II SA/Łd 696/23

II SA/Łd 696/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Jarosław Czerw
Robert Adamczewski /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 269
art. 27 ust. 2
Ustawa z dnia 7 października 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej w 2023 roku w związku z  sytuacją na rynku energii elektrycznej (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1378
art. 2 pkt 19, art. 4
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 32
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Dnia 17 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Asesor WSA Tomasz Porczyński, , Protokolant Starszy asystent sędziego Marcelina Niewiadomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2023 roku sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 25 maja 2023 roku znak: SKO.4119.414.2023 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku elektrycznego oddala skargę. ał
Uzasadnienie
II SA/Łd 696/23
UZASADNIENIE
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga R.J.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 25 maja 2023 r. (znak: SKO.4119.414.2023), którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Pabianic z 22 marca 2023 r. (znak: DE/63 8/23/OD) o odmowie przyznania dodatku elektrycznego.
Z akt sprawy wynika, że działając na wniosek skarżącej złożony 1 lutego 2023 r. Prezydent Miasta Pabianic decyzją z 22 marca 2023 r. odmówił przyznania dodatku elektrycznego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z 7 października 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej w 2022 roku w związku z sytuacją na rynku energii elektrycznej (tj.: Dz.U z 2023 r. poz. 269 ze zm.) [dalej: ustawa o dodatku elektrycznym] w przypadku gdy gospodarstwo domowe zamieszkuje pod adresem zamieszkania, w którym jest wykorzystywana energia elektryczna pochodząca z mikroinstalacji, w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1436 ze zm.), która jest rozliczana zgodnie z zasadami określonymi w art. 4 tej ustawy, dodatek elektryczny nie przysługuje. Organ wskazał przy tym, że na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów ustalił, że skarżąca posiada instalację fotowoltaiczną.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) art. 2 Konstytucji RP przez odmowę przyznania dodatku energetycznego z powodu posiadania instalacji fotowoltaicznej co powadzi do złamania zasady spisanej w art. 2 Konstytucji RP - sprawiedliwości społecznej;
2) art 32 pkt 1 Konstytucji RP stanowiącego, że "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne", podczas gdy skarżąca posiadająca instalację fotowoltaiczną, sfinansowała jej zakup z własnych środków, a amortyzacja takiego montażu to czas około 10 lat przy obecnych cenach energii elektrycznej;
3) art. 32 pkt 2 Konstytucji RP stanowiącego, że "Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny" przez dyskryminację skarżącej w związku z posiadaniem przez skarżącą instalacji fotowoltaicznej, zakupionej ze środków własnych i nie przyznania jej w związku z powyższym dodatku elektrycznego;
4) niezgodność z Konstytucją RP, to jest z art. 2, 32 pkt 1 i 32 pkt 2, art. 27 ust 2 ustawy o dodatku przez odmowę przyznania dodatku podmiotom, które z własnych środków sfinansowały zakup instalacji fotowoltaicznej w celu zmniejszenia rachunków za prąd;
5) art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o przedłużenie terminu do zapoznania się z aktami sprawy i niezałączenie do akt sprawy dokumentów potwierdzających działania podjęte przez Prezydenta Pabianic, które zapobiegałyby dyskryminacji ze względu na posiadanie instalacji fotowoltaicznej, a także poprzez niepodjęcie działań przez Prezydenta Miasta Pabianic, których celem byłoby usunięcie z grona osób wykluczonych, osób posiadających instalację fotowoltaiczną;
7) naruszeniem art. 10 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o przedłużenie terminu do zapoznania się z aktami postępowania oraz niepodjęcia działań, których celem byłoby zweryfikowanie podjęcia działań zmierzających do zaprzestania dyskryminacji osób posiadających instalację fotowoltaiczną.
W kontekście podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji jako wydanej z pogwałceniem przepisów Konstytucji RP oraz rozpoznanie odwołania co do istoty sprawy i przyznanie dodatku elektrycznego.
Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi którą utrzymano w mocy decyzję organu i instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że skarżąca we wniosku z 1 lutego 2023 r. o dodatek elektryczny wskazała, iż prowadzi czteroosobowe gospodarstwo domowe w budynku jednorodzinnym. Głównym źródłem ogrzewania w gospodarstwie domowym skarżącej jest pompa ciepła. Ze złożonego w tym samym dniu oświadczenia wynika, że skarżąca jest posiadaczem instalacji fotowoltaicznej. Do wniosku załączono obejmujące drugą połowę 2022 r. rozliczenie energii elektrycznej pobranej i wprowadzonej do sieci dystrybucyjnej w związku z posiadaną i eksploatowaną przez skarżącą instalacją fotowoltaiczną. W aktach sprawy znajduje się również złożona przez skarżącą 21 czerwca 2022 r. deklaracja dotycząca źródeł ciepła i źródeł spalania paliw, z której wynika, że zainstalowanym i eksploatowanym źródłem ciepła w budynku jest pompa ciepła.
Kolegium zaakcentowało, że strona nie zakwestionowała stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji i wobec powyższej konstatacji – powołując się na treść art. 27 ust. 2 ustawy o dodatku elektrycznym stwierdziło, że dodatek elektryczny skarżącej nie przysługuje. W ocenie Kolegium przepis ten wprowadza bowiem bezwzględną przesłankę obligującą organ administracji publicznej do wydania decyzji odmawiającej przyznania dodatku elektrycznego pomimo spełnienia przesłanki określonej w art. 27 ust. 1 powoływanej ustawy. Przy czym mikroinstalacją, która została zdefiniowana w art. 2 pkt 19 ustawy o odnawialnych źródłach energii jest instalacja odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW.
Kolegium zauważyło, że mimo tego, że w postępowaniu przed organem I instancji nie zostało ustalone, jaką mocą dysponuje posiadana i eksploatowana przez skarżącą instalacja fotowoltaiczną (deklaracja skarżącej obejmowała tylko wskazanie, że dysponuje taką instalacją) przyjąć można, że spełnia ona kryteria uznania jej za mikroinstalację w rozumieniu wskazanego przepisu ustawy o odnawialnych źródłach energii. Znajdujące się w aktach sprawy rozliczenie pobranej i wprowadzonej do sieci elektroenergetycznej energii elektrycznej dowodzi w ocenie Kolegium, że skarżąca dokonuje rozliczenia energii elektrycznej na zasadach określonych w art. 4 tej ustawy opartego na mechanizmie dokonywania rozliczenia ilości energii elektrycznej wprowadzonej do sieci dystrybucyjnej elektroenergetycznej wobec ilości energii elektrycznej pobranej z tej sieci w celu jej zużycia na potrzeby własne przez prosumenta energii odnawialnej wytwarzającego energię elektryczną w mikroinstalacji.
Reasumując Kolegium uznało, że w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności, które w świetle art. 27 ust. 2 ustawy o dodatku elektrycznym uzasadniają przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do dodatku elektrycznego.
Jeżeli chodzi o zarzuty skarżącej odnośnie zgodności art. 27 ust. 2 ustawy ze wskazanymi przez nią przepisami Konstytucji RP Kolegium zauważyło, że zgodnie z statuującą zasadę legalizmu regulacja zawartą w art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Podkreślenia wymaga przy tym, że organy administracji publicznej (w tym organy orzekające w niniejszej sprawie) nie mają kompetencji do dokonywania oceny zgodności przepisów prawa powszechnie obowiązującego (w szczególności przepisów ustawy o dodatku elektrycznym) z Konstytucją RP, ze skutkiem w postaci odmowy ich zastosowania w rozstrzyganej sprawie. Kompetencje w tym zakresie w obowiązującym porządku prawnym przysługują Trybunałowi Konstytucyjnemu. Dlatego rozstrzygając niniejszą sprawę zarówno organ pierwszej instancji jak i rozpatrujące odwołanie od wydanej przez ten organ decyzji Kolegium zobligowane były zastosować regulację zawartą w art. 27 ust. 2 wskazanej ustawy, co też uczyniły.
Odnośnie zaś zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procesowych (k.p.a.), również i w tym zakresie Kolegium nie podzieliło poglądu skarżącej. W żaden sposób nie mogło wpłynąć na sposób rozstrzygnięcia sprawy nieuwzględnienie przez organ I instancji wniosku skarżącej o przedłużenie terminu na zapoznanie się z aktami sprawy. Podkreślenia wymaga przy tym, że na akta sprawy składały się bowiem wyłącznie dokumenty złożone przez skarżącą oraz skutecznie jej doręczone. Innymi słowy, w aktach sprawy nie znajdowały się żadne dokumenty, o których treści skarżąca by nie wiedziała. Zważywszy na treść uprawnienia wynikającego z przywołanego przez skarżącą w tym kontekście art. 10 k.p.a. nieprzedłużenie terminu na zapoznanie się z aktami sprawy nie pozbawiło jej możliwości wypowiedzenia się co do złożonego przez nią wniosku o wypłatę dodatku elektrycznego, złożonego oświadczenia oraz rozliczenia energii elektrycznej.
Niezrozumiały jest dla Kolegium skierowany do organu I instancji zarzut skarżącej "niepodjęcia działań, których celem byłoby zweryfikowanie podjęcia działań zmierzających do zaprzestania dyskryminacji osób posiadających instalację fotowoltaiczną". Kolegium podniosło, że organ ten nie dysponuje przy tym żadnymi kompetencjami w zakresie podjęcia działań w przedmiocie "zaprzestania dyskryminacji osób posiadających instalację fotowoltaiczną".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca R. J.-S. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:
1) art. 2 Konstytucji RP przez odmowę przyznania dodatku elektrycznego z powodu posiadania instalacji fotowoltaicznej co powadzi do złamania zasady spisanej w art. 2 Konstytucji RP — sprawiedliwości społecznej;
2) art 32 pkt 1 Konstytucji RP stanowiącego, że "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne", podczas gdy skarżąca posiadająca instalację fotowoltaiczną, sfinansowała jej zakup z własnych środków, a amortyzacja takiego montażu to czas około 10 lat przy obecnych cenach energii elektrycznej;
3) art. 32 pkt 2 Konstytucji RP stanowiącego, że "Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny" przez dyskryminację skarżącej w związku z posiadaniem przez skarżącą instalacji fotowoltaicznej, zakupionej ze środków własnych i nie przyznania jej w związku z powyższym dodatku elektrycznego;
4) niezgodność z Konstytucją RP, to jest z art. 2, 32 pkt 1 i 32 pkt 2 art. 27 ust 2 ustawy o dodatku elektrycznym, przez odmowę przyznania dodatku podmiotom, które z własnych środków sfinansowały zakup instalacji fotowoltaicznej w celu zmniejszenia rachunków za prąd.
Wskazując na powyższe strona wniosła o :
1. zadanie pytania prawnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Trybunałowi Konstytucyjnemu, "czy przepisy ustawy z dnia 7 października 2022 roku o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej w 2022 roku w związku z sytuacją na rynku energii elektrycznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2127), w szczególności art. 27 ust. 2 niniejszej ustawy jest zgodny z art. 2, 32 pkt 1 i pkt 2 Konstytucji",
2. uchylenie przedmiotowej decyzji jako wydanej z pogwałceniem przepisów Konstytucji RP,
3. rozpoznanie odwołania co do istoty i przyznanie dodatku elektrycznego skarżącej.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w świetle ustawy o dodatku elektrycznym podmiot, który samodzielnie wykonał instalację fotowoltaiczną z własnych oszczędności w celu ograniczenia poboru prądu od podmiotów zewnętrznych, jest dyskryminowany i nierówno traktowany przez ustawodawcę. Każdy podmiot miał możliwość założenia instalacji fotowoltaicznej i zminimalizowania kosztów opłat za energię elektryczną, a tym samym zapotrzebowania na prąd od podmiotu zewnętrznego. Część osób, w tym skarżąca, skorzystała z takiej możliwości i w konsekwencji została ukarana przez Państwo. Podkreślić przy tym należy, iż ustawodawca w żaden sposób nie odniósł się do sposobu użytkowania energii, np. czy energia wykorzystywana jest do ogrzania domu i ciepłej wody użytkowej. Skarżąca posiada pompę ciepła zasilaną energią elektryczną, dlatego zużywa zdecydowanie więcej prądu, niż inni obywatele, którzy ogrzewają domy oraz ciepłą wodę użytkową przy zastosowaniu innych rozwiązań, przepisy ustawy pozostawiły ją bez żadnego wsparcia ze strony Państwa, a wręcz przeciwnie, regulacje dotyczące cen energii skutkują podniesieniem rachunków, po przekroczeniu zużycia prądu w wysokości 2000 kWh.
Ustawą, o której mowa zostały wykluczone wszystkie osoby, które faktycznie myślą o ochronie środowiska montując za własne środki instalacje fotowoltaiczne i de facto tylko te właśnie podmioty - w tym skarżąca - nie otrzymały pomocy ze strony Państwa. Natomiast gdyby skarżąca korzystała z pieca opalanego węglem, przysługiwałaby jej dotacja na zakup opału. W obecnym stanie prawnym skarżącej nie przysługuje żadne świadczenie, co także stawia skarżącą w pozycji osoby dyskryminowanej w stosunku do osób, które palą w piecach węglem i które dostały dodatek węglowy, a także osób, które mają ogrzewanie na prąd i pompy ciepła i które także dostały dodatek elektryczny. Jedynym warunkiem otrzymania dodatku elektrycznego było nieposiadanie instalacji fotowoltaicznej. Tym samym ustawodawca w sposób jawny pogwałcił przepisy Konstytucji RP wykluczając tylko jedną grupę podmiotów, którym dodatek nie należy się i dodatkowo bardzo precyzyjnie określając warunek wykluczający. Mając na względzie promowanie stosowania rozwiązań proekologicznych, zachęcanie obywateli do budowania jak najczystszych domów, skarżąca postrzega postanowienia ustawy jako krzywdzące i dyskryminujące.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).
Po rozpoznaniu sprawy w przedstawionych na wstępie aspektach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Pabianic odmawiającą przyznania dodatku elektrycznego.
Istota sporu w sprawie dotyczy kwestii legalności odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego dodatku elektrycznego z uwagi na fakt, iż zamieszkuje ona w gospodarstwie domowym, w którym jest wykorzystywana energia elektryczna pochodząca z mikroinstalacji, w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1436 ze zm.), która jest rozliczana zgodnie z zasadami określonymi w art. 4 tej ustawy.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż świadczenie, którego dotyczy przedmiot sprawy, tj. dodatek elektryczny wprowadzony został na mocy ustawy z 7 października 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej w 2023 r. w związku z sytuacją na rynku energii elektrycznej (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1704 ze zm.) [dalej: ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej]. Przepisy tejże ustawy stanowią zatem podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji.
Zgodnie z art. 27 ust. 1 wskazanej ustawy dodatek elektryczny przysługuje odbiorcy energii elektrycznej w gospodarstwie domowym w rozumieniu art. 3 pkt 13b ustawy – Prawo energetyczne, w przypadku gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego jest zasilane energią elektryczną, i źródło to zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz.U. z 2022 r., poz. 438 ze zm.) do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania zgłoszonych lub wpisanych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Jednak, jak stanowi art. 27 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej, w przypadku gdy gospodarstwo domowe zamieszkuje pod adresem zamieszkania, w którym jest wykorzystywana energia elektryczna pochodząca z mikroinstalacji, w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn. Dz.U.2022 r. poz. 1378 ze zm.) (dalej: ustawa o OZE), która jest rozliczana zgodnie z zasadami określonymi w art. 4 tej ustawy, dodatek elektryczny nie przysługuje.
Zgodnie z art. 2 pkt 19 ustawy o OZE przez mikroinstalację należy rozumieć instalację odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW.
Odnosząc powyższe do kontrolowanej sprawy Sąd podziela argumentację wskazaną przez organy.
Przed przejściem jednakże do analizy przesłanek odmowy przez organy administracji przyznania skarżącej wnioskowanego dodatku elektrycznego odnieść się do należy do wniosku strony skarżącej, zawartego w skardze, o zadanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi pytania prawnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP Trybunałowi Konstytucyjnemu, "czy przepisy ustawy z dnia 7 października 2022 roku o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej w 2022 roku w związku z sytuacją na rynku energii elektrycznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2127), w szczególności art. 27 ust. 2 niniejszej ustawy jest zgodny z art. 2, 32 pkt 1 i pkt 2 Konstytucji".
W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać bowiem należy przede wszystkim, że na mocy art. 193 Konstytucji RP, sąd administracyjny może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, w sytuacji, gdy od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Użyte w tym przepisie określenie "może" nie oznacza zatem obowiązku i ocena w tym zakresie została pozostawiona sądowi orzekającemu. Innymi słowy, instytucja pytania prawnego, przewidziana w art. 193 Konstytucji RP, nie daje stronie postępowania sądowoadministracyjnego uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Zauważyć dalej należy, iż warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego jest, po pierwsze, wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, po drugie, warunkiem wystąpienia z takim pytaniem jest też by od odpowiedzi na to pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przy tak określonych przesłankach zadania pytania prawnego Sąd w składzie orzekającym nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym sformułowanym przez skarżącą do Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Sądu bowiem, obowiązywanie normy prawnej art. 27 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej i jej treść nie nasuwają wątpliwości zarówno interpretacyjnych, jak i co do zgodności z ustawą zasadniczą. Wskazać w tym kontekście należy, iż Konstytucja RP wprowadza zasadę, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że sama ustawa zasadnicza stanowi inaczej (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP). Oznacza to m.in., że sądy są uprawnione do niestosowania ustaw i przepisów ustaw z nią sprzecznych. Z drugiej jednak strony należy wziąć pod uwagę obowiązek podejmowania czynności zmierzających do szybkiego załatwienia sprawy, który spoczywa na sądzie (art. 7 ustawy p.p.s.a.). Sąd nie powinien zatem uciekać się do skorzystania z instytucji pytania prawnego do Trybunału, w sytuacji, gdy na podstawie posiadanej wiedzy, w oparciu o posiadane kompetencje ma możliwość samodzielnie rozstrzygnąć kwestie będącą przedmiotem kierowanej do niego skargi, zastosować przepisy, w ocenie sądu nie budząc tak zasadniczych wątpliwości (por. przykładowo wyrok NSA z 9 października 1998 r., II SA 1246/98, z 27 lutego 2008 r., I OSK 194/07, z 7 grudnia 2009 r., I OSK 722/09, wyrok WSA w Poznaniu z 27 listopada 2008 r., IV SA/Po 210/08; zob. również Z. Kmieciak, Prawotwórstwo sędziowskie w sferze jurysdykcji sądów administracyjnych, Państwo i Prawo Nr 12/2006). Jedynie na marginesie podnieść należy, iż strona skarżąca może samodzielnie skorzystać z przysługujących jej środków prawnych w tym zakresie (skarga konstytucyjna), zatem odmowa Sądu zadania pytania prawnego nie zamyka drogi prawnokonstytucyjnej samej skarżącej co do kwestionowania zgodności z ustawą zasadniczą regulacji spornej ustawy.
Przechodząc do rozważań merytorycznych dotyczących zasadniczego zagadnienia, tj. odmowy przyznania skarżącej dodatku elektrycznego w związku z zastosowaniem art. 27 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej wskazać należy co następuje.
W pierwszym rzędzie wyjść należy od konstatacji, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. Limitowanie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może natomiast – w ocenie Sądu - zostać już samo w sobie uznane za naruszenie zasady równości, czy dyskryminację (art. 32 Konstytucji RP) czy też sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego dla zasad przyznawania w konkretnym przypadku świadczenia, ale zbadanie czy w danej sprawie organ prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa. Należy jednocześnie podkreślić, że decyzja wydawana w przedmiocie przyznania dodatku elektrycznego nie jest decyzją uznaniową. Przy czym, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, brzmienie nadane ustawie przez ustawodawcę względem standardów konstytucyjnych nie jest przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające (por. np. wyrok NSA z 28 czerwca 2023 r., I OSK 1076/22; wyrok NSA z 12 stycznia 2022 r., I OSK 954/21).
Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie nie zachodzi sytuacja, w której wykładnia literalna przepisów prowadziłaby do wniosków, nie dających pogodzić się z zasadami konstytucyjnymi. Nie sposób przyjąć założenia, że skoro rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej objęte są wsparciem państwa, to każdy wniosek o udzielenie pomocy powinien zostać uwzględniony. Podkreślić należy także, iż zamiarem ustawodawcy, konstruującego konkretne rozwiązania w spornej ustawie było wyłączenie z grona uprawnionych do dodatku elektrycznego gospodarstw domowych, których nieruchomość posiada zainstalowaną mikroinstalację fotowoltaiczną, która jest rozliczana zgodnie z zasadami określonymi w art. 4 ustawy o OZE (co ustawodawca uczynił w art. 27 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej). Zauważyć bowiem należy, iż już w projekcie ustawy zawarty został regulujący tę kwestię przepis, którego treść nie uległa zmianie w toku całego procesu legislacyjnego, zmiana taka nie nastąpiła również po wejściu w życie ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej do chwili obecnej. Ustawodawca wprawdzie nie odniósł się wprost do powyższej kwestii w uzasadnieniu projektu ustawy, jednak zamieszczanie powyższego przepisu najpierw w projekcie, a następnie konsekwentnie w treści ustawy wskazuje, iż celem normodawcy było ograniczenie prawa do dodatku elektrycznego w stosunku do tej określonej grupy odbiorców energii elektrycznej. Zdaniem Sądu, organy trafnie przy tym wskazały, iż pozbawione zostały w niniejszej sprawie luzu decyzyjnego i w przypadku zaistnienia przesłanki z art. 27 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej, zobligowane są do odmowy przyznania wnioskodawcy dodatku elektrycznego.
Przechodząc dalej już stricte do oceny zarzutów skargi wskazać należy, iż ich istotą jest stwierdzenie – w ocenie strony skarżącej – nierównego i dyskryminującego traktowania, poprzez odmowę przyznania dodatku elektrycznego, osób ubiegających się o ten dodatek, a mających w swoich gospodarstwach domowych zainstalowane instalacje fotowoltaiczne. Przepis bowiem art. 27 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej ograniczenia wyklucza takie osoby z kręgu podmiotów uprawnionych do dodatku elektrycznego, co w ocenie skarżącej stanowi właśnie przejaw nierównego traktowania i dyskryminacji.
Z takimi twierdzeniami skarżącej nie sposób się zgodzić.
Przede wszystkim należy zauważyć, że wbrew temu co zdaje się wywodzić skarżąca i co zostało już wyżej wyjaśnione przez Sąd, przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej nie mogą być uznane za dyskryminujące względem osób zamieszkujących pod adresem zamieszkania, w którym jest wykorzystywana energia elektryczna pochodząca z mikroinstalacji, w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy o odnawialnych źródłach energii, która jest rozliczana zgodnie z zasadami określonymi w art. 4 tej ustawy.
W celu właściwego odniesienia się do zarzutów skarżącej wywodzącej z regulacji ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej dyskryminację osób posiadających w swoich gospodarstwach domowych instalacje fotowoltaiczne, oprócz wspomnianego już wyżej argumentu, iż kwestionowany przez skarżąca przepis art. 27 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej wprowadzony został do ustawy świadomie, wskazać należy jeszcze na kolejne argumenty przemawiające za racjonalnością tego rozwiązania, odnosząc się równolegle do zarzutów naruszenia prze tę normę przepisów ustawy zasadniczej.
Z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz równego (jednakowego) traktowania przez władze publiczne wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą. Takie ujęcie zasady równości dopuszcza zatem odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie mają. Ustalenie, czy zasada równości została w konkretnym przypadku rzeczywiście naruszona, wymaga zatem ustalenia kręgu adresatów, do których odnosi się budząca wątpliwości norma prawna oraz wskazania tych elementów, które są prawnie relewantne (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 17 marca 2015 r., K 31/13 (OTK-A 2015/3/31), 29 czerwca 2001 r., K 23/00 (OTK 2001/5/124), 14 lipca 2004 r., SK 8/03 (OTK-A 2004/7/65) i 5 września 2005 r., P 18/04 (OTK-A 2005/8/88). Równe traktowanie oznacza traktowanie według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących. Konstytucyjna zasada równości nakazuje nakładać jednakowe obowiązki względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom które taką cechę posiadają oraz podmiotom które jej nie posiadają.
W każdym przypadku podmioty należące niewątpliwie do tej samej kategorii muszą być traktowane równo, a podmioty należące do różnych kategorii mogą być traktowane różnie (por. wyroki TK z: 6 marca 2007 r., P 45/06 (OTK-A 2007/3/22) i z 23 listopada 2010 r., K 5/10 (OTK-A 2010/9/106). Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Różnicowanie podmiotów prawa charakteryzujących się wspólną cechą istotną jest dopuszczalne (nie narusza zasady równości), ale warunkiem sine qua non jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego owo zróżnicowanie jest dokonywane. Nie wolno dokonywać zróżnicowania według dowolnie ustalonego kryterium. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz ma służyć realizacji tego celu i treści. Wprowadzone zróżnicowanie musi mieć zatem charakter racjonalnie uzasadniony, a kryterium zróżnicowania pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostają naruszone w wyniku nierównego traktowania podmiotów podobnych. Musi ponadto pozostawać w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach; zob. ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 listopada 2010 r., K 5/10, wyroki TK z: 19 kwietnia 2011 r., P 41 /09 (OTK-A 2011/3/25), 18 czerwca 2013 r., K 37/12 (OTK-A 2013/5/60), 5 listopada 2013 r., K 40/12 (OTK-A 2013/8/120) i z 17 czerwca 2014 r. P 6/12 (OTK-A 2014/6/62).
Podobny pogląd wyrażony został przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2013 r., II OSK 2331/11. Według niego, z ustanowionej na gruncie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej. Zasady sprawiedliwości wymagają przy tym, aby zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej, jako adresatów danych norm prawnych.
Z powyższego wynika, że zasada równości nie ma oznaczać identyczności. Dyskryminacja rozumiana jest zaś jako zróżnicowane traktowanie podmiotów znajdujących się w obiektywnie takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., I OSK 607/11). Nierówne traktowanie podmiotów nie musi więc oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania skutkującego oceną o naruszeniu standardu określonego w przepisie art. 32 Konstytucji RP.
Także zdaniem Sądu Najwyższego wyrażonym m.in. w wyroku z 5 maja 2010 r., I PK 201/09 (OSNP 2011/21-22/270), nie zawsze odmienne potraktowanie stanowi o braku równości i o dyskryminacji. Ocena owego zróżnicowania sytuacji podmiotów zawsze wynika z ustalenia, czy różnicowaniu temu można przypisać uzasadniony charakter. Zróżnicowanie jest uzasadnione, jeśli pozostaje w związku bezpośrednim z celem przepisów, waga interesu, dla którego zróżnicowanie jest wprowadzone pozostaje w proporcji do interesów naruszanych, zróżnicowanie nie uwłacza w sposób zasadniczy innym wartościom.
W myśl zatem zasady równości, wszystkie inne podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, według jednakowej miary. Wynikające więc z ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej (art. 27 ust. 2) zróżnicowanie polegające na wyłączeniu prawa otrzymania dodatku elektrycznego w przypadku gdy gospodarstwo domowe zamieszkuje pod adresem zamieszkania, w którym jest wykorzystywana energia elektryczna pochodząca z mikroinstalacji, w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn. Dz.U.2022 r. poz. 1378 ze zm.) (dalej: ustawa o OZE), która jest rozliczana zgodnie z zasadami określonymi w art. 4 tej ustawy nie narusza zdaniem Sądu zasady równości. Jest ono uzasadnione, gdyż pozostaje w bezpośrednim związku z ratio legis ustawy, jakim jest wspomożeni osób, które w związku z rosnącymi cenami energii elektrycznej znalazły się w trudnej sytuacji, wobec konieczności opłacania istotnie podwyższonych rachunków za energię elektryczną.
Analizując zakwestionowaną regulację ustawową stwierdzić należy, iż niewątpliwie zamiarem ustawodawcy, konstruującego konkretne rozwiązania w spornej ustawie było ograniczenie kręgu osób uprawnionych do dodatku elektrycznego tych gospodarstw domowych, których nieruchomość posiada zainstalowaną mikroinstalację fotowoltaiczną, która jest rozliczana zgodnie z zasadami określonymi w art. 4 ustawy o OZE. Zwrócić bowiem należy uwagę, że przepisy w tym względzie zostały nakierowane na zamiar osiągnięcia konkretnych rezultatów, co niejako z istoty wykluczało jednakowe potraktowanie wszystkich podmiotów, bez uwzględniania takich okoliczności jak właśnie fakt posiadania instalacji fotowoltaicznej. W ocenie Sądu, brak jednakowego potraktowania nie może być w tym przypadku absolutnie utożsamiany z jakąkolwiek form dyskryminacji, o czym przekonują – jak wskazano powyżej – jednoznaczne regulacje uzasadnienia projektu spornej ustawy. Ponadto, zauważyć należy, iż celem ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej jest pomoc finansowa kierowana do podmiotów, u których mogą zrodzić się problemy finansowe w związku z faktem istotnego wzrostu cen energii elektrycznej, napotykających zatem zwiększone obciążenia finansowe związane z cenami energii elektrycznej. Nie bez znaczenia pozostaje zatem czynnik ekonomiczny. Z tego punktu widzenia racjonalność zróżnicowania – na gruncie spornej ustawy - sytuacji prawnej użytkowników fotowoltaiki (tzw. prosumentów) względem innych odbiorców (konsumentów) energii elektrycznej znajduje swoje uzasadnianie już chociażby w tym argumencie ekonomicznym. Prosumenci, użytkownicy mikroinstalację fotowoltaiczną, uzyskują ponadto z tytułu zainstalowania wskazanej instalacji także dodatkowe korzyści na polu podatkowym. Zauważyć bowiem należy, iż nadwyżka energii elektrycznej, którą prosument wprowadzi do sieci elektroenergetycznej jest podatkowo obojętna, tzn. nie jest opodatkowana ani podatkiem dochodowym, ani podatkiem VAT. Przy tym, o czym co należy także wyraźnie podkreślić, tzw. wartość depozytu energii ma pomniejszać rachunek za zużytą w gospodarstwie domowym energię elektryczną. Abstrahując od konkretnych realiów tej sprawy, z uwagi na konieczność ogólnego odniesienie się do zarzutów naruszenia Konstytucji RP w aspekcie analizowanych przepisów kwestionowanej ustawy, wskazać także należy na dodatkowy jeszcze argument. Mianowicie nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż osoby fizyczne, decydujące się na montaż instalacji fotowoltaicznych od 2019 roku mogły korzystać ze szczególnych preferencji z programu dotacyjnego, realizowanego przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Z powyższego, krótkiego i jedynie ogólnego zestawienia wynika, że podmioty wskazane w art. 27 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej (wyłączone z uprawnienia do otrzymania dodatku elektrycznego) należą do grupy podmiotów, które uzyskały innego rodzaju uprzywilejowanie, są uprawnione do mechanizmów wspomagających przewidzianych przepisami prawa, a – co należy raz jeszcze podkreślić – niedostępnych z kolei dla innych adresatów dodatku elektrycznego.
Powyższe nie pozwala zatem podzielić zasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez orzekające w sprawie organy zasad wyrażonych w Konstytucji RP, w tym demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2) oraz zakazu dyskryminacji (art. 32 ust. 2).
Z tych wszystkich względów za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi wskazujące na naruszenie konkretnie wskazanych w skardze norm Konstytucji RP.
Końcowo Sąd pragnie wskazać, iż podziela pogląd organu odwoławczego co do niezasadności zarzutów formułowanych przez skarżącą na etapie odwołania od decyzji organu I instancji, a dotyczących naruszenia przepisów k.p.a. Trafnie podnosi w tym względzie Kolegium, że powyższe ewentualne naruszenia art. 7, czy art. 10 k.p.a. w żaden sposób nie mogły wpłynąć na sposób rozstrzygnięcia sprawy nieuwzględnienie przez organ I instancji wniosku skarżącej o przedłużenie terminu na zapoznanie się z aktami sprawy. Jak zasadnie podkreślił organ odwoławczy na akta sprawy składały się wyłącznie dokumenty złożone przez skarżącą oraz skutecznie jej doręczone. Innymi słowy, w aktach sprawy nie znajdowały się żadne dokumenty, o których treści skarżąca by nie wiedziała. Zważywszy na treść uprawnienia wynikającego z przywołanego przez skarżącą w tym kontekście art. 10 k.p.a. nieprzedłużenie terminu na zapoznanie się z aktami sprawy nie pozbawiło jej możliwości wypowiedzenia się co do złożonego przez nią wniosku o wypłatę dodatku elektrycznego, złożonego oświadczenia oraz rozliczenia energii elektrycznej.
Trafnie też skonstatowało Kolegium, iż niezrozumiały jest, skierowany do organu I instancji zarzut skarżącej "niepodjęcia działań, których celem byłoby zweryfikowanie podjęcia działań zmierzających do zaprzestania dyskryminacji osób posiadających instalację fotowoltaiczną". Kolegium zasadnie podniosło, że organ ten nie dysponuje żadnymi kompetencjami w zakresie podjęcia działań w przedmiocie "zaprzestania dyskryminacji osób posiadających instalację fotowoltaiczną".
Jedynie na marginesie Sąd, odnosząc się do wniosku profesjonalnego pełnomocnika skarżącej zawartego w skardze pragnie zauważyć, iż sąd administracyjny nie jest kolejną instancją w postępowaniu zainicjowanym przed organami administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Z tych względów niemożliwe byłoby uwzględnienie wniosku skargi o rozpoznanie sprawy co do istoty i przyznanie dodatku elektrycznego. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej.
Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe argumenty Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako niezasadną.
IB