II SA/Łd 698/04

II SA/Łd 698/04 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2004-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-08-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Jolanta Rosińska
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Wojciech Chróścielewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6321 Zasiłki stałe
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant asystent sędziego Ewa Cisowska-Sakrajda, po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia[...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. Filia Ł.-B. z dnia [...] znak [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnie- nia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
II SA / Łd 698 / 04
U Z A S A D N I E NIE
Decyzją z dnia [...] nr [...] Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. Filia Ł. – B. przyznał Z. L. zasiłek stały na okres od lipca 2003 roku do czerwca 2008 roku w kwocie 418 zł. miesięcznie płatny do dnia 30 każdego miesiąca , nadając swej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. Filia Ł. – B. zmienił swą decyzją z dnia [...] o wskazanym wyżej numerze w części dotyczącej czasokresu przyznania zasiłku stałego postanawiając ograniczyć czas pobierania tego świadczenia do marca 2004 roku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono , iż podczas aktualizacji wywiadu środowiskowego , w marcu 2003 roku Pan Z. L. został zobowiązany do przedstawienia dokumentów dotyczących aktualnej sytuacji zawodowej swej żony. Mimo dwukrotnego wezwania zainteresowany stawił się w Filii w celu wyjaśnienia tej sprawy , zaś aktualne ustalenia w tym zakresie są niezbędne do kontynuowania tej formy pomocy. Ze względu na niemożność uzyskania informacji dotyczących sytuacji materialnej rodziny postanowiono ograniczyć czas pobierania zasiłku.
Od powyższej decyzji odwołanie do Kolegium wniósł Pan Z. L. prosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując zasadność żądań organu I instancji dotyczących uzyskiwanego dochodu przez żonę. Zdaniem odwołującego się , dla MOPS zasadniczą okolicznością jest fakt zgłoszenia zawieszenia działalności gospodarczej do urzędu skarbowego. Wszelkie inne zobowiązania w zakresie przedstawienia dodatkowych informacji o dochodach członków rodziny są nieuzasadnione i pozbawione podstaw prawnych. W tej sytuacji Pan Z. L. prosił o natychmiastowe przywrócenie wypłaty wstrzymanego zasiłku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji podniósł, iż z dniem 1 maja 2004 roku weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej - Dz. U. nr 64 poz. 593. Zgodnie z art. 149 ust. 1 w/w ustawy z dniem 1 maja 2004 roku wygasają z mocy prawa decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej / Dz. U z 1998 nr 64 poz. 414 z późn. zm . / z wyjątkiem :
- decyzji przyznających macierzyńskie zasiłki okresowe ,
- decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz o umieszczeniu w domu pomocy społecznej ,
- zezwoleń i zezwoleń warunkowych na prowadzenie domu pomocy społecznej ,
- decyzji przyznających pomoc na usamodzielnienie .
Katalog decyzji , które będą realizowane na podstawie dotychczasowych przepisów uległ poszerzeniu na mocy art. 138 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy / Dz. U. nr 99 poz. 1001/ , który to przepis zmienił brzmienie ust. 2 art. 149 ustawy o pomocy społecznej z 12 marca 2004 roku.
Zgodnie z tą zmianą, oprócz wyżej wymienionych decyzji, w obrocie prawnym pozostaną decyzje przyznające posiłek / art. 16 ustawy o pomocy społecznej z 1990 roku/ oraz usługi opiekuńcze, świadczone zarówno w miejscu zamieszkania , jak również w ośrodkach wsparcia i innych placówkach /art. 17, 18 , 21 oraz art. 31 ust. 6- 10 w/w ustawy o pomocy społecznej z 1990 roku.
W tym kontekście , uwzględniając brzmienie powołanego wyżej art. 149 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z 12 marca 2004 roku stwierdzić należy, iż z mocy prawa wygasają wszystkie inne decyzje dotyczące świadczeń z pomocy społecznej, które nie są wymienione w powołanych wyżej przepisach. Dotyczy to także zaskarżonej decyzji organu I instancji nr [...] w kwestii ograniczenia czasokresu przyznania zasiłku stałego do miesiąca marca 2004 roku. Podkreślić przy tym należy w ocenie organu, iż przesądzające znaczenie ma w tym zakresie fakt ,iż decyzja ta nie jest uwzględniona w katalogu decyzji pozostających w obrocie prawnym . Oznacza to iż wygasła ona z mocy prawa.
W tej sytuacji postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe.
Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi powołany w podstawie prawnej decyzji art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego. Konsekwencją przyjęcia tej tezy jest według organu stwierdzenie, iż nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez jej rozstrzygnięcie co do istoty.
Od decyzji organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wniósł Pan Z. L. wnosząc o jej uchylenie i natychmiastowe wypłacenie przyznanego pierwotnie zasiłku. W uzasadnieniu skarżący wskazywał na fakt, że żona jego w dalszym ciągu ma zawieszoną działalność gospodarczą, a więc żądanie zaświadczenia z właściwego urzędu skarbowego - potwierdzającego, że współmałżonka nie prowadzi działalności gospodarczej, bądź że dzialalność jest aktualnie prowadzona było bezzasadne. Termin dostarczenia dokumentu wyznaczony przez organ na dzień 20 kwietnia 2004 roku nie został przez skarżącego dotrzymany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.
Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Rolą Sądu jest więc badanie zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z dnia podjęcia aktu albo dokonania czynności. Jednak, stosownie do art. 149 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593, zm. nr 99, poz. 1001) z dniem wejścia tej ustawy w życie, a więc z dniem 1 maja 2004 roku wygasły decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 414 z późn. zm.).
Z tym więc dniem wygasła także zaskarżona do Sądu decyzja. Wygaśnięcie tej decyzji należy rozumieć w ten sposób, iż przestała ona z tym dniem obowiązywać - wycofana została z obrotu prawnego. Powstaje w związku z tym pytanie czy Sąd może w tej sytuacji kontrolować legalność takiej decyzji, czy też zobligowany jest do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na taką decyzję? Nie może jednocześnie ulegać wątpliwości, że w przypadku, gdyby Sąd stwierdził, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności takiej decyzji mógłby to uczynić, gdyż wtedy dotychczasowa decyzja zostałaby wycofana z obrotu prawnego z datą jej wydania - ex tunc. W przedmiotowej sprawie taka okoliczność nie ma jednak miejsca, ponieważ zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Co prawda ocena czy zaskarżony do Sądu akt - w rozpoznawanej sprawie decyzja - dotknięta jest wadą nieważności powinna być dokonana po przeprowadzeniu pełnego postępowania rozpoznawczego w danej sprawie, ale art. 119 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) przewiduje rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie dotknięte są wadą nieważności albo zostały wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Skoro ocena dotycząca dotknięcia decyzji wymienionym naruszeniami prawa może być dokonana jeszcze przed rozpoznaniem sprawy, to oznacza, że także Sąd w sytuacji, która ma miejsce w rozpoznawanej sprawie takiej oceny - eliminującej wystąpienie wady nieważności w zaskarżonej decyzji - dokonać miał prawo. Konstatacja ta nie udziela jednak odpowiedzi na podstawową wątpliwość - czy można orzekać, a ewentualnie uchylać zaskarżony akt, gdy utracił on swoją moc - wygasł.
Skład orzekający w niniejszej sprawie reprezentuje pogląd, iż ratio legis przepisu art. 149 ustawy z 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej było wygaśnięcie tych decyzji administracyjnych, których okres obowiązywania wykraczał poza datę 1 maja 2004 roku - np. dotyczących zasiłku okresowego czy zasiłku wyrównawczego. Wygaśnięcie takich decyzji należy rozumieć w ten sposób, iż mimo, że przewidywały one np. wypłatę świadczeń także w następnych miesiącach roku 2004 - czerwiec i kolejne miesiące, wyplata tych świadczeń trwała wyłącznie do 1 maja 2004 r. Trzeba więc przyjąć, iż wygaśnięcie decyzji na mocy powołanego przepisu oznaczało, iż wraz ze wskazanym dniem wygasają skutki wywołane wydaniem takiej decyzji. Pogląd ten ugruntowuje zresztą obecne brzmienie ust. 2 tego samego art. 149, zgodnie, z którym wymienione w tym przepisie decyzje przyznające świadczenia realizuje się według przepisów dotychczasowych. Prowadzić musi to do wniosku, że art. 149 powołanej ustawy nie czyni bezprzedmiotowym orzekania przez Sąd o zgodności z prawem decyzji.
Przyjęcie innego stanowiska pozbawiałoby skarźących możliwości dochodzenia odszkodowań za szkody związane z wydaniem decyzji z wadą określoną w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. Ponadto nie należy zapominać o tym, iż w doktrynie przyjmuje się, że decyzji ostatecznej przysługuje domniemanie legalności i prawidłowości trwające tak długo, dopóki nie zostanie ona uchylona lub zmieniona we właściwym trybie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych. Jeżeliby przyjąć, że wszystkie decyzje wydane na podstawie ustawy z 1990 roku o pomocy społecznej wygasły z dniem 1 maja 2004 roku nastąpiłoby tym samym pozbawienie skarżących konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do sądu, a ponadto stworzyłoby niedopuszczalną w państwie prawnym sytuację, że trzeba by uznać, że wygasły one w aurze wspomnianego wyżej, a przysługującego im domniemania legalności i prawidłowości.
Przystępując do merytorycznego rozpatrzenia skargi trzeba wskazać, że celem pomocy społecznej jest stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (tekst jedno Dz. U. nr 64, poz. 414 z późn. zm.) zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienia im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka.
W konsekwencji przedstawionych wyżej poglądów skład orzekający w niniejszej sprawie nie widzi podstaw do umorzenia postępowania w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 ro Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 pozo 1270) - dalej powoływanej jako ,, p.p.s.a.,,. Tym samym trudno przyjąć i zaoprobować zaprezentowany przez organ II instancji pogląd o dopuszczalności umorzenia postępowania odwoławczego na etapie kontroli decyzji przed organami administracji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Umorzenie postępowania odwoławczego od decyzji MOPS ograniczającej zasiek stały z daty czerwiec 2008 do marca 2004 roku było nieuzasadnione. Organ odwoławczy, z uwagi na wyżej zaprezentowane rozważania prawne winien rozpoznać merytorycznie skargę Pana Z. L., tym bardziej, że zakres obowiązywania decyzji mieścił się w przedziale czasowym do 1 maja 2004 roku, a dopiero z tą datą decyzje traciły swój byt w obrocie prawnym.
Organ odwoławczy nie zajął się w ogóle prawnomaterialną stroną wydanej decyzji przez organ I instancji. Poczynione w sprawie ustalenia nie wskazują jednoznacznie na to aby istniały materialne przesłanki do ograniczenia wypłaty zasiłku stałego Z. L. Żona skarżącego miała zawieszoną działalność gospodarczą zarówno w dacie wydania pierwszej decyzji z [...] przyznającej świadczenie na okres do czerwca 2008 roku jak i w dacie ograniczenia świadczenia w decyzji z [...].
Urząd skarbowy nie wydaje zaświadczeń o tym, czy ktoś prowadzi działalność gospodarczą czy nie, co najwyżej czy dana osoba – podmiot gospodarczy jest płatnikiem podatku, a takie zobowiązanie zostało nałożone na skarżącego pod rygorem cofnięcia zasiłku. Organ był informowany przez skarżącego o tym, że żona jego ma działalność gospodarczą, która jest w dalszym ciągu zawieszona. Jednak w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej jak i zaskarżonej nie odniósł się do tego faktu. Oświadczenia strony w postępowaniu administracyjnym stanowią dowód w sprawie jak każdy inny dowód, a w przypadku wątpliwości, organ mógł zażądać stosownych dokumentów z urzędu w celu wyjaśnienia całokształtu okoliczności sprawy.
Powyższe uchybienia procesowe świadczą o nie wyjaśnieniu istoty sprawy, a tym samym naruszeniu art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego.
Przepis ten ustanawia naczelną zasadę postępowania, ma wpływ na ukształtowanie całego postępowania, tj. na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co z kolei stanowi niezbędny element prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie do tej zasady na organach ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organy winny więc określić z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne, a następnie zarządzić przeprowadzenie z urzędu wskazanych dowodów. Na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego niedopuszczalna jest zatem sytuacja, w której organy administracji publicznej przyjmują, jak to miało miejsce w analizowanej sprawie, bierną postawę zainteresowanego, gdyż nie złożył on żądanego zaświadczenia ograniczając się jedynie do oceny czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania czy też nie (wyrok NSA z 26 października 1984 r., II SA 1205/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 98).
W istocie w rozpoznawanej sprawie rzecz idzie o kwotę 418 zł. z tytułu zasiłku dla Pana Z. L. za miesiąc kwiecień 2004 roku, gdyż od 1 maja 2004 roku decyzja poprzednia – pierwszoinstancyjna z dnia [...] utraciła swą moc i to ex lege z dniem 1 maja 2004 roku.
W obecnym stanie prawnym jest również zauważalny kolejny problem, gdyż o zasiłkach przyznanych na gruncie poprzednich przepisów, gdyby zachodziła konieczność orzeczenia o nich, decyzje wydawać by musiał Prezydent Miasta Ł.. Orzeczenie kasacyjne Sądu przekazywałoby zaś sprawę do rozpoznania do organu I instancji, który po dacie 1 maja 2004 roku nie posiada kompetencji do wydania stosownej decyzji właśnie za okres do 1 maja 2004 roku.
W sprawie niniejszej problem ten jednak nie występuje.
Po wyroku kasacyjnym Sądu w tej sprawie w dalszym ciągu obowiązuje decyzja z dnia 9 października 2003 roku, choć jej zakres czasowy nie może wykraczać po za dzień 1 maja 2004 roku z uwagi na wejście w życie w tym dniu nowej ustawy o pomocy społecznej i treść powołanego wcześniej art. 149.
Oznacza to tyle, ze na dzień dzisiejszy istnieje w dalszym ciągu podstawa wypłaty świadczenia dla Pana Z. L. za miesiąc kwiecień 2004 roku chyba, że zostanie ustalone, iż uprawniony nie spełnia kryteriów jego przyznania.
Poczynione wyżej rozważania na gruncie przedstawionego stanu faktycznego uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 ustawy prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, oraz wstrzymanie wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a.
Mając na uwadze uchybienia wskazane w treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oraz przytoczoną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.