II SA/Łd 620/22

II SA/Łd 620/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Marcin Olejniczak
Michał Zbrojewski
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15 zzs4 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1986
art. 4
Ustawa z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2021 poz 741
art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5, art. 52 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 3 ust. 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2021 poz 1326
art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 5, art. 4 pkt 6, art. 3 ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
Dz.U. 2021 poz 735
art. 6, art. 7 , art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 25 maja 2022 r. nr KO.420.84.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. dc
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 25 maja 2022 r. nr KO.420.84.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Kobiele Wielkie z 16 lutego 2022 r., znak: RIG.II.6730.50.2021 odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z 16 lutego 2022 r. Wójt Gminy Kobiele Wielkie, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 z późn.zm., obecnie Dz.U. z 2022 r., poz. 503 - dalej w skrócie "u.p.z.p."), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589), art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z 15 grudnia 2021 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej - instalacji odnawialnego źródła energii w zabudowie produkcyjnej na działce nr ew. [...] obręb [...], gmina [...]. Zdaniem organu wnioskowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p.
W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor wniósł o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.; art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.; art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 7a § 1 k.p.a.; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.; art. 8 k.p.a.; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.
Powołaną na wstępie decyzją z 25 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku postępowania w rozpatrywanej sprawie uległy zmianie przepisy u.p.z.p., stanowiące podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji. Jednakże zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986 - dalej w skrócie "ustawa zmieniająca"), dokonującej tych zmian od dnia 3 stycznia 2022 r., do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym.
Z dniem 3 stycznia 2022 r. zmianie uległo także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), jednakże zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399), do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Organ drugiej instancji przywołał następnie brzmienie art. 4 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdził, że prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami, rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, uznając że sprzeciwia się temu art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p. Terenem w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja projektowanej inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej projektowaną budową jako całości, nie zaś jedynie do tej jej części, która w wyniku realizacji przedsięwzięcia będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku, jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Na tym etapie procesu inwestycyjnego nie rozstrzyga się, która część działki będzie przeznaczona pod zabudowę. Nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne. Co prawda w rozważanych przepisach brak jednoznacznego wskazania, że decyzja o warunkach zabudowy może dotyczyć i odnosić się jedynie do całości działki. Niemniej jednak w judykaturze dominuje pogląd, że warunki zabudowy należy odnieść do terenu obejmującego obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na której inwestor zaplanował realizację inwestycji. Organ drugiej instancji podkreślił także, że pojawiają się też poglądy przeciwne dopuszczające wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim za przedstawioną wyżej wykładnią przemawia również treść § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie części działki wydzielonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji odwołano się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. W świetle powyższego przedmiotowa inwestycja musi być rozpatrywana w odniesieniu do całego terenu inwestycyjnego obejmującego działkę wskazaną we wniosku, zgodnie z wymogami przepisu art. 2 pkt 12 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p., nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji przedsięwzięcia będzie faktycznie zajęta pod inwestycję. Określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna (lub kilka działek), na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Przyjęcie odmiennej wykładni sprowadzającej się do stwierdzenia, iż określony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może obejmować jedynie fragment działki ewidencyjnej jedynie dla tak ustalonego obszaru inwestycji określać należy warunki zabudowy, skutkowałoby tym, iż przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych - intensyfikacja zabudowy działek. Wobec powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę, tj. terenu inwestycji w liniach rozgraniczających.
Organ odwoławczy stwierdził nadto, że według zebranego materiału dowodowego na działce nr ew. [...] są grunty: RVI o pow. 1,03 ha, ŁV o pow. 0,64 ha, PsV o pow. 0,30 ha, LsVI o pow. 0,28 ha. Skoro na działce objętej wnioskiem znajduje się las, to teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Dane zawarte w ewidencji gruntów, stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r., poz. 1990) stanowią podstawę działań w zakresie planowania przestrzennego. Dane z ewidencji gruntów stanowią w świetle art. 76 § 1 k.p.a. dokument urzędowy i mają moc dowodową w jurysdykcyjnym postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Organ drugiej instancji przywołując następnie art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 5, art. 4 pkt 6, art. 3 ust. 2, art. 2 ust. 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1326 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.o.g.r.l.") oraz art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2022 r., poz. 672) stwierdził, że użytek LsVI o pow. 0,28 ha stanowi las w rozumieniu ustawy o lasach. Z materiału dowodowego wynika, że teren inwestycji nie został objęty stosowną zgodą przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Kobiele Wielkie, zatwierdzonym uchwałą nr VIII/53/91 Rady Gminy Kobiele Wielkie z dnia 27 lutego 1991 r. (Dz. Urz. Woj. Piotrkowskiego nr 7, poz. 84 z dnia 1 listopada 1991 r.) działka nr ew. [...] była oznaczona jako "R" tereny upraw polowych i ogrodniczych. Powyższe stanowi przesłankę uniemożliwiającą ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia strony skarżącej. Wobec tego okoliczność, że inwestycja planowana jest na części działki nr ew. [...] nie może mieć przesądzającego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Istotne jest to, że na terenie działki objętej wnioskiem występują grunty leśne, które nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia przy sporządzaniu planu miejscowego ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Kobiele Wielkie, który utracił moc z końcem 2003 r., na podstawie 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, co nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Wobec powyższego, skoro nie jest spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 w związku z pkt 5 u.p.z.p. oraz z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. nie mogło dojść do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji, co stanowi przesłankę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
SKO podkreśliło również, że postanowieniem z 20 stycznia 2022 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji jako bezprzedmiotowe, wywodząc, że skoro w sprawie został sporządzony projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, to postępowanie uzgodnieniowe podlega umorzeniu. Z mocy art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., inwestycja lokowana na gruntach leśnych, wymaga uzgodnienia z organem właściwym w zakresie ochrony gruntów leśnych, które dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a., określającym współdziałanie organów w procesie decyzyjnym. Ustawodawca w art. 60 ust. 1, a także w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. używa zwrotu "decyzję wydaje się po uzyskaniu uzgodnienia" lub "decyzję wydaje się po uzgodnieniu". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji. Organ prowadzący postępowanie główne przesyła do uzgodnienia zarówno projekt decyzji ustalający warunki zabudowy, jak i projekt odmawiający ustalenia warunków zabudowy. Nadto art. 53 ust. 4 u.p.z.p. odwołuje się do decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 tej ustawy, a jest w nim mowa o decyzji w sprawach ustalenia warunków zabudowy. Przez określenie "w sprawach ustalenia warunków zabudowy" należy rozumieć zarówno decyzje ustalające warunki zabudowy, jak i decyzje odmawiające ustalenia warunków zabudowy". Tym samym organ pierwszej instancji prawidłowo wystąpił do organu właściwego w zakresie ochrony gruntów leśnych o uzgodnienie przesłanego projektu decyzji.
Organ odwoławczy - wbrew zarzutom odwołania – stwierdził także, że okoliczność, iż w chwili orzekania przez Kolegium obowiązuje rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz.U. z 2021 r., poz. 2462), nie oznacza, iż rozporządzenie to ma w sprawie zastosowanie. Rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 64b ust. 2 u.p.z.p., wprowadzonego do u.p.z.p. przez art. 2 pkt 6 ustawy zmieniającej. Zgodnie zaś z art. 4 ustawy zmieniającej, do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym.
Ponadto - w ocenie SKO - nie można zarzucić organowi pierwszej instancji naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę wydania wnioskodawcy, działającemu jak właściciel (dzierżawcy), warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia "na cele nierolne", co doprowadziło do naruszenia prawa własności. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Oznacza to, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, co składa się na prawo własności, z wyjątkiem tego, co jest zakazane, ograniczone przez ustawodawcę ze względu na ważne potrzeby społeczne. Wynika to ze sposobu odesłania do obwiązujących ustaw jako instrumentów określających ramy korzystania z prawa własności, czy jego ograniczenia. Pewne ograniczenia w korzystaniu z prawa własności wprowadza u.p.z.p., której przepisy znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie.
Kolegium za błędny uznało zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Przepis ten odnosi się wyłącznie do sytuacji, w której przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Tymczasem sprawa o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rozstrzyga o możliwości realizacji danego przedsięwzięcia na określonym terenie, a więc stanowi swoisty rodzaj promesy przyznania stronie uprawnienia. Nie nakłada natomiast na stronę obowiązku ani nie pozbawia jej uprawnienia przyznanego wcześniej na mocy decyzji administracyjnej.
Niezasadny jest ponadto zarzut pominięcia Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE, jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii. Odnosząc się do powyższego zarzutu Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji w żaden sposób nie kwestionował zasadności wspierania rozwoju energii odnawialnej, a odmowa pozytywnego rozpatrzenia żądania Spółki wynikała z faktu niespełnienia przez planowaną inwestycję ustawowych warunków, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p. Sama rozbieżność linii orzeczniczej, co do interpretacji pojęć "teren" oraz "działka" nie może zostać uznana za brak jednoznacznych zapisów w prawie krajowym, skutkujący koniecznością dokonywania ich wykładni prawa w sposób korzystny do rozwoju odnawialnych źródeł energii.
W ocenie organu odwoławczego chybiony jest także zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji oraz szczegółowo uzasadnił, z jakiego powodu odmówił ustalenia warunków zabudowy. Decyzja zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Fakt, że strona skarżąca odmiennie interpretuje zastosowane w sprawie przepisy prawa nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest wadliwe.
W tych okolicznościach SKO, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zwrot kosztów postępowania, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa:
I. materialnego, tj.:
a) art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę;
b) art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja skarżącej na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;
c) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez odmowę wydania wnioskodawcy działającemu jak właściciel (dzierżawcy) warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na przeznaczenia na cele nie rolne co doprowadziło do naruszenia prawa własności;
II. procesowego, tj.:
a) art. 7a § 1 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącego, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich;
b) art. 8 k.p.a. poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;
c) art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie w swoich rozważaniach takich aktów prawnych jak Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE, jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii;
d) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów Spółki podniesionych w odwołaniu, a w szczególności zarzutu wskazanego w pkt. II a, b, c, odwołania, a powtórzonych w niniejszej skardze.
e) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez uznanie, że pojęcie "teren" i "działka" wskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy traktować jako pojęcia tożsame oraz można je stosować zamiennie w sytuacji gdy ustawodawca wprowadził rozróżnienie tych pojęć.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."). sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe zasady procedury administracyjnej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 25 maja 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Kobiele Wielkie z 16 lutego 2022 r. o odmowie ustalenia na wniosek P. Spółki z o.o. z siedzibą w W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej - instalacji odnawialnego źródła energii w zabudowie produkcyjnej na działce nr [...] obręb [...], gm. [...].
Ponieważ wniosek strony skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji (opatrzony datą 13 grudnia 2021 r.) wpłynął do organu 15 grudnia 2021 r., a zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 741) w brzemieniu obowiązującym do 2 stycznia 2022 r. Jak trafnie podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim przepisy u.p.z.p. zostały znowelizowane mocą ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986), która weszła w życie z dniem 3 stycznia 2022 r. Zgodnie z art. 4 ustawy zmieniającej do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym.
Rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399) zmienione zostały również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 1588). Według § 3 rozporządzenie wchodzi w życie z dniem 3 stycznia 2022 r., zaś zgodnie z jego § 2 do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
W sprawie niespornym jest, że działka nr [...], obręb [...], gmina [...] zgodnie z załączonym do akt administracyjnych wypisem z rejestru gruntów posiada powierzchnię 2,25ha i obejmuje grunty RVI o pow. 1,03ha, ŁV o pow. 0,64ha, PsV o pow. 0,30ha, LsVI o pow. 0,28ha. Budowa farmy fotowoltaicznej ma obejmować część działki nr [...] o pow. 0,9ha, zaznaczoną na mapie załączonej do wniosku wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać. Zgodnie zaś z treścią wniosku inwestora dokładna powierzchnia urządzeń zostanie zweryfikowana na etapie projektu budowlanego. Jednocześnie autor wniosku zauważył, że projektowane przedsięwzięcie inwestycyjne przewidziane jest do realizacji na terenach gruntu rolnego klasy bonitacyjnej IV-VI, dla którego nie jest wymagana zgoda właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.
Opierając się na niewadliwej analizie zgromadzonego materiału dowodowego Wójt Gminy Kobiele Wielkie, w ślad za nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim zgodnie stwierdziły, że sporna inwestycja nie spełnia przesłanek z art. 61 ust. 4 i 5 u.p.z.p., ponieważ teren inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny. Nadto zasadą jest, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewidują odstępstwa od uzyskania zgody właściwego organu na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Lokalizacja przedmiotowej inwestycji na działce stanowiącej chociaż w części grunt leśny bez wątpienia spowoduje zmianę przeznaczenia tego gruntu na cel nieleśny.
Z powyższym stanowiskiem nie zgodziła się strona skarżąca, która uważa, że możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, oznaczonej na załączniku graficznym stanowiącym integralną część wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów leśnych (rolnych) na cele nieleślne (nierolniczne), pod warunkiem, że teren ten, tak jak w rozpatrywanej sprawie da się jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Zdaniem strony skarżącej ustawodawca w treści art. 61 u.p.z.p. świadomie posługuje się dwoma odmiennymi od siebie pojęciami "terenu" i "działki", nadając im celowo odmienny sens i znaczenie. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie "teren" nie jest tożsame z pojęciem "działki ewidencyjnej", co zdaje się sugerować organ drugiej instancji. W przepisach art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 59 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest mowa o "terenie", a nie o "działce ewidencyjnej".
A zatem, osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w świetle przepisów obowiązującego prawa możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części (fragmentu) działki, na której ma powstać zabudowa.
Na tym tle w judykaturze sądów administracyjnych zarysowały się rozbieżne stanowiska.
Zgodnie z pierwszym poglądem, podzielanym w pełni przez tutejszy Sąd, "terenem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1826/06, 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1086/11, 11 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2363/12, 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1168/14, 3 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1626/14, 24 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1837/14, 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2066/14, 5 kwietnia 2017 r. II OSK 2012/15, 23 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1796/16, 27 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2942/15, 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 777/16, 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 743/17, 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1442/16, 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2101/16, 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2758/16, 14 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1135/17, 27 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1205/17, 19 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2561/17, 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 260/18, 14 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 623/20 – dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie warunków zabudowy odnosi się bowiem do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś wyłącznie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji zostanie faktycznie zabudowana, wynika to z treści art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. gdy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego (vide: wyroki NSA z: 9 lipca 2015 r. II OSK 491/14, 5 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2447/17, 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 177/18, 2 marca 2021 r. sygn. II OSK 270/21, 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1351/21, 17 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3439/18). Za taką wykładnią wskazanych wyżej przepisów przemawia też treść § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m. W przepisie tym prawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie części działki wydzielonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji odwołano się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Przyjęcie odmiennej wykładni, że warunki zabudowy można ustalać również dla fragmentu działki ewidencyjnej, mogłoby prowadzić do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych (vide: wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r. II OSK 260/18 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przywołane wyżej stanowisko ma charakter dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Zgodnie z drugim poglądem, możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. W orzeczeniach aprobujących powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że pojęcia "działki ewidencyjnej" i "terenu" na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi. Z tego powodu, usprawiedliwionym jest wniosek, że treść przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów, w tym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ta część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być również uznany jako wskazanie usytuowania inwestycji w ściśle określonym miejscu. Czym innym jest bowiem określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu. (...) Odmowa wydania właścicielowi decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyodrębnionego terenu, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne mogłaby być uznana jako naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) (vide: wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1693/19). W wyrokach z 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1634/16, 17 lipca 2019 r. II OSK 1881/19, 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2976/20 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Przytoczony wyżej pogląd, ferowany przez stronę skarżącą na gruncie rozpatrywanej sprawy, ma jednak charakter mniejszościowy.
Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim oraz Wójt Gminy Kobiele Wielkie prawidłowo odkodowały znaczenie normatywne pojęcia "teren", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., przyjmując że użyte w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Podkreślić bowiem należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, że na konkretnej działce objętej treścią wniosku możliwe jest co do zasady zrealizowanie projektowanej inwestycji, o określonych parametrach. Decyzja o warunkach zabudowy, która co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, poprzedza postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie określa dokładnego usytuowania inwestycji na działce. Te bowiem kwestie są rozstrzygane w sposób wiążący dopiero w ramach postępowania poprzedzającego zatwierdzenie przez organ architektoniczno-budowlany projektu budowalnego i udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę. Na tym etapie postępowania, nie rozstrzyga się która konkretnie część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne, co uzasadnia stwierdzenie, że zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka lub działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnie faktycznie zajętą pod lokalizowaną inwestycję.
Wobec powyższego za trafne uznać należy stanowisko organów obu instancji, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy terenem inwestycji jest cała działka nr [...] w jej ewidencyjnych granicach, której część zgodnie z ewidencją gruntów obejmuje grunty leśne LsVI o powierzchni 0,28 ha, objęte ochronę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 1326 z późn.zm.). W art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. zdefiniowane zostało pojęcie przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, przez które rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. ochrona gruntów leśnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze. Jak stanowi art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 7 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust. 1). Przepisu, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się do terenów, dla których miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się (ust. 1a). Według art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:
1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a,
2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa 1 lub upoważnionej przez niego osoby,
3) (uchylony),
4)(uchylony),
5) pozostałych gruntów leśnych
- wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.
Wobec powyższych unormowań rację ma organ odwoławczy twierdząc, że występowanie na terenie spornej nieruchomości gruntów leśnych oznacza, że grunt ten wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Kobiele Wielkie z 27 lutego 1991 r. zatwierdzony uchwałą nr VIII/53/91 Rady Gminy Kobiele Wielkie (Dz. Urz. Woj. Piotrkowskiego nr 7, poz. 84 z dnia 1 listopada 1991 r.), który zgodnie z art. 67 u.p.z.p., utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., nie obejmował zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne występujących na działce nr ew. [...]. Działka nr [...] we wspomnianym planie miejscowym znajdowała się na terenach upraw polowych i ogrodniczych oznaczonych symbolem "R". Powyższe stanowi więc negatywną przesłankę uniemożliwiającą ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej przez stronę skarżącą inwestycji. Jeżeli sporna działka jest terenem leśnym, to nie ma znaczenia na potrzeby ustalenia warunków zabudowy kwestia wielkości rzeczywistego zalesienia tej działki, bowiem dopóki taki wpis będzie znajdował się w ewidencji gruntów, dopóty organy w procedurze ustalania warunków zabudowy będą zobowiązane do respektowania jej przeznaczenia jako teren leśny (vide: wyroki NSA z: 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1811/16, 14 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 623/20). Okoliczność ta przesądza niewątpliwie o konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych w obrębie działki nr ew. [...] na cele nieleśne. Lokalizacja projektowanej inwestycji na działce nr [...] obejmującej w części grunt leśny spowodowałaby zmianę przeznaczenia tego gruntu na cel nieleśny. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie może zmieniać przeznaczenie gruntu. Pamiętać bowiem trzeba, że zasadą jest ochrona gruntów rolnych i leśnych, natomiast przeznaczenie ich na cele nierolnicze i nieleśne należy traktować jako wyjątek od tej zasady.
Prawidłowe jest więc stanowisko organów orzekających zaprezentowane w motywach kontrolowanych decyzji, że ustalenie warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji nie jest możliwe, albowiem nie spełnia ona przesłanek określonych w przepisach art. 61 ust 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p.
W świetle poczynionych wyżej rozważań podniesione w skardze zarzuty błędnej wykładni art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz błędnego zastosowania art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5, należało ocenić jako chybione.
W sprawie nie zostały również naruszone art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Niewątpliwie prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym, absolutnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Jednym z przepisów uzasadniających ingerencję w prawo własności jest niewątpliwie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., stanowiący że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zatem prawo własności może być wykonywane tylko w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy a nadto w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Przepis ten jest zharmonizowany z art. 140 Kodeksu cywilnego stanowiącym, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.
W toku postępowania poprzedzającego wydanie kontrolowanych decyzji Sąd nie dopatrzył się również uchybień natury procesowej, które w istotnym stopniu rzutowałyby na wynik sprawy. Niezasadne są tym samym zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.
Sąd odnosząc się następnie do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. stwierdził, że kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podkreślić również należy, że organ odwoławczy w motywach decyzji jasno i rzeczowo na str. 15 i 16 ustosunkował się do zarzutów odwołania, choć co należy podkreślić żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie nakłada nań obowiązku szczegółowego ustosunkowania się do każdego z zarzutów odwołania z osobna.
Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 7a k.p.a., który w § 1 stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Wyjaśnić wobec tego należy, że na tle przywołanego unormowania, w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i doktrynie przyjmuje się, że zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony ma przedmiotowo wąski zakres zastosowania, ponieważ dotyczy wyłącznie spraw administracyjnych, których przedmiotem jest "nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia". Z zakresu zastosowania tej zasady wyłączone są a contrario sprawy administracyjne dotyczące interesu prawnego lub obowiązku strony postępowania, których przedmiotem nie jest "nałożenie na stronę obowiązku" albo "ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia". O przedmiotowym zakresie tej zasady nie przesądza potencjalny wynik postępowania administracyjnego, lecz charakter sprawy administracyjnej ocenianej w świetle prawa administracyjnego materialnego stanowiącego podstawę prawną lub prawny kontekst decyzji administracyjnej. Postępowanie administracyjne w sprawach nałożenia obowiązku bądź pozbawienia lub ograniczenia praw/uprawnień wszczyna się w tego typu sprawach z urzędu. Jeżeli zatem strona domaga się od organu administracji publicznej zniesienia ciążącego na niej obowiązku albo przyznania prawa/uprawnienia, które zostało określone w przepisach prawa materialnego, zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony nie ma zastosowania (vide: art. 7a Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa Małgorzaty Jaśkowskiej, Martyny Wilbrandt-Gotowicz, Andrzeja Wróbla –opubl. Lex 2022). Charakter rozpatrywanej sprawy, wszczynanej na wniosek zainteresowanego podmiotu, co wprost wynika z art. 52 ust. 1 u.p.z.p., przesądza o braku jakichkolwiek podstaw do zastosowania art. 7a k.p.a. Trafnie wobec tego argumentowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, że sprawa o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rozstrzyga o możliwości realizacji danego przedsięwzięcia na określonym terenie, a więc stanowi swoisty rodzaj promesy przyznania stronie uprawnienia. Nie nakłada natomiast na stronę obowiązku ani nie pozbawia jej uprawnienia przyznanego wcześniej na mocy decyzji administracyjnej.
Na zakończenie rozważań wyjaśnić trzeba, że niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 z późn.zm.). Zgodne z przepisem art. 15 zzs4 ust. 2 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Z kolei art. 15 zzs4 ust. 3 stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
W rozpoznawanej sprawie przeprowadzenie rozprawy zdalnej nie było możliwe z uwagi na brak oświadczenia strony skarżącej oraz uczestników postępowania o możliwościach technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, wobec czego sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
is