawem określonym terminie czynnikowi społecznemu - reprezentowanemu przez przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych Miasta Łodzi.
Reasumując, zdaniem skarżącej, uznać trzeba, że w toku procedury podejmowania zaskarżonej uchwały zostały naruszone w sposób rażący postanowienia Statutu Miasta Łodzi, na skutek których ograniczono rzeczywistą możliwość przeprowadzenia merytorycznej dyskusji nad projektowanymi w niej rozwiązaniami, w tym także z udziałem czynnika społecznego. Przedmiotowe naruszenie rodzi uzasadnioną wątpliwość w zakresie tego, czy w przypadku procedowania projektu uchwały zgodnie z przepisami prawa zostałaby podjęta uchwała o tożsamej treści, co treść zaskarżonej uchwały. W konsekwencji, zarzucane naruszenie procedury uchwałodawczej uznać należy za istotne naruszenie przepisów prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Dalej skarżąca podniosła, że Rada Miejska w Łodzi podejmując zaskarżoną uchwałę nie określiła w niej w sposób zgodny z prawem sposobów ochrony tworzonego parku kulturowego, ograniczając się jedynie w § 3 ust. 2 uchwały do powtórzenia ustawowo przewidzianych sposobów ochrony parku kulturowego. Tym samym, Rada Miejska w Łodzi nie wyczerpała obligatoryjnego zakresu upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego, co skutkować musi stwierdzeniem nieważności podjętej uchwały w całości.
Zakres spraw przekazanych do uregulowania w drodze uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego został określony przez ustawodawcę w art. 16 ust. 2 u.o.z.o.z. i obejmuje on: nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony tworzonego parku, zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.o.z.o.z.
W orzecznictwie sądowym przyjęto, że wymienienie w ww. przepisie elementy stanowią wyczerpujący i obligatoryjny zakres normowania uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego. Natomiast zaskarżona uchwała, wbrew upoważnieniu ustawowemu, nie określa sposobów ochrony tworzonego parku kulturowego, a równolegle do niej nie został zatwierdzony plan ochrony parku.
Skarżąca podkreśliła, że sformułowane w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały sposoby realizacji celów ochronnych tworzonego parku kulturowego nie mogą zostać zakwalifikowane jako realizacja upoważnienia ustawowego w zakresie określenia sposobów ochrony tworzonego parku. Przepis § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały stanowi mianowicie, że ochrona materialnego i krajobrazowego dziedzictwa kulturowego na obszarze parku kulturowego zgodnie z celami wskazanymi w ust. 1 będzie realizowana poprzez:
1) sporządzenie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru parku kulturowego;
2) sporządzenie w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków Planu Ochrony Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej;
3) powołanie przez Prezydenta Miasta Łodzi Komitetu Sterującego Parkiem Kulturowym ulicy Piotrkowskiej jako zespołu opiniująco-doradczego w sprawach realizacji zadań związanych z ochroną parku kulturowego;
4) powołanie przez Prezydenta Miasta Łodzi Zespołu ds. Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej.
Dwa pierwsze wskazane w zaskarżonej uchwale instrumenty prawne służące realizacji celów utworzonego parku (§ 3 ust. 2 pkt 1 i 2) stanowią dosłowne, nieuprawnione powtórzenie przez Radę Miejską w Łodzi obowiązków ustawowych obciążających organy gminy w związku z utworzeniem parku kulturowego, dwa kolejne natomiast (§ 3 ust. 2 pkt 3 i 4) niedopuszczalna subdelegacie na organ wykonawczy gminy kompetencji rady gminy do powołania jednostki organizacyjnej do zarządzania parkiem dla realizacji celów ochronnych, o której mowa w art. 16 ust. 4 u.o.z.o.z.
Sformułowane w zaskarżonej uchwale przepisy dotyczące "sposobów ochrony tworzonego parku", jako niezgodne z przepisami prawa, nie mogą być tym samym uznane za realizacje upoważnienia ustawowego do utworzenia parku kulturowego.
Rozwijając powyższe, skarżąca wskazała, że określone w § 3 ust. 2 pkt 1 i 2 sposoby ochrony tworzonego parku stanowią implementację na grunt prawa miejscowego przepisów art. 16 ust. 3 i ust. 6 u.o.z.o.z. Skarżąca wyjaśniła, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że prawodawcy lokalnemu nie wolno stosować powtórzeń regulacji z obowiązujących ustaw. W orzecznictwie sądowym podkreślono także, że takie działanie może prowadzić w procesie stosowania prawa do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy - powtórzony przepis ustawy będzie bowiem interpretowany w kontekście uchwały, w której jest powtarzany. W konsekwencji, w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym uchwała zawierająca ustawowe powtórzenia "jako istotnie naruszająca prawo jest nieważna". Jedynym dopuszczonym w orzecznictwie sądowym wyjątkiem od tej zasady jest powtórzenie regulacji ustawowej dla zagwarantowania niezbędnej dla adresatów aktu prawa miejscowego czytelności ustanawianych przepisów. Nie ulega natomiast wątpliwości, że powtórzenie przepisów ustawowych nie może zostać ze swej istoty zakwalifikowane jako realizacja upoważnienia ustawowego, jako że powiela ono obowiązujące już normy prawne, a nie tworzy nowych norm prawnych w wykonaniu norm ustawowych.
W związku z powyższym, w ocenie skarżącej, uznać trzeba, że Rada Miejska w Łodzi, inkorporując w § 3 ust. 2 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały obowiązki organów gminy wynikające wprost z art. 16 ust. 3 i 6 u.o.z.o.z. w sposób rażący naruszyła obowiązujące przepisy prawa.
Według skarżącej analogicznie ocenić należy także postanowienia sformułowane w § 3 ust. 2 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Łodzi nie sprecyzowała w nich wprost zakresu działań struktur organizacyjnych, do których powołania zobligowała Prezydenta, jednakże z przypisanych im przez Radę nazw wynika, że ich zadania mogą pokrywać się z zadaniami związanymi z zarządzaniem tworzonym parkiem kulturowym. W tym kontekście, podkreślić należy, że ustawodawca w przepisach u.o.z.o.z. ograniczył swobodę organizacyjną organów gminy w zakresie tworzenia struktur organizacyjnych dla realizacji spoczywających na nich zadań publicznych w zakresie tworzenia parków kulturowych i określenia ram ich funkcjonowania. Przesądził on w przepisie art. 16 ust. 4 u.o.z.o.z. wprost, że organem właściwym do utworzenia jednostki organizacyjnej odpowiedzialnej za zarządzanie parkiem powoływaną w celu realizacji zadań związanych z ochroną parku kulturowego jest rada gminy. W konsekwencji, uznać należy, że rada gminy nie może delegować kompetencji do utworzenia struktur organizacyjnych służących realizacji celów ochronnych parku na organ wykonawczy gminy. Właściwość do utworzenia tych struktur została przez ustawodawcę zastrzeżona na rzecz rady gminy. O subdelegacji kompetencji Rady Miejskiej w Łodzi do utworzenia jednostki organizacyjnej odpowiedzialnej za realizację celów ochronnych parku świadczy dodatkowo uzasadnienie do autopoprawki wprowadzającej do uchwały obowiązek powołania przez Prezydenta Miasta Łodzi Zespołu ds. Parku Kulturowego, w którym wskazano wprost, że ma on stanowić jednostkę organizacyjną do zarządzania parkiem i fakt, że w trakcie prezentacji projektu uchwały na sesji Rady Miejskiej w Łodzi wskazano, że powołanie przez Prezydenta wskazanych w uchwale jednostek organizacyjnych służyć ma zarządzaniu dziedzictwem kulturowym ulicy Piotrkowskiej i gwarantować przestrzeganie regulaminu parku (s. 122 protokołu).
Mając na uwadze powyższe, zdaniem skarżącej uznać należy, że Rada Miejska w Łodzi nakładając na Prezydenta Miasta Łodzi obowiązek utworzenia struktur organizacyjnych, których zadaniem będzie realizacja celów ochronnych tworzonego parku kulturowego, o których mowa w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały, naruszyła w sposób istotny przepis art. 16 ust. 4 u.o.z.o.z. Z ostrożności procesowej, wskazać w tym miejscu należy, że nawet gdyby przyjąć, że komitet i zespół, do których powołania został zobligowany w zaskarżonej uchwale Prezydent Miasta Łodzi stanowić miały w intencji Rady Miejskiej w Łodzi inne struktury organizacyjne, aniżeli jednostka organizacyjna właściwa do zarządzania tworzonym parkiem kulturowym, do której powołania umocowana jest wyłączenie Rada Miejska w Łodzi, to trudno nałożone na Prezydenta zaskarżoną uchwałą obowiązki zakwalifikować jako wypełnienie delegacji ustawowej w zakresie określenia sposobu ochrony tworzonego parku kulturowego. Rada Miejska w Łodzi nie sprecyzowała w zaskarżonej uchwale, jakie konkretnie działania (np. w zakresie promocji, monitoringu, sprawozdawczości) będą podejmowane dla realizacji celów ochrony parku. Z analizy całokształtu postanowień zaskarżonej uchwały nie wynika, w jaki sposób mają być realizowane cele ochrony tworzonego parku kulturowego (wyszczególnione w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały), dla których określone w niej zakazy i ograniczenia adresowane do podmiotów prywatnych mają mieć charakter komplementarny. Przeciwnie, z przedmiotowej analizy oraz przeprowadzonej w trakcie sesji prezentacji projektu zaskarżonej uchwały wynika jednoznacznie, że celem zaskarżonej uchwały jest ograniczenie swobody w dysponowaniu nieruchomościami przez podmioty prywatne, a nie stworzenie kompleksowych ram prawnych dla zapewnienia całościowej ochrony cennego krajobrazowo układu urbanistycznego ulicy Piotrkowskiej.
Reasumując skarżąca stwierdziła, że Rada Miejska w Łodzi w zaskarżonej uchwale nie określiła sposobu ochrony parku, który byłby uzupełniany wprowadzonymi w uchwale zakazami i ograniczeniami. Z uwagi na niewyczerpanie obligatoryjnego zakresu upoważnienia ustawowego, gwarantującego całościową ochronę tworzonego parku zgodnie z celami jego powołania, zaskarżoną uchwałę należy uznać za nieważną w całości.
Następnie skarżąca podniosła, że Rada Miejska w Łodzi w sposób nieuprawniony nałożyła w § 11 zaskarżonej uchwały obowiązek dostosowania się do formułowanych w niej zakazów i ograniczeń na właścicieli, użytkowników wieczystych, zarządców nieruchomości, użytkowników obiektów i elementów zagospodarowania przestrzeni, położonych na terenie parku kulturowego, obejmujący m.in.:
- demontaż nośników reklamowych i innych obiektów, o których mowa w uchwale, zlokalizowanych niezgodnie z jej postanowieniami w terminie 6 miesięcy od daty wejścia w życie uchwały (pkt 1);
- dokonanie zmiany formy nośników reklamowych, stoisk handlowych i ekspozycyjnych, elementów ogrodzeniowych i wygrodzeniowych oraz innych elementów zagospodarowania przestrzeni, o których mowa w uchwale oraz ujednolicenie kolorystyki zgodnie z § 8 pkt 11 w terminie 6 miesięcy od daty wejścia w życie uchwały (pkt 2).
Sformułowanie przez Radę Miejską w Łodzi obowiązków dostosowawczych w zaskarżonej uchwale nie znajduje umocowania w upoważnieniu ustawowym do utworzenia parku kulturowego, a nadto narusza konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych i interesów w toku. Ustawodawca nie upoważnił w przepisach u.o.z.o.z. rady gminy do określenia w uchwale w sprawie utworzenia parku kulturowego warunków i terminu dostosowania jej adresatów do formułowanych w uchwale zakazów i ograniczeń. Milczenie ustawodawcy w tym zakresie uznać należy za brak umocowania organów gminy do nałożenia na adresatów uchwały obowiązków dostosowawczych.
Rada gminy może zabronić określonym podmiotom podejmowania działań dotychczas dopuszczonych przez obowiązujące przepisy ustanawiając normy o charakterze zakazów lub zawęzić zakres tej swobody w drodze norm o charakterze ograniczeń. Ustawodawca nie upoważnił natomiast rady gminy w przepisach u.o.z.o.z. do wprowadzania w drodze uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego nakazów określonego zachowania się, tj. do nałożenia na adresatów uchwały obowiązków podjęcia określonych działań w związku z wejściem w życie tej uchwały.
Skarżąca podkreśliła, że uchwała w sprawie utworzenia parku kulturowego stanowi akt prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. W drodze tej kategorii aktów nie można ograniczać praw obywatelskich, jeśli ustawa szczególna takiego upoważnienia nie zawiera, ani też mocą takich aktów nie można w sposób swobodny kształtować obowiązków prawnych obywateli i podmiotów podobnych. W literaturze przedmiotu podnosi się, że powyższe zakazy kierowane do prawodawcy lokalnego konstytuują zasadę ścisłego "związania wykonawczego" aktu prawa miejscowego ustawą. Koresponduje ona z konstytucyjną zasadą zakazu wkraczania przez władzę wykonawczą w sferę praw i obowiązków obywatelskich (stanowiącą wyłączną materię ustawową) bez wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. Zakres upoważnienia ustawowego do utworzenia parku kulturowego z uwagi na reglamentacyjny charakter materii przekazywanej do uregulowania uchwałą rady gminy nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Przeciwnie, zgodnie z zasadą zakazu domniemania kompetencji prawotwórczej, każdorazowo wymagana jest szczegółowa podstawa prawna, wprowadzająca wyjątek w ogólnym zakazie stosowania władztwa publicznego przez organy administracji publicznej. W tym kontekście aktualne pozostaje także stanowisko Trybunału Konstytucyjnego dotyczące relacji pomiędzy ustawą a aktem wydanym na jej podstawie, zgodnie z którym wydanie aktu podustawowego nie może być oparte na wykładni celowościowej upoważnienia ustawowego. Za wykładnią odmawiającą radzie gminy kompetencji do uregulowania w uchwale w sprawie utworzenia parku kulturowego obowiązków dostosowawczych przemawia nie tylko literalne brzmienie przepisów kompetencyjnych umocowujących radę gminy do podjęcia tej uchwały, ale również argumenty natury systemowej. Z analizy innych niż u.o.z.o.z. regulacji ustawowych wynika bowiem jednoznacznie, że w sytuacji gdy ustawodawca przewiduje konieczność nałożenia na obywatela lub inny podmiot obowiązku dostosowania się do warunków i zasad wprowadzanych aktem prawa miejscowego, daje temu wyraz wprost w upoważnieniu ustawowym do podjęcia tego aktu. W taki sposób został skonstruowany m.in. przepis art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) - dalej jako: "u.p.z.p." - w którym ustawodawca jednoznacznie przesądził, że w uchwale w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, rada gminy określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały.
Dalej skarżąca podkreśliła, że Rada Miejska w Łodzi blednie przyjęła w zaskarżonej uchwale, że nałożenie na jej adresatów obowiązków dostosowawczych może być zakwalifikowane jako rozstrzygnięcie intertemporalne w przedmiocie zastosowania nowych przepisów do praw i obowiązków powstałych na gruncie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie uchwały w sprawie utworzenia parku krajobrazowego, zamieszczając kwestionowany przepis § 11 w rozdziale 3 zatytułowanym "Przepisy przejściowe i końcowe". Cel i zasady konstruowania przepisów przejściowych określa § 30 ZTP stosowany odpowiednio do aktów prawa miejscowego na podstawie § 143 ZTP. Przepisy te wyraźnie wskazują, że w przepisach przejściowych aktu prawa miejscowego można rozstrzygnąć, czy i w jakim zakresie stosuje się nowe przepisy do uprawnień, obowiązków, kompetencji oraz czynności powstałych lub dokonanych "w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów" (§ 30 ust. 2 pkt 3 i 4 ZTP). W przepisach przejściowych można zatem rozstrzygać jedynie o prawach lub obowiązkach powstałych na gruncie przepisów uchylanych aktem, w którym formułuje się przepisy przejściowe. W akcie prawa miejscowego nie można tym samym rozstrzygać o zachowaniu lub utracie uprawnień wynikających z innych przepisów prawa lub ukształtowanych na podstawie innych przepisów prawa, aniżeli uprawnienia lub obowiązki znajdujące umocowanie w uprzednio podjętym akcie prawa miejscowego w danej materii. Zamieszczenie przez Radę Miejską w Łodzi przepisów nakładających na adresatów zaskarżonej uchwały obowiązki dostosowawcze w rozdziale zatytułowanym "Przepisy przejściowe i końcowe" nie zmienia faktu, że przepisy te mają charakter przepisów merytorycznych, do których wprowadzenia Rada Miejska w Łodzi nie miała umocowania w upoważnieniu ustawowym do podjęcia uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego, o czym była już mowa szerzej powyżej. Rada Miejska w Łodzi nakładając na wskazane w § 11 zaskarżonej uchwały podmioty obowiązki dostosowawcze naruszyła nie tylko zakres upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego, ale również konstytucyjny reżim ochrony praw nabytych i interesów w toku.
Skarżąca podniosła, że w kontekście formułowanego zarzutu, wskazać trzeba, że w § 12 zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Łodzi postanowiła, że przepisy uchwały w sprawie utworzenia Parku Kulturowego "nie naruszają praw i obowiązków osób trzecich wynikających z ostatecznych decyzji administracyjnych". Przedmiotowa regulacja nie gwarantuje jednakże realizacji wyżej opisanej konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych i interesów w toku, z uwagi na jej niezupełność, niezgodność z przepisami odrębnymi dotyczącymi oceny legalności wykonanych już robót budowlanych oraz z uwagi na budzącą poważne wątpliwości interpretacyjne redakcję § 12. Przyjmując, że celem przyjęcia przez Radę Miejską w Łodzi przepisu § 12 miało być zagwarantowanie ochrony praw nabytych i interesów w toku, wskazać należy, że obejmuje on swym zakresem zastosowania jedynie część praw i interesów, w które ingeruje zaskarżona uchwala, tj. te spośród nich, które zostały skonkretyzowane w drodze ostatecznych decyzji administracyjnych. Poza zakresem zastosowania § 12 zaskarżonej uchwały pozostają natomiast prawa nabyte i interesy w toku uzyskane bezpośrednio na podstawie ustawy oraz uzyskane w drodze tzw. milczącego załatwienia sprawy (np. prawa uzyskane na podstawie zgłoszenia robót budowlanych, w stosunku do którego nie został wniesiony sprzeciw w terminie ustawowo określonym). Sama redakcja przepisu § 12 zaskarżonej uchwały i jego usytuowanie w jej przepisach rodzi uzasadnione wątpliwości interpretacyjne, co do zakresu jego zastosowania i treści norm w nim wyrażonych. Przepis ten może być kanwą licznych sporów m.in. w zakresie określenia desygnatu terminu "osoba trzecia" jako że można pod nim rozumieć podmioty inne niż organy gminy, każdego, kto dysponuje ostateczną decyzją administracyjną w przedmiocie mieszczącym się w zakresie spraw regulowanych uchwałą, a także - przyjmując ugruntowane rozumienie tego terminu w języku prawniczym - podmioty inne niż adresaci podejmowanej uchwały.
Zdaniem skarżącej Rada Miejska w Łodzi nakładając na adresatów zaskarżonej uchwały obowiązki w zakresie dostosowania się do formułowanych w niej zakazów i ograniczeń wykroczyła w sposób rażący poza ramy upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego naruszając nadto konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych i interesów w toku.
Rada Miejska w Łodzi w sposób wysoce niedbały i niezgodny z zasadami dobrej legislacji skonstruowała słowniczek definicji legalnych niezbędnych dla prawidłowego stosowania zaskarżonej uchwały, a nadto w sposób niekonsekwentny odsyła do niego w przepisach szczegółowych, w tym modyfikując znaczenie ustawowych definicji legalnych. Przedmiotowe naruszenia mają charakter naruszeń istotnych jako że przekładają się one w sposób bezpośredni na proces stosowania całej zaskarżonej uchwały, rodząc uzasadnione wątpliwości, co do rzeczywistych intencji przyświecających formułowanym przez prawodawcę zakazom i ograniczeniom oraz rodząc wysokie prawdopodobieństwo niejednolitości rozstrzygnięć indywidualnych, jakie będą podejmowane na ich podstawie. W teorii prawa wskazuje się, że jednym z podstawowych warunków prawidłowego redagowania przepisów prawa jest wymóg przestrzegania przez prawodawcę konsekwencji w stosowanej przez niego terminologii (§ 6 i § 10 ZTP). Realizację tej zasady zapewnia m.in. prawidłowe definiowanie pojęć normatywnych używanych przez prawodawcę w akcie normatywnym oraz ich niezmienne stosowanie w obrębie tego aktu. Zasady formułowania i stosowania definicji legalnych na gruncie aktów ustawowych i podustawowych określają m. in. § 147 oraz § 149 ZTP. Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów, jeżeli w akcie normatywnym ustalono znaczenie danego określenia w drodze definicji, w obrębie tego aktu nie wolno posługiwać się tym określeniem w innym znaczeniu. Odstąpienie od tej zasady możliwe jest wyłącznie wyjątkowo i pod warunkiem, że w przepisie, w którym ono następuje prawodawca wyraźnie na to wskaże podając inne znaczenie danego określenia oraz ustalając zakres jego odniesienia. Przy konstruowaniu definicji legalnych na gruncie aktów podustawowych szczególnie istotne znaczenie ma nadto zasada wyrażona w § 149 ZTP, która statuuje bezwzględny zakaz formułowania w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa (bez upoważnienia ustawowego) definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych.
Zasady formułowania i stosowania definicji legalnych na gruncie aktów podustawowych nie mają wyłącznie technicznego charakteru. Zasady definiowania pojęć normatywnych korespondują bowiem w sposób ścisły z dyrektywami wykładni prawa, a w konsekwencji sposób sformułowania definicji i posługiwania się nimi w przepisach szczegółowych rzutuje bezpośrednio na proces stosowania prawa.
Mając powyższe na uwadze skarżąca zarzuciła dokonanie przez Radę Miejską w Łodzi licznych modyfikacji definicji ustawowych w zaskarżonej uchwale. Słowniczek definicji legalnych używanych na gruncie zaskarżonej uchwały pojęć został sformułowany w jej § 2. Zgodnie z ust. 1 pkt 2 tego przepisu ilekroć w uchwale jest mowa o reklamie, tablicy reklamowej, urządzeniu reklamowym, szyldzie - należy przez to rozumieć odpowiednio reklamę, tablicę reklamową, urządzenie reklamowe, szyld w rozumieniu przepisów u.p.z.p. Pomimo zadeklarowanej zgodności terminologicznej zaskarżonej uchwały ze wskazanymi definicjami ustawowymi, Rada Miejska w Łodzi wielokrotnie od nich odstąpiła - zarówno na gruncie samego słowniczka, jak i w przepisach merytorycznych szczegółowych zaskarżonej uchwały. I tak dla przykładu:
- definiując "baner" (§ 2 ust. 1 pkt 6) i "reklamę wielkoformatową" (§ 2 ust. 1 pkt 8) jako ich genus wskazana została "reklama", której definicję legalną zawiera art. 2 pkt 16a u.p.z.p. Odtworzenie znaczenia baneru i reklamy wielkoformatywnej na gruncie zaskarżonej uchwały przy użyciu definicji "reklamy" z u.p.z.p. jest jednak niemożliwe. Na gruncie u.p.z.p. "reklama" oznacza bowiem "upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne" (art. 2 pkt 16a u.p.z.p.), a tym samym pewne celowe działanie. W zaskarżonej uchwale, w definicji banneru i reklamy wielkoformatowej pojęcie "reklamy" zostało jednak użyte w innym znaczeniu - jako przedmiotu materialnego o określonych cechach;
- ww. naruszenie rzutuje na kolejne naruszenia definicji ustawowych, jako że zawarta w słowniczku zaskarżonej uchwały definicja "baneru" (§ 2 ust. 1 pkt 6) pomija elementy definiujące "baner" na gruncie u.p.z.p., która kwalifikuje "baner" jako "tablicę reklamową" (art. 2 pkt 16b u.p.z.p);
- wątpliwości budzi również zawarta w słowniczku zaskarżonej uchwały definicja "reklamowej siatki ochronnej" (§ 2 ust. 1 pkt 7) rozumianej jako "zabezpieczenie rusztowań" jako że trudno określić jej relację do ustawowych pojęć "reklam umieszczanych na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy" kwalifikowanych na gruncie u.p.z.p. jako "tablice reklamowe" (art. 2 pkt 16b u.p.z.p);
- wątpliwości budzi także zawarta w słowniczku zaskarżonej uchwały definicja "logo" (§ 2 ust. 1 pkt 5) w zakresie jej relacji do ustawowej definicji "szyldu" (art. 2 pkt 16c u.p.z.p.), zwłaszcza w kontekście sformułowania w przepisach merytorycznych szczegółowych odmiennych zasad umieszczenia na elewacjach "logo" i "szyldów" (§ 4 pkt 1 lit. a i c);
- w zaskarżonej uchwale naruszono nadto, i to w sposób literalny, ustawową definicję szyldu jako że w § 4 pkt 1 lit. c sformułowany został zakaz lokalizacji szyldów z wyjątkiem szyldów o powierzchni informacyjnej lub reklamowej w określonych miejscach i o określonej powierzchni, w sytuacji gdy zgodnie z definicją ustawową szyld stanowi tablicę lub urządzenie reklamowe (art. 2 pkt 16c u.p.z.p,), a tym samym nie może służyć ekspozycji innych treści, aniżeli reklama.
Analizując relację pomiędzy definicjami sformułowanymi w zaskarżonej uchwale a definicjami ustawowymi z u.p.z.p. skarżąca podniosła również zarzut naruszenia przez Radę Miejską w Łodzi wymogu komunikatywności stanowionego prawa (jednego z naczelnych wymogów dobrej legislacji zgodnie z art. 2 Konstytucji RP). W zaskarżonej uchwale odstąpiono od definiowania pojęć z użyciem nomenklatury ustawowej. Pomimo zadeklarowanej zgodności terminologicznej zaskarżonej uchwały z nomenklaturą u.p.z.p., zaskarżona uchwała ani razu nie posługuje się pojęciem "tablicy reklamowej" i "urządzenia reklamowego", pomimo że odsyła do ich rozumienia na gruncie u.p.z.p., posługując się pojęciami ustawowymi "reklamy" i "szyldu" nadaje im odmienne od ustawowego znaczenia.
W ocenie skarżącej powyższe naruszenia mają istotne znaczenie prawne także na gruncie wykładni systemowej. Podkreślić bowiem trzeba, że uchwała w sprawie utworzenia parku kulturowego stanowi lex specialis względem uchwały w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, podejmowanej na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. (tzw. uchwała reklamowa). Tym samym, odstąpienie od definicji ustawowych z u.p.z.p. na gruncie uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego rodzi realne ryzyko trudności w stosowaniu przepisów uchwały reklamowej (o ile taka w danej gminie zostanie podjęta) z punktu widzenia ich relacji do przepisów uchwały w sprawie utworzenia parku. Mając na uwadze ww. ścisłe relacje pomiędzy przepisami u.z.o.z. oraz u.p.z.p. oraz konstytucyjne zasady spójności i zupełności systemu prawnego uznać należy, że na organach gminy spoczywa obowiązek zapewnienia, aby akty normatywne regulujące tożsamą dziedzinę spraw w postaci określenia zasad lokalizowania nośników reklamowych w przestrzeni publicznej operowały tożsamą siatką pojęciową. W odmiennej sytuacji, ciężar rozstrzygania sytuacji wątpliwych, przerzucany jest na etap stosowania prawa i może skutkować niejednolitością podejmowanych na jego podstawie rozstrzygnięć indywidualnych i konkretnych, co stoi w opozycji do zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).
Według skarżącej w zaskarżonej uchwale zawartych jest także wiele wewnętrznie sprzecznych przepisów definicyjnych. I tak dla przykładu:
- § 2 ust. 1 pkt 18 stanowi, że wymienione w pkt 2-17 pojęcia stanowią nośniki reklamowe rozumiane jako "przedmioty materialne" przeznaczone lub służące ekspozycji reklamy, podczas gdy część spośród zdefiniowanych w tych punktach pojęć nie może zostać zakwalifikowanych jako przedmiot materialny np. w pkt 16 zdefiniowana została reklama dźwiękowa rozumiana jako "działanie polegające na emitowaniu treści reklamowych lub informacyjnych w formie ogłoszeń wypowiadanych, śpiewanych lub nadawanych przez urządzenia i instalacje nagłaśniające", w pkt 9 zdefiniowano natomiast mural jako "malowidło naścienne wykonane bezpośrednio na ścianie budynku, posiadające wartość artystyczną i estetyczną";
- § 2 ust. 1 pkt 18 kwalifikuje neon jako nośnik reklamowy (przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy), zaś zgodnie z definicją neonu (§ 2 ust. 1 pkt 13) stanowi on lampę jarzeniową w postaci szklanej rury wypełnionej gazem szlachetnym, tworzącym napis o treści reklamowej lub kompozycję plastyczną;
- § 2 ust. 1 pkt 18 kwalifikuje wolnostojącą gablotę ekspozycyjną jako nośnik reklamowy (przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy), zaś zgodnie z definicją wolnostojącej gabloty ekspozycyjnej (§ 2 ust. 1 pkt 15) stanowi ona oszkloną szafkę służącą do zamieszczania plakatów, ogłoszeń, reklam i informacji o wydarzeniach kulturalnych, imprezach itp., umieszczoną na stylizowanych słupkach.
Wskazane rozbieżności w ramach słowniczka zaskarżonej uchwały mają swoją kontynuację na gruncie przepisów merytorycznych szczegółowych. A mianowicie, zgodnie z wprowadzeniem do § 4 zaskarżonej uchwały, przepis ten formułuje zakazy i ograniczenia w zakresie "umieszczania nośników reklamowych" na terenie parku kulturowego, a tym samym, zgodnie z definicją nośnika reklamowego: umieszczania na terenie parku "przedmiotów materialnych przeznaczonych lub służących ekspozycji reklamy" (§ 2 ust. 1 pkt 18). W rozwinięciu tego przepisu zakazano natomiast m.in.:
- lokalizacji nośników reklamowych na elewacjach z wyjątkiem naklejek o treściach informacyjnych lub reklamowych na szybach witryn wystawowych, okien i drzwi wejściowych do lokalu, o powierzchni do 10% powierzchni pojedynczego szklenia witryny, umieszczanych centralnie, w dolnej lub w górnej części witryny (§ 4 pkt 1 lit. d);
- przesłaniania światła witryn, okien lub drzwi wejściowych do lokalu m.in. folia perforowana lub pełną, roletami, banerami, plakatami i ulotkami przyklejanymi bezpośrednio do szyby oraz naklejkami (§ 4 pkt 2);
- obnoszenia nośników reklamowych, w tym nośników o charakterze dźwiękowym, w przestrzeni publicznej (§ 4 pkt 12);
- umieszczania urządzeń nagłaśniających służących do emitowania treści reklamowych lub informacyjnych poza budynkami (§ 4 pkt 14).
Przywołane w ramach niniejszego zarzutu przykłady niekonsekwencji terminologicznej Rady Miejskiej w Łodzi świadczą, zdaniem skarżącej, o istotnej wadliwości zaskarżonej uchwały. Wskutek tych naruszeń, stosowanie formułowanych w zaskarżonej uchwale zakazów i ograniczeń ingerujących w sferę praw obywatelskich przerzuca ciężar odtworzenia rzeczywistej intencji prawodawcy lokalnego na etap stosowania prawa, godząc w zasady pewności obrotu prawnego. Nieczytelność zaskarżonej uchwały w związku z ww. naruszeniami potęguje dodatkowo jej nieprecyzyjność w formułowaniu zakazów i ograniczeń, która stanowi przedmiot kolejnego zarzutu niniejszego wniosku.
Skarżąca wskazała dalej, że wymóg precyzyjnego i zrozumiałego dla adresatów formułowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego nakładają na prawodawcę lokalnego przepisy ZTP wyrażające zasady dobrej legislacji wywodzone z art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z § 25 ust. 1 ZTP (stosowanym odpowiednio do aktów prawa miejscowego na podstawie §143 ZTP) przepis prawa materialnego powinien możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować. Zacytowany przepis należy odczytywać łącznie z regulacją § 6 ZTP (znajdującego również odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego na podstawie § 143 ZTP), zgodnie z którym przepisy prawa powinno redagować się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.
Skarżąca zaznaczyła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślono, że uchwały podejmowane przez organy samorządowe muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie nadmiernego luzu interpretacyjnego. Redakcja uregulowań prawa miejscowego winna dokładnie wyrażać intencje normodawcy, tak aby adresat aktu nie był zaskakiwany treścią nieostrych przepisów regulujących jego sytuację prawną. W doktrynie podkreślono dodatkowo, że w kwestii redagowania zakazów i ograniczeń ingerujących w prawa obywatelskie znaczenie zasady precyzji i komunikatywności ma szczególnie doniosły charakter. Oznacza ona w tym przypadku, obowiązek takiego zredagowania przepisów, by ich adresaci nie mieli wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis, a organy, które będą go stosowały, nie miały wątpliwości co do interpretacji tego przepisu.
Uchwała w sprawie utworzenia parku kulturowego jako akt reglamentacyjny, powinna wyrażać zakazy i ograniczenia, tak aby w sposób czytelny określić sposób wykonywania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie jej obowiązywania - zarówno dla właścicieli tych nieruchomości, jak i organów władzy publicznej właściwych do stosowania jej postanowień. Jednak w ocenie skarżącej Rada Miejska w Łodzi konstruując katalog zakazów i ograniczeń obowiązujących na terenie tworzonego Parku Kulturowego w zakresie umieszczania nośników reklamowych w przestrzeni publicznej posłużyła się licznymi pojęciami niedookreślonymi, odwołującymi się bądź to do wiedzy specjalistycznej z zakresu architektury i urbanistyki, bądź to do subiektywnego, a co za tym idzie wysoce zróżnicowanego, systemu ocen osób postrzegających przestrzeń publiczną. W zaskarżonej uchwale nastąpiła silna kumulacja pojęć i zwrotów niedookreślonych, w tym o bardzo zbliżonej treści, lecz osadzonych w nieco odmiennych kontekstach językowych. Równocześnie, część z zakazów i ograniczeń jest wewnętrznie sprzecznych, a celowość stosowania w tekście zaskarżonej uchwały spójników (mających również określoną treść normatywną) budzi uzasadnione wątpliwości, co do rzeczywistej intencji prawodawcy. W konsekwencji, postanowienia zaskarżonej uchwały są w odbiorze wysoce nieczytelne i niezrozumiałe, a ich stosowanie pozostawia szeroki zakres swobody organom, które będą je stosować, rodząc wysokie ryzyko niejednolitości podejmowanych na ich podstawie rozstrzygnięć dotyczących sfery praw i obowiązków adresatów zaskarżonej uchwały.
W ocenie skarżącej, dokonane przez Radę Miejską w Łodzi naruszenie zasad dobrej legislacji ma charakter rażący. Akt normatywny o tak wysokim stopniu nieczytelności i niejasności w zakresie formułowanych zakazów i ograniczeń jako godzący w poczucie pewności prawnej obywatela nie może ostać się w demokratycznym porządku prawnym.
Następnie skarżąca wyjaśniła, że wniosek o stwierdzenie zaskarżonej uchwały w całości uzasadnia charakter sformułowanych w skardze zarzutów oraz charakter samej uchwały w sprawie utworzenia Parku Kulturowego uniemożliwiający ograniczenie wniosku o stwierdzenie jej nieważności wyłącznie do działki stanowiącej własność skarżącej. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że jeżeli w toku kontroli uchwały organu samorządu terytorialnego na skutek skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. zostaną stwierdzone istotne naruszenia prawa w zakresie procedury jej podjęcia, wówczas, mimo że kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną skarżącego, sąd ma obowiązek stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
W ocenie skarżącej również uwzględnienie przez sąd zarzutów materialnych skargi skutkować powinno stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zarzut dotyczący niewyczerpania obligatoryjnego upoważnienia ustawowego w postaci nieokreślenia w zaskarżonej uchwale sposobów ochrony tworzonego parku kulturowego przesądza o wadliwości konstrukcyjnej całej zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Łodzi dopuszczając się przedmiotowego naruszenia nie stworzyła wymaganego ustawą kompleksowego systemu ochrony tworzonego parku, na który obok zakazów i ograniczeń ingerujących w prawa i wolności obywatelskie składać muszą się także pozytywne działania ochronne. W ocenie skarżącej również uwzględnienie przez tutejszy Sąd zarzutu naruszenia zasad redagowania definicji legalnych powinien skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Dotyczy on bowiem przepisów o charakterze ogólnym odnoszących się do całego obszaru parku kulturowego.
Niezależnie od ww. związków funkcjonalnych pomiędzy postanowieniami uchwały, których wadliwość wykazana została w skardze, a jej pozostałymi postanowieniami, wskazać trzeba, że w ocenie skarżącej nie jest możliwe stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej jej własność. Zgodnie bowiem z u.o.z.o.z. park kulturowy przedstawia wartość kulturową jako określoną całość, która podlegać powinna jako całość ochronie prawnej. W konsekwencji stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w odniesieniu do nieruchomości skarżącej skutkować będzie nieważnością uchwały w odniesieniu do pozostałego obszaru jako że uchwała przestanie obejmować obszar uznany za cenny krajobrazowo z uwagi na powiązania funkcjonalne elementów przestrzeni składających się na takie, a nie inne jego postrzeganie go jako całości.
Skarżąca podkreśliła również, że w jej ocenie, uwzględnienie przez sąd zarzutu sformułowania w zaskarżonej uchwale zakazów i ograniczeń w sposób rażąco naruszający wymóg precyzji i komunikatywności przepisów ingerujących w sferę praw obywatelskich powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Skala i liczba tych naruszeń uniemożliwiają w ocenie skarżącej stwierdzenie nieważności poszczególnych postanowień zaskarżonej uchwały jedynie w części, w której posłużono się wadliwie pojęciami nieostrymi i niedookreślonymi. Takie działanie powodowałoby bowiem istotne wypaczenie intencji prawodawcy lokalnego, a nadto silniejszą, niż zakładaną przez tego prawodawcę, ingerencję w sferę praw i wolności obywatelskich jako, że większość z tych postanowień dotyczy wyjątków od generalnie sformułowanego zakazu lokalizacji nośników reklamowych na obszarze parku.
Zdaniem skarżącej ograniczenie się przez sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, możliwe jest wyłącznie w sytuacji uwzględnienia zarzutu przekroczenia przez Radę Miejską w Łodzi upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego polegającego na nałożeniu w zaskarżonej uchwale na właścicieli, użytkowników wieczystych, zarządców nieruchomości, użytkowników obiektów i elementów zagospodarowania przestrzeni, położonych na terenie parku kulturowego, obowiązku dostosowania się do formułowanych w uchwale zakazów i ograniczeń, przy równoczesnym braku uwzględnienia pozostałych zarzutów skargi.
Z przedstawionych w skardze argumentów jasno wynika, że uchwała w sprawie utworzenia Parku Kulturowego w sposób rażący narusza wskazane w niej przepisy prawa zarówno rangi konstytucyjnej, jak i ustawowej. Wykazana niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem musi skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łódzki stwierdziła, że stanowisko skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie.
Po pierwsze nie można zgodzić się ze skarżącą, że ww. uchwała naruszyła jej prawem chroniony interes prawny czy jakiekolwiek jej uprawnienie. Skarżąca nie wykazała w żaden sposób, że jej interes prawny lub uprawnienie zostało jakikolwiek sposób naruszone poprzez wydanie zaskarżonej uchwały. W ocenie organu o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej właściciela nieruchomości. W niniejszej sprawie wydanie uchwały o utworzeniu Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej nie zmieniło pozycji prawnej skarżącej, która po wydaniu powyższej uchwały mogła w dalszym ciągu pozostawać właścicielem swojej nieruchomości, mogła z niej korzystać i nią dysponować. Ewentualne obniżenie wartości pożytków z nieruchomości na rynku mogło naruszyć jedynie interes faktyczny skarżącej. Naruszenie interesu faktycznego nie może jednak skutkować nadaniem legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 us.g. W ocenie organu zaskarżona uchwała może tylko i wyłączenie ewentualnie naruszać interes faktyczny skarżącej, a nie jej interesu prawny, stąd zasadny jest wniosek o odrzucenie skargi jako niezasadnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – w skrócie: "p.p.s.a.".
Odnosząc się natomiast do poszczególnych zarzutów skarżącej organ wskazał, że zarzut naruszenia § 4 ust. 2 w związku z § 4 ust. 1 Regulaminu Pracy Rady Miejskiej w lodzi z w związku z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz w związku z art. 169 ust. 4 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest bezzasadny, gdyż w procedurze zwołania w dniu 9 grudnia 2015 r. sesji Rady Miejskiej w Łodzi oraz w sposobie procedowania uchwały w sprawie utworzenia Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej nie miały miejsca uchybienia, na które wskazuje skarżąca. Projekt uchwały w sprawie utworzenia Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej trafił do skrzynek Radnych Rady Miejskiej w Łodzi już w dniu 3 września 2015 r., tj. w chwili, gdy do Biura Rady Miejskiej w Łodzi złożony został projekt uchwały w sprawie ogłoszenia o podjęciu prac nad utworzeniem Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej, wynikający wprost z art. 16 ust. 1a u.o.z.o.z. Projekt uchwały w sprawie utworzenia Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej stanowił załącznik do ww. uchwały. Po przyjęciu ww. uchwały na sesji Rady Miejskiej w Łodzi w dniu 16 września 2015 r. projekt uchwały w sprawie utworzenia Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej został, wraz z ogłoszeniem o podjęciu prac nad utworzeniem Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej, udostępniony w sposób zwyczajowo przyjęty (tj. strona BIP, strona Urzędu Miasta Łodzi, tablice ogłoszeń Urzędu Miasta Łodzi) dla mieszkańców miasta w celu składania do projektu wniosków i uwag mieszkańców w terminie do 12 października 2015 r. Jednocześnie projekt uchwały w sprawie utworzenia Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej został przekazany radnym do skrytek w dniu 18 września 2015 r. jako niezależny od wcześniejszej uchwały dokument, w celu zapoznania się z nim przez radnych i dalszego procedowania go na właściwych Komisjach Rady Miejskiej w Łodzi po dniu 12 października 2015 r. W wyniku udostępnienia mieszkańcom miasta projektu uchwały w sprawie utworzenia Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej, złożone zostały dwa wnioski mieszkańców, które zostały uwzględnione w całości, a co za tym idzie do projektu uchwały sporządzona została autopoprawka dostarczona Radnym w dniu 22 października 2015 r.
W międzyczasie, zgodnie z delegacją ustawową wyrażoną w art. 16 ust. 1 u.o.z.o.z., Biuro Architekta Miasta w Departamencie Architektury i Rozwoju Urzędu Miasta Łodzi, jako komórka merytorycznie odpowiedzialna za przygotowanie uchwały do procedowania przez Radę Miejską w Łodzi, wystąpiło do Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o opinię dla projektu uchwały Rady Miejskiej w Łodzi w sprawie utworzenia Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej wraz z autopoprawką. Pozytywna opinia Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dla projektu uchwały została wyrażona w piśmie z dnia 16 listopada 2015 r. O pozytywnej opinii Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Radni byli informowani każdorazowo w trakcie obrad Komisji, natomiast w formie pisemnej otrzymali ją formalnie do wglądu w dniu 8 grudnia 2015 r.
Organ wyjaśnił także, że projekt uchwały w sprawie utworzenia Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej podlegał wielokrotnym obradom kilku Komisji Rady Miejskiej w Łodzi, w tym Komisji Planu Przestrzennego, Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, Doraźnej Komisji ds. a Rewitalizacji oraz Komisji Kultury, których członkowie analizowali ją pod wieloma aspektami. Ostatecznie ww. Komisje pozytywnie zaopiniowały projekt uchwały, przy czym Doraźna Komisja ds. Rewitalizacji, w ślad za prowadzonymi analizami i konsultacjami z jednostką merytoryczną, zaproponowała dodatkowo wprowadzenie poprawki (odbyło się to na sesji w dniu 9 grudnia 2015 r. w trakcie procedowania projektu uchwały).
Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, iż radni w chwili prezentacji uchwały na sesji Rady Miejskiej w Łodzi w dniu 9 grudnia 2015 r. byli dobrze zaznajomieni z jej treścią, a uwagi, które pojawiły się od momentu dostarczenia radnym projektu uchwały do jej uchwalenia na sesji Rady Miejskiej w Łodzi, były wyjaśniane i korygowane w trakcie procedowania projektu na obradach Komisji, a więc w chwili podejmowania decyzji o uchwaleniu uchwały radni dysponowali wszelkimi informacjami związanymi z uchwałą i opinią Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Bezzasadne jest również, zdaniem organu, stwierdzenie skarżącej, iż sesja Rady Miejskiej w Łodzi w dniu 9 grudnia 2015 r. została zwołana z naruszeniem przepisów, gdyż projekt uchwały oraz autopoprawka do niego zostały dostarczone radnym z odpowiednio dużym wyprzedzeniem, adekwatnym do wagi dokumentu. Dostarczenie im w dniu 8 grudnia 2015 r. pisemnej postaci opinii Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie miało wpływu na podjęte przez radnych decyzje, gdyż o pozytywnej opinii Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (warto zaznaczyć, że wyrażonej dwukrotnie, pierwszy raz dla projektu uchwały z 18 września 2015 r., a następnie dla projektu uchwały i autopoprawki) radni byli informowani na posiedzeniach Komisji oraz byli należycie przygotowani do obrad na sesji Rady Miejskiej w Łodzi w dniu 9 grudnia 2015 r.
Organ podkreślił, że zmiany wynikające z procedowania uchwały dostarczone zostały radnym z odpowiednim wyprzedzeniem, natomiast pozytywna opinia Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie zmieniała zasadniczo treści procedowanej uchwały i nie wprowadzała tak daleko idących konsekwencji w procedowanej uchwale, jak zmiany w projekcie uchwały, bowiem wprowadziła jedynie zastrzeżenie odnośnie lokalizowania kiosków na terenie Parku Kulturowego, które niezależnie od opinii Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków były także przedmiotem rozważań Doraźnej Komisji ds. Rewitalizacji, która w efekcie samodzielnie wniosła poprawkę do projektowanej uchwały. Organ podkreślił, że § 9 ust. 2 i 4 Regulaminu pracy Rady Miasta w Łodzi pozwala nawet na zmianę porządku obrad w dniu sesji, czyli także na wprowadzenie ad hoc projektu uchwały niewprowadzonej wcześniej do porządku obrad, a nawet takiej, która nie zawierała opinii komisji odpowiednio do § 18 ust 4 Regulaminu. Jednocześnie przepis art. 16 ust 1 u.o.z.o.z. przewiduje jedynie, iż wydanie uchwały o utworzeniu parku kulturowego musi być poprzedzone zasięgnięciem opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków bez określania terminu jej wydania, a opinie WKZ były nawet w tej sprawie dwie i obie zostały przedstawione radnym w czasie obrad komisji, co aż nadto stanowi o wypełnieniu przepisów art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Zdaniem organu nietrafny jest także zarzut skarżącej, iż w przedmiotowej sprawie doszło do ograniczenia rzeczywistej możliwości przeprowadzenia merytorycznej dyskusji nad projektowanymi w niej rozwiązaniami, w tym także z udziałem czynnika społecznego. Należy bowiem podkreślić, iż harmonogram sesji Rady Miejskiej w Łodzi publikowany jest w serwisie BIP Urzędu Miasta Łodzi każdorazowo na początku danego roku kalendarzowego, a więc każdy zainteresowany ma dostęp do wyżej wskazanego harmonogramu i może brać czynny udział w obradach Rady Miejskiej w Łodzi. Ponadto porządek sesji w dniu 9 grudnia 2015 r. również został opublikowany w serwisie BIP z wyprzedzeniem 7 dni kalendarzowych, a projekty uchwał, które miały być procedowane na sesji, były dostępne w wersji elektronicznej w zakładce Rady Miejskiej na stronie BIP, w związku z czym informacja o procedowaniu uchwały w sprawie utworzenia Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej była szeroko dostępna. Dodatkowo podkreśleniu podlega fakt, iż projekt uchwały w sprawie utworzenia Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej podlegał odpowiednio wcześniej konsultacjom społecznym, prowadzonym przez Biuro Architekta Miasta w Departamencie Architektury i Rozwoju Urzędu Miasta Łodzi, tj. w maju i czerwcu 2015 r. Z konsultacji sporządzony został raport umieszczony na stronie UMŁ, a następnie został on udostępniony mieszkańcom - zgodnie z treścią art. 16 ust. 1a u.o.z.o.z., w celu składania wniosków i uwag w dniach od 17 września 2015 r. do 9 października 2015 r, w tym stanie rzeczy nie można więc mówić o procedowaniu projektu z pominięciem czynnika społecznego.
Dalej organ zaznaczył, że wbrew zarzutom skargi, sposoby ochrony tworzonego parku kulturowego zostały w przedmiotowej uchwale określone w sposób wystarczający. Wymienione w § 3 ust. 2 uchwały w sprawie utworzenia Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej środki realizacji ochrony zostały określone w oparciu o delegację ustawową z art. 16 u.o.z.o.z., a w kontekście wyrażonych w § 3 ust. 1 uchwały w sprawie utworzenia Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej celów ochrony materialnego i krajobrazowego dziedzictwa kulturowego na obszarze parku kulturowego, były one czytelne i nie pozostawiały wątpliwości co do ich interpretacji dla tworzących uchwałę oraz jej przyszłych wykonawców Ponadto katalog sposobów ochrony nie mógł - w opinii organu - zostać rozszerzony o czynności władcze ze strony organu, ponieważ nie znajdywałoby to odzwierciedlenia w delegacji ustawowej z art. 16 i 17 u.o.z.o.z. i stanowiłoby o przekroczeniu uprawnień ustawowych. Organ nie mógłby np. nakładać kar grzywny, czy innych kar za nieprzestrzeganie przepisów uchwały, ponieważ nie ma do tego umocowania ustawowego. Zdaniem Organu wpisanie tego typu działań do katalogu zawartego w § 3 ust. 2 uchwały byłoby nieuprawnionym powtórzeniem obowiązków wynikających z innych ustaw.
W odniesieniu do podniesionego przez skarżącą zarzutu o braku uchwalenia planu ochrony dla Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej należy podkreślić, iż o ile nie ma wątpliwości, że plan ochrony parku kulturowego jest dokumentem obligatoryjnym dla każdego parku kulturowego w oparciu o art. 16 ust. 3 u.o.z.o.z., o tyle ustawa nie określa, w jakim czasie od podjęcia uchwały o utworzeniu parku kulturowego dokument taki należy opracować i przyjąć. W rozważanym przypadku opracowanie planu ochrony parku kulturowego zostało przewidziane na 2018 rok. Wcześniejsze opracowanie dokumentu nie było możliwe ze względu na zbyt małą kwotę zarezerwowaną na ten cel w budżecie Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków w Departamencie Architektury i Rozwoju Urzędu Miasta Łodzi) i będzie realizowane zgodnie z przyjętym harmonogramem. Drugim obligatoryjnym dokumentem dla terenu parku kulturowego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który również powinien zawierać regulacje wzmacniające i określające formy ochrony krajobrazu kulturowego wynikające z ustanowienia parku kulturowego. W rozważanym przypadku miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dla całego obszaru Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej zostały już uchwalone.
Zdaniem organu nie można uznawać, że § 11 Uchwały stanowi naruszenie przepisu art. 16 ust. 2 u.o.z.o.z. Ustawodawca faktycznie wskazał, że uchwała w sprawie utworzenia parku kulturowego określa nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1, a regulacje zawarte w § 11 ww. uchwały stanowią jedynie wypełnienie tego obowiązku. Treść tego przepisu jest bowiem faktycznie zakazem funkcjonowania w przestrzeni parku kulturowego elementów niezgodnych z regulaminem parku kulturowego, np. reklam wielkoformatowych lub obiektów budowlanych typu kiosk, a także ograniczeniem funkcjonowania w tej przestrzeni jedynie takich obiektów, które są zgodne z regulaminem parku kulturowego lub zostały do tego regulaminu dostosowane. Dodatkowo podane zostały dwa terminy, w których należało dostosować się do ww. przepisów, co z punktu widzenia Rady Miejskiej w Łodzi było jedynie ułatwieniem i uporządkowaniem sytuacji przedsiębiorców funkcjonujących na obszarze parku kulturowego po wejściu w życie uchwały, a nie ograniczeniem, czy innym utrudnieniem dla ich działania.
Organ podkreślił, że uprawnienia skarżącej do umieszczenia odnośnych reklam nigdy nie były jej przyznane w drodze decyzji administracyjnej i stąd późniejsza konieczność ich usunięcia w związku z wejściem w życie uchwały w sprawie utworzenia Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej nie może być traktowana jako utrata praw nabytych skarżącej. W przedmiotowej sprawie nie było bowiem mowy o przyznaniu jednostce przez władze publiczne określonych praw podmiotowych. Nawet gdyby przyjąć, iż w związku z podjęciem uchwały w sprawie utworzenia Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej miałoby faktycznie dojść do utraty praw nabytych, to należy podkreślić, iż ochrona szczególnych wartości charakteryzujących zabytki stanowi ważny interes publiczny rangi konstytucyjnej i ochrona dziedzictwa kulturowego materialnego i niematerialnego, krajobrazów kulturowych i zabytków, które są dobrem wspólnym, jest konstytucyjnym obowiązkiem Państwa. Należy zatem przyjąć, iż obok zasady ochrony praw nabytych i praw do swobody korzystania z własności, Konstytucja wskazuje także na ograniczenia w tych zasadach w świetle ochrony dziedzictwa kulturowego - i tak ingerencja w prawa słusznie nabyte jest dopuszczalna pod warunkiem, że takie działanie jest konieczne dla realizacji innych wartości konstytucyjnych, które w danej sytuacji mają pierwszeństwo nad wartościami znajdującymi się u podstaw praw nabytych. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w art. 4 wskazuje natomiast, że ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu działań mających na celu m.in. zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. Należy w tym miejscu podkreślić, iż utworzenie parku kulturowego jest jedną z form prawnej ochrony zabytków ustanowionej na gruncie art. 7 u.o.z.o.z. W sytuacji, w której Rada Miejska ustala w ramach ustawowego upoważnienia zakazy i ograniczenia, określa tym samym - jako przedstawiciel społeczeństwa - wartość publiczną, która wywiedziona z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP staje się wartością nadrzędną wobec wartości znajdujących się u podstaw praw nabytych, a więc ograniczenia wynikające z regulacji uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego, jako cele, zasady i środki ochrony wartościowego pod względem artystycznym, kulturowym i społecznym obszaru, nie stanowią naruszenia Konstytucji RP.
Dalej organ podkreślił, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na podstawie której tworzony jest park kulturowy, nie wprowadza legalnych definicji dotyczących nośników reklamowych lub obiektów budowlanych. W celu zapewnienia czytelności treści uchwały konieczne było stworzenie na jej potrzeby indywidualnego katalogu pojęć, które stosowane byłyby w uchwale. Organ stoi na stanowisku, iż pominięcie w treści uchwały określeń zastosowanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, np. tablicy reklamowej, jest konsekwencją faktu, iż park kulturowy powoływany jest na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i to przepisy tej ustawy regulują treść i zakres tej uchwały. Zastosowanie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podziału m.in. na tablice reklamowe i urządzenia reklamowe wynika z zastosowanego w tej ustawie podziału na obiekty o funkcji reklamowej lub informacyjnej, płaskie lub przestrzenne. Podział ten należy stosować bezwzględnie w uchwale ustanawiającej dla danej gminy zasady sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń, nie ma natomiast konieczności stosowania tej terminologii w uchwale w sprawie utworzenia parku kulturowego, gdyż wynika ona z innych przepisów prawa. Przywołanie tych określeń w uchwale wynikało jedynie z konieczności nawiązania do treści uchwały NR XXXVII/966/16 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 listopada 2015 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, dla miasta Łodzi (Dz. Woj. Łódzkiego poz. 5588), tzw. uchwały krajobrazowej, która z kolei przywoływała w swojej treści uchwałę w sprawie utworzenia Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej.
Odnośnie do zarzutów dotyczących sprzeczności zawartych w słowniczku definicji z definicjami wynikającymi z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (np. w przypadku reklamowej siatki ochronnej, logo, szyldu) organ podkreślił, iż park kulturowy powoływany jest na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która nie podaje definicji tego typu określeń, a jednocześnie nie odsyła do stosowania definicji z innych ustaw. Ponadto uchwała w sprawie utworzenia Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej powstała niezależnie od uchwały krajobrazowej, procedowana była przed podjęciem prac nad uchwałą krajobrazową, a więc przed sformułowaniem słowniczka na cele uchwały krajobrazowej, dlatego też słowniczek na potrzeby Parku Kulturowego został skonstruowany indywidualnie, w oparciu o obowiązujące przepisy i z uwzględnieniem tych elementów, które faktycznie pojawiają się na terenie parku krajobrazowego. W kontekście zarzutu dotyczącego niezachowania obligatoryjnej zgodności stosowanych w uchwale w sprawie utworzenia Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej definicji w stosunku do tych zastosowanych w treści uchwały krajobrazowej należy podkreślić, iż faktycznie pierwsza uchwała stanowi lex specialis dla drugiej, natomiast zgodnie z § 6 uchwały krajobrazowej pozostaje ona odrębnym dokumentem, który na gruncie uchwały krajobrazowej nie zostaje w żaden sposób zmieniony lub zmodyfikowany, ponadto obowiązuje autonomicznie na określonym w obu uchwałach obszarze, przez co nie zachodzą żadne trudności w stosowaniu przepisów obu uchwał oraz ich relacji. Takie wyróżnienie powoduje również, że nie występuje ryzyko "niejednolitości podejmowanych rozstrzygnięć indywidualnych", na które wskazuje skarżąca.
W odniesieniu do zarzutów dotyczących wewnętrznie sprzecznych przepisów definicyjnych organ stwierdził, że sprzeczność ta nie zachodzi. W przytoczonym przez skarżącą przykładzie mowa jest o nośnikach reklamowych rozumianych jako przedmioty materialne przeznaczone lub służące ekspozycji reklamy, a więc w przypadku reklamy dźwiękowej działanie rozumiane jest jako korzystanie ze sprzętu nagłaśniającego, emitującego treści reklamowe. W przypadku malowidła trudno jest natomiast podważać jego materialny wymiar.
Odnosząc się do zarzutu rozbieżności definicji w słowniczku i określeń stosowanych w przepisach merytorycznych szczegółowych organ wyjaśnił, iż sprzeczność ta nie zachodzi, bowiem np. folia perforowana lub pełna stosowana jest na witrynach właśnie jako nośnik treści reklamowych, natomiast w przypadku obnoszenia nośników reklamowych często treściom reklamowym wyrażonym w formie materialnej towarzyszy w takiej sytuacji treść reklamowa emitowana za pomocą sprzętu nagłaśniającego. Organ nie widzi również wewnętrznych sprzeczności w kolejnych przytoczonych przez skarżącą przykładach. W przypadku neonu jest to nośnik reklamowy, który niewątpliwie stanowi kompozycję plastyczną, która może, ale nie musi, posiadać treść reklamową dosłownie wyrażoną lub ukrytą w tej kompozycji. Wolnostojąca gablota ekspozycyjna jako przedmiot przeznaczony do eksponowania treści może być wypełniana zarówno nośnikami reklamowymi w formie plakatów (np. reklamujących dane przedsiębiorstwo lub usługę), ogłoszeń, które niewątpliwie są reklamami, gdyż mogą promować konkretną usługę lub produkt oraz informacji o wydarzeniach kulturalnych, do których zaliczają się także wydarzenia komercyjne, czyli ich promowanie wyczerpuje definicję reklamy poprzez promowanie konkretnej usługi i podmiotu - organizatora).
Zdaniem organu zastosowane w słowniczku uchwały definicje nie wykluczają siebie nawzajem, a także nie stoją w sprzeczności z definicjami określonymi w innych ustawach. Definicje w obrębie uchwały stosowane są konsekwentnie, posługują się pojęciami w ich znaczeniu potocznym. Treść uchwały jest czytelna i nie pozostawia pola do interpretacji.
W ocenie organu w zaskarżonej uchwale nie można dopatrzeć się naruszenia wymogu precyzji i komunikatywności przepisów. Zastosowane w treści uchwały pojęcia nie powodują nadmiernie szerokiego zakresu swobody organom władzy publicznej i niejednolitości podejmowanych rozstrzygnięć, a argumenty przytaczane w tym zakresie przez skarżącą stanowią jedynie rodzaj polemiki w tym względzie.
Według organu zarzut dotyczący posługiwania się "pojęciami niedookreślonymi, odwołującymi się bądź to do wiedzy specjalistycznej z zakresu architektury i urbanistyki, bądź to do subiektywnego, a co za tym idzie wysoce zróżnicowanego, systemu ocen osób postrzegających przestrzeń publiczną" nie może zostać uznany za zasadny. Wszystkie przywołane przez skarżącą przykłady określeń - w jej opinii niejasnych i pozostawiających szerokie pole interpretacyjne - wskazują jedynie na polemikę skarżącej oraz na brak chęci zrozumienia tych zagadnień przez skarżącą. Wyżej wymienione określenia zostały wskazane w sposób możliwie bezpośredni, wyraźny i wyczerpujący - w przypadku braku istnienia definicji legalnej w przepisach prawa definicja taka została utworzona, natomiast pozostałe określenia, w przypadku jakiejkolwiek niejasności, należy przyjmować w rozumieniu potocznym, co jest możliwe poprzez odpowiednie ich sprawdzenie w słowniku języka polskiego, powszechnie dostępnym i jednoznacznie wyjaśniającym znaczenie słów.
W ocenie organu zarzut w zakresie niesprecyzowania zapisu dotyczącego zakazu przesłaniania kamer systemu monitoringu miejskiego "o nieskonkretyzowanej w zaskarżonej uchwale lokalizacji" należy uznać za niezrozumienie istoty rzeczy przez skarżącą, wszak kamery umieszczane są w miejscach widocznych w celu zapewnienia im szerokiego kąta obserwacji i same również pozostają widoczne w przestrzeni. Ponadto określenie ich lokalizacji na etapie tworzenia uchwały nie było możliwe ze względu na fakt, iż system ten wciąż się rozbudowuje i trudno jest przewidzieć, czy kamery będą umieszczane jedynie na elewacjach budynków lub słupach latarni. Zamknięcie więc katalogu lokalizacji kamer spowodowałoby absurdalną sytuację, w której zakaz przesłaniania ich wizji dotyczyłby jedynie części z nich, a w przypadku zwiększenia ich liczby lub lokalizacji powodowałoby również konieczność zmiany uchwały, przy zastosowaniu trybu z art. 16 u.o.z.o.z.
Organ podkreślił, że wszystkie pojęcia i zwroty, które według skarżącej pozostają w uchwale niedookreślone, są w rzeczywistości użyte w znaczeniu potocznym, możliwym z łatwością do zweryfikowania w oparciu o słownik języka polskiego. Wszystkie definicje są sformułowane tak, aby były czytelne dla odbiorców uchwały. Jeśli zwroty występują obok siebie, to jest to uzupełnienie znaczeń, a nie ich sprzeczność. Postanowienia uchwały, wbrew zarzutom skarżącej, pozostają czytelne i zrozumiałe dla odbiorcy i nie pozostawiają szerokiego zakresu swobody interpretacyjnej organom. Organ nie może zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącej, że definicje zostały celowo sformułowane w sposób nieczytelny, zawiły i utrudniający interpretację, gdyż zarzut ten nie znajduje żadnego uzasadnienia w tym zakresie.
Podsumowując zatem organ wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku gdyby sąd nie podzielił tego stanowiska, organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako niezasadnej. Organ podkreślił, że zaskarżona uchwała została podjęta w formie, na zasadach i w trybie przewidzianych prawem, co zostało także potwierdzone przez pozytywną weryfikację uchwały w trybie nadzorczym zastosowanym zgodnie z art. 90 u.s.g. przez Wojewodę Łódzkiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, iż stosownie do treści art. 101 ust 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej, a do takich zalicza się uchwała w sprawie utworzenia parku kulturowego jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie.
Źródło interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi norma prawa materialnego, zaś interes prawny niekoniecznie musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2010 r., II OSK 1981/09, CBOSA). Naruszenie tego interesu następuje wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09, CBOSA).
Nie ulega wątpliwości, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. A 12, dz. nr 296/2, a więc nieruchomości znajdującej się w granicach obszaru ustanowionego zaskarżoną uchwałą Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wyrażony w wyroku z dnia 18 grudnia 2007 r., III SA/Kr 569/07 (CBOSA), iż właściciel działki ma legitymację do zaskarżenia do sądu administracyjnego takiej uchwały rady gminy, która ogranicza jego konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania i dysponowania swoją nieruchomością. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego (wynikający z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zakres przedmiotowy uchwały o utworzeniu parku kulturowego świadczy o jej powszechnie obowiązującym charakterze, a tym samym uznać należy, że uchwała taka zalicza się do kategorii aktów prawa miejscowego, z czym wiąże się m.in. obowiązek jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym), wprowadza do porządku prawnego określone reguły powinnego postępowania. Zakazy uchwały uszczuplają uprawnienia właścicielskie skarżącej i naruszają jej interes prawny z dniem wejścia w życie uchwały, co implikuje wniosek o wykazaniu się przez skarżącą legitymacją skargową do zainicjowania niniejszego postępowania sądowego i czyni nieuzasadnionym wniosek organu o odrzucenie skargi.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem zachodzi również w przypadku przekroczenia ustawowej delegacji do wydania aktu lub pominięcia w akcie elementów, które na mocy przepisów rangi ustawowej winny się w nim znaleźć, przy czym stanowienie aktów prawa miejscowego następuje wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.
Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 16 ust. 1 i 2 u.o.z.o.z. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Ustęp 2 tego przepisu określa natomiast zakres przedmiotowy uchwały i stanowi, że akt ten winien określać: 1) nazwę parku kulturowego, 2) jego granice, 3) sposób ochrony, a także 4) zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1.
Dokonując analizy zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że zawiera ona elementy, o których mowa w pkt 1 (§ 1 ust. 2 uchwały), 2 (§ 1 ust. 3 w zw. z załącznikiem nr 1 do uchwały) i 4 (§ 4 - 10 uchwały), natomiast nie sposób znaleźć w uchwale postanowień, które pozwalałyby na wniosek, że uchwała wskazuje również sposób ochrony.
Tymczasem podkreślenia wymaga, że z art. 16 ust. 2 u.o.z.o.z. jednoznacznie wynika, że wymienione w treści przepisu elementy uchwały o utworzeniu parku kulturowego stanowią elementy obligatoryjne uchwały. Uprawnione jest stwierdzenie, że brak pełnej regulacji, wymaganej przepisami prawa nie uzasadnia automatycznie zastosowania sankcji nieważności uchwały. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 923/14 (CBOSA) brak pełnej regulacji nie uzasadnia zastosowania sankcji nieważności, następstwa braku regulacji wymagają oceny systemowej. Jedynie w razie braku regulacji wykluczającego stosowanie i osiągnięcie celu uchwały o utworzeniu parku kulturowego zasadnym jest wyprowadzenie podstaw do zastosowania sankcji nieważności. Uznać należy, że o ile środki ochrony stanowiące system zróżnicowanych działań, wynikać będą z zatwierdzonego uchwałą planu ochrony oraz z regulacji zawartej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to wówczas cel uchwały będzie możliwy do osiągnięcia. W ocenie Sądu, z uwagi na fakt, że do dnia orzekania nie został zatwierdzony przez radę gminy plan ochrony parku, który to obowiązek wynika z art. 16 ust. 3 u.o.z.o.z., należy przyjąć, iż brak obligatoryjnego elementu uchwały o utworzeniu Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej w postaci określenia sposobu ochrony parku stanowi istotne naruszenie art. 16 ust. 2 u.o.z.o.z.
W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że szereg zakazów i ograniczeń zawartych w postanowieniach § 4-10 uchwały stanowiących rozdział 3 i ujętych jako regulamin parku kulturowego nie może być postrzegany jako sposób ochrony parku, gdyż jak to wynika z treści art. 16 ust. 2 u.o.z.o.z. ustawodawca różnicuje te dwa elementy uchwały. Wprowadzenie zakazów i ograniczeń nie mieści się w pojęciu "sposobu ochrony" parku kulturowego. Przez zwrot ten należy bowiem rozumieć pewne zasady funkcjonowania parku, dzięki któremu zachowane zostaną wartości, dla których został on utworzony. W ocenie sądu doprowadziło to w sytuacji, że Rada Miejska wprowadziła szereg zakazów i ograniczeń, jednocześnie nie ustalając, na czym w istocie ochrona parku kulturowego powinna polegać. Tut. Sąd podziela w tej kwestii stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wyrażone w wyroku z dnia 5 sierpnia 2010 r., II SA/Sz 166/10 (CBOSA), że nie było niewątpliwie celem ustawodawcy sprowadzanie sposobu ochrony parku kulturowego do narzucenia na jego terenie wyłącznie zakazów i ograniczeń, bowiem te mają pełnić funkcję wspomagającą. Co więcej, zgodnie z wolą ustawodawcy sposób ochrony parku kulturowego powinien zostać określony w powszechnie obowiązującej uchwale o jego utworzeniu, a w planie ochrony takiego parku - będącym aktem prawa wewnętrznego - uregulować należy kwestie planowanych przez organy gminy działań związanych z ochroną takiego parku. Plan ochrony parku powinien zatem uszczegóławiać postanowienia uchwały o utworzeniu parku kulturowego odnoszące się do sposobów jego ochrony. W przypadku braku określenia w uchwale o utworzeniu parku kulturowego sposobu jego ochrony, odniesienie się do tego sposobu w planie ochrony parku będzie utrudnione bądź niemożliwe.
W ocenie Sądu, Rada Miejska w Łodzi nie posiadała również umocowania w przepisach art. 16 ust. 2 u.o.z.o. do upoważnienia w uchwale o powołaniu parku kulturowego Prezydenta Miasta Łodzi do powołania Komitetu Sterującego Parkiem Kulturowym ulicy Piotrkowskiej oraz Zespołu ds. Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej. Zdaniem Sądu regulacja ta w sposób istotny narusza art. 16 ust. 2 u.o.z.o.z. wyznaczający zakres przedmiotowy uchwały o utworzeniu parku kulturowego. Zgodnie z tym przepisem uchwała taka powinna określać wyłącznie: nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Przepisy § 3 ust. 2 pkt 3 i 4 uchwały nakazujące Prezydentowi Miasta Łodzi powołanie wskazanego Komitetu i Zespołu są regulacją innego rodzaju, odnoszącą się nie do sposobów ochrony parku, lecz do kwestii organizacyjnych związanych z jego funkcjonowaniem. Jako takie nie znajdują one zatem podstawy w art. 16 ust. 2 ustawy określającym dopuszczalną treść uchwały o utworzeniu parku kulturowego. Przyjąć zatem należy, że przedmiotowy przepis został przyjęty z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, co uznać trzeba za istotne naruszenie prawa.
Za podjęte z istotnym naruszeniem prawa, bo bez upoważnienia ustawowego uznać należy również przepisy § 11 i 12 uchwały w sprawie utworzenia Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej.
Zgodnie z § 11 zaskarżonej uchwały właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości, użytkownicy obiektów i elementów zagospodarowania przestrzeni, położonych na terenie parku kulturowego, zobowiązani są do dostosowania się do przepisów niniejszej uchwały poprzez:
1) demontaż nośników reklamowych i innych obiektów, o których mowa w niniejszej uchwale, zlokalizowanych niezgodnie z jej postanowieniami w terminie 6 miesięcy od daty wejścia w życie niniejszej uchwały;
2) dokonanie zmiany formy nośników reklamowych, stoisk handlowych i ekspozycyjnych, elementów ogrodzeniowych i wygrodzeniowych oraz innych elementów zagospodarowania przestrzeni, o których mowa w niniejszej uchwale oraz ujednolicenie kolorystyki zgodnie z § 8 pkt 11 w terminie 6 miesięcy od daty wejścia w życie niniejszej uchwały;
3) usunięcie lub zmianę formy zewnętrznej obiektów handlowych typu kiosk w terminie 12 miesięcy od daty wejścia w życie niniejszej uchwały.
Natomiast stosownie do § 12 uchwały przepisy uchwały nie naruszają praw i obowiązków osób trzecich wynikających z ostatecznych decyzji administracyjnych.
Przepisy § 11 uchwały nakładają na określone podmioty obowiązek dostosowania się do treści zakazów i ograniczeń wprowadzanych uchwałą. Tymczasem, o ile w treści art. 16 ust. 2 u.o.z.o.z. ustawodawca upoważnił Radę Miasta Łodzi do wprowadzenia zakazów i ograniczeń, o których mowa w art. 17, to nie zawarł upoważnienia do nakładania żadnego rodzaju obowiązków czy nakazów. Jak już wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny uchwała o utworzeniu parku kulturowego nie może nakładać obowiązków. Tezę tę wypada postrzegać w kontekście tego, że park kulturowy jest formą ochrony zabytków o charakterze nie restytucyjnym, lecz konserwatorskim, czyli nastawioną na zachowanie pewnych wartości kulturowych, nie na ich odtworzenie czy przywrócenie, w szczególności w wyniku zobowiązania adresatów uchwały o jego utworzeniu do określonych działań. Z uchwały takiej bezspornie mogą jedynie wynikać dla tych adresatów takie obowiązki, które polegają na konieczności przestrzegania ustanowionych zakazów i ograniczeń (wyr. NSA z dnia 8 maja 2018 r., II OSK 1357/17, CBOSA). Nałożenie obowiązków dostosowania się do rygorów uchwały nie znajduje oparcia w art. 16 ust. 2 u.o.z.o.z., a zatem nastąpiło bez delegacji ustawowej, co również należy uznać za istotne naruszenie prawa.
Niezależnie od tego warto zauważyć, że wprowadzona w § 12 uchwały próba ochrony "praw nabytych w drodze decyzji administracyjnej" stanowi z kolei o braku uwzględnienia praw podmiotów, które w sposób legalny użytkują m.in. nośniki reklamowe czy inne obiekty, o których mowa w uchwale, jednak ich prawo nie wynika z decyzji administracyjnej, lecz jest wynikiem innej przewidzianej prawem formy działania organów administracji, np. milczącego załatwienia sprawy. Przepis § 12 uchwały nie tylko zatem nie posiada umocowania ustawowego, ale i prowadzi do swego rodzaju dyskryminacji tych adresatów uchwały, których sprawy nie wymagały załatwienia w drodze decyzji administracyjnej.
Reasumując tę część rozważań wskazać należy, że wskazane istotne naruszenia prawa, w szczególności zaś naruszenie art. 16 ust. 2 u.o.z.o.z. poprzez brak określenia sposobu ochrony parku kulturowego uprawniały do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Brak tego obligatoryjnego elementu uchwały w powiązaniu z faktem nieuchwalenia do dnia orzekania planu ochrony parku kulturowego powoduje bowiem, że przedmiotem uchwały stało się de facto wprowadzenie na określonym obszarze wyłącznie zakazów i ograniczeń, co w ocenie Sądu pozostaje w sprzeczności z intencją tworzenia parków kulturowych i w konsekwencji taka uchwała w świetle art. 16 ust. 2 u.o.z.o.z. nie może zostać uznana za legalną.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących wadliwości skonstruowania w § 2 uchwały słowniczka definicji legalnych niezbędnych dla prawidłowego stosowania zaskarżonej uchwały oraz formułowania w zaskarżonej uchwale zakazów i ograniczeń w sposób rażąco naruszający wymóg precyzji i komunikatywności przepisów, należy stwierdzić, że nie okazały się one zasadne. W tym zakresie warto odwołać się do stanowiska, jakie Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyroku z dnia 15 października 2019 r., II OSK 2880/17 (CBOSA) w sprawie dotyczącej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 listopada 2016 r., nr XXXVII/966/16 w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, dla Miasta Łodzi
Przede wszystkim jednak nie można tracić z pola widzenia tego, że zaskarżona uchwała zapadła na gruncie u.o.z.o.z., która to ustawa nie zawiera definicji ustawowych niezbędnych dla regulowanej materii, co wręcz wymusza regulację tej kwestii w uchwale. Uchwała odwołuje się do definicji reklamy, tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego i szyldu w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta – jak zauważył NSA - zawiera definicje legalne tablicy reklamowej oraz urządzenia reklamowego, pod pojęciem których należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy, zaś reklama to upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promujących osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. NSA podkreślił, że zarówno formy jak i sposób prezentacji reklamy są niezwykle zróżnicowane. Celowym zabiegiem ustawodawcy było wprowadzenie szerokiej definicji tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego, co pozwala uwzględnić różnorodność form i sposobów prezentacji reklamy już istniejących na rynku, ale również tych, które powstaną w przyszłości, bowiem reklama, tak jak rynek, podlega przecież niezwykle dynamicznemu rozwojowi. Z definicji tablicy reklamowej wynika, że jest to "przedmiot materialny służący ekspozycji reklamy (...) o płaskiej powierzchni". Natomiast z definicji urządzenia reklamowego wynika, że jest to inny przedmiot materialny, nie płaski. Taka definicja pozwala na nieograniczony rozwój nośników reklamy, którym można nadać takie miano. Każda niepłaska powierzchnia, czy to budynków, czy pojazdów, czy urządzeń itp. nadaje się praktycznie do tego, aby nanieść na nią zaskakującą w formie, budzącą zaciekawienie i zainteresowanie reklamę. Reklama może jednak w ten sposób również burzyć ład przestrzenny. Należy stwierdzić, że reklama wyświetlana na elementach zabudowy, czyli regulowany w uchwale rodzaj reklamy, zostaje ukazana w wizualnej formie np. na obiektach budowlanych, czyniąc te obiekty: "służącymi ekspozycji reklamy", a zatem w zależności od formy tych obiektów stają się one odpowiednio tablicą reklamową albo urządzeniem reklamowym zgodnie z definicją ustawy - jak również samo urządzenie wyświetlające reklamę - służy jej ekspozycji. W przypadku reklamy wyświetlanej "sytuowane" jest światło zawierające treści reklamowe, które podlega percepcji wzroku. Dlatego postanowienia zakazujące tego typu reklam należy wywodzić z faktu, że reklama wyświetlana czyni elementy zagospodarowania, na które emituje światło, jak i samo urządzenie ją emitujące "służącymi jej ekspozycji", a zakaz dotyczy wykorzystywania tych elementów/obiektów, (czyli przedmiotów materialnych służących w konkretnej sytuacji ekspozycji reklamy), do celów reklamowych.
Skarżąca, powołując zarzuty naruszenia ZTP, wskazała, że uchwała w sprawie utworzenia parku kulturowego jako akt reglamentacyjny, powinna wyrażać zakazy i ograniczenia, tak aby w sposób czytelny określić sposób wykonywania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie jej obowiązywania - zarówno dla właścicieli tych nieruchomości, jak i organów władzy publicznej właściwych do stosowania jej postanowień. Jednak w ocenie skarżącej Rada Miejska w Łodzi konstruując katalog zakazów i ograniczeń obowiązujących na terenie tworzonego Parku Kulturowego w zakresie umieszczania nośników reklamowych w przestrzeni publicznej posłużyła się licznymi pojęciami niedookreślonymi, odwołującymi się bądź to do wiedzy specjalistycznej z zakresu architektury i urbanistyki, bądź to do subiektywnego, a co za tym idzie wysoce zróżnicowanego, systemu ocen osób postrzegających przestrzeń publiczną. W zaskarżonej uchwale nastąpiła silna kumulacja pojęć i zwrotów niedookreślonych, w tym o bardzo zbliżonej treści, lecz osadzonych w nieco odmiennych kontekstach językowych. Równocześnie, część z zakazów i ograniczeń jest wewnętrznie sprzecznych, a celowość stosowania w tekście zaskarżonej uchwały spójników (mających również określoną treść normatywną) budzi uzasadnione wątpliwości, co do rzeczywistej intencji prawodawcy. W konsekwencji, postanowienia zaskarżonej uchwały są w odbiorze wysoce nieczytelne i niezrozumiałe, a ich stosowanie pozostawia szeroki zakres swobody organom, które będą je stosować, rodząc wysokie ryzyko niejednolitości podejmowanych na ich podstawie rozstrzygnięć dotyczących sfery praw i obowiązków adresatów zaskarżonej uchwały.
Odwołując się do wyroku NSA o sygn. akt I OSK 2880/17 wskazać przyjdzie, że nie stanowi naruszenia zasad techniki prawodawczej posłużenie się w treści uchwały określeniami nieostrymi i niejednoznacznymi. Stopień określoności konkretnych regulacji podlega każdorazowej relatywizacji w odniesieniu do okoliczności faktycznych i prawnych, jakie towarzyszą podejmowanej regulacji. Relatywizacja ta stanowi naturalną konsekwencję nieostrości języka, w którym redagowane są teksty prawne oraz różnorodności materii podlegającej normowaniu (wyrok TK z 18 marca 2010 r., sygn. K 8/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 23).
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił przy tym uwagę, że zasady techniki prawodawczej nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego (rozporządzenia) nie zmienia tego, że mają jedynie charakter wskazówek (zaleceń); są zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Tym samym należy przyjąć, że nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. Wskazać wypada, że Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyrok TK z dnia 24 lutego 2003 r. w sprawie o sygn. K 28/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 29 października 2003 r., w sprawie o sygn. K 53/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. P 15/05, OTK-A 2006). Stąd, tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.
Regulacja kwestii dotyczących zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, obiektów małej architektury i ogrodzeń, wymaga zapewnienia elastyczności tekstu aktu normatywnego z uwagi na złożony charakter pojęcia ładu przestrzennego, który jest dynamiczny, kształtowany przez nowe inwestycje budowlane, szeroko pojętą rewitalizację, zmiany w infrastrukturze drogowej, jak również przez zmieniający się kontekst społeczny i gospodarczy. W tego rodzaju materii koniecznym jest zapewnienie pewnego stopnia uznaniowości, która nakazuje poruszanie się w granicach prawa i nieprawidłowe jest przyjęcie z góry założenia dowolności interpretowania postanowień uchwały. Konieczność posłużenia się pojęciami nieostrymi wynika np. z faktu konieczności dokonywania oceny stanu estetycznego w konkretnej sprawie, tzn. przy uwzględnieniu rodzaju obiektu budowlanego, jego lokalizacji, zaś dostosowanie do kompozycji i charakteru elewacji uwzględnia fakt, że elewacja nie jest stała, zmieniają się jej kolory, struktura tynku, a także kompozycja poprzez np. zastosowanie boniowania, czy dołożenie nowego detalu architektonicznego. Posługiwanie się pojęciami nieostrymi w uzasadnionych przypadkach jest konieczne i nie uniknął tego również ustawodawca. Wynika z tego jasno, że nawet ustawodawca widzi potrzebę posługiwania się takimi pojęciami, które otwierają możliwość pewnej interpretacji.
Jeśli zaś idzie o zarzuty naruszenia § 4 ust. 2 w zw. z § 4 ust. 1 Regulaminu Pracy Rady Miejskiej w Łodzi stanowiącego załącznik Nr 7 Statutu Miasta Łodzi stanowiącego załącznik do uchwały Nr XL/428/96 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 4 września 1996 r., w sprawie Statutu Miasta Łodzi w zw. z art. 22 ust. 1 u.s.g. oraz w zw. z art. 169 ust. 4 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie procedury uchwałodawczej poprzedzającej podjęcie uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego polegające na niedostarczeniu w prawnie określonym terminie radnym i innym statutowo wskazanym podmiotom, w tym przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych miasta Łodzi, opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków wyrażonej w stosunku do projektu uchwały w sprawie utworzenia Parku Kulturowego, które ograniczało możliwość przeprowadzenia merytorycznej debaty nad projektem zaskarżonej uchwały oraz mogło mieć istotny wpływ na jej treść należy uznać, że naruszenie to nie przyczyniło się do stwierdzenia nieważności uchwały. Należy podzielić stanowisko organu, że pozytywna opinia Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie zmieniała zasadniczo treści procedowanej uchwały i nie wprowadzała tak daleko idących konsekwencji w procedowanej uchwale, jak zmiany w projekcie uchwały, bowiem wprowadziła jedynie zastrzeżenie odnośnie do lokalizowania kiosków na terenie Parku Kulturowego. Niezależnie od opinii Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków były one przedmiotem rozważań Doraźnej Komisji ds. Rewitalizacji, która w efekcie wniosła poprawkę do projektowanej uchwały.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, stwierdzając, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo, albowiem nie określiła sposobu ochrony parku, zawiera postanowienia stanowiące przekroczenie upoważnienia ustawowego, przy czym jednocześnie narusza wskazany w skardze interes prawny skarżącej, uznać należało skargę za zasadną. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w pkt 1 wyroku. sentencji. O kosztach postępowania sądowego, na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 2 wyroku.
dc