II SA/Łd 72/12

II SA/Łd 72/12 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2012-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Stępień /przewodniczący/
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Grzegorz Szkudlarek
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
art. 61, art. 103, art. 104
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
Tezy
Decyzja administracyjna wydana w trybie przepisu art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej jest rozstrzygnięciem wydanym w oparciu o ustalenie organu, iż ważnie zawarta umowa nie jest wykonana, nie jest zaś rozstrzygnięciem mogącym w jakimkolwiek stopniu umowę tą zastąpić.
Sentencja
Dnia 29 lutego 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 roku sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.), a także art. 61 ust. 1 i 2, art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2009r., nr 175, poz. 1362 ze zm., w dalszej części jako "u.p.s".), uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...] ustalającą wysokości należności podlegającej zwrotowi w kwocie 19.402,33 zł z tytułu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę Miejską [...] w okresie od 1 października 2010r. do 31 sierpnia 2011r. za pobyt B. S. w domu pomocy społecznej i zobowiązującą K. B. do zwrotu tejże kwoty w terminie 30 dni od otrzymania decyzji organu I instancji i umorzono postępowanie pierwszej instancji.
W toku postępowania przed organem I instancji ustalono, iż B. S. przebywa w domu pomocy społecznej (DPS) w P., a zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pobyt w takim domu jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS w P. do 28 lutego 2011r. wynosił 2.785,83 zł, a od marca 2011r. stanowi kwotę 2.845,49 zł. Organ przytoczył również treść art. 61 ustawy o pomocy społecznej, wskazując iż K. B. jest córką B. S. i jedyną osobą zobowiązaną do dopłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej.
Następnie organ I instancji ustalił, że K. B. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem i dwójką dzieci, a dochody jej rodziny pozwalają na ponoszenie dopłaty za pobyt B. S. w domu pomocy społecznej. W ocenie organu I instancji z zebranych materiałów jednoznacznie wynikał, że K. B. zgodnie z przepisem art. 61 ustawy o pomocy społecznej powinna wnosić opłatę za pobyt B. S. w domu pomocy społecznej w okresie od października 2010r. do stycznia 2011r. w wysokości po 2.312,67 zł miesięcznie, a od stycznia do kwietnia 2011r. w wysokości 1.913,07 zł miesięcznie, natomiast od maja 2011r. w kwocie 1.103,11 zł miesięcznie.
Dalej organ I instancji powołując się na przepis art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stwierdził, iż obowiązki osób partycypujących w kosztach utrzymania pensjonariusza w domu pomocy społecznej konkretyzuje się w umowie. W związku z powyższym w dniach 17 grudnia 2010r., 20 czerwca 2011r. i 29 czerwca 2011r. zostały sporządzone umowy cywilno – prawne określające zasady ponoszenia przez zobowiązaną odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Umowy zostały przedłożone K. B., która jednak nie wyraziła zgody na podpisanie którejkolwiek z nich.
Organ I instancji zaznaczył również, iż w przypadku niewywiązywania się przez małżonka, zstępnych lub wstępnych z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, opłatę tę zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje wówczas prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków (art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). Organ I instancji, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 29 października 2009r., sygn. akt III CZP 77/09 podkreślił także, iż uprawnienie gminy do domagania się zwrotu wydatków poniesionych za pobyt w domu pomocy społecznej nie zostało ograniczone warunkiem zawarcia z osobami zobowiązanymi umowy ustalającej wysokość wnoszonej przez nich opłaty. W powyżej wskazanej uchwale Sąd Najwyższy stwierdził również brak przesłanek do stwierdzenia dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechny do realizacji przez gminę przyznanego jej z mocy ustawy o pomocy społecznej prawa regresu i uznał, że prawidłowa jest praktyka dochodzenia przez gminę zwrotu wniesionej zastępczo opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej na drodze postępowania administracyjnego w trybie art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.
Mając powyższe na uwadze organ I instancji stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu tej należności ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Skoro zatem Gmina, w związku z niewywiązywaniem się przez K. B. z obowiązku opłaty za pobyt B. S. w domu pomocy społecznej, zastępczo wniosła opłaty za okres od dnia 1 października 2010r. do dnia 31 sierpnia 2011r. w łącznej wysokości 19.402,33 zł., to Gminie przysługuje, zgodnie z przepisem art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej prawo dochodzenia od K. B. zwrotu poniesionych wydatków w wysokości 19.402,33 zł za okres od 1 października 2010r. do 31 sierpnia 2011r.
Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła K. B. wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i zwrot sprawy do ponownego rozpatrzenia albo wydanie merytorycznego orzeczenia o zwolnieniu jej całkowicie z dopłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej albo o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odwołania strona zarzuciła, iż organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nie uwzględnił podanych przez stronę wniosków, faktów i przesłanek wystarczających dla wydania rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem strony. Nadto, Strona podniosła, iż w niniejszym postępowaniu zachodzą przesłanki z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. ponieważ orzeczenie w sprawie toczącej się przed Sądem Rejonowym w P. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich w przedmiocie ustalenia nieistnienia obowiązku alimentacyjnego K. B. w stosunku do jej ojca B. S. ma istotne znaczenie dla wyników postępowania toczonego w niniejszej sprawie. W orzeczeniu z dnia 27 września 2011r. Sąd powszechny stwierdził nieistnienie obowiązku alimentacyjnego, co oznacza, iż obciążanie K. B. i jej rodziny kosztami pobytu jej ojca w domu pomocy społecznej jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, co winno być wzięte pod uwagę z urzędu przez organ orzekający.
Po rozpoznaniu powyższego odwołania Kolegium stwierdziło, że ustawodawca wyraźnie ustalił, kto i na jakich zasadach jest zobowiązany do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 i 2 oraz 103 ust. 2 u.p.s.). Zgodnie zatem ze wskazaną regulacją córka B. S. pensjonariusza domu pomocy społecznej ponosiłaby opłatę za pobyt ojca w tej placówce jedynie na podstawie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s.. Organ odwoławczy wskazał przy tym, iż z treści art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. wynika, że umowa taka będzie mogła być zawarta w przypadku, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zatem możliwość zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. została uzależniona przez ustawodawcę od tego, czy posiadany przez osobę (rodzinę) dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (na osobę w rodzinie), a co więcej opłata ustalona umową musi uwzględniać fakt, że osobie która taką umowę zawarła musi pozostać po uiszczeniu kwoty dopłaty do pobytu w DPS dochód w wysokości minimum 300% kryterium dochodowego. Organ odwoławczy podkreślił, iż nie można zapominać o tym, że zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w przepisie art. 103 ust. 2 u.p.s., zawarcie umowy jest uzależnione od woli obu stron umowy.
Następnie Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie aby mogło dojść do zawarcia umowy ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej w oparciu o art. 61 ust. 2 pkt 2 ppkt b) u.p.s., konieczna jest wola zarówno organu, jak również córki pensjonariusza DPS, bowiem aby w ogóle doszło do zawarcia takowej umowy obydwie jej strony muszą wyrazić zgodne oświadczenia woli. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca nie zawarł w ustawie o pomocy społecznej podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w tej kwestii. Konkludując organ wskazał, iż nie jest możliwym w realiach niniejszej sprawy ustalenie w decyzji administracyjnej odpłatności jaką powinna ponosić K. B. – zstępna B. S. za jego pobyt w domu pomocy społecznej, a tym samym nie jest również możliwe w tej chwili określenie kwoty jaką powinna ona zwrócić Gminie Miejskiej [...].
Dalej Kolegium zauważyło, iż powyższe nie oznacza, że gmina nie ma żadnego roszczenia z tytułu poniesionych wydatków. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 3 u.p.s. w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. W ocenie organu odwoławczego z treści tego przepisu wynika, iż gmina, z której osoba została skierowana do DPS, wnosi zastępczo opłatę w przypadku, gdy dochody mieszkańca nie są wystarczające na pokrycie tych kosztów, a także wówczas, gdy małżonek, zstępni przed wstępnymi nie wywiązując się z zawartej umowy. Niemniej jednak same zasady na jakich następuje zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej określił ustawodawca w rozdziale 6 u.p.s. "Zasady odpłatności za świadczenia". Tym samym zasady na jakich możliwy jest zwrot wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej określił ustawodawca w art. 96 u.p.s. Równocześnie w art. 104 ust. 1 u.p.s. ustawodawca zaznaczył, iż należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zatem, ustawodawca przewidział po pierwsze określoną kolejność w jakiej następuje zwrot wydatków, a w przypadku gdy podmioty te nie spełnią dobrowolnie przyjętego obowiązku będzie on wykonany przymusowo przez zastosowanie środków przymusu państwowego w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie żadna umowa określająca wysokość opłat wnoszonych przez osobę zstępną pensjonariusza DPS nie została zawarta. Co więcej osoba ta nie wyraziła zgody na jej zawarcie. Ponadto z akt administracyjnych nie wynika, że zostały wyczerpane możliwości określone w przepisie art. 96 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s., a zdaniem Kolegium dopiero ich wyczerpanie "otwiera" możliwość zastosowania art. 96 ust. 1 pkt 3 u.p.s. Ustawodawca zaznaczył bowiem, że obowiązek zwrotu poniesionych wydatków będzie spoczywał na małżonku, zstępnych przed wstępnymi osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej jedynie w przypadku gdy nie dokonano zwrotu wydatków zgodnie z pkt 1 i 2 w wysokości przewidzianej w decyzji dla osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej. Tym samym wobec faktu, że w niniejszym przypadku nie było podstaw tak do wszczęcia postępowania, jak i do rozstrzygania sprawy w drodze decyzji, to zdaniem organu odwoławczego postępowanie w niniejszej sprawie należało umorzyć.
Na ostateczne rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do sądu administracyjnego złożyła K. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot sprawy do ponownego rozpoznania albo wydanie merytorycznego orzeczenia o zwolnieniu z obowiązku dopłaty za pobyt jej ojca w DPS albo uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej oraz umorzenie postępowania. Skarżąca wniosła także o załączenie do niniejszej sprawy akt sprawy nr [...] RC 111/11 zakończonej prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w P., [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż decyzja organu I instancji została wydana w następstwie uprzedniej decyzji tego samego organu I instancji o umieszczeniu jej ojca w DPS. Decyzja ta została wydana bez żadnego jej udziału, a wiec z istotnym błędem formalnym. Natomiast organ II instancji nie wypowiedział się w ogóle w tej kwestii, którą skarżąca uznaje za istotną dla przyszłych kroków organu I instancji. Ponadto zdaniem skarżącej SKO pominęło kwestię przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. związanej z prawomocnym orzeczeniem Sądu Rejonowego w P., [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich w przedmiocie ustalenie nieistnienia po jej stronie obowiązku alimentacyjnego w stosunku do jej ojca.
Następnie skarżąca zauważyła, iż organ II instancji przytaczając możliwość zastosowania przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pominął zapisy o możliwości toczenia sporu o istnienie lub wysokość należności wobec organów administracji przed sądem powszechnym. Skarżąca podnosiła, iż decyzję organu I instancji podjęto w postępowaniu wszczętym w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną, bowiem dochodzenie zwrotu poniesionych zastępczo wydatków przez Gminę winno być poddane kontroli sądu powszechnego, a nie powinien mieć miejsca wymiar w drodze arbitralnej decyzji administracyjnej wydanej przez stronę zainteresowaną w rozstrzygnięciu. Zdaniem skarżącej rozstrzygnięcie organu I instancji jest w sposób oczywisty niezgodne z przepisem art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz podstawowymi zasadami prawa w RP..
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, a więc nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to konieczne dla końcowego jej załatwienia.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji we wskazanych powyżej granicach Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi.
Materia prawna interesująca z punktu widzenia niniejszej sprawy została uregulowana w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2009r Nr 175, poz. 1362 ze zm.). W przepisie art. 61 ustawa ta stanowi, iż obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:
1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,
2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,
3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej
Dalej ustawa jasno stanowi, iż podmioty określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Regulacja ta każe wyprowadzić wniosek, iż obowiązek podmiotów określonych w przepisie art. 61 ust 1 pkt 2) i 3) ma charakter akcesoryjny i powstaje dopiero wówczas gdy mieszkaniec domu (przedstawiciel ustawowy umieszczonego w domu dziecka) nie ponosi pełnej odpłatności.
Określając kwestie wnoszenia opłat ustawodawca zdecydował, iż poza mieszkańcem domu opłatę tą wnoszą:
- małżonek, zstępni przed wstępnymi – zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 tejże ustawy,
- gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2 (a więc mieszkańca domu, jego małżonka, jego zstępnych przed wstępnymi).
Z analizy powyższych uregulowań, wypływa wniosek o ukształtowanej przez ustawodawcę kolejności, w której podmioty zobowiązane do uiszczenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej winny obowiązek ten wykonywać. I tak obowiązek ten po stronie małżonka osoby przebywającej w domu pomocy społecznej, jego zstępnych przed wstępnymi powstaje dopiero wówczas gdy pensjonariusz DPS-u nie uiszcza w odpowiedniej wysokości opłaty. W jeszcze dalszej kolejności powstaje obowiązek gminy, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. W tym zakresie przepis art. 61 ust. 3 omawianej ustawy stanowi, iż w przypadku niewywiązywania się osób zobowiązanych we wcześniejszej kolejności z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. W związku z powyższym zobowiązaniem ustawodawca przyznał gminie uprawnienie do dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.
Powyższe regulacje nie wzbudzają poważniejszych wątpliwości interpretacyjnych. Na ich kanwie rodzi się jednak zasadnicze dla niniejszego postępowania pytanie o to, w jakim trybie gmina może realizować swe uprawnienie opisane w przepisie art. 61 ust. 3 in fine. W tym zakresie rozstrzygająca wydaje się być treść zdania pierwszego powyższego przepisu wskazująca, iż uprawnienie gminy do domagania się zwrotu wydatków poniesionych na pobyt w domu pomocy społecznej powstaje jedynie wówczas gdy podmioty zobowiązane do ponoszenia tych wydatków we wcześniejszej kolejności, nie wywiązują się ze swoich obowiązków. Nie ulega wątpliwości, iż wobec pensjonariusza domu pomocy społecznej obowiązek ten powstaje z chwilą jego umieszczenie w takiej placówce, a zakres tego obowiązku uzależniony jest od posiadanych przez pensjonariusza dochodów. Natomiast w odniesieniu do małżonka osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, jego zstępnych i wstępnych obowiązek ponoszenia kosztów pobytu w takiej placówce uzależniony jest od treści zawartej w tym zakresie umowy.
Treść normy prawnej zbudowanej w oparciu o przepis art. 61 ust. 2 pkt 2) omawianej ustawy nie pozostawia wątpliwości, że ponoszenie opłat przez ową grupę zobowiązanych winno następować "zgodnie z umowa zawartą w trybie art. 102 par. 2". Oznacza to przede wszystkim konieczność istnienia umowy, w której ustalone zostały parametry płatności owych osób za pobyt w domu pomocy społecznej członka ich rodziny. Istnienie owej umowy jest niezbędnym elementem do tego aby po stronie gminy powstało uprawnienie do domagania się zwrotu poniesionych przez gminę wydatków w trybie przepisu art. 61 ust. 3 in fine. Bez zawarcia owej umowy nie istnieje bowiem możliwość postawienia komukolwiek z owych osób zarzutu niewywiązania się z obowiązku ponoszenia opłat z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej członka rodziny.
Nie ulega wątpliwości, iż sama możliwość domagania się przez gminę zwrotu tego co wydatkowała zastępczo za pobyt określonej osoby w domu pomocy społecznej jest domeną prawa administracyjnego, a tym samym niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o zwrot owych wydatków w oparciu o przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy (vide: uchwała SN z dnia 29 października 2009r. w sprawie sygn. akt III CZP 77/09, opubl. OSNC 2010/5/66).
Odmiennie wygląda jednak kwestia zawarcia umowy, o której mówi przepis art. 61 ust. 2 pkt 2) w związku z art. 102 ust. 2 omawianej ustawy. Umowa ta winna być zawarta w trybie przepisu art. 103 par. 2, który stanowi, iż kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64. Treść powołanego przepisu wyraźnie wskazuje, że ustawodawca dla owej czynności przewidział wyłącznie formę umowy, a więc porozumienia dwóch lub więcej stron ustalającego ich wzajemne prawa lub obowiązki. Stronami owej umowy z jednej strony jest kierownik ośrodka pomocy społecznej, a z drugiej: małżonek, zstępni lub wstępni.
Cywilnoprawny charakter owej czynności rodzi pytanie o możliwość zawarcia przez kierownika ośrodka pomocy społecznej umowy z tymi osobami, które korzystając z fundamentalnej dla prawa obligacyjnego zasady autonomii woli stron, odmówią wyrażenia zgodnego oświadczenia woli i przyjęcia na siebie zobowiązania ponoszenia kosztów pobytu osoby najbliższej w domu pomocy społecznej. Odpowiedź na powyższe pytanie ma kapitalne znaczenie bowiem, jak zostało to już powyżej powiedziane, dopóki umowa taka nie zostanie zawarta, dopóty po stronie małżonka, zstępnego lub wstępnego nie istnieje skonkretyzowany i prawnie skuteczny obowiązek ponoszenia opłaty, a tylko niewywiązanie się z takiego obowiązku uprawnia gminę do dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.
W literaturze stawiana jest teza, że w sytuacji gdy osoby zobowiązane "odmówią zawarcia umowy, organ określi ich obowiązki w drodze decyzji administracyjnej" (vide: I. Sierpowska; Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz; ABC 2009). Stanowisko to nie dostrzega jednak, iż omawiana ustawa pozbawiona jest regulacji, która odnosiłaby się do sytuacji odmowy zawarcia umowy, a jednocześnie żaden z przepisów tej ustawy nie daje możliwości ukształtowania omawianego zobowiązania w innej formie niż umowa. W takiej sytuacji wydaje się niemożliwym odnalezienie satysfakcjonującego rozwiązania wyłącznie na gruncie omawianej ustawy.
Korzystanie przez podmiot prawa z autonomii woli stron i odmawianie złożenia oświadczenia woli określonej treści, a tym samym odmawianie zobowiązania się w określony sposób nie jest uprawnieniem bezwzględnym. Mając na uwadze racjonalizm ustawodawcy dla rozwiązania zaistniałej sytuacji należy zwrócić się raczej ku instytucjom prawnym właściwym prawu cywilnemu i stwierdzić , iż stosownie do treści art. 64 Kodeksu cywilnego prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające obowiązek danej osoby do złożenia oznaczonego oświadczenia woli, zastępuje to oświadczenie. Jest to regulacja prawna, która znajduje zastosowanie w sytuacji gdy osoba zobowiązana do złożenia oznaczonego oświadczenia woli uchyla się od jego złożenia, bądź to poprzez milczenie, bądź wyraźną odmowę.
Okolicznością istotną jest to aby zobowiązanie do złożenia oświadczenia określonej treści wynikało z wyraźnego prawotwórczego źródła, bowiem sam przepis art. 64 Kodeksu cywilnego, będąc podstawą formułowania określonego żądania procesowego, nie jest samoistną podstawą dla kreowania obowiązku złożenia oznaczonego oświadczenia woli. Ponieważ obowiązek złożenia przez podmiot prawa oświadczenia woli określonej treści może mieć swe źródło tak w indywidualnej czynności prawnej, jak i w generalnym akcie prawotwórczym, to w realiach niniejszej sprawy za takie źródło wypada uznać przepis art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten z jednej strony wyraźnie wskazując krąg podmiotów, które oświadczenia woli winny złożyć jednoznacznie pokazuje kto ze stosownym żądaniem i wobec kogo może wystąpić, a z drugiej strony wskazuje – w powiązaniu z przepisem art. 61 ust. 2 pkt 2) omawianej ustawy – także na treść oświadczenia woli. (zbieżne stanowisko zaprezentowały: WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 30 listopada 2007 r., w sprawie sygn. akt IV SA/Gl 431/07 opub. Lex 423793, oraz WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 grudnia 2009r., w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 37/09 opub. Lex 583656).
Tak więc mając na uwadze, iż w realiach niniejszej sprawy nie doszło do zawarcia pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej, a skarżącą umowy określającej partycypowanie w opłatach za pobyt w DPS-ie jej ojca, a jednocześnie organ pomocowy nie dysponuje orzeczeniem sądu powszechnego zastępującym oświadczenie woli skarżącej o zobowiązaniu się do ponoszenia tychże opłat w określonej wysokości, to za prawidłowe uznać wypada stanowisko organu odwoławczego o braku materialno prawnych podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Tym samym za uzasadnione prawnie uznać wypada na gruncie przepisu art. 138 par. 1 pkt 2 K.p.a. umorzenie postępowania pierwszej instancji po uprzednim uchyleniu decyzji zapadłej w tym postępowaniu.
Wypada jeszcze odnieść się do rozważań organów w kwestii upatrywania w przepisie art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej podstawy do wydania decyzji administracyjnej o zwrocie wydatków poniesionych zastępczo przez gminę. Przepis ten jednoznacznie odwołuje się do ust. 1, który z kolei stanowi, iż należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Choć generalnie należy uznać, iż norma ta reguluje inne stany faktyczne niż ten istniejący w niniejszej sprawie, bowiem posługując się pojęciem "należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej" odwołuje się raczej do przepisu art. 96 ustawy, gdy zaś mówi o "opłatach określonych przepisami ustawy", to wiąże się z przepisem art. 97 ustawy, natomiast posługiwanie się pojęciem należności "z tytułu nienależnie pobranych świadczeń", nawiązuje bezpośrednio do art. 98 tejże ustawy, to jednak można zgodzić się ze stanowiskiem, iż wobec braku w ustawie wyraźnej normy odnoszącej się do trybu realizacji uprawnienia gminy przewidzianego w przepisie art. 61 ust. 3 in fine, norma art. 104 ust. 3 będzie adekwatną podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej. Wówczas opłaty ponoszone zastępczo przez gminę za pobyt w domu pomocy społecznej traktować należy jak jedną z należności, o których mowa w przepisie art. 104 ust. 1.
Powyższa konstatacja wskazująca wyłącznie na tryb procedowania organu administracji przy realizacji uprawnienia gminy przewidzianego w przepisie art. 61 ust. 3 in fine w żaden sposób nie umniejsza wcześniejszych rozważań na temat konieczności istnienia ważnie zawartej umowy określającej parametry partycypowania podmiotów, o których mowa a art. 61 ust. 2 pkt 2) w kosztach pobytu w domu pomocy społecznej. Decyzja administracyjna wydana w trybie przepisu art. 104 ust. 3 omawianej ustawy jest rozstrzygnięciem wydanym w oparciu o ustalenie organu, iż ważnie zawarta umowa nie jest wykonana, nie jest zaś rozstrzygnięciem mogącym w jakimkolwiek stopniu umowę tą zastąpić.
Na zakończenie wypada zwrócić uwagę na zarzut skarżącej nie odniesienia się przez organy administracji w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji do prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w P. z dnia 27 września 2011r. ustalającego nieistnienie po stronie skarżącej obowiązku alimentacyjnego w stosunku do jej ojca. Co prawda skarżąca wskazała w tym zakresie na naruszenie przez organy przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ale w istocie sformułowała zarzut nieuwzględnienia prawomocnego wyroku sądu powszechnego, a więc w istocie naruszenia przepisu art. 365 par. 1 Kodeksu postępowania cywilnego .stanowiącego, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Aczkolwiek milczenia organów w powyższej kwestii nie da się pogodzić z treścią art. 107 par. 3 K.p.a., to jednak naruszenie prawa w powyższym zakresie nie miało wpływu na treść wydanej decyzji. Powyższy zarzut nie mógł być bowiem uwzględniony gdyż przepis art. 61 ustawy o pomocy społecznej statuując system ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej nie wiąże obowiązku ponoszenia opłat za pensjonariusza DPS-u z instytucją alimentacji, lecz konkretnie wskazuje kto (małżonek, zstępni, wstępni) i w jakiej kolejności zobowiązany jest do ponoszenia owych opłat. Oderwanie obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej od obowiązku alimentacji sprawia, że prawomocne ustalenie istnienia bądź nieistnienia alimentacji pomiędzy pensjonariuszem takiej placówki i osobą zobowiązaną do pokrywania kosztów tego pobytu pozostaje bez wpływu na krąg podmiotów zobowiązanych na gruncie prawa administracyjnego do ponoszenia owych opłat, w tym do zwrotu na rzecz gminy wydatków zastępczo przez nią wyłożonych
W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
nk