II SA/Łd 7/24

II SA/Łd 7/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-04-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Marcin Olejniczak
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 904
art. 6 ust. 1, art. 26 ust. 1, ust. 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Dnia 19 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Asesor WSA Marcin Olejniczak, , po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 26 października 2023 roku nr SKO.4160.141.2023 w przedmiocie potwierdzenia wysokości rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia 26 października 2023 r., nr SKO.4160.141.2023 - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej jako: "k.p.a." oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 904 ze zm.), dalej jako: "ustawa" - po rozpatrzeniu odwołania W.J. od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr X/SM/7/2023 z dnia 21 lipca 2023 r. znak: DM-ZNN-X.6826.669.2023.KS o ustaleniu wysokości (194,30 zł) i okresu wnoszenia (20 lat) rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu położonego w Ł. przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], oznaczonego w rejestrze gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], objętego księgą wieczystą nr [...], w odniesieniu do udziału związanego z odrębną własnością lokalu nr [...], objętego księgą wieczystą nr [...], uchyliło ww. decyzję w części dotyczącej ustalenia okresu wnoszenia rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. gruntu w odniesieniu do udziału związanego z odrębną własnością ww. lokalu i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałej części (tj. dotyczącej ustalenia wysokości opłaty) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Jak wynika z akt administracyjnych, Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia 21 lipca 2023 r., na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy, w ramach postępowania wszczętego na wniosek W.J., ustalił wysokość (194,30 zł) i okres wnoszenia (20 lat) rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu położonego w Ł. przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], oznaczonego w rejestrze gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], objętego księgą wieczystą nr [...], w odniesieniu do udziału związanego z odrębną własnością lokalu nr [...], objętego księgą wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na zaświadczenie z dnia [...] grudnia 2022 r. znak: DM-ZNN-X.6826.3865.2022, w którym potwierdził ww. przekształcenie z dniem 1 stycznia 2022 r., bowiem postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności prowadzone na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1314 ze zm.), dalej jako: "ustawa z 2005 r.", nie zakończyło się do dnia 31 grudnia 2021 r. wydaniem decyzji o przekształceniu. W ocenie organu, wskazana w tym zaświadczeniu wysokość i okres wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej są prawidłowe.
W odwołaniu od powyższej decyzji W.J. wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji argumentując, że do ustalenia wysokości ciążącej na niej opłaty z tytułu przekształcenia powinny mieć zastosowanie przepisy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 11 stycznia 2012 r. w sprawie warunków udzielania bonifikat od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. Urz. Woj Łódz. poz. 511 z późn. zm.), dalej jako: "uchwała z 2012 r.", w szczególności § 3, w którym przewidziano bonifikatę od opłaty w wysokości 98%, nie zaś przepisy powołanej w uzasadnieniu decyzji uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 20 października 2021 r. w sprawie określenia wysokości i warunków udzielania bonifikaty od opłaty jednorazowej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Miasta Łodzi zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu (Dz. Urz. Woj. Łódz. poz. 5073 z późn. zm.), dalej jako: "uchwała z 2021 r.". Postępowanie w sprawie na podstawie ustawy z 2005 r. prowadzone było w sposób przewlekły, co skutkowało niezakończeniem go do dnia 31 grudnia 2021 r. w drodze decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, uchyliło decyzję organu I instancji w części (dotyczącej ustalenia okresu wnoszenia opłaty rocznej) i w tym zakresie umorzyło postępowanie I instancji, a w pozostałym zakresie (dotyczącym ustalenia wysokości opłaty rocznej) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z 2018 r., który stanowi, że jeśli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia, wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji. Wskazane zaświadczenie to zaświadczenie potwierdzające przekształcenie w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z 2018 r., które wydawane jest przez właściwy organ, czyli odpowiednio wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa - w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z 2018 r.). Zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 2 ust. 2, zaświadczenie zawiera także oznaczenie i datę wydania zezwolenia, o którym mowa w tym przepisie (art. 4 ust. 3 ustawy z 2018 r.). Z mocy art. 4 ust. 4 ustawy z 2018 r., w zaświadczeniu tym potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7, i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera również pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1. Wskazana w art. 4 ust. 4 i art. 6 ust. 1 opłata została sprecyzowana w art. 7 ust. 1 ustawy z 2018 r., jako opłata, którą nowy właściciel gruntu ponosi z tytułu przekształcenia na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu. Wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (art. 7 ust. 2 ustawy z 2018 r.).
W świetle powyższej regulacji Kolegium podkreśliło odrębność dwóch opłat, czyli rocznej opłaty przekształceniowej, należnej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu oraz opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, obciążającej użytkownika wieczystego przed przekształceniem. Roczna opłata przekształceniowa - stosownie do art. 7 ust. 6 ustawy z 2018 r. - jest wnoszona przez okres 20 lat, licząc od dnia przekształcenia.
Jak wskazało Kolegium, kluczowe znaczenie dla określenia zarówno wysokości (art. 7 ust. 2 ustawy z 2018 r.), jak i okresu wnoszenia (art. 7 ust. 6 ustawy z 2018 r.) rocznej opłaty przekształceniowej, ma ustalenie daty przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe. Regułą wynikającą z art. 1 ust. 1 ustawy z 2018 r. jest przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r., jednakże analizowana ustawa przewiduje wyjątki od tej zasady, a jeden z nich został uregulowany w art. 26 ust. 2 ustawy z 2018 r. Stosownie do tego przepisu w przypadku gdy postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2, prowadzone na podstawie ustawy z 2005 r., nie zakończy się do dnia 31 grudnia 2021 r. wydaniem decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przekształcenie następuje z dniem 1 stycznia 2022 r. zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z 2018 r. W takim przypadku wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu 1 stycznia 2022 r. W tym zakresie przepis potwierdza regułę wyrażoną w art. 7 ust. 2 ustawy z 2018 r.
Podsumowując Kolegium napisało, że prawidłowa interpretacja przytoczonych uregulowań prowadzi do przyjęcia, że w sytuacji opisanej w art. 26 ust. 2 dotychczasowy użytkownik wieczysty jest zobligowany do uiszczania do końca 2021 r. opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, natomiast od początku 2022 r. ciąży na nim, jako nowym właścicielu gruntu, obowiązek ponoszenia rocznej opłaty przekształceniowej w wysokości odpowiadającej hipotetycznej wysokości opłaty rocznej w dniu 1 stycznia 2022 r., który trwa przez okres 20 lat, licząc od tej daty.
Następnie Kolegium odnosząc się do zakresu postępowania zwróciło uwagę na sposób zredagowania art. 6 ust. 1 ustawy z 2018 r., który wskazuje, że przedmiot postępowania może obejmować zarówno ustalenie wysokości, jak i okresu wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, albo tylko jeden z tych elementów. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę spójnika "lub", który oznacza alternatywę łączną. Decydujące znaczenie ma w tym zakresie wola strony, czyli właściciela nieruchomości, wyrażona we wniosku wszczynającym postępowanie. We wniosku inicjującym postępowanie, złożonym w dniu 1 marca 2023 r. W.J. zakwestionowała tylko wysokość opłaty, o której została poinformowana w doręczonym jej zaświadczeniu. Przedmiotem jej żądania nie było ustalenie w drodze decyzji okresu wnoszenia opłaty. Tym samym rozstrzygnięcie wydane przez Prezydenta Miasta Łodzi na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z 2018 r. powinno być ograniczone do ustalenia wysokości obciążającej stronę rocznej opłaty przekształceniowej, gdyż organ ten nie został przez nią upoważniony do orzekania co do okresu jej wnoszenia. W sytuacji zatem gdy w zaskarżonej decyzji wadliwie rozstrzygnięto o obu wskazanych kwestiach, Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej ustalenia okresu wnoszenia opłaty i umorzyło w tym zakresie postępowanie I instancji.
Natomiast w odniesieniu do kwestii będącej przedmiotem sporu czyli wysokości rocznej opłaty przekształceniowej, Kolegium dostrzegło, że spór ten nie dotyczy wysokości tej opłaty jako odzwierciedlenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (art. 7 ust. 2 ustawy z 2018 r.), lecz dotyczy tego, czy istnieją podstawy do obniżenia ustalonej w ten sposób i niekwestionowanej przez stronę wysokości opłaty o kwotę odpowiadającą stosownej bonifikacie wynikającej z przepisów uchwały z 2012 r. Odnosząc się do powyższej kwestii Kolegium wyjaśniło, że uchwała z 2012 r. została wydana na podstawie upoważnienia z art. 4 ust. 7 pkt 2 ustawy z 2005 r., który stanowi, że organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od jednorazowej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego - na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku. Co istotne, zarówno powołany przepis ustawy, jak i przepisy wydanej na jego podstawie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego stosuje się do postępowań administracyjnych w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, które zostały wszczęte i są nadal prowadzone na podstawie ustawy z 2005 r. Istota tych spraw sprowadza się zaś do tego, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje w nich w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast w przepisach ustawy z 2018 r. uregulowany jest odrębny tryb przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. W tym przypadku przekształcenie następuje z mocy samego prawa i podlega jedynie potwierdzeniu w zaświadczeniu wydanym przez właściwy organ, niebędącym decyzją administracyjną. Podstawę prawną zastosowania ewentualnej bonifikaty od rocznej opłaty przekształceniowej stanowią przepisy zawarte w odrębnym akcie prawa miejscowego, do którego wydania upoważnia art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2018 r. Stosownie do tego przepisu właściwy organ może udzielić osobom fizycznym będącym właścicielami budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub lokali mieszkalnych lub spółdzielniom mieszkaniowym bonifikaty od opłaty za dany rok w odniesieniu do gruntów stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego - na podstawie uchwały właściwej rady albo sejmiku. Przy czym, Rada Miejska w Łodzi nie wydała dotychczas żadnej uchwały w oparciu o ten przepis, a uchwała z 2021 r. została wydana na podstawie osobnego upoważnienia z art. 9 ust. 4 i 5 ustawy z 2018 r. i inny jest przedmiot jej regulacji (tj. określenie warunków udzielania bonifikat od opłaty jednorazowej, o której mowa jest w art. 7 ust. 7 ustawy z 2018 r.). Kolegium dokonując wyraźnego rozdzielenia dwóch trybów przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności podkreśliło, że są one odrębnie unormowane w przepisach odpowiednio ustawy z 2005 r. i ustawy z 2018 r. oraz poddane diametralnie różnym reżimom prawnym, w tym w zakresie udzielania bonifikat od opłat z tytułu przekształcenia. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego konkretnej nieruchomości gruntowej w prawo własności może nastąpić wyłącznie w jednym z tych trybów, którego zastosowanie determinuje z kolei, w oparciu o jaki akt prawny i na jakich warunkach może być ewentualnie przyznana dotychczasowemu użytkownikowi wieczystemu gruntu bonifikata od opłaty z tytułu przekształcenia. Owo rozdzielenie trybów przekształcenia występuje również w tych stanach faktycznych, do których odnoszą się unormowania zamieszczone w art. 26 ustawy z 2018 r. Dotyczą one sytuacji, w których grunt zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z 2018 r. był przedmiotem postępowania przekształceniowego prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z 2005 r., ale postępowanie to nie zakończyło się decyzją ostateczną do dnia 31 grudnia 2018 r., a użytkownik wieczysty lub współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę, nie złożyli do dnia 31 marca 2019 r. oświadczenia o prowadzeniu dalszego postępowania (art. 26 ust. 1), ewentualnie - w razie złożenia takiego oświadczenia - nie zakończyło się do dnia 31 grudnia 2021 r. wydaniem decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (art. 26 ust. 2). Przekształcenie następuje wówczas z mocy prawa, odpowiednio z dniem 1 stycznia 2019 r. (art. 26 ust. 3) albo 1 stycznia 2022 r. (art. 26 ust. 2), zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z 2018 r. W sprawie - jak podkreśliło Kolegium - istotna jest okoliczność, że w przypadku wydania w ww. ustawowych terminach decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego danej nieruchomości w prawo własności, podstawę prawną udzielenia stronie ewentualnej bonifikaty od ustalonej w niej opłaty z tytułu przekształcenia stanowiłyby przepisy uchwały wydanej na podstawie art. 4 ust. 7 pkt 2 ustawy z 2005 r. (czyli na terenie miasta Łodzi - uchwały z 2012 r.). Jednakże w sytuacji gdy terminy te upłynęły bezskutecznie, a przekształcenie nastąpiło z mocy prawa, do udzielenia bonifikaty nie mogą już mieć zastosowania przepisy aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy z 2005 r., a co najwyżej przepisy odrębnych uchwał wydanych w wykonaniu upoważnień zawartych w ustawie z 2018 r. (czyli na terenie miasta Łodzi - uchwały z 2021 r., przy czym wyłącznie w odniesieniu do opłaty jednorazowej, jeżeli właściciel nieruchomości zgłosi zamiar jej wniesienia).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium wskazało, że toczące się na podstawie ustawy z 2005 r. postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie zakończyło się do dnia 31 grudnia 2021 r. wydaniem decyzji o przekształceniu, wskutek czego z dniem 1 stycznia 2022 r. prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości uległo przekształceniu z mocy prawa w prawo własności. W ocenie Kolegium, brak jest podstaw do zastosowania w zakresie ustalenia wysokości rocznej opłaty przekształceniowej przepisów uchwały z 2012 r., w szczególności obniżenia wysokości tej opłaty o kwotę równą bonifikacie w wysokości 98% (§ 3 uchwały z 2012 r.). W konsekwencji Kolegium przyznało rację organowi I instancji, że wysokość ciążącej na stronie rocznej opłaty przekształceniowej jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w stosunku do niej w dniu 1 stycznia 2022 r., czyli wynosi 194,30 zł. Nie ma przy tym znaczenia dla rozstrzygnięcia okoliczność, jakie były przyczyny niewydania decyzji o przekształceniu w terminie określonym w art. 26 ust. 2 ustawy z 2018 r. oraz czy jej niewydanie było wynikiem przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta Miasta Łodzi. Ewentualną przewlekłość strona mogła zwalczać w odpowiednim czasie, tj. w okresie trwania postępowania, przez wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. Natomiast na gruncie postępowania istotny dla rozstrzygnięcia jest sam fakt, że postępowanie przekształceniowe nie zakończyło się do dnia 31 grudnia 2021 r. wydaniem decyzji merytorycznej.
W ocenie Kolegium, kwestia udzielenia stronie bonifikaty od opłaty jednorazowej w wysokości 60%, na podstawie uchwały z 2021 r., nie mieści się w zakresie przedmiotowym postępowania, obejmującym ustalenie wysokości rocznej opłaty przekształceniowej, o której mowa w art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 2018 r.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze W.J. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi wskazując na błędną wykładnię art. 26 ust. 1 ustawy z 2018 r., poprzez uznanie, że w sprawie zastosowanie ma ta ustawa, podczas gdy z przepisu tego wynika, że zastosowanie ma ustawa z 2005 r. w brzmieniu nadanym wymienioną ustawą z 2018 r., która w art. 16 zmieniła jedynie w określonym zakresie art. 1 ustawy z 2005 r., a mianowicie art. 1 ust. 1 otrzymał nowe brzmienie, w ust. 1b zostały uchylone pkt 1 i pkt 2, a ust. 3 otrzymał nowe brzmienie. Ewentualnie autor skargi wniósł o uchylenie decyzji w części orzekającej o zachowaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Łodzi dotyczącej ustalenia wysokości opłaty rocznej w kwocie 194,30 zł z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu, oraz o uchylenie w tej części decyzji organu I instancji. Autor skargi wskazał na naruszenie § 3 uchwały z 2012 r., (tytuł tej uchwały został zmieniony uchwałą nr LXXXVI/1787/14 z dnia 7 maja 2014 r.), który stanowi, że w sprawach wszczętych i niezakończonych do dnia 31 grudnia 2012 r., bonifikaty od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, o których mowa w § 1 pkt 1 i 2, ustala się w wysokości 98 % różnicy pomiędzy wartością prawa własności, a wartością prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej - poprzez uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie. W konsekwencji autor skargi zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Łodzi w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty, a także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, czy skarżącej przysługuje i w jakiej wysokości bonifikata, oraz na jakiej podstawie prawnej organ II instancji uznał, że skarżącej przysługuje 60% bonifikata, o czym świadczy utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty, skoro jednocześnie organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wskazuje prawidłowo, że uchwała z 2021 r., powołana w uzasadnieniu decyzji organu I instancji jako podstawa udzielenia skarżącej 60% bonifikaty, nie znajduje zastosowania w tej sprawie.
Autor skargi wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i kosztów pełnomocnictwa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Organ wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Oznacza to, że nie wystarczy by sąd administracyjny stwierdził samo naruszenie prawa materialnego lub przepisów postępowania, lecz konieczne jest stwierdzenie takiego naruszenia przepisów prawa, które miało lub mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Muszą zatem wystąpić łącznie dwie przesłanki by doszło do uwzględnienia skargi, po pierwsze - sąd musi stwierdzić, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, a po drugie - wspomniane naruszenia odpowiednio mają lub mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy (na końcowe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy). Dopiero wówczas, gdy wystąpią te przesłanki łącznie, zachodzi konieczność wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Ponadto należy podkreślić, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.).
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W sprawie organ w odpowiedzi na skargę zawarł wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Natomiast pełnomocnik strony skarżącej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, stąd sprawa mocą zarządzenia z dnia 29 lutego 2024 r. została skierowana do rozpoznania w trybie postępowania uproszczonego, o czym strony zostały zawiadomione na mocy zarządzenia z dnia 14 marca 2024 r.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcie nie uchybia przepisom prawa w stopniu nakazującym jego uchylenie.
Przedmiotem kontroli Sądu w powyższym trybie jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Łodzi w części dotyczącej ustalenia okresu wnoszenia rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. gruntu w odniesieniu do udziału związanego z odrębną własnością lokalu skarżącej i w tym zakresie umarzająca postępowanie I instancji, a w pozostałej części (tj. dotyczącej ustalenia wysokości opłaty) utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z 2018 r., prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się z dniem 1 stycznia 2019 r. w prawo własności tych gruntów. Podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydawane przez odpowiednio wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa - w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z 2018 r.). W zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7, i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 (art. 4 ust. 4 ustawy z 2018 r.). Jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia, wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji (art. 6 ust. 1 ustawy z 2018 r.).
Z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę przekształceniową. Wysokość opłaty przekształceniowej jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 2018 r.). W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie "obowiązywałaby" użyte w ww. przepisie oznacza w istocie opłatę z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości należnej od dnia 1 stycznia 2019 r., gdyby nie doszło do przekształcenia z tym dniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wskazane sformułowanie "obowiązywałaby" należy zatem odnieść do hipotetycznej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, należnej począwszy od dnia 1 stycznia 2019 r. Chodzi zatem o wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego należnej w tym dniu do uiszczenia z uwzględnieniem tych norm prawnych, które kształtują wysokość opłaty należnej, np. w wyniku skutecznie dokonanej aktualizacji (por. art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 ust. 1 i 5 ustawy z 2018 r.), a nie tylko formalnie obowiązującą w dniu 1 stycznia 2019 r. bez uwzględnienia ewentualnej aktualizacji (por. wyroki NSA z dnia 20 listopada 2023 r., sygn. I OSK 603/23 oraz sygn. I OSK 384/23; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tym miejscu należy dostrzec, że ustawodawca odmiennie uregulował sytuację użytkowników wieczystych, którzy złożyli wniosek o przekształcenie na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Z mocy art. 26 ust. 1 ustawy z 2018 r., postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe wszczęte na podstawie ustawy z 2005 r. w brzmieniu dotychczasowym i niezakończone decyzją ostateczną do dnia 31 grudnia 2018 r., umarza się, jeżeli użytkownik wieczysty lub współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę, nie złożą do dnia 31 marca 2019 r. oświadczenia o prowadzeniu dalszego postępowania na podstawie ustawy z 2005 r. w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Złożenie zatem oświadczenia, o którym mowa w przywołanym przepisie skutkuje kontynuowaniem dotychczasowego postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Jeżeli natomiast postępowanie to nie zakończy się do dnia 31 grudnia 2021 r. wydaniem decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przekształcenie następuje z dniem 1 stycznia 2022 r. zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z 2018 r. W takim przypadku wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu 1 stycznia 2022 r. (art. 26 ust. 2 ustawy z 2018 r.). Natomiast w przypadku niezłożenia w określonym powyżej terminie oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przekształcenie następuje ze skutkiem na dzień 1 stycznia 2019 r., zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z 2018 r. (art. 26 ust. 3 ustawy z 2018 r.).
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że grunt położony w Ł. przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...], oznaczony w rejestrze gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] objęty księgą wieczystą nr [...], w odniesieniu do udziału związanego z własnością lokalu nr [...], jest gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z 2018 r., którego użytkownikiem wieczystym była skarżąca. Nie jest kwestionowane również to, że toczące się na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, postępowanie nie zakończyło się decyzją ostateczną do dnia 31 grudnia 2018 r., a współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę nie złożyli do dnia 31 marca 2019 r. oświadczenia o prowadzeniu dalszego postępowania na podstawie ustawy z 2005 r. w brzmieniu nadanym ustawą z 2018 r.
W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Łodzi w dniu 28 grudnia 2022 r. wydał zaświadczenie potwierdzające przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Zaświadczenie zawierało pouczenie m.in. o możliwości złożenia przez właściciela nieruchomości (tj. skarżącą) wniosku o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia opłaty przekształceniowej w drodze decyzji. Skarżąca w terminie określonym w art. 6 ust. 1 ustawy z 2018 r., w dniu 1 marca 2023 r. (pismo z dnia 28 lutego 2023 r.) złożyła wniosek o ustalenie opłaty przekształceniowej w formie decyzji.
Wobec przywołanych powyżej niekwestionowanych okoliczności faktycznych, na podstawie art. 26 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 2018 r., prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu przekształciło się z mocy prawa w prawo własności ze skutkiem na dzień 1 stycznia 2019 r., bowiem postępowanie w przedmiocie przekształcenia nie było kontynuowane w trybie przepisów ustawy z 2005 r. z woli współużytkowników, którzy nie skorzystali z uprawnienia, jakie dawała jej norma zawarta w przywołanym przepisie. Z mocy art. 26 ust. 3 ustawy z 2018 r. prawo użytkowania wieczystego gruntu uległo przekształceniu w prawo własności ze skutkiem na dzień 1 stycznia 2019 r. zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z 2018 r.
W niniejszej sprawie oznacza to, że stosownie do art. 7 ust. 6 ustawy z 2018 r. opłata z tytułu przekształcenia jest wnoszona przez okres 20 lat, począwszy od dnia 1 stycznia 2019 r.
W sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca w treści wniosku z dnia 28 lutego 2023 r. wniosła o wydanie decyzji ustalającej wysokość opłaty rocznej z uwzględnieniem bonifikaty w wysokości 98% zgodnie z § 3 uchwały z 2012 r. Jak wskazała strona, postępowanie w sprawie powinno zakończyć się w terminie określonym w przepisach procesowych, a gdyby ten termin został przez organ dotrzymany, doszłoby do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przy uwzględnieniu bonifikaty w wysokości 98% określonej w uchwale z 2012 r.
Odnosząc się do wskazanych argumentów wyjaśnić należy, iż aktualnie okoliczność, że postępowanie prowadzone na podstawie przepisów ustawy z 2005 r. - w ocenie skarżącej - prowadzone było w sposób przewlekły, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. To na etapie wówczas prowadzonego postępowania - jak prawidłowo wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze - skarżąca powinna w prawem przewidziany sposób zwalczać wskazane przewlekłe prowadzenie postępowania. Innymi słowy, jeśli postępowanie było prowadzone dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, skarżąca powinna wystąpić z ponagleniem (art. 37 k.p.a.), a następnie z odpowiednią skargą do sądu administracyjnego. Wyraźnie należy podkreślić, że na obecnym etapie postępowania, wskazana okoliczność pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, nie skutkuje także prawem do zastosowania bonifikaty w opłacie w wysokości 98% stosownie do uchwały z 2012 r.
Ponadto, z treści przytoczonego wniosku strony skarżącej (pismo z dnia 28 lutego 2023 r. nadane listem poleconym na adres Prezydenta Miasta Łodzi w dniu 1 marca 2023 r.) wynika, że autorka tegoż wniosku kwestionuje jedynie wysokość opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Tymczasem, organ I instancji w decyzji z dnia 21 lipca 2023 r. odniósł się zarówno do wysokości opłaty rocznej (194,30 zł), jak i okresu jej wnoszenia (20 lat). Stwierdzona okoliczność obligowała Samorządowe Kolegium Odwoławcze do zastosowania w sprawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli uchylenia w części decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w tym zakresie, a w pozostałym utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest zasadne w przypadku, gdy decyzja organu I instancji została, w szczególności, wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, bądź została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, bądź dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną.
W treści skargi pełnomocnik skarżącej, podobnie jak skarżąca w treści wniosku z dnia 1 marca 2023 r. wywodzili, że w sprawie powinna znaleźć zastosowanie bonifikata w wysokości 98% określona w uchwale Nr XXX/535/12 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 11 stycznia 2012 r. w sprawie warunków udzielania bonifikat od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
W ocenie składu orzekającego przedstawiona w tym zakresie argumentacja strony skarżącej nie znajduje uzasadnienia. Najważniejszą w sprawie okolicznością jest fakt, że wskazana uchwała z 2012 r. została podjęta na podstawie art. 4 ust. 4, 5 i 7 pkt 2, ust. 11a, ust. 15 i 16 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.. Niewątpliwie, uchwała z 2012 r. (wydana na podstawie delegacji zawartej w ustawie z 2005 r.) obowiązuje nadal, ale ma zastosowanie do sytuacji, do których stosuje się ustawę z 2005 r., a nie ustawę z 2018 r. Zdaniem Sądu, zmiana stanu prawnego nie skutkuje koniecznością uchylania uchwał wydanych na podstawie wcześniejszych regulacji prawnych szczególnie w sytuacji gdy te wcześniejsze regulacje prawne (czyli w sprawie ustawa z 2005 r.) nadal będą obowiązywać (znajdować zastosowanie w określonych stanach prawnych), zatem uchwała może znajdować zastosowanie do stanów prawnych określonych w ustawie stanowiącej delegację do jej podjęcia. Jednocześnie uchwały (akty wykonawcze) wydane na podstawie wcześniejszych delegacji, automatycznie nie znajdują zastosowania do innych spraw, regulowanych na podstawie aktów prawnych (w których organ miał możliwość wydania aktu wykonawczego, ale z tego prawa nie korzysta).
Uzupełniająco należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2018 r., właściwy organ może udzielić osobom fizycznym będącym właścicielami budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub lokali mieszkalnych lub spółdzielniom mieszkaniowym bonifikaty od opłaty za dany rok w odniesieniu do gruntów stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego - na podstawie uchwały właściwej rady albo sejmiku. We wskazanym przepisie ustawodawca posłużył się określeniem "organ może udzielić (...) bonifikaty (...) na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku".
W realiach rozpoznawanej sprawy, właściwy organ (czyli właściwa rada lub sejmik w odniesieniu do gruntów stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego) do dnia wydania zaskarżonej decyzji, nie podjęła uchwały wprowadzającej możliwość zastosowania uchwały. A ponieważ właściwa rada lub sejmik może udzielić bonifikaty (nie ma w tym zakresie obowiązku), to nie można ani właściwemu organowi uchwałodawczemu (czyli właściwej radzie lub sejmikowi), ani organowi orzekającemu w sprawie (czyli Prezydentowi Miasta lub Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu) poczynić żadnego zarzutu w tym zakresie.
Końcowo należy wyjaśnić, że wbrew twierdzeniom skarżącej, organ w treści zaświadczenia z dnia 28 grudnia 2022 r. nie zastosował bonifikaty w wysokości 60% wynikającej z uchwały Nr XLIX/1504/21 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 20 października 2021 r. w sprawie określenia wysokości i warunków udzielania bonifikaty od opłaty jednorazowej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Miasta Łodzi zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu. Zawarta w przywołanym zaświadczeniu wzmianka w istocie stanowi pouczenie o prawie do uzyskania bonifikaty w wysokości 60% w razie wniesienia opłaty jednorazowej.
Rekapitulując Sąd uznał działanie organu administracji II instancji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości.