II SA/Łd 718/23

II SA/Łd 718/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Beata Czyżewska /sprawozdawca/
Jarosław Czerw
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2625
art. 394 pkt 13, art. 396 ust. 1 pkt 7, art. 423 ust. 1, ust. 2, ust. 5 pkt 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2519
art. 5 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 87 ust. 1 i 2, art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Dnia 11 października 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2023 roku sprawy ze skargi P. S. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Łowiczu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 27 czerwca 2023 r. znak: WA.ZUZ.5.4219.4.2023.AS w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Nadzoru Wodnego Łódź Wschód Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 12 maja 2023 roku znak: WA.5.6.4200.60.2023.JS; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Łowiczu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego P. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 27 czerwca 2023 r., znak: WA.ZUZ.5.4219.4.2023.AS Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Łowiczu, po rozpatrzeniu odwołania P. S., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Nadzoru Wodnego Łódź Wschód Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 12 maja 2023 r., znak: WA.5.6.4200.60.2023.JS o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego.
Jak wynika z akt sprawy 25 kwietnia 2023 r. P. S. dokonał zgłoszenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych służących do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych w przydomowej oczyszczalni ścieków na potrzeby zwykłego korzystania z wód tj. na wykonanie oczyszczalni ścieków na działce nr [...], w miejscowości D., gm. Z., pow. Z., woj. ł., poprzez montaż zbiornika oraz drenażu rozsączającego oczyszczone ścieki.
Decyzją z 12 maja 2023 r. Kierownik Nadzoru Wodnego Łódź Wschód Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 423 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2625 z późn.zm. - dalej w skrócie "P.w.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 775), wniósł sprzeciw do wspomnianego wyżej zgłoszenia wodnoprawnego.
Zdaniem organu pierwszej instancji, planowane przedsięwzięcie, polegające na wykonaniu przydomowej oczyszczalni ścieków i drenażu rozsączającego służącego do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych w przydomowej oczyszczalni ścieków na potrzeby zwykłego korzystania z wód, czyli wykonanie urządzenia wodnego, jest niezgodne z regulacjami uchwały nr XXI/196/04 Rady Gminy Zgierz z dnia 30 czerwca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 242, poz. 2149 z dnia 26 sierpnia 2004 r. – dalej w skrócie "m.p.z.p.") w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu Wsi D. w gminie Z. . Działka nr [...], na której ma zostać zrealizowana inwestycja, położona jest w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. M.p.z.p. w § 37 ust. 2 stanowi, że do czasu wybudowania systemu kanalizacji odprowadzanie ścieków winno odbywać się do zbiorników bezodpływowych. M.p.z.p. nie przewiduje możliwości obsługi działki nr [...] w zakresie kanalizacji sanitarnej poprzez przydomową oczyszczalnię ścieków. A zatem, wykonanie na działce nr [...] obręb D. urządzenia wodnego w postaci drenażu rozsączającego ścieki oczyszczone w przydomowej oczyszczalni ścieków celem ich wprowadzenia do ziemi na potrzeby zwykłego korzystania z wód stanowiłoby naruszenie art. 396 ust. 1 pkt 7 P.w., czyli naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego uzasadnione jest wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego w drodze decyzji.
W odwołaniu od powyższej decyzji P. S. podniósł zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2519 - dalej w skrócie "ustawa") i stwierdził, że w przypadku braku sieci kanalizacyjnej możliwe jest wyposażenie nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków, ponieważ według prawa polskiego ustawa jest dokumentem wyższej rangi niż plan zagospodarowania przestrzennego gminy, o czym mówią wyroki sądów administracyjnych.
Powołaną na wstępie decyzją z 27 czerwca 2023 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Łowiczu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 775 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), art. 14 ust. 4 P.w., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie stwierdził, że przywołana w odwołaniu ustawa oraz wyroki sądów, na które powołuje się skarżący wskazują, że zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można interpretować w sposób ograniczający prawo w zakresie, który nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Jednakże art. 396 ust. 1 pkt 7 P.w. wyraźnie wskazuje, że zgoda wodnoprawna nie może naruszać ustaleń wynikających z w/w przepisów. Organ rozpatrując w trybie odwoławczym przedmiotową sprawę przeanalizował akta sprawy i zwrócił szczególną uwagę na odpowiedź Wójta Gminy Z. (pismo z 9 maja 2023 r.) na pismo Kierownika Nadzoru Wodnego w Łodzi, w którym zwrócił się z zapytaniem, czy w świetle zapisów zawartych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], obręb D. istnieje możliwość budowy na tej działce przydomowej oczyszczalni ścieków z urządzeniem wodnym - drenażem rozsączającym, wprowadzającym oczyszczone ścieki do ziemi. W odpowiedzi na powyższe Wójt Gminy Z. odmówił wydania interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym analizując zaskarżoną decyzję oraz dokumenty sprawy, zarówno co do jej treści merytorycznej, jak i co do toku postępowania, organ II instancji stwierdził, iż nie może uwzględnić wniesionego odwołania od decyzji z 12 maja 2023 r. wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia wodnoprawnego z powodów podniesionych w odwołaniu, ponieważ zgodnie z art. 423 ust. 5 pkt 2 P.w., organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych wnosi sprzeciw, jeżeli wykonywanie czynności, robót lub urządzeń wodnych, a także korzystanie z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8, lub narusza interesy osób trzecich, właściciela wód, co organ pierwszej instancji uczynił.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. S. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, podnosząc zarzuty:
1) naruszenia przepisów prawa materialnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 423 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 7 P.w. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z § 37 m.p.z.p., polegające na błędnym przyjęciu, że zamierzenie w postaci budowy przydomowej oczyszczalni ścieków jest niezgodne z § 37 ust. 2 m.p.z.p., a w konsekwencji uznanie, że sprzeciw od zgłoszenia ma uzasadnione podstawy, podczas gdy wniosek taki nie wynika z tego planu, a nadto przyjęcie takiej wykładni stałoby w oczywistej sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy pozbawiając skarżącego możliwości realizacji przysługujących mu z mocy ustawy uprawnień,
- art. 423 ust. 5 pkt 2 P.w. poprzez jego błędne zastosowanie, co skutkowało wniesieniem sprzeciwu przez organ pierwszej instancji do zgłoszenia wodnoprawnego skarżącego pomimo ustalenia przez organ wykładni § 37 ust. 2 m.p.z.p. sprzecznej z obowiązującym prawem, co skutkować powinno zaniechaniem przez organ zastosowania art. 423 ust. 5 pkt 2 P.w.,
- art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 83 ust. 4 P.w. w zw. z art. 423 ust. 5 pkt 2 P.w., poprzez błędną wykładnię regulacji zawartej w § 37 ust. 2 m.p.z.p., polegającą na przyjęciu przez organ interpretacji jego zapisów, pozostającej w sprzeczności z odrębnymi przepisami obowiązującego prawa wskazanymi powyżej, co skutkowało wniesieniem sprzeciwu przez organ pierwszej instancji do zgłoszenia wodnoprawnego skarżącego, utrzymanego w mocy decyzją organu odwoławczego pozbawiając skarżącego możliwości realizacji przysługujących mu z mocy ustawy uprawnień,
- art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.p.z.p.") w zw. z § 37 ust. 2 m.p.z.p. w zw. z art. 423 ust. 5 pkt 2 P.w. poprzez błędną wykładnię regulacji zawartej w § 37 ust. 2 m.p.z.p., polegającą na przyjęciu przez organ interpretacji jego zapisów, pozostającej w sprzeczności z odrębnymi przepisami obowiązującego prawa, co skutkowało wniesieniem sprzeciwu przez organ I instancji do zgłoszenia wodnoprawnego skarżącego, utrzymanego w mocy decyzją organu odwoławczego pozbawiając skarżącego możliwości realizacji przysługujących mu z mocy ustawy uprawnień,
- art. 7, art. 8, art. 87 Konstytucji RP w zw. z § 37 ust. 2 m.p.z.p. w zw. z art. 423 ust. 5 pkt 2 P.w. poprzez błędna wykładnię § 37 ust. 2 m.p.z.p., polegającą na interpretacji jego zapisów, która pozostawała w sprzeczności z odrębnymi przepisami obowiązującego prawa naruszając hierarchię źródeł prawa określoną w art. 87 Konstytucji, co skutkowało wniesieniem sprzeciwu przez organ pierwszej instancji do zgłoszenia wodnoprawnego skarżącego, utrzymanego w mocy decyzją organu odwoławczego pozbawiając skarżącego możliwości realizacji przysługujących mu z mocy ustawy uprawnień,
- § 37 ust. 2 m.p.z.p. w zw. z art. 423 ust. 5 pkt 2 P.w. poprzez jego błędną wykładnię pozostającą w sprzeczności z wykładnią celowościową, funkcjonalną i językową ww. normy i przyjęcie, że nie uprawnia ona do budowy przez skarżącego przydomowej oczyszczalni ścieków, co skutkowało wniesieniem sprzeciwu w drodze decyzji organu pierwszej instancji, utrzymanej następnie w mocy przez organ drugiej instancji,
- art. 3 Dyrektywy Rady 91/271/WE z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (Dz.U.UE.L 1991.135.40 z dnia 30 maja 1991 r. dalej: dyrektywa ściekowa), w zw. z § 37 ust. 2 m.p.z.p. poprzez błędną wykładnię regulacji zawartej w § 37 ust. 2 m.p.z.p. polegającą na interpretacji jego zapisów w sprzeczności z odrębnymi przepisami obowiązującego prawa, co skutkowało uznaniem braku możliwości budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na gruncie m.p.z.p., pomimo, iż prawodawca w przypadku gdy ustanowienie systemu zbierania nie jest uzasadnione, jako że nie przyniosłoby korzyści dla środowiska lub powodowałoby nadmierne koszty, należy zastosować pojedyncze systemy lub inne właściwe systemy zapewniające ten sam poziom ochrony środowiska, co skutkowało wniesieniem sprzeciwu przez organ pierwszej instancji do zgłoszenia wodnoprawnego skarżącego, utrzymanego w mocy decyzją organu drugiej instancji i pozbawieniem skarżącego możliwości wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków,
- § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2022 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej: r.w.t.), poprzez jego nieuwzględnienie przy dokonywaniu wykładni § 37 ust. 2 m.p.z.p. i przyjęcie przez organ interpretacji zapisów m.p.z.p. pozostającej w sprzeczności z odrębnymi przepisami obowiązującego prawa, co skutkowało wniesieniem sprzeciwu przez organ i pozbawieniem skarżącego możliwości realizacji przysługującego mu z mocy ustawy uprawnienia do wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków,
- § 11 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (dalej r.m.g.m.ż.ś.), poprzez jego nieuwzględnienie przy dokonywaniu wykładni § 37 ust. 2 m.p.z.p. i przyjęciu przez organ interpretacji zapisów m.p.z.p. pozostającej w sprzeczności z odrębnymi przepisami obowiązującego prawa, co skutkowało wniesieniem sprzeciwu przez organ i pozbawieniem skarżącego możliwości realizacji przysługującego mu z mocy ustawy uprawnienia do wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków,
- art. 33 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 P.w. w zw. z § 37 ust. 2 i ust. 5 m.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie przy dokonywaniu wykładni normy prawnej m.p.z.p., co skutkowało wniesieniem sprzeciwu przez organ pierwszej instancji do zgłoszenia wodnoprawnego skarżącego, utrzymanego następnie w mocy decyzją organ drugiej instancji, pozbawiając skarżącego możliwości realizacji przysługujących mu z mocy ustawy uprawnień,
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 15 w zw. z art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie przez organ drugiej instancji w całości za własne ustaleń organu pierwszej instancji i rozstrzygnięcie sprawy przez organ drugiej instancji bez przeprowadzenia postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu pierwszej instancji,
- art. 11 k.p.a., poprzez nieprawidłowe i lakoniczne sformułowanie uzasadnienia, co skutkowało niemożliwością dokonania przez skarżącego oceny zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji.
Odpowiadając na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie 11 października 2023 r. skarżący poparł skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Nadzoru Wodnego Łódź Wschód Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.
W rozpatrywanej sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie czy organ prawidłowo wniósł sprzeciw do zgłoszenia wodnoprawnego P. S. z 25 kwietnia 2023 r. na wykonanie urządzeń wodnych służących do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych w przydomowej oczyszczalni ścieków na potrzeby zwykłego korzystania z wód tj. na wykonanie oczyszczalni ścieków na działce nr [...] w miejscowości D., poprzez montaż zbiornika oraz drenażu rozsączającego. Zdaniem organów obu instancji wykonanie spornego urządzenia wodnego stanowiłoby, zgodnie z art. 396 ust. 1 pkt 7 P.w., naruszenie ustaleń przepisu § 37 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla tego terenu.
Według Sądu, prezentowane na gruncie rozpatrywanej sprawy stanowisko organów obu instancji nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2022 r., poz. 2625). Zgodnie z jej art. 394 pkt 13 zgłoszenia wodnoprawnego wymaga wykonanie urządzeń wodnych służących do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych w przydomowej oczyszczalni ścieków na potrzeby zwykłego korzystania z wód. Stosownie zaś do treści art. 423 zgłoszenia wodnoprawnego należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia wykonywania czynności, robót lub urządzeń wodnych (ust. 1). Do wykonywania czynności, robót lub urządzeń wodnych podlegających obowiązkowi zgłoszenia wodnoprawnego można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 3 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Dokonanie zgłoszenia wodnoprawnego nie zwalnia z obowiązku uzyskania uzgodnień i decyzji wymaganych na podstawie przepisów odrębnych (ust. 2). Organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych wnosi sprzeciw, jeżeli wykonywanie czynności, robót lub urządzeń wodnych, a także korzystanie z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8, lub narusza interesy osób trzecich, w tym właściciela wód (ust. 5 pkt 2).
Po myśli art. 396 ust. 1 pkt 7 P.w. pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Zgodnie z brzmieniem § 37 ust. 2 uchwały nr XXI/196/04 Rady Gminy Zgierz z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu wsi D. w gminie Z. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego nr 242, poz. 2149), zamieszczonego w Rozdziale V Infrastruktura techniczna, w zakresie odprowadzania ścieków ustala się do czasu wybudowania systemu kanalizacji odprowadzanie ścieków do zbiorników bezodpływowych.
Z przywołanego wyżej unormowania wynika, że lokalny prawodawca na całym obszarze obowiązywania planu miejscowego ustalił możliwość odprowadzania ścieków do zbiorników bezodpływowych do czasu wybudowania systemu kanalizacji, choć nie użył w nim sformułowania "wyłącznie". W analizowanym przepisie § 37 ust. 2 m.p.z.p. uchwałodawca nie przewidział co prawda możliwości odprowadzania ścieków sanitarnych do przydomowych oczyszczalni ścieków, lecz również nie wprowadził wprost zakazu odprowadzania ścieków w omawiany sposób. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że plan miejscowy w § 37 ust. 5 ustanawia zakaz wprowadzania nieoczyszczonych ścieków do wód powierzchniowych i do gruntu, co w realiach rozpatrywanej sprawy z oczywistych względów nie miałoby miejsca, choć powyższe unormowanie powinno stanowić dla organów orzekających dodatkową wskazówkę, jak prawidłowo odkodować znaczenie normatywne § 37 ust. 2 m.p.z.p.
Zgodnie bowiem z załączonym do zgłoszenia wodnoprawnego projektem budowlanym kanalizacji lokalnej z przydomową oczyszczalnią ścieków, projektuje się odprowadzanie ścieków do osadnika gnilnego z filtrem doczyszczającym. Oczyszczone ścieki odprowadzane będą do gruntu ze pomocą drenażu (pkt 3 str. 3 projektu). Drenaż rozsączający jest integralną częścią przydomowej oczyszczalni ścieków doprowadzającą podczyszczone wstępnie ścieki do dalszego oczyszczania. Ścieki przepływają przez studzienkę rozdzielczą SL-RR450, gdzie są równomiernie rozdzielone do poszczególnych nitek drenażu, studzienka pozwala na okresową kontrolę potwierdzającą prawidłowe funkcjonowanie instalacji. Następnym etapem jest doczyszczenie ścieków w warunkach tlenowo - żwirowych na złożu żwirowo-gruntowym pod drenażem rozsączającym (warstwy wg. projektu). Na głębokości 90 cm pod drenażem rozsączającym, ścieki uzyskują wymagany stopień oczyszczania biologicznego, tylko nieznaczna ich część dochodzi do wód gruntowych; pozostałe są kapilarnie podciągane w różnych kierunkach. Nie budzi wobec tego wątpliwości, że realizacja przydomowej oczyszczalni ścieków z całą pewnością nie naruszyłaby zakazu, o którym stanowi § 37 ust. 5 m.p.z.p.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2519), właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych.
Cytowany wyżej przepis, na co trafnie zwracał uwagę skarżący zarówno w odwołaniu jak i w treści skargi, wyraźnie zezwala na wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych "lub" w przydomową oczyszczalnię ścieków. Zastosowana w tym przepisie alternatywa łączna oznacza, że dopuszczalne jest zastosowanie jednego z dwóch wymienionych rozwiązań technicznych, jak i obu równocześnie.
Należy wobec tego rozważyć jakie relacje zachodzą pomiędzy postanowieniami § 37 ust. 2 m.p.z.p. a przywołanym wyżej przepisem art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, w którym skarżący upatruje źródło swojego uprawnienia do realizacji na działce nr [...] przydomowej oczyszczalni ścieków wraz z drenażem rozsączającym oczyszczone ścieki, objętej zgłoszeniem wodnoprawnym.
Zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Według art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Powyższe przepisy ustawy zasadniczej wymieniają źródła prawa obowiązującego w Polsce, jak również wprowadzają zasadę hierarchiczności aktów prawnych. Podstawowym źródłem prawa na terenie RP jest Konstytucja, aktami niższej rangi ustawy, dalej ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Aktem najniższej rangi stanowiącym źródło prawa są akty prawa miejscowego, w tym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Hierarchiczność źródeł prawa to reguła, zgodnie z którą akt niższego rzędu nie może stać w sprzeczności z aktem wyższego rzędu. Ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od rozporządzeń i aktów prawnych wydawanych przez organy samorządu terytorialnego. Ustanowiony w ustawie zasadniczej, zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności. Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych, regulujących te same kwestie w sposób odmienny (vide: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Białymstoku z 17 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 846/22, w Krakowie z 28 marca 2018 r. sygn. II SA/Kr 150/18, w Bydgoszczy z 6 lipca 2016 r. sygn. II SA/Bd 629/16).
Konfrontując wobec tego zapis § 37 ust. 2 m.p.z.p. z przepisem rangi wyższego rzędu, czyli art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, stwierdzić trzeba, że organy obu instancji dokonały w rozpatrywanej sprawie wadliwej, bo sprzecznej z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, wykładni postanowień aktu prawa miejscowego. Przede wszystkim z rozważanego przepisu § 37 ust. 2 m.p.z.p. nie można wywieść, jak uczyniły to organy orzekające w sprawie, zakazu budowy przydomowej oczyszczalni ścieków wraz z drenażem rozsączającym, skoro jest to rozwiązanie przewidziane przez ustawodawcę w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że regulacje zawarte w art. 423 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 7 P.w. uprawniają organy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia wodnoprawnego tylko wówczas, jeżeli wykonywanie czynności, robót lub urządzeń wodnych, a także korzystanie z wód narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w realiach rozpatrywanej sprawy nie ma miejsca. Ustawodawca nie uzależnił więc obowiązku wniesienia przez organ sprzeciwu od tego, czy wykonanie czynności, robót lub urządzeń wodnych jest zgodne ustaleniami planu miejscowego, lecz nakazał mniej restrykcyjnie oceniać, czy inwestycja nie narusza ustaleń planu. Zapisów planu miejscowego nie można interpretować w sposób ograniczający prawo własności w zakresie, który nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisów prawa (vide: wyroki NSA: z 29 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1554/12, z 2 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1247/15). Jeżeli formalnie sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego zamierzenie inwestycyjne jest dozwolone wprost przepisami rangi wyższej niż tzw. prawo miejscowe, przepisy aktu prawa miejscowego należy interpretować tak by sprzeczność tą wyeliminować. Jeżeli natomiast wobec jasnych, niebudzących wątpliwości zapisów tego aktu, nie da się go "wyinterpretować" w zgodzie z ustawą, zapis ten jako nielegalny należy pomijać (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 2555/21).
W judykaturze sądów administracyjnych za ugruntowany uznać należy pogląd, że niedopuszczenie przez lokalnego pracodawcę w planie zagospodarowania przestrzennego budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, na które ustawodawca zezwala, pod warunkiem spełnienia określonych technicznych wymogów, nie da się pogodzić z racjonalnością stosowania prawa i jego funkcją (celem), którym jest, w myśl art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w odniesieniu do przepisów z zakresu planowania przestrzennego, zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego (vide: wyroki NSA z: 14 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 472/11; 3 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1115/07; 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1221/08; 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1894/08; 9 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 953/09; 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 83/10; 13 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1092/15; 3 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2367/16; 22 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1301/17).
W konsekwencji przyjąć należy, że skoro ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawiera wprost przepis dopuszczający możliwość wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków, prawo miejscowe nie może zawierać regulacji negujących możliwość ich realizacji. Jeśli zaś dojdzie do takiej sytuacji, to pierwszeństwo ma regulacja ustawowa. W ocenie Sądu, nie ma przy tym znaczenia, czy plan miejscowy zawiera zapisy o dopuszczeniu urządzeń jedynie danego typu, czy zakazuje stosowania konkretnych rozwiązań wprost. Istotne jest, że plan miejscowy nie może zawierać zapisów o wykluczeniu rozwiązań, które dopuszcza ustawa.
Podsumowując, Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie naruszyły prawo materialne poprzez błędną wykładnię § 37 ust. 2 m.p.z.p., nieuwzględniającą brzmienia art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy. W rezultacie wadliwie zastosowały przepisy art. 423 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 7 P.w. Powyższe uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, zaś ich stwierdzenie obligowało Sąd do usunięcia kontrolowanych w sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji z obrotu prawnego.
Pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego Sąd, w świetle poczynionych wyżej rozważań oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uznał za chybione.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Sprawa nie podlega ponownemu rozpatrzeniu przez organy orzekające, albowiem w świetle cytowanego na wstępie rozważań art. 423 ust. 2 P.w., obecnie nie jest możliwe wniesienie przez organ sprzeciwu od dokonanego przez skarżącego zgłoszenia wodnoprawnego z uwagi na upływ terminu 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organowi.
O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącemu od organu Sąd orzekł w punkcie 3 sentencji wyroku mając na względzie dyspozycję art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota 300 zł odpowiada równowartości uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi.
dj