II SA/Łd 703/19

II SA/Łd 703/19 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2019-12-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Magdalena Sieniuć
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 765/20 - Wyrok NSA z 2023-07-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2204
art. 136 ust. 1, 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3, 4, art. 142, art. 217 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
art. 5 ust. 2, art. 5 ust. 3
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 11 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi T. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działki oddala skargę. a.bł.
Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku, nr [...], po rozpoznaniu Prezydenta Miasta Ł., uchylił w całości decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] roku, nr [...] i orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Prezydent Miasta Ł. pismem z dnia 14 marca 2012 roku zawiadomił T.D. o możliwości zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta Ł., przy ul. A bez numeru i B 2, oznaczonych obecnie numerami działek 66/15 i 66/4. Ponadto poinformował, że dla działki numer 66/15 prowadzona jest w Sądzie Rejonowym dla Ł.-Ś. księga wieczysta numer [...], natomiast dla działki numer 66/4 księga wieczysta numer [...], w których jako właściciel ujawniona jest Gmina Ł.
Wnioskiem z dnia 21 maja 2012 roku T.D. wystąpił o zwrot ww. działek.
Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia [...] roku orzekł o:
1. odmowie zwrotu na rzecz T.D. prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta Ł. oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki 66/4 o powierzchni 0,0042 ha, dla której prowadzona jest w Sądzie Rejonowym dla Ł. – Ś. w Ł. XVI Wydziału Ksiąg Wieczystych księga wieczysta numer [...], w której obecnie jako właściciel ujawniona jest Gmina Ł.;
2. zwrocie na rzecz T.D. prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta Ł. oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki 66/15 o powierzchni 0,3274 ha, dla której prowadzona jest w Sądzie Rejonowym dla Ł. –Ś. w Ł. XVI Wydziału Ksiąg Wieczystych księga wieczysta numer [...], w której obecnie jako właściciel ujawniona jest Gmina Ł.;
3. ustalił wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania na kwotę 5.925,94 zł, którą T.D. jest zobowiązany wpłacić na rzecz Gminy Miasta Ł., w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W razie zwłoki lub opóźnienia w uiszczeniu należności określonej w niniejszym punkcie decyzji, naliczone będą odsetki na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym;
4. decyzja stanowi podstawę do dokonania zmiany wpisu prawa własności w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów;
5. nieruchomość podlega zwrotowi, w stanie w jakim się znajduje w dniu zwrotu. Zwrot nieruchomości polega na przywróceniu prawa własności na rzecz osoby wskazanej w pkt 2 i następuje z dniem, w którym decyzja o zwrocie stanie się ostateczna.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 136 ust. 1 i 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3, 4, art. 142, art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 147 ze zm., dalej jako: "u.g.n.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm., dalej jako: "K.p.a.").
Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniósł Prezydent Miasta Ł., który wskazał na naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji okoliczności, w jakich poczynione zostały nakłady na działce nr ewid. 66/15, a przede wszystkim nieustalenie, czy nakłady na tej działce, dowłaszczonej w specyficzny sposób w wyniku starań Wydziału Rolnictwa Prezydium Rady Narodowej, w rzeczywistości pozostawały w związku z celem wywłaszczenia, uwzględnianym też jako cel wywłaszczenia działki nr ewid. 66/4.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku, nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Po rozpoznaniu sprawy sygn. akt II SA/Łd 330/18 ze sprzeciwu T.D., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 czerwca 2018 roku uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] roku.
Wojewoda [...], przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o odmowie zwrotu na rzecz T.D. działki nr ewid. 66/4 o powierzchni 0,0042 ha, objętej księgą wieczystą KW Nr [...] i działki nr ewid. 66/15 o powierzchni 0,3274 ha, objętej księgą wieczystą [...], położonych w Ł., w obrębie [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i sięgając do treści art. 136, art. 137, jak i art. 216 u.g.n. wskazał, iż objęte roszczeniem zwrotowym działki nr ewid. 66/15 i 66/4 pochodzą z nieruchomości stanowiących własność S.D. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Ł. sygn. akt [...] z dnia 11 grudnia 1992 roku spadkobiercą S.D. jest T.D.
Prezydium Rady Narodowej miasta Ł. Urzędu Spraw Wewnętrznych decyzją nr [...] z dnia 23 listopada 1963 roku została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A 101 i C 13, oznaczona jako działka nr 44 o powierzchni 0,4423 ha. Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek [...] Zakładów Wytwórczych Aparatury Elektrycznej "A" w Ł. pod budowę zakładu przemysłowego.
Działka nr 66/4 została wydzielona z wywłaszczonej działki nr 44, co potwierdza mapa sytuacyjna do celów prawnych nr 1/4162a. Zgromadzony materiał dowodzi, że cel wywłaszczenia w postaci budowy zakładu przemysłowego "A" został zrealizowany. Działka nr 66/4 przylega bezpośrednio do budynku "A", stanowi do niego dojście i jest integralną częścią obszaru zajmowanego przez zakład. Na tej podstawie Wojewoda ocenił, że cel wywłaszczenia, określony w decyzji z dnia 23 listopada 1963 roku, został zrealizowany, czyli zwrot tej działki nie jest możliwy. Powyższe nie budziło wątpliwości organów, ani żadnej ze stron postępowania.
Aktem notarialnym Rep. A Nr [...] sporządzonym w dniu 11 marca 1969 roku nastąpiło nabycie na rzecz [...] Tkalni Przemysłu Wełnianego w Budowie z siedzibą w Ł., w trybie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 101, stanowiącej gospodarstwo rolne o powierzchni 3,2577 ha. W akcie notarialnym powołana została mapa z 1962 roku wpisana do ewidencji w składnicy geodezyjnej Prezydium Rady Narodowej m. Ł. w dniu 19 czerwca 1962 roku, nr 1/513, z której wynika, że w skład ww. nieruchomości wchodziła działka nr 18 o powierzchni 1,7359 ha. Z okazanej przy akcie decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 28 października 1967 roku wydanej przez Prezydium Rady Narodowej m. Ł. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury oraz szkicu sytuacyjnego stanowiącego załącznik do tej decyzji, wynika że opisana działka ziemi wchodzi w skład dzielnicy przemysłowej "A" i była przeznaczona pod tkalnię wełny Zakładów Przemysłu Wełnianego im. B. w Ł.
Przedstawione w sprawie dowody świadczą, że jedynie działka nr 18 o powierzchni 1,7359 ha, pochodząca z nieruchomości rolnej o powierzchni 3,2577 ha nabytej ww. aktem notarialnym, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] była niezbędna na cel publiczny. Objęta roszczeniem zwrotowym działka nr 66/15 nie wywodzi się jednak z działki nr 18, a z pozostałej części wywłaszczonego gospodarstwa. Grunt o powierzchni 1,5218 ha, będący częścią gospodarstwa rolnego nabytego aktem notarialnym z dnia 11 marca 1969 roku, znajdował się poza granicami lokalizacji decyzji szczegółowej nr [...]. Działka nr 66/15 usytuowana jest u zbiegu ulic A i B. Analiza dwóch arkuszy mapy nr [...] zawierających rejestr działek pozwoliła na ustalenie, że nieruchomości przeznaczone pod budowę zakładu, w tym dawna działka nr 18, zlokalizowane były na północ od ul. D.
W § 2 aktu notarialnego widnieje zapis, że pismem numer L.dz. [...] z dnia 17 sierpnia 1968 roku Wydział Rolnictwa Prezydium Rady Narodowej m. Ł. poinformował Zakłady Przemysłu Wełnianego im. B. w Ł., że nie stawia przeszkód na wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej własność S.D. pod warunkiem, że zostanie wywłaszczona cała nieruchomość, gdyż część nieruchomości jaka by została po wywłaszczeniu nie może być wykorzystana pod uprawy rolne. Wydział Rolnictwa uzasadniał, że niska klasa gruntu, fakt iż wywłaszczeniu podlegają wszystkie zabudowania znajdujące się w tym gospodarstwie, jak również położenie gospodarstwa w obrębie dzielnicy przemysłowej "A", z uwagi na czynione szkody, powodują że pozostały po częściowym wywłaszczeniu grunt nie może być wykorzystany pod uprawy rolne.
Stanowisko Wydziału Rolnictwa Prezydium Rady Narodowej m. Ł. wyrażone w piśmie z dnia 17 sierpnia 1968 roku wydane zostało w oparciu o przepisy § 3 pkt 4 uchwały Nr 198 Rady Ministrów z dnia 12 lipca 1966 roku w sprawie ochrony użytków rolnych (Monitor Polski Nr 40, poz. 200). Przeprowadzając w ponownym postępowaniu wyjaśniającym dowód z tego dokumentu Wojewoda stwierdził, że celem regulacji było ograniczenie wyłączania z produkcji rolnej gruntów stanowiących użytki rolne tylko do wypadków uzasadnionych szczególnie ważnymi potrzebami gospodarki narodowej (§ 1). Reżim regulacji dotyczył zatem przypadków szczególnych, podpadających pod szczególne okoliczności wyłączania z produkcji rolnej. Sporny teren posiadał niską klasę gruntów, a jego usytuowanie w bezpośrednim sąsiedztwie dzielnicy przemysłowej wpływało na brak dalszej możliwości wykorzystywania pod produkcję rolną.
Jak wyjaśnił Wojewoda, z zacytowanych zapisów wynika, że teren stanowiący obecną działkę nr 66/15 nie był niezbędny dla realizacji celu publicznego określonego w decyzji o lokalizacji szczegółowej z 1967 roku powołanej w akcie notarialnym umowie kupna sprzedaży z 1969 roku. Obszar, jako od początku zbędny na ten cel, nie może być więc oceniany pod kątem kryteriów realizacji na nim celu określonego w decyzji inwestycyjnej. Nie jest to wszak typowy grunt tzw. "dowłaszczony", zgodnie z rozumieniem tego pojęcia, jako grunt wywłaszczony lub nabyty w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku na wniosek byłego właściciela. Dowłaszczenie przewidywał również przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1985 roku, tj. na wniosek podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie, z uwagi na powierzchnię działki normatywnej. W sprawie, ubiegający się o pozyskanie gruntu był jednak związany postawionym wymogiem nabycia całego gospodarstwa, w tym także terenu nie objętego decyzją o lokalizacji inwestycji, i w takich granicach dokonano nabycia. Nie może więc umknąć uwadze, że zasady orzekania o zwrocie przedmiotowego gruntu muszą być oparte na innych kryteriach, aniżeli kryteria zwrotu terenu pozyskanego jako od początku niezbędnego na określony cel publiczny.
Sporny grunt stanowiący obecnie działkę nr 66/15 nie był w chwili jego zbycia niezbędny na cel określony w decyzji o lokalizacji szczegółowej. Analizę zasadności zwrotu i samodzielny zwrot takiego gruntu, w oderwaniu od gruntu pozyskanego celowo na realizację zamierzenia publicznego, organ ocenił zatem jako niedopuszczalną. Na działce nr 66/15 nigdy bowiem nie planowano, jak w przypadku działki nr 18, budowy dzielnicy przemysłowej "A" i konkretnych elementów związanych z powstaniem i funkcjonowaniem zakładów produkcyjnych, a zatem ocena pod tym kątem jest niemożliwa. Na marginesie jedynie podaje się, że zarówno na dawnej działce nr 18, jak i na działce pozostającej w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 66/15, powstały zakłady przemysłowe, przy czym brak zasadności dla szczegółowego badania, czy cel na działce nr 18 został zrealizowany, bowiem nie ten grunt w jakimkolwiek jego fragmencie był przedmiotem roszczenia zwrotowego, a tym samym przedmiotem postępowania administracyjnego opartego na zasadzie skargowości. Wojewoda wskazał jedynie, że na mapie z 1962 roku zamieszczono rejestr pozostałych działek przeznaczonych pod tkalnię wełny znajdujących się w granicach lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 20 października 1967 roku dotyczącej budowy tkalni Wełny Zakładów Przemysłu Wełnianego im P.B. Z pozyskanej z Urzędu Miasta Ł. archiwalnej, częściowej dokumentacji dotyczącej Zakładów Przemysłu Wełnianego wynika, że nieruchomości wskazane w rejestrze zamieszczonym na mapie nr 1/513, leżące w granicach lokalizacji decyzji szczegółowej nr [...] zostały przekazane Zakładom Przemysłu Wełnianego im. B. w użytkowanie na czas nieoznaczony (decyzja nr [...] z dnia 13 maja 1970 roku, decyzja nr [...] z dnia 20 czerwca 1970 roku, decyzja nr [...] z dnia 16 grudnia 1970 roku, decyzja nr [...] z dnia 8 kwietnia 1971 roku).
Sięgając do treści art. 136 u.g.n. organ wskazał, iż przepis ten dotyczy nieruchomości wywłaszczonej, czyli niezbędnej na cel wywłaszczenia. Tymczasem sporna działka nigdy nie była przeznaczona na żaden cel publiczny, nigdy nie była niezbędna w rozumieniu art. 136 u.g.n. Ustawa nie formułuje samodzielnego roszczenia o zwrot działki nabytej w okolicznościach przedstawionych w sprawie. Konkludując Wojewoda stwierdził, że sporna działka może zatem wyłącznie dzielić los działki nr 18 niezbędnej na cel wywłaszczenia, co oznacza, że mogłaby zostać zwrócona łącznie z tą działką (jej fragmentem) lub w następstwie jej zwrotu. Od dnia nabycia gruntu przez Skarb Państwa w 1969 roku było wiadomym, że teren działki nr 66/15 nie zostanie wykorzystany na cel publiczny przewidziany dla działki nr 18, a zatem nieruchomość o powierzchni 3,2577 ha wskazana w akcie notarialnym nie będzie objęta inwestycją na całym jej obszarze. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie w sprawie i rozstrzyga o istnieniu bądź nieistnieniu podstaw do zwrotu nieruchomości.
Ustawodawca konsekwentnie odróżnia na gruncie ustawy z 1958 roku, jak i aktualnie obowiązującej u.g.n., nieruchomość wywłaszczoną niezbędną na cel publiczny od innych przypadków wywłaszczenia, np. dowłaszczenia na podstawie art. 5 ust. 3, czy też art. 5 ust. 2 ustawy z 1958 roku. Podobne rozróżnienie zostało uczynione także w art. 113 ust. 3 u.g.n., przy czym, zgodnie art. 136 ust. 3 u.g.n., regulacja dotycząca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinna być odpowiednio stosowana do tzw. nieruchomości dowłaszczonej. Brak zatem podstaw, by szczególny przypadek wywłaszczenia (nabycia) gruntu, który nie był niezbędny na cel publiczny oceniać pod kątem realizacji zamierzenia dotyczącego wyłącznie innego fragmentu pozyskiwanej nieruchomości. Odmienność nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa ma istotne znaczenie prawne. Wywłaszczenie w myśl art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 roku było bowiem dopuszczalne, jeśli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Taki wymóg nie został natomiast z definicji przewidziany w przypadku spornej działki. Działka była bowiem nabyta jedynie ubocznie przez Skarb Państwa i od samego początku nie zakładano realizacji na niej celu publicznego. Zdaniem Wojewody, nie można zatem w tym przypadku stosować kryterium zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, o jakim mowa w art. 137 u.g.n. Ze względu na powiązanie takiej nieruchomości z nieruchomości niezbędną na cel publiczny organ przyjął, że podlega ona zwrotowi w przypadku zbędności działki objętej decyzją o lokalizacji inwestycji. Jednak w razie wykorzystania nieruchomości na cel publiczny nie będzie ona podlegała zwrotowi, gdyż także wtedy nie można twierdzić, że pozostaje ona zbędna.
W świetle powyższego, jak wskazał Wojewoda, istotnym aspektem postępowania zwrotowego jest analiza przeprowadzona pod kątem zagospodarowania i wykorzystania działki nr 66/15 po jej nabyciu w 1969 roku, bowiem w ocenie organu odwoławczego, w okolicznościach sprawy (gdy działka nie była przeznaczona na skonkretyzowany cel publiczny) każdy sposób wykorzystania i zagospodarowania nieruchomości przez podmiot publicznoprawny przemawiać będzie za brakiem możliwości orzeczenia o zwrocie, nawet wówczas, gdy po zagospodarowaniu działki zaprzestano korzystania z niej w dany sposób. Skoro działka nie miała przypisanego określonego celu publicznego, państwo miało swobodę decydowania o tym, jak chciało tę nieruchomość wykorzystać, a właściciel nie może skutecznie zarzucić, że nieruchomość została niewłaściwie wykorzystana, a w szczególności niezgodnie z celem wywłaszczenia. Kolejne zmiany w sposobie wykorzystywania nieruchomości również nie oznaczają zbędności nieruchomości na ten cel. Aktualny właściciel gruntu może bowiem w jakikolwiek sposób zagospodarować teren.
Zgodnie z protokołem z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 5 października 2012 roku, część działki nr 66/15 od ulicy A jest niezagospodarowana, nieogrodzona, pozostała część jest zagospodarowana (zadbany teren, obcięta trawa), w części jest urządzony chodnik, rosną drzewa ozdobne, poprowadzone jest oświetlenie (latarnia), teren był wykorzystywany jako dojście do zakładu "A". Ponadto, ze zgromadzonego materiału dowodowego i danych zaczerpniętych ze strony internetowej [...] Ośrodka Geodezji (ortofotomapa, mapa.[...].pl) wynika, że znaczna część działki była utwardzona (od strony południowej na mapie oznaczona symbolem "j.bet.").
W operatach szacunkowych z dnia 12 lutego 2014 roku i z dnia 21 września 2016 roku, sporządzonych na potrzeby postępowania zwrotowego, biegli rzeczoznawcy podali, że działka nr 66/15 jest zagospodarowana w postaci utwardzenia terenu, na który składają się: chodnik z płyt betonowych 40 m2, plac z płyt chodnikowych 362 m2, plac z trylinki 87 m2 i plac z płyt ażurowych 1.312 m2 oraz nasadzeń roślinnych (trawnik, tuja do 25 lat - 13 szt.). Ponadto, przez działkę przebiegają podziemne urządzenia techniczne w postaci rury kanalizacyjnej deszczowej, przewodów telefonicznych i przewodu ciepłowniczego. Z opisu według stanu z dnia wywłaszczenia wynika, że zagospodarowanie gruntu w powyższy sposób nastąpiło po sporządzeniu aktu notarialnego z 1969 roku. Opisane zagospodarowanie świadczy o wykorzystaniu nieruchomości przez podmiot publicznoprawny dla celów wynikających z funkcjonowania i przeznaczenia danego obszaru miasta i stoi na przeszkodzie orzeczeniu o zwrocie. Co więcej, zagospodarowanie działki zwiększyło wartość szacowanej nieruchomość, a to oznacza, że musiało być powiązane z realizacją na działkach sąsiednich celu publicznego budowy dzielnicy przemysłowej, a tym samym także z tej racji zwrot nie jest możliwy. Wszak wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie lub zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające lub odpowiednio pomniejszające wysokość zwracanego odszkodowania, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Skoro zatem biegli rzeczoznawcy majątkowi oszacowali wartość gruntu uwzględniając opisane zagospodarowanie, to oznacza, że musiało ono powstać w związku z realizacją celu publicznego, czyniąc jednocześnie zwrot niemożliwym.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze T.D. wskazał, iż kwestionuje decyzję Wojewody [...] z dnia [...] roku w części, tj. w zakresie uchylającym decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku i orzekającym o odmowie zwrotu na rzecz działki nr 66/15 (obręb [...]) o powierzchni 0,3274 ha.
Kontestowanej decyzji autor skargi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z treścią zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności treścią umowy sprzedaży z dnia 11 marca 1969 roku poprzez uznanie, że nieruchomość stanowiąca działkę nr ewid. 66/15 była od początku zbędna na cel wywłaszczenia, podczas gdy konieczność wywłaszczenia nieruchomości również w tej części wynikała z decyzji organu administracji, a wobec tego cała nieruchomość była niezbędna na cele wywłaszczenia;
2. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja w całości odpowiada prawu.
Ponadto autor skargi wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.
1. art. 137 ust. 1 u.g.n. przez jego błędną wykładnię polegającą na:
a) przyjęciu, że kryteria zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia określone w tym przepisie nie mają zastosowania w odniesieniu do nieruchomości, która została zbyta w całości w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 roku na skutek stanowiska organu administracji publicznej, w sytuacji, gdy zgodnie decyzją o lokalizacji szczegółowej niezbędna na cele wywłaszczenia była tylko cześć nieruchomości,
b) uznaniu, że każdy sposób wykorzystania w celach publicznych wywłaszczonej nieruchomości stoi na przeszkodzie orzeczeniu o zwrocie nieruchomości;
2. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. przez jego niezastosowanie i orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w sytuacji, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia w warunkach wynikających z art. 137 u.g.n.
Opierając się na wskazanych zarzutach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej orzeczenia o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę o nr 66/15 (obręb [...]) o powierzchni 0,3274 ha i zobowiązanie organu do wydania w terminie 2 miesięcy decyzji w przedmiocie zwrotu ww. nieruchomości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W przedmiotowej sprawie skarga jest bezzasadna. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, choć skład orzekający ma zastrzeżenia do treści jej uzasadnienia.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o odmowie zwrotu na rzecz skarżącego – T.D. działki nr ewid. 66/4 i 66/15. Przedmiotem skargi jest jedynie odmowa zwrotu nieruchomości oznaczonej nr ewid. 66/15. Wspomniany grunt – jak wynika z akt administracyjnych – został nabyty na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z 1958 roku i znajduje się poza granicami objętymi decyzją o lokalizacji szczegółowej.
Zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 ustawy z 1958 roku, jeżeli wywłaszczeniu podlega część gruntu w mieście, a pozostała część wynosi mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest objąć wnioskiem o wywłaszczenie cały grunt.
Przepis art. 5 ust. 2 ustawy z 1958 roku reguluje instytucję swoistego "dowłaszczenia" na wniosek podmiotu wywłaszczającego. W ustawie z 1958 roku znajduje się drugi przepis przewidujący analogiczne uregulowanie w zakresie rozszerzenia obszaru objętego wywłaszczeniem, czyli art. 5 ust. 3 przewidujący, że wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części, pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. Na tle art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 roku utrwalił się w judykaturze pogląd przewidujący, że część nieruchomości nabyta na żądanie właściciela w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 roku, podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki do zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości. Jeżeli w sprawie nie wystąpią przesłanki do zwrotu tej nieruchomości, wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. do zwrotu części wywłaszczonej na wniosek właściciela. W ocenie sądów, przyczyną, dla której nie może nastąpić samodzielny zwrot takiej nieruchomości, jest okoliczność, że nie była ona w chwili wywłaszczenia niezbędna na żaden cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - wywłaszczona została na wniosek właściciela. Zaprezentowany pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki: z dnia 19 kwietnia 2019 roku, sygn. I OSK 1754/17; z dnia 7 lutego 2019 roku, sygn. I OSK 444/17; z dnia 1 kwietnia 1996 roku, sygn. IV SA 1626/94; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), jak i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (np. w Gliwicach z dnia 7 marca 2018 roku, sygn. II SA/Gl 1146/17; w Gdańsku z dnia 21 października 2015 roku, sygn. II SA/Gd 358/15; w Warszawie z dnia 11 lipca 2013 roku, sygn. I SA/Wa 639/13 i z dnia 25 stycznia 2013 roku, sygn. I SA/Wa 1001/12; ), które skład orzekający w niniejszej sprawie podzielając czyni własnym stanowiskiem w sprawie.
Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (ustawa obowiązująca przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami) wyrażano już pogląd, że dopuszczalny jest zwrot nieruchomości nabytych mocą umowy notarialnej zawartej stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 roku, ale tylko wówczas, gdy zwrotowi podlegają również działki nabyte na cele wywłaszczenia (por. np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 lipca 1994 roku, sygn. IV SA 1000/93; wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 1996 roku, sygn. IV SA 1626/94 ONSA 1997/1/42; wyrok NSA Oddział zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 22 kwietnia 1999 roku, sygn. SA/Rz 1544/97).
Pogląd ten podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazując, że uwzględnienie wniosku wywłaszczanego lub wywłaszczającego, która tylko w części jest objęta żądaniem wywłaszczenia, o nabycie jej przez Skarb Państwa również w pozostałej części wskazuje na ścisłe powiązanie obydwu części nieruchomości. Jedynie w przypadku, gdy zaistnieją przesłanki, do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości, to odpowiednie zastosowanie w rozumieniu art. 136 ust. 4 u.g.n. będzie miał ten tryb do pozostałej części nieruchomości, czyli nieruchomości "dowłaszczonej".
Natomiast w przypadku żądania wyłącznie zwrotu części nieruchomości zbytej na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 roku nie ma możliwości zastosowania trybu i przesłanek, o jakich mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., a zatem niemożliwe jest odpowiednie stosowanie tego trybu do części nieruchomości, nabytej w drodze dobrowolnej umowy bez określenia jej przeznaczenia.
W Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami Gerard Bieniek i inni (Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami Zielona Góra 2000 r., str. 182 - tom II) również wyrażono pogląd, że racjonalne stosowanie art. 136 ust. 4 u.g.n., który nawiązuje wprost do art. 113 ust. 3 u.g.n., prowadzi do wniosku, iż żądanie zwrotu nieruchomości nabytych w drodze umowy, wchodzi w rachubę wówczas, gdy zwrotowi podlega także część nieruchomości, która została wywłaszczona. Jest to logiczne i uzasadnione. Także Tadeusz Woś w opracowaniu "Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości" (Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2004, str. 222) zawarł staowisko, że jako zasadne należy ocenić orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmujące, że takie części nieruchomości "dowłaszczone" na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 roku podlegają zwrotowi tylko wówczas, gdy istnieją przesłanki do zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości.
Przyjąć zatem należy, że część nieruchomości nabyta w drodze "dowłaszczenia" będzie podlegała zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela (lub jego następcy prawnego) na podstawie art. 136 ust. 4 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki do zwrotu wywłaszczonej części tej nieruchomości. Takiej oceny organ może dokonać jedynie wtedy, gdy osoba uprawniona występuje łącznie o zwrot nieruchomości wywłaszczonych i "dowłaszczonych". Jedynie wtedy można zbadać, czy zrealizowany został cel wywłaszczenia, a także czy nie zachodzą inne negatywne przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Przy ustaleniu możliwości zwrotu wynik tego postępowania można odnieść także do nieruchomości "dowłaszczonych".
W ocenie składu orzekającego – z uwagi na analogiczny charakter regulacji art. 5 ust. 2 (dowłaszczenie na wniosek wywłaszczającego) i ust. 3 (dowłaszczenie na wniosek wywłaszczanego) ustawy z 1958 roku – zaprezentowany pogląd, choć ugruntowany na tle art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 roku znajduje swoje zastosowanie także w stanach faktycznych wypełniających dyspozycję art. 5 ust. 2 ustawy z 1958 roku.
W konsekwencji stanowiska, że pozostała część nieruchomości nie podlega zwrotowi i wobec tego, że zaskarżona decyzja w części odnoszącej się do tych nieruchomości nie jest objęta skargą, nieruchomość stanowiąca działkę gruntu nr ewid. 66/15 nie podlega zwrotowi, a skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a.
E.S.