II SA/Łd 698/25

II SA/Łd 698/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-12-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Marcin Olejniczak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7 i art. 77 § 1, art. 136 , art. 138 § 2, art. 144
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2a, w zw. z art. 64f, art. 64e art. 134 § 1, art. 151a § 2 w zw. z § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 418
art. 48, art. 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Dnia 15 grudnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2025 roku sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Ł. od postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 8 sierpnia 2025 r. nr 128/2025 w przedmiocie nakazu wstrzymania budowy oddala sprzeciw. dc
Uzasadnienie
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, postanowieniem z 8 sierpnia 2025 r., działając na podstawie art. 138 § 2, w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 532 ze zm.), wskutek zażalenia G. R., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 23 maja 2025 r., nakazujące, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, w zw. z art. 48 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418) G. R. wstrzymanie budowy związanej z samowolnym wykonaniem robót budowlanych polegających na powiększeniu powierzchni lokalu mieszkalnego nr [...], w wyniku czego nastąpiło zabudowanie werandy lokalu położonego na drugim piętrze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, przy ul. [...] oraz informujące inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację i o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Z akt sprawy wynika, że w trakcie i kontroli związanej z robotami budowlanymi, wykonywanymi w części wspólnej nieruchomości przy ul. [...], przeprowadzonej na 8 września 2020 r. ustalono m.in., że wykonano roboty budowlane polegające na przebudowie werandy na południowej ścianie budynku, jak i północnej poprzez rozbiórkę istniejącej werandy, a następnie podwyższenie pomieszczenia z przebudową dachu.
W trakcie postepowania ustalono także, iż Wspólnota podjęła uchwałę w sprawie niewyrażenia zgody na rozbudowę lokalu nr [...] oraz uchwałę w sprawie zgody na wymianę stolarki okiennej oraz nowy podział szyb i wymianę pokrycia dachowego w lokalu nr [...] na elewacji południowej.
Z protokołu z 6 października 2020 r. wynika, że inwestor nie posiada dokumentów z organu administracji architektoniczno - budowlanej na wykonanie robót w lokalu nr [...]. Zakres robót obejmował skucie starych tynków wewnętrznych i położenie nowych, wykonanie nowej instalacji c.o., wod.-kan., położenie nowych przewodów elektrycznych, nowych płytek w łazience oraz kuchni, wykonaniu remontu kuchni, wymianie okien. Roboty rozpoczęto w 2019 roku i wykonywano je etapami:
I etap: usunięcie starych mebli, starych tynków, podłogi;
II etap: wykonanie większość prac w lokalu.
Obecnie wykonywanie robót budowlanych zakończono.
Z informacji uzyskanych z Urzędu Miasta Łodzi wynika, że brak jest dokumentacji związanej z robotami budowlanymi prowadzonymi w lokalu nr [...], a 4 września 2014 r. przyjęto jedynie zgłoszenie w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie pokrycia dachu (bez zmiany konstrukcji dachu) oraz stolarki okiennej lokalu nr [...]. Z kolei Archiwum Państwowe przekazało informację, że w swych zasobach posiada jedynie dokumentację związaną z budynkiem drewnianym.
Podczas kolejnej kontroli, przeprowadzonej 20 listopada 2020 r. ustalono, że lokal nr [...] składa się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki, przedpokoju i werandy zabudowanej oknami o wymiarach 7,85 x 3,23 m i wysokości 2,78 m. Roboty budowlane w lokalu nr [...] nie zostały zakończone. Inwestor oświadczył, że jest właścicielem lokalu nr [...] od około 8 lat, lokal nie był w tym czasie zamieszkały a prace budowlane sprowadzały się do remontu wnętrz i były prowadzone niespiesznie przez okres 8 lat. W lokalu nr [...] wykonano roboty budowlane polegające na wybiciu otworu drzwiowego w pomieszczeniu kuchni, wykuto otwór drzwiowy prowadzący z przedpokoju na werandę, wykuto otwór drzwiowy z łazienki na wykusz, zamurowano drzwi z klatki schodowej do wykusza, przesunięto ścianki działowe, wykuto otwór pomiędzy kuchnią, a tarasem. Inwestor oświadczył, że lokal nr [...] został zakupiony w stanie do remontu, pewne prace były rozpoczęte przez poprzednią właścicielkę, ale nie były skończone. Prace, o których mowa sprowadzały się do wykończenia mieszkania do stanu pod klucz ze stanu surowego - tj. instalacje, tynki, ścianki działowe, podłogi, glazura, terakota, meble kuchenne. Mieszkanie było wcześniej w stanie krytycznym. Trudno było określić funkcję poszczególnych pomieszczeń. Dokonano pomiarów pomieszczeń, do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną.
W efekcie, postanowieniem z 10 listopada 2021 r. PINB nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej (wraz z dokumentacją techniczną określającą sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości), ze szczególnym uwzględnieniem: 1) przewodów kominowych, ścian konstrukcyjnych, 3) dachu (tarasu) od strony elewacji zachodniej budynku, sporządzonej przez odpowiednio uprawnioną osobę, dotyczącej prawidłowości wykonanych robót budowlanych przeprowadzonych w lokalu mieszkalnym nr [...], położonym na drugim piętrze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym przy ul. [...] - w terminie do dnia 31 stycznia 2022 r.
W odpowiedzi inwestor przedłożył ekspertyzę techniczną wraz z opinią kominiarską, z której wynika, że w lokalu nr [...] wykonano 3 otwory drzwiowe w ścianach zewnętrznych o grubości 45 cm: od strony zachodniej na taras o wymiarach 210 x 107 cm, nad otworem wykonano nadproże stalowe, oparte na poduszkach betonowych. Nieużytkowane otwory kominowe zabezpieczono blachą i zalano mieszanką betonową; od strony południowej na werandę o wymiarach 210 x 90 cm, nad otworem wykonano nadproże; z łazienki do wykusza o wymiarach 250 x 117 cm. Podłogę tarasu na części dachu budynku od strony zachodniej wykonano w sposób lekki, polegający na ułożeniu desek kompozytowych ułożonych na legarach kompozytowych przyklejonych do podłoża. Balustrada z elementów stalowych. Wykonane prace nie naruszają statyki budynku, jego stan techniczny umożliwiał wykonanie tych prac. Nie zauważono rys, ani pęknięć na ścianach i stropach w obrębie prowadzonych robót. Zmiany w kominie wentylacyjnym w lokalu nr [...] nie spowodowały zaistnienia stanu zagrożenia dla zdrowia i życia mieszkańców budynku. Konstrukcja budynku po wykonaniu prac opisanych powyżej spełnia warunki zapewniające nieprzekroczenie stanów granicznych nośności oraz stanów granicznych przydatności do użytkowania w każdym z jego elementów i całej konstrukcji. Charakter przebudowy nie wpłynął na istniejący układ nośny oraz stan techniczny budynku po jego przebudowie. Natomiast z opinii kominiarskiej wynika, że zmiany w kominie wentylacyjnym w lokalu nr [...] nie spowodowały zaistnienia stanu zagrożenia życia i zdrowia mieszkańców budynku.
Opinię techniczną o stanie budynku przedłożyła także Wspólnota Mieszkaniowa, z której treści wynika, że na nowym poszyciu dachowym nad werandą zamontowano na wkręty konstrukcję legarów pod deski kompozytowe, dach nad werandą został pokryty dwukrotnie papą przy okazji remontu i aranżacji lokalu nr [...], któremu jest również przypisana zadaszona weranda, obecnie wskazane poszycie jest podziurawione i wymaga ponownej naprawy.
Skutkiem powyższych ustaleń było ww. postanowienie PINB z 23 maja 2025 r., nakazujące inwestorowi wstrzymanie budowy związanej z samowolnym wykonaniem robót budowlanych polegających na powiększeniu powierzchni lokalu mieszkalnego nr [...], w wyniku czego nastąpiło w wyniku czego nastąpiło zabudowanie werandy lokalu położonego na drugim piętrze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, przy ul. [...] oraz informujące inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację i o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
Uchylając powyższe postanowienie ŁWINB wyjaśnił, że w postępowaniu legalizacyjnym o tym, czy dana samowola budowlana podlega dyspozycji art. 48 p.b. decydują ustalenia faktyczne organów dokonywane równolegle na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, kluczowe jest dokonanie kwalifikacji prawnej danego obiektu budowlanego w dacie jego powstania, bowiem ocenę, iż obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej można podjąć jedynie po analizie stanu prawnego obowiązującego w dacie popełnienia tejże potencjalnej samowoli. Po drugie, po stwierdzeniu zaistnienia samowoli budowlanej, dokonanie oceny możliwości legalizacji budowy na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów prawa, a nie na podstawie przepisów prawa kreujących stan prawny istniejący w dacie popełnienia samowoli budowlanej.
ŁWINB przypomniał dalej, że przedmiotem postępowania PINB uczynił lokal nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...], uznając, że wykonane w nim samowolnie roboty budowlane, tj. zabudowa werandy, podlegają pod dyspozycję art. 48 p.b., zaś organ stopnia wojewódzkiego uznał takie stwierdzenie za co najmniej przedwczesne. ŁWINB wyjaśnił, że ustawodawca przewidział w prawie budowlanym dwa tryby postępowań w sprawie samowolnych robót budowlanych, tj. postępowanie legalizacyjne do samowolnych robót budowlanych stanowiących budowę (a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę) oraz postępowanie naprawcze do innych robót budowlanych. Wobec tego, w ocenie ŁWINB do wydania zakwestionowanego postanowienia konieczne było bezsporne ustalenie, że doszło do budowy, a nie wykonywania robót budowlanych.
W ocenie organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że inwestor wykonywał roboty budowlane, które nie stanowiły budowy. Wynika z niego, że lokal nr [...] posiadał już werandę, która była z nim funkcjonalnie związana - tak więc nie ma mowy o rozbudowie budynku mieszkalnego, co miało by miejsce w przypadku rozbudowy, czy odbudowy - nie doszło do zwiększenia powierzchni zabudowy, czy kubatury budynku, wysokość także nie uległa zmianie. Inna sytuacja byłaby gdyby inwestor zabudował taras, co doprowadziłoby do powstania werandy. Zdaniem ŁWINB, nawet w sytuacji, gdy przy remoncie przegrody zewnętrznej, tj. dachu doszło do niewielkiej zmiany wysokości pomieszczenia werandy, to nie sposób mówić o budowie w postaci nadbudowy, czy rozbudowy, biorąc pod uwagę brak ingerencji w bryłę budynku. Wobec tego organ stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż inwestor dokonał samowolnych robót budowlanych niestanowiących budowy, tak więc PINB winien sprawę rozstrzygać w ramach postępowania naprawczego, a nie legalizacyjnego zarezerwowanego dla samowolnej budowy.
W sprzeciwie od powyższego postanowienia Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] zarzuciła naruszenie:
I. przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., przez bezpodstawne uchylenie postanowienia PINB z 23 maja 2025 r. w Łodzi, w sytuacja gdy postanowienie to nie było obarczone uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy polegającymi na naruszeniu art. 48 p.b. tj. błędnej kwalifikacji prawnej danego obiektu w chwili jego powstania;
II. przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 15, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6, w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez odstąpienie od merytorycznego rozpatrzenia zarówno zarzutów odwołania, jak i samej sprawy, a w konsekwencji:
a) wydanie decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji,
b) naruszenie zasad postępowania administracyjnego w tym zasady prawdy obiektywnej oraz dwuinstancyjności,
c) sporządzenie uzasadnienia bez odniesienia się zarzutów odwołania, a tym samym bez wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,
co miało istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, gdyż skutkowało zastosowaniem przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji art. 138 § 2 k.p.a. i przyjęciem, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki obligujące organ do uchylenia postanowienia pierwszej instancji z uwagi na rzekomo błędna kwalifikację prawną obiektu budowlanego, podczas gdy w niniejszej sprawie zaistniały istotne przesłanki uzasadniające merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wydanie postanowienia z zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bez naruszania interesów innych stron, jeśli kwalifikacja obiektu budowlanego rzeczywiście powinna być inna.
III. naruszenie przepisów prawa tj. art. 48 w zw. z art. 3 pkt 6-7a ustawy prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przebudowa werandy przez inwestora polegająca na rozbiórce, a następnie podwyższeniu werandy z jednoczesna przebudową dachu (zwiększeniu jego kubatury), połączenia funkcjonalnego werandy z kuchnią i przedpokojem mieszkania poprzez wykucie w ścianie nośnej (zewnętrznej) otworów drzwiowych, zamurowanie kominów wentylacyjnych nie stanowiły budowy, podczas gdy Inwestor zwiększył kubaturę budynku oraz przebudował dach.
Wobec powyższego wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia kwestionowanego postanowienia.
Jak stanowi art. 3 § 2a, w zw. z art. 64f ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Uwzględniając sprzeciw od postanowienia sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., w zw. z art. 151a w zw. z § 4). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Wobec powyższego kontrola postanowienia kasacyjnego dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma co do zasady wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy postanowienie kasatoryjne zostało oparte na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej (por. np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., I GSK 3515/18) przyjmuje się, że decyzja (postanowienie) kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a.
Stosownie do powołanego wyżej przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Analiza treści art. 138 § 2, w zw. z art. 144 k.p.a. wskazuje, że wyodrębnia on dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy postanowienia, w którym uchyla zaskarżone postanowienie w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:
1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych;
2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przekazując sprawę, organ drugiej instancji powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określone w powyżej powołanym przepisie uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od przyjętej ogólnej zasady, orzekania przez ten organ, co do istoty sprawy. Inaczej mówiąc organ odwoławczy może wydać decyzję (postanowienie) kasatoryjną jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie, w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, co również wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., II OSK 1140/19; wyrok WSA w Kielcach z 15 lutego 2018 r., II SA/Ke 26/18).
W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, ale jedynie tych, które determinują zakres postępowania wyjaśniającego. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. (por. wyroki NSA z 23 marca 2021 r., II OSK 512/21; z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21). Istotne jest także to, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz ocenia, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki NSA: z 6 marca 2019r., II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., II OSK 2785/20).
Nadto, zaznaczyć trzeba, że zadaniem sądu pierwszej instancji, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest jedynie ocena, czy - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd ocenia zatem jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada jednak kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się bezpośrednio z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W rzeczywistości sąd takim działaniem zastąpiłby organ, a przecież sądu administracyjnego jest ocena legalności działalności organów, a nie ich zastępowanie w tej działalności. Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowa, prowadzone w trybie art. 64e p.p.s.a. zawężona jest do oceny tylko przesłanek, warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym nie podlegają w tym trybie weryfikacji zarzuty, dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych - w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej, jeśli nie są one w sposób ścisły i bezpośrednio związany z normami procesowymi, które stały się podstawą do zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa tylko w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.
Reasumując, organ odwoławczy może wydać rozstrzygnięcie kasatoryjne, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Przekazując sprawę, do ponowne rozpatrzenia organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016r., II OSK 1427/16).
Odnosząc powyższe rozważania do realiów sprawy niniejszej sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, mimo częściowej wadliwości jego uzasadnienia.
Postanowieniem, od którego wniesiono niniejszy sprzeciw, uchylono postanowienie PINB z 23 maja 2025 r., którą wstrzymano G. R. budowę związaną z samowolnym wykonaniem robót budowlanych polegających na powiększeniu powierzchni lokalu mieszkalnego nr [...], w wyniku czego nastąpiło zabudowanie werandy położonego na drugim piętrze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, przy ul. [...]. I w tak określonym przedmiocie postepowania, jak słusznie zauważył ŁWINB konieczne było bezsporne ustalenie, że doszło do budowy, a nie wykonywania robót budowlanych objętych postepowaniem. Ustalenia te winny determinować zastosowanie odpowiedniego trybu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Jak wynika z ustaleń dokonanych przez organy w trakcie postępowania roboty wykonane w lokalu nr [...] polegały na:
- przebudowie werandy na południowej ścianie budynku, jak i północnej poprzez rozbiórkę istniejącej werandy, a następnie podwyższenie pomieszczenia z przebudową dachu – protokół kontroli z 8 września 2020 r.;
- skuciu starych tynków wewnętrznych, położeniu nowych, wykonaniu nowej instalacji c.o., wod.-kan., położeniu nowych przewodów elektrycznych, nowych płytek w łazience oraz kuchni, wykonaniu remontu kuchni, wymianie okien; roboty podzielono na dwa etapy: usunięcie starych mebli, starych tynków, podłogi i wykonanie większość prac w lokalu – protokół z 6 października 2020 r.;
- remoncie wnętrz, wybiciu otworu drzwiowego w pomieszczeniu kuchni, wykuciu otworu drzwiowego, prowadzącego z przedpokoju na werandę, wykuciu otworu drzwiowego z łazienki na wykusz, zamurowaniu drzwi z klatki schodowej do wykusza, przesunięciu ścianki działowej, wykuciu otworu pomiędzy kuchnią, a tarasem, prace te sprowadzały się do wykończenia mieszkania do stanu pod klucz ze stanu surowego - tj. instalacje, tynki, ścianki działowe, podłogi, glazura, terakota, meble kuchenne;
- wykonaniu 3 otworów drzwiowych w ścianach zewnętrznych o grubości 45 cm: od strony zachodniej na taras o wymiarach 210 x 107 cm, wykonaniu nad otworem nadproża stalowego, opartego na poduszkach betonowych, zabezpieczeniu blachą i zalaniu mieszanką betonową nieużytkowanych otworów kominowych; wykonaniu nadproża od strony południowej na werandę o wymiarach 210 x 90 cm, nad otworem 120 mm skręcone śrubami 3 M12 oraz z łazienki do wykusza o wymiarach 250 x 117 cm. wykonano podłogę tarasu na części dachu budynku od strony zachodniej w sposób lekki, polegający na ułożeniu desek kompozytowych ułożonych na legarach kompozytowych przyklejonych do podłoża i balustrady z elementów stalowych – ekspertyza techniczna stanu konstrukcji i elementów budynku ze stycznia 2022 r.;
- na nowym poszyciu dachowym nad werandą zamontowano na wkręty konstrukcję legarów pod deski kompozytowe, wykonawca chciał zmienić zadaszenie werandy na docelowy taras do lokalu – wyjście III piętro i montażem balustrad, dach nad werandą został pokryty dwukrotnie papą przy okazji remontu i aranżacji lokalu nr [...], któremu jest również przypisana zadaszona weranda, obecnie wskazane poszycie jest podziurawione i wymaga ponownej naprawy, pozostawiono dziury w poszyciu dachowym po rozbiórce konstrukcji tarasowej.
Wobec tak dokonanych ustaleń organ drugiej instancji uchylił postanowienie o wstrzymaniu budowy związanej z samowolnym wykonaniem robót budowlanych polegających na powiększeniu powierzchni lokalu mieszkalnego nr [...], w wyniku czego nastąpiło zabudowanie werandy.
Zdaniem sądu ŁWINB w oparciu o powyższe ustalenia zasadnie uznał, że organ pierwszej przedwcześnie przyjął, że wykonane samowolnie roboty budowlane, tj. zabudowa werandy, podlegają pod dyspozycję art. 48 p.b. Z przedstawionych wyżej ustaleń, jak i z uzasadnienia postanowienia organu stopnia powiatowego nie sposób jednoznacznie ustalić jakie roboty w stosunku do spornej werandy zostały wykonane, i co kluczowe czy te roboty budowlane stanowią budowę, czy też są to inne roboty budowlane w rozumieniu przepisów ustawy. Skoro jednak do wyjaśnienia pozostaje nadal kluczowa kwestia czy wykonane roboty budowlane stanowią budowę (odbudowę, rozbudowę i nadbudowę), czy też inne roboty budowlane, a w konsekwencji, który tryb postepowania - legalizacyjne czy naprawcze będzie miał do nich zastosowanie - to w ocenie sądu brak było, na obecnym etapie postepowania, podstaw do przyjęcia, jak uczynił to ŁWINB, że inwestor dokonał samowolnych robót budowlanych niestanowiących budowy. Nieuzasadnione zatem na tym etapie postepowania było przyjęcie, że do wykonanych robót należy zastosować tryb wynikający z art. 51 p.b., w miejsce trybu przewidzianego art. 48 p.b.
W ocenie sądu uchybienie to nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia skoro kluczowa w niniejszej sprawie kwestia, czy wykonane roboty budowlane podlegać będą reżimowi z art. 48 czy z art. 51 p.b. nie została w niniejszej sprawie dostatecznie wyjaśniona, co w istocie uzasadniało wydanie postanowienia na podstawie art. 138 § 2, w zw. z art. 144 k.p.a.
W ocenie sądu na podstawie zgormadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego nie jest możliwa prawidłowa ocena czy zachodzą podstawy do prowadzenia postępowania legalizacyjnego czy tez naprawczego, a ustalony stan faktyczny nie pozwala bezspornie uznać czy doszło do budowy, czy też wykonywania innych robót budowlanych.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania postanowienie organu odwoławczego należało uznać za prawidłowe, mimo częściowo wadliwego uzasadnienia. Rolą organu pierwszej instancji będzie z kolei jednoznaczne ustalenie czy wykonane roboty budowlane, "polegające na powiększeniu powierzchni lokalu mieszkalnego nr [...], w wyniku czego nastąpiło zabudowanie werandy lokalu", stanowią budowę, czy też inne roboty budowlane w rozumieniu ustawy i w zależności od poczynionych ustaleń wdrożenie odpowiedniego trybu postepowania wynikającego bądź z art. z art. 48 p.b., bądź z art. 51 p.b.
Końcowo wyjaśnić należy, że ustawa Prawo budowlane przewiduje jako odrębne instytucje unormowane w art. 48-49 p.b. postępowanie legalizacyjne oraz uregulowane w art. 50-51 p.b. postępowanie naprawcze. Chociaż oba te postępowania mają na celu doprowadzenie robót budowlanych przeprowadzonych z naruszeniem prawa do stanu z nim zgodnego, to regulują one odmienne sytuacje i dotyczą różnych robót budowlanych, a zatem możliwość prowadzenia jednego z tych postępowań wyklucza możliwość prowadzenia drugiego z nich do tych samych robót budowlanych.
Wobec powyższego sąd, na podstawie art. 151a § 2 w zw. z § 4 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.
Z powodów wskazanych w niniejszym uzasadnieniu argumenty sprzeciwu, odnoszące się do merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, nie podlegały rozpoznaniu przez sąd na etapie niniejszego postępowania.
A.A.