II SA/Łd 701/23

II SA/Łd 701/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-10-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Michał Zbrojewski /przewodniczący/
Robert Adamczewski
Tomasz Porczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 153/24 - Wyrok NSA z 2024-10-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1-2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2409
art. 7 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)
Sentencja
Dnia 3 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) Protokolant starszy specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2023 roku sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 23 maja 2023 r. nr KO.420.64.2023 w przedmiocie odmowy wydania warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. MR
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 23 maja 2023 r., znak KO. 460.24.2023 podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz.2000) – dalej: k.p.a.; art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 503, ze zm.) – dalej: u.p.z.p.; art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2409) – dalej: u.o.g.r.l.; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K.a z dnia 2 lutego 2023 r., nr 1/2023 o odmowie ustalenia, na wniosek P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW na działkach oznaczonych nr ewid. 268/2, 269, 270, 271, 272, obręb [...], gm. K., "[...] .
Z akt sprawy wynika, że o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji spółka (dalej także: inwestor) wystąpiła wnioskiem z dnia 8 lipca 2021 r., uzupełnionym na wezwanie organu w dniu 25 lutego 2022 r. Z treści przedłożonego wniosku wynika, iż spółka planuje realizację planowanego przedsięwzięcia na części wskazanych we wniosku działek ewidencyjnych, na terenie wyznaczonym naniesionymi na przedłożoną wraz z wnioskiem mapę liniami rozgraniczającymi.
Wskazaną wyżej decyzją z dnia 2 lutego 2023 r. Burmistrz Kamieńska odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia z uwagi na niespełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 4 oraz pkt 5 u.p.z.p.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, iż jak wynika z ustaleń sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania analizy urbanistycznej, w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego, na którym znajdują się działki objęte wnioskiem, występuje zabudowa o charakterze zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, mieszkalnej jednorodzinnej wraz z budynkami gospodarczymi oraz tereny niezabudowane. Brak jest jakiejkolwiek zabudowy o charakterze przemysłowym. Przeznaczone przez inwestora do realizacji przedsięwzięcia działki ewidencyjne stanowią grunty niezabudowane, o następującym oznaczeniu klasoużyku i bonitacji: 268/2 (ŁIV-0,39 ha, PsV-0,17 ha, LsV-0,1 ha); 269 (ŁIV-0,35 ha, PsV-0,17 ha, LsV -0,4 ha); 270 (RV-0,61 ha, ŁIV-0,26 ha, PsV-0,21 ha, LsV-0,39 ha), 271 (RV-0,49 ha, ŁIV-0,08 ha, LsV – 0,20ha), 272 (RV-0,16 ha, ŁIV-0,04 ha, PsV – 0,08 ha). Ustalono nadto, że zgodnie z postanowieniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kamieńsk zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Kamieńsk z dnia 22 czerwca 1992 r., nr XVIII/140/92, który to plan utracił moc obowiązująca na mocy art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p., wskazane we wniosku tereny nie były objęte w całości zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Tereny te, w północnej części obszaru znajdowały się w jednostce B2 MR- tereny zwartego budownictwa zagrodowego, na którym dopuszcza się adaptację zabudowanych działek siedliskowych, mieszkaniowych jednorodzinnych, usługowych z możliwością odtworzenia i budowy nowych budynków. Na terenach zabudowy zagrodowej i terenach niezabudowanych stanowiących enklawy w skupionej zabudowie zagrodowej, w pasie zabudowy wyznaczonej planem, realizację budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego na działkach o pow. do 1500 m2 i małych zakładów produkcyjnych projektowanych budynków mieszkalnych, usługowych i produkcyjnych do 3-ch kondygnacji. W pozostałej części terenu objętego wnioskiem teren znajdował się w jednostce R Z - łąki i pastwiska (użytki zielone).
W oparciu o powyższe ustalenia faktyczne oraz zgromadzony materiał dowodowy organ uznał, iż w sprawie nie spełniona została tzw. przesłanka dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż planowane przedsięwzięcie, o charakterze produkcyjnym, nie stanowi kontynuacji dla funkcji istniejącej w obszarze analizowanym, a jego powstanie naruszałoby zasady ładu przestrzennego i mogłoby w przyszłości stanowić ograniczenia dla istniejącej funkcji. Organ odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podkreślał, że pomimo, iż planowane do realizacji przedsięwzięcie stanowi instalację odnawialnego źródła energii, a co za tym idzie spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 ustawy, i jako takie, zgodnie z wykładnią literalną powołanego przepisu, nie musi spełniać przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p., to koniecznym jest jednak uwzględnienie uregulowań z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy. Z treści tych przepisów wynika, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (z uwzględnieniem wyłączeń, o których mowa w art. 10 ust. 2 a pkt 1-2) były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest łączne spełnienie wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.
Ponadto zdaniem organu I instancji w sprawie nie spełnione zostały warunki z art. 61 ust. 1 pkt 4-5 u.p.z., to jest przesłanki braku konieczności uzyskania zgodny na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz przesłanki zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Organ wskazywał, iż w sprawie zastosowanie znajdują przepisy u.p.z.p. oraz przepisy wykonawcze w brzmieniu obowiązującym w dacie sprzed dokonanej z dniem 3 stycznia 2022 r. nowelizacji, które, co wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych uniemożliwiały ustalenie warunków zabudowy, jedynie dla części działki ewidencyjnej, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana, lecz dla działki ewidencyjnej jako całość. Dalej organ wskazywał, iż część gruntów objętych wnioskiem spółki działek ewidencyjnych nr 268/2, 269, 270, 271 stanowią grunty leśnie, spełniające definicję lasu w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: Dz.U.2022 r. poz. 672), które stosownie do art. 7ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. wymagają uprzedniego uzyskania przez inwestora zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nieleśne. Powyższe stanowisku zostało uzgodnione z właściwym organem – Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi.
W odwołaniu od powyższej decyzji spółka zarzucała naruszenie:
1) przepisów prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 7, w zw. z art. 77 i art. 80 Kpa poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii, nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, co w konsekwencji oznacza znaczne utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii, a także całkowite pominięcie okoliczności, iż interes społeczny przemawia za wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa, w szczególności jeżeli weźmiemy pod uwagę ciągłe zapotrzebowanie na energię elektryczną i rozwój technologii odnawialnych źródeł energii, jakim jest energia fotowoltaiczna, które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi,
b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, iż lokalizacja planowanej inwestycji wymaga oznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wraz z przynależnymi strefami ochronnymi związanymi z ograniczeniami w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, podczas gdy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest indywidualnym orzeczeniem organu co do określonej lokalizacji - bez uwzględniania studium, którego treść obliguje jedynie organy gminy co do kierunków polityki, a nie co do konkretnych decyzji w oparciu o politykę zagospodarowania przestrzennego,
2) prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:
a) art. 61 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie oraz niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za jej wydaniem; jedyne do czego był zobowiązany organ w rzeczonym stanie faktycznym było zbadanie czy dana lokalizacja spełnia wymogi określone w ww. normie prawnej, a nie do urzeczywistnienia w decyzji odmawiającej abstrakcyjnej polityki gospodarki przestrzennej, pomimo konieczności w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego indywidualnego rozpatrzenia treści wniosku - jedynie pod kątem treści art. 61 u.p.z.p.,
b) art. 61 ust. 3 w zw . z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 tego przepisu, podczas gdy z treści w w . normy wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1i 2,
c) art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji gdy gmina nie posiadała planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym organ po analizie stanu faktycznego w kontekście treści art. 61 u.p.z.p., powinien orzec jak we wniosku, a nie sugerować się jedynie nieostrą charakterystyką studium generującą obowiązki jedynie po stronie gminy w przypadku realizacji planowania i zagospodarowania przestrzennego w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nieobligującego wnioskodawcę,
d) art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie oraz uznanie, że studium jest aktem prawa miejscowego i na jego podstawie można wydawać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, przy błędnym uznaniu, że planowana moc wytworzona przez odnawialne źródła energii przewyższająca 1000 kW , uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla tego typu przedsięwzięć, w czasie gdy studium wiąże jedynie organy gminy w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy, a przepisy, na które powołuje się Burmistrz Kamieńska, odnoszą się wyłącznie do kierunków zagospodarowania przestrzennego w studium, które nie m a charakteru normatywnego,
e) art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę, tj. terenu,
f) art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów leśnych, na cele "nierolnicze" w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego,
g) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez odmowę wydania wnioskodawcy, działającemu jak właściciel (dzierżawcy), warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele "nierolne", co doprowadziło do naruszenia prawa własności.
Z uwagi na powyższe strona wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji i orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu strona przedstawiła obszerne stanowisko, co do braku konieczności spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla inwestycji stanowiącej odnawialne źródło energii, w rozumieniu art. art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, jak również, co do możliwości ustalenia warunków zabudowy jedynie części działki ewidencyjnej, wydzielonego liniami rozgraniczającymi terenu inwestycji, a w konsekwencji braku konieczności uprzedniego uzyskania przez odwołującą się zgody na zmianę przeznaczenia użytków leśnych na cele nieleśne, gdyż teren planowanej inwestycji nie obejmuje tych części działek.
Zaskarżoną niniejszą skargą decyzją z dnia 23 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazując na podstawy prawne podjętego rozstrzygnięcia organ, odwołując się do art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986) wskazał, że wniosek spółki, mając na uwadze datę jego złożenia, podlegał rozpoznaniu na podstawie przepisów u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r. Dalej odwołując się do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wskazał, że w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, co ma miejsce w realiach rozpatrywanej sprawy, ustalenie warunków zabudowy może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, której podjęcie jest uzależnione od łącznego spełnienia ustawowych warunków, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, przez który należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi, albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej - art. 2 pkt 14 ustawy, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia (z zastrzeżeniem ust. 5 art. 61), 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U . z 2022 r. poz. 273, ze zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Kolegium podkreśliło, iż z uwagi na charakter planowanego przedsięwzięcia, dla którego o ustalenie wnosi spółka, to jest farma fotowoltaiczna, która odpowiada definicji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1378 ze zm.) istotnym dla sprawy pozostaje także przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przewidujący wyłączenie dla tego typu inwestycji konieczności spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy. Wskazało nadto na wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, co do konieczności uwzględnienia przy wykładni przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.p.z.p., brzmienia art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy, co prowadziło do stwierdzenia, iż inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (z uwzględnieniem wyłączeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a pkt 1-2) były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest łączne spełnienie wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Ten kierunek był prezentowany także w toku niniejszego postępowania, zainicjowanego wnioskiem spółki z dnia 8 lipca 2021 r., w podejmowanych w sprawie decyzji kasatoryjnych Kolegium. Organ zaznaczył jednak, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych obecnie ukształtowała się nowa wykładania wyżej przywołanych przepisów, zgodnie z którą sądy jednolicie wskazują na konieczność stosowania literalnego brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w stosunku do przedsięwzięć stanowiących instalację odnawialnego źródła energii, niezależnie od planowanej mocy tych instalacji. Sądy wskazują nadto, iż przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odnoszą się do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i wyłącznie do tych aktów planistycznych jest ograniczony ich zakres stosowania.
Wobec powyższego, zdaniem Kolegium odmowa ustalenia warunków dla przedmiotowego przedsięwzięcia, z uwagi na niespełnienie tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie znajduje uzasadnienia, gdyż przepis ten nie ma zastosowania w sprawie, z uwagi na wyłączenie wynikające z art. 61 ust. 3 ustawy.
Niemniej jednak w ocenie Kolegium, pomimo wadliwej wykładni przywołanych wyżej przepisów odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w sprawie nie spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 4-5 u.p.z.p. Kolegium wskazało bowiem, że na objętych wnioskiem spółki działkach o nr ew. 268/2, 269, 270, 271 występują użytki leśne, spełniające definicję lasu w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, które wymagają uzyskania przez inwestora uprzedniej zgody właściwego organu, na przeznaczenie tych gruntów na cele nieleśne. Jednocześnie postanowienia poprzednio obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Kamieńsk uchwalonego przyjętego uchwałą Rady gminy Kamieńsk z dnia 22 czerwca 1992 r., a które utraciły moc obowiązującą na mocy art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. nie obejmowały zgody przeznaczenia gruntów leśnych, występujących na w/w działkach ewidencyjnych na cele nieleśne. Zdaniem organu bez wpływu na powyższe stwierdzenie pozostaje ta okoliczność, iż zakreślony liniami rozgraniczającymi teren planowanej przez spółkę inwestycji obejmuje jedynie cześć wskazanych we wniosku działek ewidencyjnych i omija znajdujące się na gruncie użytki leśne. W tym zakresie Kolegium mając na uwadze przeciwstawne poglądy sądów administracyjnych, w pełni opowiedziało się za stanowiskiem prezentowanym przez organ I instancji, zgodnie z którym, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r., ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jedynie dla całej działki (działek), w jej granicach ewidencyjnych, a nie jedynie dla części działki, nawet jeżeli możliwym jest wyznaczenie terenu planowanej inwestycji za pomocą linii rozgraniczających.
Wobec powyższego w ocenie Kolegium zarzuty odwołania, co do naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 7ust. 1 i 2 u.o.g.l.r. uznać należało za niezasadne, a kwestionowane nim rozstrzygnięcie za prawidłowe.
Jednocześnie zdaniem Kolegium, z uwagi na brak spełnienia ustawowych przesłanek warunkujących pozytywne rozpatrzenie żądania spółki, zasadnym było odstąpienie od oceny, czy planowana inwestycja należy do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 54 w zw. z § 1 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Kolegium nie podzieliło również pozostałych zarzutów odwołania, co do naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jak również wskazanych przepisów postępowania, to jest art. 7, art., 7a § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucała naruszenie:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
- art. 7a § 1 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącego, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich;
- art. 7, art. 77 § 1i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że pojęcie "teren" i "działka" wskazane w przepisach u.p.z.p. należy traktować jako pojęcia tożsame oraz można je stosować zamiennie w sytuacji, gdy ustawodawca wprowadził rozróżnienie tych pojęć;
- art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący równość wobec prawa oraz podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;
2.naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:
- art. 61 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie oraz niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za jej wydaniem; jedyne do czego był zobowiązany organ w rzeczonym stanie faktycznym było zbadanie czy dana lokalizacja spełnia wymogi określone w ww. normie prawnej, a nie do urzeczywistnienia w decyzji odmawiającej abstrakcyjnej polityki gospodarki przestrzennej, pomimo konieczności w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego indywidualnego rozpatrzenia treści wniosku jedynie pod kątem treści art. 61 u.p.z.p.;
- art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę;
- art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów w zw . z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów leśnych, na cele "nierolnicze" w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;
- art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że pojęcie "teren" jest równoznaczne z pojęciem działki geodezyjnej, w konsekwencji błędne przyjęcie, że ustalenie warunków zabudowy musi się odnosić do całej działki, a nie jedynie określonej powierzchniowo części działki, która ma być faktycznie zabudowana;
- art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez odmowę wydania wnioskodawcy, działającemu jak właściciel (dzierżawcy), warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nie rolne, co doprowadziło do naruszenia prawa własności.
W obszernym uzasadnieniu, spółka odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych przedstawiała argumentację, co do wadliwości stanowiska procedujących w sprawie organów administracji odnośnie do konieczności objęcia wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla całych działek ewidencyjnych wskazanych przez inwestora, a nie jedynie ich części obejmującej teren wyznaczony na załączonej do wniosku mapie liniami rozgraniczającymi. Spółka podkreślała odrębność użytych przez ustawodawcę pojęć "teren" i "działka" oraz brak możliwości ich zamiennego stosowania. Wskazywała nadto, iż błędne stanowisko organów, co do konieczności uprzedniego uzyskania przez inwestora zezwolenia na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne jest konsekwencją powoływanego wyżej wadliwego uznania, co do braku możliwości ustalenia warunków zabudowy jedynie dla części działki, to jest jej określonego, wyznaczonego terenu. W ocenie skarżącej ustalenie warunków zabudowy jedynie dla części działki ewidencyjnej nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów, w tym przypadku przepisów u.o.g.r.l., gdyż jak wynika z przedłożonego wraz z wnioskiem załącznika graficznego, planowana przez stronę inwestycja jest zamierzona do realizacji na terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi, który nie obejmuje użytków leśnych. Podkreślała, że negatywne rozpatrzenie jej żądania godzi w wykonywanie przysługującego jej konstytucyjnego prawa własności.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W niniejszej sprawie jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 23 maja 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Kamieńska z dnia 2 lutego 2023 r. o odmowie ustalenia, na wniosek spółki, warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW na działkach oznaczonych nr ewid. 268/2, 269, 270, 271, 272, obręb [...], gm. K.. "[...] ".
Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 997) - dalej: u.p.z.p.; w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986), nowelizującą przepisy u.p.z.p. od dnia 3 stycznia 2022 r., do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym.
W sprawie pozostaje bezsporne, że z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji skarżąca spółka wystąpiła w dniu 8 lipca 2021 r., a co za tym idzie wniosek podlega rozpatrzeniu w oparciu o przepisy obowiązujące w brzmieniu sprzed nowelizacji.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
Jak wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Konstrukcja art. 4 u.p.z.p. wskazuje, że ustalanie sposobu zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy następuje wyjątkowo, gdyż zasadą winno być ustalanie zagospodarowania terenu w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
W sprawie bezspornym pozostaje, że teren, na którym zlokalizowane są działki o nr ew. 268/2, 269, 270, 271, 272, na części których spółka zamierza zrealizować przedmiotową inwestycję nie są objęte aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamieńsk. Tym samym ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia wymagało wydania decyzji administracyjnej.
Stosownie do treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).
W ocenie Sądu przedłożona do akt sprawy, analiza urbanistyczna, jak i sporządzony projekt decyzji odpowiada wymogom prawem przewidzianym, a wydane w sprawie rozstrzygnięcie podjęte zostało przez właściwy miejscowo organ.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 5, jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne pomiędzy stronami postępowania, jak i niebudzące wątpliwości Sądu pozostają te ustalenia faktyczne sprawy dotyczące przedmiotu i zakresu planowanej do realizacji inwestycji, numerów ewidencyjnych działek, na których strona zamierza posadowić przedmiotową elektrownię fotowoltaiczną, jak i rodzajów występujących na nich użytków gruntowych, w tym lasów w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: 2023 poz. 1356) oraz ich klasyfikacji bonitacyjnej.
Za prawidłowe uznać również należy wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim, a co nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą, że planowana do realizacji przez spółkę inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 14336). Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że planowane przedsięwzięcie korzysta ze zwolnienia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., który stanowi, iż przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Powyższe stwierdzenie znajduje odzwierciedlenie w najnowszym, ujednoliconym poglądzie orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21; z 12 października 2022 r., II OSK 1482/21; z 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22, z 22 listopada 2022 r., II OSK 2249/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto nie są kwestionowane przez żadną ze stron postępowania te okoliczności, co do spełnienia w sprawie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 3 i pkt 6 u.p.z.p.
Natomiast zasadniczą kwestią sporną pomiędzy stronami pozostaje odmienna interpretacja ustawowego terminu "teren inwestycji", co w okolicznościach niniejszej sprawy wiąże się z kwestią oceny wniosku skarżącej spółki pod kątem spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust.1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p.
Jak już bowiem wcześniej wskazano, w sprawie ustalono w sposób bezsporny, że na czterech objętych wnioskiem spółki z dnia 8 lipca 2021 r. działkach ewidencyjnych o nr: 268/2, 269, 270, 271 występują użytki leśne (LsV) o powierzchni odpowiednio: 0,1 ha, o,4 ha, 0,39 ha, 0,2 ha.
W ocenie Kolegium, powyższa okoliczność, uwzględniając datę wystąpienia przez spółkę z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, stan prawny w oparciu o który wniosek ten podlega rozpatrzeniu (obowiązujący do dnia 2 stycznia 2022 r. – przypomnienie Sądu), jak i wypracowane w oparciu o ten stan prawny ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym co do zasady ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne jedynie dla całej działki ewidencyjnej, a nie jej części, wymagała przeprowadzenia oceny wniosku skarżącej w oparciu o przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p., której negatywny wynik skutkował odmową ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.
Zdaniem skarżącej spółki, która na poparcie zasadności swojego stanowiska również odwołuje się do orzecznictwa sądów administracyjnych, odrębność ustawowych pojęć "teren" i "działka" (art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 64 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.) pozwala na stwierdzenie, że możliwym jest ustalenie warunków zabudowy dla konkretnego terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi daną inwestycję, stanowiącego część działki ewidencyjnej. Powyższe w ocenie skarżącej, mając na uwadze fakt, iż planowane przez nią zamierzenie inwestycyjne, ma być realizowane na konkretnie zaznaczonej części działek o nr ew. 268/2, 269, 270, 271, 272 stanowiącej użytki niepodlegające ochronie, co wprost wynika z załączonej do wniosku mapy, skutkować winno stwierdzeniem, że teren planowanej inwestycji spełnia przesłankę z art. 64 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p., a co za tym idzie brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.
W powyższym zakresie wskazać na wstępie należy, że zgodnie z art. 52 ust.1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. Wniosek ten, stosownie do art. 52 ust. 2 u.p.z.p., powinien zawierać m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych oraz określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Jest to o tyle istotne, że treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i dla podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2735/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, gdyż w decyzji nie mogą zostać ustalone warunki, które nie są zgodne z wnioskiem. Złożony wniosek wyznacza przedmiot postępowania, determinując jego kierunek, a zatem jest wiążący dla organów orzekających w sprawie. Przy czym w toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora zmodyfikowany, stąd obowiązkiem organu jest dokładne określenie intencji strony. Natomiast, gdy powstaną wątpliwości co do treści żądania, organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy, aby ten ją sprecyzował.
Dalej podkreślenia wymaga, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę ma na uwadze, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych brak jest jednolitego stanowiska w sprawie dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jedynie co do części działki ewidencyjnej, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 2 tycznia 2022 r. Jak słusznie podnoszą strony niniejszego postępowania zagadnienie to jest przedmiotem dwóch rozbieżnych linii orzeczniczych, z których jedna definitywnie wyłącza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki, druga zaś dopuszcza taką możliwość w sytuacji, gdy możliwym jest wyraźne rozgraniczenie linii rozgraniczających teren inwestycji, wskazujące jej położenie wyłącznie na gruntach nie objętych ochroną przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2409) – dalej: u.o.g.r.l.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, zgodnie z którym, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r., podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Tylko w drodze wyjątku przyjmuje się dopuszczalność objęcia decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, gdy wynika to ze szczególnych uwarunkowań normatywnych lub faktycznych, dotyczących np. inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty np. zjazdy. Co prawda literalne odczytanie treści przywołanego przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak słusznie wskazuje strona skarżąca, pozwala na stwierdzenie, że jest w nim mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Niemniej jednak w ocenie Sądu nie stanowi to podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla terenu będącego częścią działki ewidencyjnej. Sąd rozpoznający niniejszą skargą stoi na stanowisku, iż użyty we wskazanym wyżej przepisie termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Podkreślić bowiem należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne. To z kolei uzasadnia stwierdzenie, że zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Tym bardziej, że dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej mogłoby skutkować tym, iż przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych - intensyfikacja zabudowy działek (por. wyroki NSA: z 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14; z 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16; z 16 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 18 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16; z 14 marca 2019 r. II OSK 1135/17; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17 i z 19 września 2019 r., II OSK 2561/17; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Za przedstawioną wyżej wykładnią przemawia również treść § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) - w brzmieniu zastosowanie w rozpoznawanej (do dnia 2 stycznia 2022 r. – uwaga Sądu), zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie części działki wydzielonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji odwołano się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych.
W sprawie nie sposób pominąć także, co już wcześniej wskazywano, że na działkach o nr ew. 268/2, 269, 270, 271, na której części skarżąca spółka planuje zrealizować przedmiotową inwestycję, występują użytki leśne (LsV) o powierzchni odpowiednio: 0,1 ha, o,4 ha, 0,39 ha, 0,2 ha. Ponadto, co w sprawie bezsporne w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania gminy Kamieńsk zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Kamieńsk z dnia 22 czerwca 1992 r., nr XVIII/140/92, który utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r., wskazane we wniosku działki nie były objęte w całości zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Tereny te, w północnej części obszaru znajdowały się w jednostce B2 MR- tereny zwartego budownictwa zagrodowego, na którym dopuszcza się adaptację zabudowanych działek siedliskowych, mieszkaniowych jednorodzinnych, usługowych z możliwością odtworzenia i budowy nowych budynków. Na terenach zabudowy zagrodowej i terenach niezabudowanych stanowiących enklawy w skupionej zabudowie zagrodowej, w pasie zabudowy wyznaczonej planem, realizację budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego na działkach o pow. do 1500 m2 i małych zakładów produkcyjnych projektowanych budynków mieszkalnych, usługowych i produkcyjnych do 3-ch kondygnacji. W pozostałej części terenu objętego wnioskiem teren znajdował się w jednostce R Z - łąki i pastwiska (użytki zielone). Wyjaśnić przy tym należy, że zgodnie art. 7 u.o.g.r.l., przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, 2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, 3) pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym już wcześniej wyroku z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) "obecnie (...) działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Poza tym nie może ujść z pola widzenia fakt, że w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczanie ich na cele nierolnicze (nieleśne) - jako wyjątek od tej zasady". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że "urzeczywistnianiu tej zasady oraz przeciwdziałaniu obchodzeniu rygorów wynikających z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, służyć miała właśnie wykładnia sprzeciwiająca się zawężaniu pojęcia obszaru (gruntów) przeznaczanych na cele nierolnicze tylko do powierzchni faktycznie zajmowanej przez lokalizowaną infrastrukturę. Należy podkreślić, że taką wykładnię stosowano nie tylko w odniesieniu do zmian przeznaczenia gruntów dokonywanych w drodze decyzji lokalizacyjnych, ale także w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego - uznając, że także w planowaniu przestrzennym obszar przeznaczony na cele nierolnicze (nieleśne) wyznaczają działki ewidencyjne, a nie sama tylko powierzchnia gruntu faktycznie zajęta pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Konsekwentnie wskazywano więc, że jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolne (nieleśne), to obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolnej dotyczy nie pojedynczych enklaw gruntu, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem lub jego zmianą, w ramach którego cele nierolne (nieleśne) mogą być realizowane". Z powyższych względów Sąd natomiast nie podziela poglądu zaprezentowanego powołanych w skardze wyrokach, wedle którego "w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p dopuszczalne jest (...) wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji".
W świetle powyższych ustaleń argumentacja skarżącej spółki, że projektowana inwestycja miałaby faktycznie zostać zrealizowana jedynie na części działek ew. 268/2, 269, 270, 271, 272 stanowiących użytki niepodlegające ochronie, nie obejmującej występujących na nich użytków leśnych, nie mogła odnieść oczekiwanego przez nią skutku. Zasadnie zatem, procedujące w sprawie organy obu instancji uznały, iż wobec niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., nie jest możliwym ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie zdaniem Sądu, za prawidłowe uznać należy stwierdzenie organu odwoławczego, iż uwzględnienie żądania skarżącej spółki skutkowałoby wydaniem decyzji o warunkach zabudowy niezgodnej z przepisami odrębnymi, to jest z art. 7 ust 1 i ust. 2 u.o.g.r.l., co pozostawałoby w sprzeczności z treścią art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.
Tym samym Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty skargi, co do naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 64 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.
Wbrew stanowisku strony skarżącej organy prowadzące kontrolowane postępowanie wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto wypełniły obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Stwierdzić także należy, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organy w sposób wystarczający wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody, na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględniły stanowiska spółki. Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśniły podstawę prawną decyzji oraz przytoczyły przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, że strona skarżąca odmienne interpretuje zastosowane w sprawie przepisy prawa nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia są wadliwe. Wręcz przeciwnie organy podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Ponadto stosownie do wymogu art. 10 § 1 k.p.a. strona miała zapewniony czynny udział w każdym stadium prowadzonego postępowania administracyjnego. Wbrew argumentacji spółki zawartej w uzasadnieniu skargi procedujące w sprawie organy w żaden sposób nie kwestionowały, czy też nie pomijały zasadności wspierania rozwoju energii odnawialnej, a odmowa pozytywnego rozpatrzenia żądania spółki wynikała z faktu niespełnienia przez planowaną inwestycję ustawowych warunków, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p.
Za niezasadny Sąd uznał również zarzut skargi, co do naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. W ocenie Sądu o istnieniu wątpliwości co do treści normy prawnej można mówić dopiero wówczas, gdy po zastosowaniu różnych metod wykładni przepisów, z uwzględnieniem pierwszeństwa wykładni językowej, treść normy prawa nadal budzi wątpliwości. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Ponadto wskazać należy, że przepis art. 7a § 1 k.p.a. odnosi się wyłącznie do sytuacji, w której przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Tymczasem sprawa o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rozstrzyga o możliwości realizacji danego przedsięwzięcia na określonym terenie, a więc stanowi swoisty rodzaj promesy przyznania stronie uprawnienia. Nie nakłada natomiast na stronę obowiązku ani nie pozbawia jej uprawnienia przyznanego wcześniej na mocy decyzji administracyjnej.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
IB