II SA/Łd 719/23

II SA/Łd 719/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Beata Czyżewska
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 339/24 - Wyrok NSA z 2025-01-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 2 pkt 14, art. 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2, art. 54 pkt 2 lit. d), art. 56, art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 2,  art. 63 ust. 2, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
§ 3 ust. 1 i 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2021 poz 1538
art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 3
Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151, art. 153, art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 18 października 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2023 roku sprawy ze skargi B. Ś., M. Ś., M. W., A. W. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 20 czerwca 2023 r. znak: SKO.4120.132-136.23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. ał
Uzasadnienie
Decyzją z 20 czerwca 2023 r., nr SKO.4120.132-136.23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - w skrócie: "k.p.a." – oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977) – powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." – w pkt I. orzekło o uchyleniu w części, tj. pkt 2 ppkt 4 decyzji Wójta Gminy Zduńska Wola z 4 maja 2023 r., znak: IGP.6730.2 48.2020.DN, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] obręb [...], gm. Z. i w tym zakresie orzekło: "forma architektoniczna i gabaryty projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego:
a) szerokość elewacji frontowej: 13,2 m z tolerancją do 20%,
b) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: od 2,6 m do 5 m,
c) kąt nachylenia połaci dachowych: od 12° do 45°,
d) wysokość głównej kalenicy: od 4,5 m do 9 m,
e) układ połaci dachowych: dach dwuspadowy lub wielospadowy,
f) kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki: prostopadły lub równoległy;".
Natomiast w pkt II. utrzymało ww. decyzję organu I instancji w mocy w pozostałej części.
Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że 2 listopada 2020 r. A. S. wystąpił do Wójta Gminy Zduńska Wola z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] obręb [...], gm. Z.
Decyzją z 30 grudnia 2020 r., znak: IGP.6730.248.2020.ASz, organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na brak spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 18 lutego 2021 r., znak: SKO.4120.6.21, z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Kolegium zwróciło uwagę, że teren inwestycji graniczy bezpośrednio z niepubliczną drogą wewnętrzną, będącą we władaniu Gminy Zduńska Wola(działka nr [...]), ale ze względu na szerokość jezdni, tj. pasa drogowego pozostałego po odcięciu rowu (ok. 3 m), nie daje możliwości wykonania zjazdu umożliwiającego właściwą obsługę komunikacyjną. Przedmiotowa droga wewnętrzna ma zmienną szerokość od ok. 5 m do ok. 6 m. W granicach tej drogi znajduje się rów odwadniający o szerokości ok. 3 m. Faktyczna obsługa komunikacyjna może odbywać się jedynie po pasie o szerokości ok. 2-3 m. Jest to zatem droga nieprzystosowana do obsługi osiedla mieszkaniowego (13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych), a zarządca drogi nie zamierza zmieniać jej parametrów. Sytuacji nie zmienia fakt wydzielenia przez skarżącego działki nr [...], bowiem jest to działka drogowa, która nie jest bezpośrednio styczna z terenem inwestycji, lecz dochodzi jedynie do działki nr [...], a wydzielenie drogi wewnętrznej na przedmiotowym terenie inwestycji, nie spowoduje faktycznego połączenia drogi na działce nr [...] i planowanej drogi na terenie inwestycji, bowiem będą one przedzielone drogową działką nr [...], będącą we władaniu Gminy Zduńska Wola.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 298/21, uchylił rozstrzygnięcia organów pierwszej i drugiej instancji wskazując na błędną interpretację powyższego warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, ponieważ nie można uznać aby ww. przepis pozwalał na badanie, czy technicznie, jak i prawnie możliwe jest uzbrojenie nieruchomości w infrastrukturę, a co za tym idzie w drogi/drogę.
W dniu 19 września 2022 r. inwestor wskazał, że "dojazd do działki objętej inwestycją będzie odbywał się przez drogę wewnętrzną na działce nr [...], a następnie przez drogę gminną na działce nr [...]".
Decyzją z 29 grudnia 2022 r., znak: IGP.6730.248.2020.DN, organ ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, jednak z uwagi na błędy analizy urbanistycznej Kolegium decyzją z 3 marca 2023 r., znak: SKO.4120.24,25,27,29,30.23, uchyliło rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W dniu 4 maja 2023 r. Wójt Gminy Zduńska Wola ponownie ustalił warunki zabudowy decyzją znak: IGP.6730.248.2020.DN.
Od ww. decyzji B. Ś., M. Ś., M. W., A. W. i M. M. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu, w którym wskazali, że inwestycja jest niezgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zduńska Wola, którego zapisy powinny zostać uwzględnione przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej, co wynika z wyroku NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1250/08 oraz art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniu w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Ponadto działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, ponieważ działki drogowe nr [...] i nr [...] nie posiadają odpowiednich parametrów technicznych. Organ powinien mieć również na względzie, że budowa 13 studni doprowadzi do obniżenia poziomu wód gruntowych i w konsekwencji wystąpi usychanie roślinności, przydomowe oczyszczalnie ścieków będą także źródłem uciążliwych zapachów.
Następnie organ odwoławczy wskazał że A. S. planuje realizację inwestycji polegającej na budowie 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] obręb [...], gm. Z. Inwestycja ma być realizowana na działce nr [...], której powierzchnia wynosi 1,5865 ha. Nieruchomość nie znajduje się na obszarach objętych formami ochrony przyrody. Powyższe wskazuje na brak potrzeby uzyskania decyzji środowiskowej, o której mowa w § 3 pkt 55 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.).
Kolegium stwierdziło dalej, że organ I instancji wyznaczył granice obszaru analizowanego przy uwzględnieniu, że front terenu inwestycji znajduje się od strony drogi wewnętrznej gminnej (działka nr [...]) i wynosi on ok. 56 m, co pozwoliło na wyznaczenie granic obszaru analizowanego w promieniu 168 m od terenu inwestycji. W obszarze analizowanym stwierdzono występowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w tym o charakterze osiedlowym. W rezultacie powyższego organ ustalił parametry zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia uwzględniając całość zabudowy obszaru analizowanego, w tym zabudowę gospodarczo-garażową. Nie ulega wątpliwości, że przy ustalaniu parametrów dla planowanego przedsięwzięcia, obowiązkiem organu było uwzględnienie zabudowy występującej na wszystkich nieruchomościach znajdujących się w obszarze analizowanym, jednak racjonalność urbanistyczna wskazywałaby na konieczność nawiązania planowanej inwestycji do wskaźników tożsamej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponadto organ wyznaczając odstępstwo w przypadku szerokości elewacji frontowej nie uzasadnił powyższego.
Z uwagi na powyższe Kolegium postanowiło zreformować zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wyznaczenia parametrów dla planowanej inwestycji i wyjaśniło, że z analizy wynika, że linia zabudowy została wyznaczona jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] (ok. 9 m od granicy działki). Co do zasady linię zabudowy wyznacza się w stosunku do drogi publicznej, jednak względy ładu przestrzennego przemawiają za zasadnością wyznaczenia ww. parametru także w odniesieniu do drogi wewnętrznej.
Organ II instancji wskazał następnie, że z przeprowadzonej analizy wynika, że na obszarze analizowanym wartość wskaźnika kształtuje się od 3,3% do 26%, średnio 12%. Wobec tego organ wyznaczył wskaźnik jako średnią o wartości do 12%.
Ponadto z przeprowadzonej analizy wynika, że szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych w granicach obszaru objętego analizą urbanistyczną wynosi od 9 m do 19 m, średnio 13,2 m (całość zabudowy obszaru od 3,5 m do 19 m, średnio 11,2 m). We wniosku o wydanie decyzji wniesiono o szerokość elewacji frontowej 15 m. Przyjmując średnią wartość szerokości elewacji frontowej budynków mieszkalnych z tolerancją do 20%, możliwa jest realizacja budynku z elewacją frontową w przedziale od 10,56 m do 15,84 m (co uwzględnia wniosek inwestora). Tak przyjęty przedział, zdaniem Kolegium, mieści się w przedziale wartości zastanych oraz zapewnia zachowanie ładu przestrzennego i będzie stanowić kontynuację dotychczasowego sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny okolicy.
Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że z przeprowadzonej analizy wynika, że jedyną zabudowaną w sąsiedztwie działką jest nieruchomość o nr [...]. Wartość przedmiotowego parametru wynosi 3 m (budynek mieszkalny, jak i gospodarczy). Inwestor wnioskuje o parametr o wartości 5 m. Brak bezpośredniego sąsiedztwa (w linii prostej) jako punktu odniesienia, wskazuje na konieczność zastosowania odstępstwa przy wyznaczeniu parametru. Wskaźnik dla budynków mieszkalnych kształtuje się od 2,6 m do 7 m, średnio 3,3 m. Wobec tego za zasadne należy uznać wyznaczenie parametru o wartości od 2,6 m do 5 m (całość w obszarze od 2,5 m do 7 m, średnio 3,2 m). Powyższe pozwoli na realizację inwestycji, nie zakłóci ładu przestrzennego, a jednocześnie nie spowoduje osiągnięcia maksymalnej wartości parametru.
Kolegium wskazało następnie, że zgodnie z treścią wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy projektowane budynki mieszkalne mają mieć dachy dwu- lub wielospadowe o kącie nachylenia 30°, wysokość głównej kalenicy 7 m. Z przeprowadzonej analizy wynika, że na budynkach mieszkalnych dachy są płaskie, dwu- i wielospadowe o kącie nachylenia połaci odpowiednio od 0° do 12° i od 12° do 45°, wysokość głównej kalenicy kształtuje się od 4,5 m do 9 m, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki prostopadły lub równoległy (całość w obszarze: dachy płaskie i spadowe; kąt nachylenia połaci od 0° do 45°; wysokość głównej kalenicy 2,6 m do 9 m; kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki prostopadły lub równoległy). Wobec tego należało ustalić wartość parametru odpowiednio do cech ww. zabudowy, przy uwzględnieniu wniosku inwestora, tj. dach dwu- lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci od 12° do 45°, wysokość głównej kalenicy od 4,5 m do 9 m, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki prostopadły lub równoległy.
Organ II instancji wskazał dalej, że teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej gminnej na działce nr [...] poprzez drogi wewnętrzne położone na działkach nr [...], nr [...] i nr [...]. Przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest zatem spełniona. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, iż w każdej sprawie z zakresu ustalania warunków zabudowy konieczne jest szczegółowe zbadanie, czy można uznać, iż wymóg dostępu do drogi publicznej dla danej działki przewidzianej pod określoną inwestycję jest spełniony, przy czym wystarczające jest, że dostęp ten następuje nie bezpośrednio, lecz także pośrednio np. przez drogę wewnętrzną. Z definicji ustawowej dostępu do drogi publicznej wynika, że dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną jest samodzielnym sposobem dostępu do drogi publicznej, niezależnym od innych sposobów dostępu wymienionych w tym przepisie, a więc dostępu bezpośredniego lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności. Nie można wobec tego uznać, że dostęp do drogi publicznej przez drogę publiczną jest zależny jeszcze od dodatkowego tytułu prawnego, z którego wynikać ma uprawnienie do korzystania z drogi wewnętrznej, np. odpowiedniej służebności drogowej. Dodatkowo warto również zwrócić uwagę, iż drogi wewnętrzne mogą mieć różny charakter i w związku z tym mogą się też znacznie różnić w zakresie dostępności. Charakter prawny drogi wewnętrznej, a zatem jej dostępność, może m.in. zależeć od tego, kto jest jej zarządcą albo właścicielem. Przede wszystkim należy zauważyć, że podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego) nie może w sposób całkowicie dowolny decydować o udostępnieniu drogi wewnętrznej. W szczególności za sprzeczne z prawem należałoby uznać udostępnianie przez podmiot publicznoprawny drogi wewnętrznej tylko niektórym podmiotom, wybranym przy pomocy nieznanego kryterium lub kryterium znanego, ale którego nie można by uznać za sprawiedliwie lub uzasadnione koniecznością ochrony wartości, godnych ochrony. Takie działanie w przypadku dróg wewnętrznych zarządzanych przez podmioty publicznoprawne lub stanowiących własność takich podmiotów uznać należałoby za nierówne traktowanie przez władze publiczne, a więc sprzeczne z zasadą równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
W ocenie Kolegium spełniona jest także przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., ponieważ zaopatrzenie w wodę ma się odbywać poprzez indywidualne ujęcia - studnie (docelowo sieć wodociągowa), nieczystości będą usuwane przez przydomowe oczyszczalnie ścieków lub do bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe (docelowo sieć kanalizacyjna), istnieje możliwość zapewnienia infrastruktury energetycznej (zapewnienie gestora sieci z 6 lutego 2023 r., znak: 23-D3/WZD/0053). Inwestor nie planuje w ramach inwestycji budowy drogi służącej skomunikowaniu osiedla. Natomiast kwestie technicznych parametrów dróg nie są przedmiotem oceny przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p., co wynika jednoznacznie z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 298/21.
Organ odwoławczy zaznaczył również, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (grunt rolny RV), co wskazuje na spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi ustaw wskazanych w analizie (przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Ponadto decyzja została uzgodniona ze Starostą Zduńskowolskim (uzgodnienie na podstawie art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w Sieradzu (postanowienie z 23 listopada 2022 r., znak: PO.ZPU.5.522.4077.2022.KG), Łódzkim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Łodzi (postanowienie z 18 listopada 2022 r., znak: WUOZ-PP.5151.1104.2022.JB) oraz Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego (postanowienie z 21 listopada 2022 r., znak: DOP.WUDI.484.55.2022.2.AG).
W ocenie Kolegium rozstrzygnięcie zawiera elementy wymagane przez art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (decyzja określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, 3) linie rozgraniczające teren inwestycji zostały wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, tj. 1:1000). Decyzja posiada załączniki, o których mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia, tj. wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierające część tekstową i graficzną oraz mapę w skali 1:1000.
Kolegium zwróciło uwagę, że przedmiotem postępowania mającego na celu wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest badanie dopuszczalności realizacji inwestycji pod kątem uciążliwości dla środowiska m.in. pod względem hałasu, czy zanieczyszczeń. Wskazana kwestia jest przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie i na zasadach wynikających z ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.). Planowana inwestycja nie zalicza się jednak do przedsięwzięć, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgodnie z przepisami wskazanej ustawy.
Organ II instancji stwierdził, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu nie są również zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji. Odwołując się do orzecznictwa organ podkreślił, że subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, związane z rodzajem działalności gospodarczej prowadzonej na działce (przedmiotem inwestycji było centrum handlowo-usługowe z hotelem) oraz podejrzenie, że inwestor będzie rozwijał uciążliwą dla niego działalność, nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich w przedmiotowym postępowaniu mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą natomiast zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich, czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób. Organy mogą jedynie zakreślić ramy ochrony i zobligować inwestora do ich przestrzegania przy tworzeniu projektu budowlanego. W pkt 5 decyzji ww. wymagania zostały wskazane. Obwarowania te postawione inwestorowi mają zapewnić osobom trzecim poszanowanie ich własności i swobodne korzystanie z ich nieruchomości.
Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. przedmiotowa decyzja nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich do nieruchomości. Natomiast zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mają wpływu na możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, co znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjny. Studium nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Zapisy studium mają natomiast istotne znaczenie przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy gminy są związane postanowieniami studium przy tworzeniu ww. planów (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Dla terenu objętego inwestycją gmina Z. miejscowego planu nie posiada - gdyby taki akt istniał zbędnym byłoby wydawanie decyzji lokalizacyjnej. W przypadku braku planu zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Organ odwoławczy zaznaczył, że przepis art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniu w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1538 ze zm.) wskazujący, że inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego, również nie znajduje zastosowania w sprawie. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ww. ustawy ustawa określa zasady oraz procedury przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a także standardy ich lokalizacji i realizacji, ale nie wyłącza ona możliwości przygotowania lub realizacji całości lub części inwestycji mieszkaniowych lub inwestycji towarzyszących na zasadach ogólnych, określonych w szczególności w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy na zasadach ogólnych, to _ tym samym nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia inwestycji w oparciu o ww. specustawę i jej zapisy nie znajdują w sprawie zastosowania.
Na koniec Kolegium podkreśliło, że stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można natomiast wywodzić naruszenia interesu osób trzecich. Ponadto ustawodawca nie uzależnił wydania decyzji od zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości na realizację inwestycji.
Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli: 1) B. Ś. i M. Ś. (współwłaściciele dz. [...], obr. [...]); 2) M. i A. W. (współwłaściciele dz.[...], obr. [...]); 3) M M. (właścicielka dz.[...],obr. [...]). Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji:
1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a) zignorowanie Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 1250/08 z 6 sierpnia 2009 r., gdzie w uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych Studium UiKZP nie mogą być sprzeczne z jego ustaleniami;
b) zignorowanie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 5 lipca 2018r. o ułatwieniu w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych...., który stanowi, że realizuje się inwestycję, pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze Studium UiKZP Gminy.
2. naruszenie przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj.: uznanie, że dz. nr [...] ma dostęp do drogi publicznej czyli, że spełnia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., co jest niezgodne ze stanem faktycznym w terenie.
Skarżący podnieśli, że zgodnie z obowiązującym w Gminie Zduńska Wola Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zduńska Wola (Uchwała Nr XXIV/178/2020 Rady Gminy) działka nr [...] określona jest jako: tereny rolne. Zamiar budowy 13 budynków mieszkalnych na terenie dz. [...] jest działaniem niezgodnym z obowiązującym Studium.
Ponadto zdaniem skarżących wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla dz. [...] stoi w całkowitej sprzeczności z przepisem art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniu w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Fakt, że inwestor rozpoczął realizację inwestycji na zasadach ogólnych nie może stać w sprzeczności z twardym warunkiem zgodności ze Studium jaki jest w art. 5.ust. 3 ww. ustawy, która ustala uproszczoną procedurę realizacji inwestycji mieszkaniowych. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. jest przecież aktem zdecydowanie bardziej wymagającym w zakresie realizacji inwestycji mieszkaniowych niż ustawa z 5 lipca 2018 r.
Skarżący wskazali następnie, że działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z wyrokiem NSA z 12 grudnia 2017 r. II OSK 712/17: "na potrzeby ustalenia warunków zabudowy, dostęp do drogi publicznej rozumieć należy także jako dostęp faktyczny, pozwalający na realne skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą publiczną. Podkreślić bowiem należy, iż na etapie ustalania warunków zabudowy istotne jest stwierdzenie wystąpienia przesłanek warunkujących możliwość przyszłej realizacji inwestycji. Jedną z nich jest właśnie stwierdzenie tego, czy działka przez którą planowane jest połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną, może w rzeczywistości być wykorzystywana w takim celu. Dostęp do drogi publicznej, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozumieć zatem należy jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być zagwarantowany prawnie, faktyczny oraz realny tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną może być wykorzystywana w takim właśnie celu".
W ocenie skarżących aby uznać, że działka ma dostęp do drogi publicznej dostęp ten powinien być zapewniony zarówno w chwili obecnej jak i w okresie korzystania z objętej warunkami zabudowy inwestycji, a nie może powstać w przyszłości. Liczy się bowiem aktualny stan faktyczny. Dostęp jest odpowiedni jeżeli umożliwia bezpieczne dojście, dojazd z nieruchomości na drogę publiczną. Droga gminna na dz. [...] nie spełnia odpowiednich parametrów pod względem użytkowym, nie posiada parametrów konstrukcyjnych dostosowanych do ruchu pojazdów (w tym ciężkich) o odpowiedniej ilości dla planowanego osiedla 13 domków oraz wymaganej szerokości. Również wydzielona prywatna działka gruntowa nr [...] nie spełnia żadnych parametrów drogowych, w tym pozwalających na ruch wozów asenizacyjnych oraz wozów straży pożarnej i innych służb. Ponadto dostęp przez tą działkę do drogi publicznej nie jest prawnie zagwarantowany. Zmiana przeznaczenia tych działek i próba wykorzystania ich jako dojazdu do osiedla 13 domków spowoduje przekroczenie norm wymaganych przepisami. Wójt Gminy Zduńska Wola jako zarządca dróg gminnych i związanych z nimi łączeniami z innymi drogami nie może dopuścić do obniżenia bezpieczeństwa i sprawności ruchu użytkownikom drogi. Wiąże się to z koniecznością odmowy ustalenia warunków zabudowy dla budowy 13 budynków mieszkalnych na dz. [...], obr. [...], gm. Z.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.
W piśmie z 23 sierpnia 2023 r. złożyli wniosek dowodowy - wypis i wyrys ze Studium UiKZP dla Gminy Zduńska Wola mający na celu wykazanie, że decyzja o warunkach zabudowy jest sprzeczna zarówno z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również z ustaleniami studium, w którym przedmiotowa działka nr [...] jest określona jako: tereny rolne.
Na rozprawie 18 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił wniosek dowodowy zawarty w piśmie z 23 sierpnia 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa ustalenia warunków zabudowy dla tejże inwestycji była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który prawomocnym wyrokiem z 27 kwietnia 2022 r., II SA/Łd 298/21, uwzględnił skargę A. S. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 18 lutego 2021 r., nr SKO.4120.6.21, w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Zduńska Wola z 30 grudnia 2020 r. znak: IGP.6730.248.2020.ASz.
Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że określone w art. 153 p.p.s.a. wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez sąd wiążą organy administracji publicznej i sąd w tej samej sprawie, tj. w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. W szczególności o tożsamości sprawy decyduje podstawa powstania danego stosunku prawnego, tj. podstawa prawna i okoliczności faktyczne. Istotna zmiana któregoś z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza zaś, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob.m.in. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 2107/19, wyrok NSA z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 911/18, wyrok NSA z 26 lipca 2018 r., sygn. akt II FSK 1959/16).
Mając powyższe na uwadze, Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Zduńska Wola stwierdził, że nie zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co mogłoby uzasadniać ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego.
Stosownie do przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem zaś każdej decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. przepisami ustaw szczególnych chroniących tzw. wartości wysoko cenione oraz wymogami art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących wymogów: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W niniejszej sprawie w celu ustalenia wymagań dla spornej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI). W świetle ustaleń analizy nie budzi wątpliwości, że planowana zabudowa kontynuuje istniejącą w obszarze analizowanym funkcję zabudowy.
Powyższe zostało również potwierdzone w powołanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 298/21, w którym podzielono stanowisko organu odwoławczego o spełnieniu przez projektowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd stwierdził, że z analizy urbanistycznej sporządzonej dla potrzeb rozpatrywanej sprawy, w granicach terenu analizowanego znajdują się działki sąsiednie zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną, garaże oraz zabudowania gospodarcze. Wobec tego warunek kontynuacji funkcji, w realiach sprawy niniejszej, należało uznać za spełniony.
W ocenie orzekającego w niniejszej sprawie Sądu lektura analizy urbanistycznej sporządzonej przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ daje podstawę do przyjęcia, że została ona wykonana w sposób prawidłowy, w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury i zawiera niezbędne wymagane parametry i wskaźniki objętych wnioskiem budynków, odnoszące się do linii zabudowy, powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Wielkości przyjętych wskaźników znajdują uzasadnienie w sporządzonej analizie urbanistycznej, gdyż poszczególne wskaźniki odwołują się do konkretnych nieruchomości stanowiących punkty odniesienia. Jednakże podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że w decyzji organu I instancji poszczególne parametry dla planowanej inwestycji nie zostały należycie uzasadnione, w związku z tym zaistniała konieczność uchylenia przez Kolegium decyzji Wójta Gminy Zduńska Wola z 4 maja 2023 r., w części określającej formę architektoniczną i gabaryty projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i orzeczenie w tym zakresie o istocie sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wystarczające, zatem nie ma potrzeby ponownego przytaczania i omawiania wszystkich ustalonych parametrów i wskaźników dla planowanej inwestycji.
We wspomnianym wyroku WSA w Łodzi wypowiedział się również co do spełnienia w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., a mianowicie, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Sąd stwierdził jednak, że: "(...) w świetle zgromadzonego materiału dowodowego kwestią wymagającą wyjaśnienia jest ustalenie czy teren inwestycji posiada dostęp pośredni, czy bezpośredni do drogi publicznej. Jak twierdzi Kolegium, działka nr [...] przylega do niepublicznej drogi wewnętrznej, nieutwardzonej będącej we władaniu Gminy Zduńska Wola (dz.nr ew. [...]). Działka ta jest skomunikowana z działką nr ew. [...], która stanowi publiczną, gminną drogę asfaltową. Trafnie zauważyło w związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, że w świetle art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej poprzez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego do korzystania z drogi. Za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 727/18 (Lex nr 3098425) udostępnienie gminnej drogi wewnętrznej na zasadach powszechnego dostępu realizuje warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Jeżeli bowiem istnieje droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej, to brak jest podstaw, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę ulicę nie spełnia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Warunek dostępu do drogi publicznej poprzez taką drogę wewnętrzną jest spełniony także wówczas, gdy inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do takiej działki drogowej. Uregulowania zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają bowiem na takiego inwestora konieczności posiadania takiego tytułu prawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 2665/13 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1845/15, publ. w CBOSA). W rozpatrywanej sprawie konieczne jest wobec tego wyjaśnienie i należyte udokumentowanie statusu działki drogowej nr [...], która na mapie stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji z 30 grudnia 2020 r., oznaczona jest jako działka drogowa oraz przy użyciu symbolu KDG, czyli jako droga gminna, a nie KDW jako droga wewnętrzna. W aktach sprawy próżno poszukiwać wypisów z ewidencji gruntów zarówno dla działki drogowej nr [...], terenu inwestycji jak i działek sąsiednich. Brak ustaleń w tym zakresie świadczy o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jeśli w ponownie prowadzonym postępowaniu organ ustali, że działka nr [...] jest drogą gminną, to teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, natomiast jeśli działka nr [...] jest drogą wewnętrzną to teren inwestycji ma zapewniony pośredni dostęp do drogi publicznej. W obu wypadkach warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. będzie należało uznać za spełniony.".
Jak wynika z akt sprawy, w toku ponownie prowadzonego postępowania inwestor sprecyzował sposób skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną wskazując, że dostęp do drogi publicznej (działka nr [...]) będzie zapewniony przez drogi wewnętrzne położone na działkach nr [...], nr [...] i nr [...]. Dodać w tym miejscu należy, że załączonych do akt informacji z rejestru gruntów wynika, że działki nr [...] oraz nr [...] stanowią gminne drogi wewnętrzne, natomiast działka nr [...] jest prywatną drogą wewnętrzną, której współwłaścicielem jest inwestor, natomiast pozostali współwłaściciele wyrazili zgodę na realizację inwestycji. Przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest zatem spełniona.
W ślad za organem odwoławczym stwierdzić należy, że pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, a projekt inwestycji był przekazany do uzgodnienia właściwym organom. Natomiast zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami od[?]rębnymi. Z tych względów organ administracji nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji.
Przechodząc natomiast do poszczególnych zarzutów wskazać po pierwsze należy, że orzekający w niniejszej sprawie Sąd nie był związany prawomocnym wyrokiem NSA z 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1250/08, ani oceną prawną w nim zawartą. Przede wszystkim z uwagi na to, że zapadł on między innymi stronami i w odmiennym stanie faktycznym i prawnym. W związku z tym w odniesieniu do powołanego wyżej wyroku NSA nie zachodzi wynikające z przepisów art. 153 i art. 170 p.p.s.a. związanie ani organów administracji, ani Sądu, w przeciwieństwie do związania prawomocnym wyrokiem WSA w Łodzi z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 298/21.
Niezależnie od powyższego należy jednak zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne i nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego określa tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis art. 61 u.p.z.p. wskazuje jednoznacznie jakie są przesłanki dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. W świetle tego unormowania w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawanie decyzji o warunkach zabudowy podlega krajowemu porządkowi planistycznemu opartemu o tzw. zasadę kontynuacji (zasadę dobrego sąsiedztwa). W ramach tego mechanizmu nie mają jakiegokolwiek znaczenia zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowiące podstawę do wprowadzenia lokalnego porządku planistycznego (por. wyroki NSA z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1580/18; z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3417/18; z 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 2576/14, z 8 października 2015 r., sygn. akt II OSK 340/14; z 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1439/11 – wszystkie dostępne w CBOSA).
Po drugie, nie są również zasadne zarzuty w zakresie naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Co prawda zgodnie z powołanym wyżej przepisem inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (aktualnie wymagana jest zgodność z planem ogólnym gminy), jednakże jak słusznie zauważyło Kolegium, w myśl art. 1 ust. 2 ww. ustawy specustawa mieszkaniowa nie wyłącza możliwości przygotowania lub realizacji całości lub części inwestycji mieszkaniowych lub inwestycji towarzyszących na zasadach ogólnych, określonych w szczególności w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, 784 i 922). Tym samym to inwestor decyduje, w rygorach której ustawy chce realizować inwestycję, a więc jeżeli wybrał ustalenie warunków zabudowy na zasadach ogólnych, to przepisy specustawy mieszkaniowej nie znajdują w sprawie zastosowania.
Po trzecie, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty co do braku dostępu dz. nr [...] do drogi publicznej. Skarżący podnieśli, że droga gminna na dz. [...] nie spełnia odpowiednich parametrów pod względem użytkowym, nie posiada parametrów konstrukcyjnych dostosowanych do ruchu pojazdów (w tym ciężkich) o odpowiedniej ilości dla planowanego osiedla 13 domów oraz wymaganej szerokości. Również wydzielona, prywatna działka gruntowa nr [...] nie spełnia żadnych parametrów drogowych w tym pozwalających na ruch wozów asenizacyjnych oraz wozów straży pożarnej i innych służb. Odnośnie do tego zarzutu można wskazać, że w kwestii dostępności inwestycji do drogi publicznej wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wielokrotnie już przytaczanym wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 298/21, o czym już była wyżej mowa. Sąd stwierdził jednoznacznie, że: "(...) problematyka parametrów technicznych drogi wewnętrznej (jej szerokości, przepustowości, utwardzenia bądź braku utwardzenia nawierzchni), poprzez którą teren inwestycji ma mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej, nie podlega weryfikacji i ocenie w toku postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie formułują żadnych wymagań w odniesieniu do parametrów technicznych dróg wewnętrznych, stanowiących dostęp do drogi publicznej. Tym samym organ nie ma obowiązku dokonywania oceny planowanej inwestycji pod kątem jej zgodności chociażby z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). W judykaturze sądów administracyjnych za ugruntowane uznaje się stanowisko, iż standard, jak również warunki techniczne drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanki ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (vide: wyroki NSA z: 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 76/13 - Lex nr 1519427, 17 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 906/21 i 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2569/21 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, skoro teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej bezpośredni lub pośredni, to organ nie możne odmówić ustalenia warunków zabudowy twierdząc, że droga ta jest nieodpowiednia. W rozpatrywanej sprawie organy orzekające obu instancji negując parametry techniczne drogi wewnętrznej wkroczyły w sposób nieuprawniony w kompetencje organu architektoniczno-budowlanego właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, który dopiero na etapie postępowania zmierzającego do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę winien zbadać inwestycję pod kątem jej zgodności z przepisami technicznymi.".
Na koniec warto podkreślić, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje w art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 rozważenie ochrony interesu osób trzecich, a obawa naruszenia tychże interesów zdaje się leżeć u źródła podnoszonych przez skarżących zarzutów. Jednakże nie można zapominać, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją stanowiąca jedynie o możliwości zagospodarowania terenu i z tego względu zagrożenie praw osób trzecich na tym etapie procesu inwestycyjnego może mieć charakter jedynie potencjalny. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy). Ochrona osób trzecich w tym postępowaniu nie może być zatem oceniana tak, jak na kolejnych etapach inwestycyjnych. Ocena czy sporna inwestycja – z uwagi na jej usytuowanie, rozmiar lub dostęp do drogi publicznej – stanowi uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego należy bowiem, zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane, do organu wydającego decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę. W związku z tym organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinien wkraczać w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej. Z drugiej strony pamiętać należy o określonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadzie swobodnego zagospodarowania własnego terenu w granicach obowiązującego prawa. Zapewnienie ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, będzie zatem miało miejsce tylko w przypadku, gdy zamierzone przez inwestora przedsięwzięcie będzie niezgodne z prawem – art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy. Jeżeli natomiast zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, to stosownie do art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy.
Reasumując, w ocenie Sądu, organy administracji przeprowadziły postępowanie z poszanowaniem zasad określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, zwłaszcza podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Materiał dowodowy został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony w całości (art. 77 § 1 k.p.a.). Następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego zasadnie oceniono, że zostały spełnione przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (art. 80 k.p.a.), co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zapadłych rozstrzygnięć (art. 107 § 3 k.p.a.).
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.
/a.tp.