II SA/Łd 695/24

II SA/Łd 695/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-01-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska /sprawozdawca/
Magdalena Sieniuć
Michał Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 113 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 139
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2020 poz 471
art. 25, art. 39
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48 ust. 1 i ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Dnia 22 stycznia 2025 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2025 roku sprawy ze skargi M. D. i M.D. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 23 lipca 2024 r. nr 178/2024 znak: WOP.7721.127.2024.DB w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej wiaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżących M. D. i M.D. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 23 lipca 2024 r. nr 178/2024, znak: WOP.7721.127.2024.DB Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania M. D. i M. D., pkt 1 - uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poddębicach z 26 kwietnia 2024 r., nr 19/2024, znak: PINB.7355/248-30-2/17, pkt 2 - nakazał M. D. i M.D., na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, rozbiórkę samowolnie wykonanej wiaty o wymiarach 15,70m x 5,30m (powierzchnia zabudowy 83,21m2) - obiektu oznaczonego symbolem "B" na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji (szkic sytuacyjny do protokołu z oględzin przeprowadzonych 16 listopada 2023 r.), zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w m. [...], [...] Z..
Wspomniana wyżej decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu 3 października 2017 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poddębicach (określanego dalej w skrócie jako "PINB" lub "organ pierwszej instancji") wpłynął wniosek współwłaścicieli działek nr [...], [...] i [...], położonych we wsi [...] - B.K. i A. K. o przeprowadzenie oględzin budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...], w miejscowości [...], gmina P., której właścicielem jest M.D., pod kątem zgodności budowy z przepisami prawa budowlanego.
W trakcie oględzin przeprowadzonych 19 października 2017 r. organ pierwszej instancji stwierdził, że na działce nr [...] znajduje się obiekt gospodarczy, który według B.K. usytuowany jest w granicy z jej gruntami. Dodatkowo B.K. oświadczyła, że garaże powstały w latach 2012-2015.
Pismem z 15 listopada 2017 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w m. [...], (...) przy granicy z działkami oznaczonymi nr ew. [...] i [...].
Pismem z 22 listopada 2017 r. organ pierwszej instancji wezwał strony do przedstawienia świadków na okoliczność ustalenia daty powstania przedmiotowego obiektu.
B.K. zgłosiła na świadków: E. W. oraz M.K., a M.D. zgłosiła na świadków: B. N., B. L. oraz K. B.
W trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej 18 stycznia 2018 r. B. L. stwierdził, że na działce od strony zachodniej w latach 50-tych poprzedni właściciele wybudowali oborę ze stodołą - obora z kamienia, stodoła drewniana. Na działce istniał też tzw. parnik oraz szopa drewniana na drewno, opał. Świadek nie wie kiedy powstały pozostałe istniejące budynki gospodarcze.
Świadek M. K. (z domu G.) oświadczyła, że jest poprzednią współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości. Potwierdziła zapisy dokonane w akcie notarialnym nr [...] z 2006 r., iż w chwili sprzedaży działka była niezabudowana. Nie było na niej żadnych budynków gospodarczych.
B. N. oświadczył, że przebywał na przedmiotowej działce w latach 70 - tych, pomagał przy pracach poprzedniej właścicielce. Stwierdził, iż wówczas znajdował się na działce budynek z kamienia - obora, w części drewniana - stodoła. Świadek nie wie kiedy zostały wybudowane aktualnie znajdujące się na działce budynki gospodarcze.
E. W. oświadczyła, że jest córką poprzedniej współwłaścicielki nieruchomości J. K.. Ostatnio przebywała na działce w 2000 r., wówczas na działce nie było żadnych budynków gospodarczych.
K. B. oświadczył natomiast, że jest mieszkańcem wsi [...]. Stwierdził, iż na działce istniał budynek inwentarski wybudowany przez poprzednich właścicieli od strony zachodniej. Świadek nie wie jaki zakres robót i kiedy wykonali Państwo D. przy budynkach gospodarczych.
W toku postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji ustalił, że od momentu zakupu nieruchomości Państwo D. dokonali dwóch zgłoszeń we właściwym organie architektoniczno-budowlanym, tj. zgłoszenia z 1 lipca 2009 r. dotyczącego remontu budynku mieszkalnego oraz zgłoszenia z 8 listopada 2011 r. dotyczącego budowy i remontu ogrodzenia. W aktach sprawy znajduje się kserokopia zgłoszenia budowy i remontu ogrodzenia. Organ pozyskał również fotogrametryczne zdjęcie lotnicze działki nr [...], wykonane na dzień [...] sierpnia 2009 r.
W trakcie ponownych oględzin przeprowadzonych 18 kwietnia 2018 r. PINB ustalił, że na nieruchomości znajduje się obiekt budowlany gospodarczy wzdłuż granicy z działkami nr [...] i [...] w kształcie litery L. Ściany z płyt betonowych ogrodzeniowych trwale połączone z gruntem za pomocą słupów. Pod płytami jest 10 cm podlewka. Wysokość ścian z płyt betonowych (ogrodzeniowych) 3 m + 6 płyt. Jeden z dachów od strony wsi [...] ma spadek na pole sąsiada.
Postanowieniem z 18 czerwca 2018 r. organ pierwszej instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie obiektu budowlanego gospodarczego o powierzchni zabudowy 301 m2, wykonanego bez wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia, na działce nr ew. [...], [...], [...] w m. [...], [...] P. i nakazał inwestorom M. i M. D. przedstawienie w terminie do 30 września 2018 r. dokumentów, które umożliwią legalizację obiektu.
W toku postępowania zażaleniowego, organ drugiej instancji postanowieniem z 13 sierpnia 2018 r. uchylił w całości powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można ustalić, czy w analizowanym postępowaniu mamy do czynienia z kilkoma obiektami budowlanymi, czy też obiekt powstał poprzez posadowienie jednego obiektu a następnie jego rozbudowę, zrealizowaną w taki sposób, że powstał jeden obiekt o zmienionych charakterystycznych parametrach (na co wskazuje sentencja weryfikowanego postanowienia). Ma to istotne znaczenie z uwagi na fakt, że niedopuszczalne jest objęcie jednym postępowaniem więcej niż jednego odrębnie konstrukcyjnie obiektu. W razie ewentualnej konieczności prowadzenia na podstawie wydanego rozstrzygnięcia postępowania egzekucyjnego, ze względu na prawdopodobieństwo różnych stanów faktycznych i prawnych, konieczne będzie prowadzenie odrębnych postępowań w stosunku do każdego z objętych rozstrzygnięciem obiektów.
Kontynuując postępowanie wyjaśniające PINB 26 września 2018 r. ponownie przeprowadził czynności kontrolne ustalając, że na przedmiotowej działce znajdują się dwa odrębne obiekty.
Pismem z 20 sierpnia 2018 r. organ pierwszej instancji zmodyfikował zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego o pow. zabudowy 183,21m2 zlokalizowanego na działkach nr ew. gruntów [...] w m. [...], o czym powiadomił strony postępowania.
Postanowieniem z 4 grudnia 2018 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego gospodarczego o powierzchni zabudowy 183m2, wykonanego bez wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia na działce nr ew. [...], [...], [...] w m. [...], [...] P. i nakazał inwestorom M. i M. D. przedstawienie w terminie do 30 czerwca 2019 r. dokumentów, które umożliwią legalizację obiektu.
W trakcie kolejnych oględzin przeprowadzonych 26 kwietnia 2019 r. organ pierwszej instancji ustalił, że na działce znajduje się budynek gospodarczy oznaczony lit. A i oznaczona lit. B - wiata. Budynek A bezpośrednio przylega do ściany budynku mieszkalnego. Dach pokryty blachą, ściany tylne z płyt betonowych w linii ogrodzenia działki. Konstrukcja wsparta na słupkach. Wykorzystanie przestrzeni wewnętrznej zgodnie z załączoną dokumentacją fotograficzną (gospodarczy). Ściany od wewnątrz podwórka ocieplane styropianem. Budynek B - dach pokryty blachą, ściana tylna z płyt betonowych w linii ogrodzenia działki. Wymiary na załączonym szkicu i dokumentacji fotograficznej. Wykorzystanie wewnątrz jako wiata. Dach podparty na słupach metalowych Ø 8cm. Inwestor przedłożył dokumentację dotyczącą ściany tylnej budynku A i B, ustawionej w linii ogrodzenia powstałego na skutek złożonego 7 listopada 2011 r. zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w Poddębicach.
W toku postępowania zażaleniowego Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poddębicach (określany dalej w skrócie jako "ŁWINB", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy") postanowieniem z 5 lipca 2019 r. uchylił w całości postanowienie z 4 grudnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Pismem z 20 sierpnia 2019 r. organ pierwszej instancji zmodyfikował zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 8 października 2019 r. i poinformował, że będą prowadzone dwa odrębne postępowania administracyjne dotyczące:
1. legalności budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 100m2, zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ew. [...] i [...] w m. [...], [...] Z., należącego do M. i M.D., sprawa będzie prowadzona pod nr PINB.7355/248-30-1/17-19;
2. legalności budowy wiaty o wymiarach 15,70m x 5,30m (powierzchnia zabudowy 83,21m2) zlokalizowanej na działce oznaczonej nr ew. [...] i [...] w m. [...], [...] Z., należącej do M. i M.D., sprawa będzie prowadzona pod nr PINB.7355/248-30-2/17-19.
Pismem z 1 października 2019 r. PINB sprostował błędy pisarskie w piśmie z 20 sierpnia 2019 r. wskazując, iż wadliwie oznaczono nr działek - [...] i [...], wobec których będą się toczyły postępowania, w sytuacji gdy winny być one określone jako działki nr [...] i [...] w m. [...].
Postanowieniem z 9 października 2019 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie wiaty o wymiarach 15,70m x 5,30m (powierzchnia zabudowy 183,21m2) i nakazał inwestorom M. D. i M.D. przedstawienie w terminie do 30 stycznia 2020 r. dokumentów, które umożliwią legalizację obiektu.
W toku postępowania zażaleniowego Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowieniem z 25 czerwca 2020 r. uchylił w całości postanowienie z 9 października 2019 r. i nakazał M.D. i M.D. - inwestorom samowolnej budowy wiaty o wymiarach 15,70 m x 5,30 m (powierzchnia zabudowy 83,21m2), oznaczonej jako obiekt nr B na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część niniejszego postanowienia - szkic sytuacyjny do protokołu z oględzin przeprowadzonych 26 kwietnia 2019 r.:
1. dokonanie niezbędnych zabezpieczeń terenu budowy przed wstępem osób niepożądanych,
2. przedłożenie w siedzibie organu I instancji, w terminie do 31 grudnia 2020 r.
a) decyzji Wójta Gminy P. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr ew. [...], [...], położonej w miejscowości [...], gmina P.,
b) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane:
- czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sprawdzonego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnego na dzień opracowania projektu,
- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Na wniosek M.D. organ drugiej instancji postanowieniami z 25 lutego 2021 r. i z 6 września 2021 r. zmienił własne postanowienie z 25 czerwca 2020 r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i określił nowy termin wykonania obowiązków do 31 grudnia 2021 r.
Postanowieniem z 11 marca 2022 r. ŁWINB odmówił zmiany własnego postanowienia z 25 czerwca 2020 r., zmienionego postanowieniami z 25 lutego 2021 r. i z 6 września 2021 r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku objętego w/w aktem administracyjnym.
Wobec powyższego decyzją z 28 czerwca 2023 r. PINB nakazał inwestorom rozbiórkę samowolnie wykonanej wiaty.
W toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji decyzją z 13 października 2023 r. uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Kontynuując postępowanie wyjaśniające organ pierwszej instancji 16 listopada 2023 r. przeprowadził oględziny, w trakcie których wykonał szkic sytuacyjny, na którym literą "B" zaznaczono wiatę o wymiarach 15,70m x 5,30m.
Decyzją z 26 kwietnia 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poddębicach, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 - dalej w skrócie "Pr. bud.") ponownie nakazał M.D. i M.D., rozbiórkę samowolnie wykonanej wiaty o wymiarach 15,70m x 5,30m (powierzchnia zabudowy 83,21m2) obiektu oznaczonego symbolem "B" na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji (szkic sytuacyjny do protokołu z oględzin przeprowadzonych 16 listopada 2023 r.), zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w m. [...], [...] Z..
W odwołaniu od powyższej decyzji M.D. i M.D., reprezentowani przez adwokata podnieśli zarzuty naruszenia art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., przez brak podpisu osoby upoważnionej do sporządzenia załącznika do decyzji; art. 6 i 7 k.p.a., przez brak ustalenia dokładnej daty powstania samowoli budowlanej i powoływanie się na fotogrametryczne zdjęcie lotnicze wykonane 7 sierpnia 2009 r. (nie załączając tego zdjęcia jako dowodu) bez analizy tego zdjęcia; art. 8 i 77 k.p.a., poprzez niedopuszczalne powoływanie się na dowód z przeprowadzonej 18 stycznia 2018 r. rozprawy administracyjnej, będącej jedną z podstaw uchylonej uprzednio decyzji (nie przeprowadzono rozprawy w związku z niniejszym postępowaniem); art. 10 k.p.a. przez brak jakiegokolwiek odniesienia się do stanowiska skarżących, że wykonane prace były tylko naprawą; art. 75 k.p.a. przez brak szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia sprawy; art. 138 § 2 k.p.a. przez brak wykonania wszystkich zaleceń organu II instancji przy uchyleniu poprzednich decyzji w tej samej sprawie.
Powołaną na wstępie decyzją z 23 lipca 2024 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M.D. i M.D., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji z 26 kwietnia 2024 r. i orzekł jak wskazano na wstępie.
Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 tj. ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, z późn.zm.), wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Przywołana ustawa weszła w życie w dniu 19 września 2020 r. Wobec tego w analizowanej sprawie zastosowanie będzie miał art. 48 Pr. bud. w brzmieniu sprzed nowelizacji.
ŁWINB odwołując się następnie do dyspozycji art. 48 ust. 1-4 Pr. bud. wyjaśnił, że organ pierwszej instancji uczynił przedmiotem badanej decyzji budowę wiaty. Stosownie do art. 28 ust. 1 Pr. bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 ustawodawca określił katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1. Katalog ten ma formę listy zamkniętej, a więc wyłącznie wymienione w nim obiekty budowlane i roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę. O tym, czy doszło do samowoli budowlanej decydują przepisy prawa budowlanego obowiązujące w dacie realizacji inwestycji (...) Skoro nie każda budowa (roboty budowlane) wymaga pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, to przed zakwalifikowaniem danej inwestycji jako samowoli budowlanej konieczne jest ustalenie, że w świetle przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych - obowiązujących w dacie budowy - zrealizowana inwestycja wymagała pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Takie dopiero ustalenia pozwalają zastosować środki administracyjno-prawne zwalczania bądź legalizacji samowoli budowlanej. Samowola budowlana powstaje z rozpoczęciem budowy, trwa przez cały czas jej prowadzenia i po jej zakończeniu aż do momentu likwidacji samowoli budowlanej bądź jej legalizacji.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. (w brzmieniu z daty budowy) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa:
- wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki,
- wiat o powierzchni zabudowy do 50m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000m2 powierzchni działki.
Jak podkreślił następnie organ odwoławczy ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia wiaty, jednakże zawiera definicję legalną budynku. W myśl art. 3 pkt 1 Pr. bud. obiektem budowlanym, do którego znajdują zastosowanie przepisy ustawy, jest budynek, budowla oraz obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Definicje pojęć budynku, budowli oraz obiektu małej architektury zostały zawarte odpowiednio w pkt 2, pkt 3 i pkt 4 wymienionego przepisu. W celu ustalenia, z jakim rodzajem obiektu mamy do czynienia, przepisy te należy rozpatrywać łącznie. Stosownie do art. 3 pkt 2 Pr. bud. budynkiem jest tylko taki obiekt budowlany, który łącznie spełnia następujące warunki: jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (ścian), a także posiada fundamenty i dach. Przez budynek gospodarczy - należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065). W myśl art. 3 pkt 3 Pr. bud. budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
W ocenie organu odwoławczego, sporna wiata nie stanowi budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Pr. bud., ponieważ nie spełnia zawartych w tym przepisie przesłanek, w szczególności z uwagi na brak obudowy wydzielającej go z przestrzeni z każdej strony. Zgodnie z przyjętą w judykaturze wykładnią - wiata jest to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, nie obudowana ze wszystkich stron ścianami lub nawet w ogóle ścian pozbawiona, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym. Za podstawowe cechy wiaty należy uznać wsparcie danej budowli na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem.
Według organu drugiej instancji, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że przedmiotowa wiata o wymiarach 15,7m x 5,3m (powierzchnia zabudowy 83,21m2) stanowi odrębną całość użytkową i techniczną.
Jak stwierdził następnie organ odwoławczy, PINB stworzył inwestorowi możliwość legalizacji budowy, skoro po wstępnym wykluczeniu negatywnych przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 Pr. bud. (sprzeczności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi), nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia wymaganych treścią art. 48 ust. 3 Pr. bud. dokumentów, niezbędnych do kontynuowania procesu legalizacyjnego, wydając postanowienie z 9 października 2019 r., które zostało następnie postanowieniem organu wojewódzkiego z 2 czerwca 2020 r. uchylone w całości i orzeczono o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie wiaty o wymiarach 15,70m x 5,30m (powierzchnia zabudowy 83,21m2) oznaczonego jako obiekt nr B wykonanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, usytuowanego na działkach nr ew. [...], w miejscowości [...], gmina P., dokonaniu niezbędnych zabezpieczeń terenu budowy przed wstępem osób niepożądanych oraz przedłożeniu w siedzibie organu I instancji, w terminie do 31 grudnia 2020 r. szczegółowo określonych w postanowieniu dokumentów, celem kontunuowania postępowania legalizacyjnego.
Termin z art. 48 ust. 3 Pr. bud. (wedle przepisów obowiązujących na datę wydania zaskarżonych w niniejszej sprawie postanowień) organ nadzoru budowlanego określa wedle uznania w postanowieniu wydanym w toku postępowania legalizacyjnego. Ma on charakter procesowy (instrukcyjny). Skoro termin wyznaczony, na podstawie art. 48 ust. 3 Pr. bud., ma charakter procesowy oraz istnieje możliwość jego zmiany jeżeli będą zachodzić ku temu uzasadnione okoliczności, to w zakresie uznania organu pozostaje ocena czy tego rodzaju uzasadnione okoliczności zachodzą.
W tej sprawie ostateczny termin 31 grudnia 2020 r. był realny i wystarczający do wykonania nałożonego obowiązku. Pomimo upływu tego terminu i dalszych ponad 3 lat inwestor nie przedstawił żadnego z żądanych dokumentów. Zobowiązani mieli wystarczająco dużo czasu na zgromadzenie dokumentacji niezbędnej do zalegalizowania samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, mimo to do dnia wydania zaskarżonej decyzji PINB nie podjęli próby ich pozyskania. W rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego uwzględniając wnioski o zmianę terminu wskazanego w postanowieniu z 25 czerwca 2020 r. brały pod uwagę słuszny interes skarżących oraz interes społeczny poprzez umożliwienie skarżącym wywiązanie się z nałożonego obowiązku zmieniały termin wskazany w w/w postanowieniu, z którego się nie wywiązano. Zdaniem ŁWINB, nie jest możliwe oczekiwanie w nieskończoność na przedłożenie dokumentów, niezbędnych do legalizacji samowolnych robót budowlanych. Legalizacja samowoli budowlanej jest prawem, a nie obowiązkiem inwestora. Inwestorzy nie przedkładając żądanych dokumentów wykazali się brakiem zainteresowania zalegalizowaniem przedmiotowej samowoli.
Wobec powyższego ŁWINB stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował tryb z art. 48 Pr. bud. Specyfika postępowania legalizacyjnego powoduje, że po wydaniu przez PINB postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud., zakres zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uzależniony jest w całości od aktywności strony zobowiązanej do przedłożenia odpowiednich dokumentów. Niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Pr. bud., stanowi podstawę obligującą organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Skoro termin przedłożenia dokumentów określonych w postanowieniu ŁWINB z 25 czerwca 2020 r. upłynął bezskutecznie, to PINB był zobowiązany zgodnie z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 Pr. bud. wydać decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego.
Do badanej decyzji dołączono załącznik nr 1, który stanowi integralną część decyzji, na którym zaznaczano obiekt podlegający rozbiórce wraz z jego wymiarami. W ocenie ŁWINB, nie ulega wątpliwości jaki obiekt objęty jest obowiązkiem rozbiórki.
Wobec tego, że organ pierwszej instancji błędnie wskazał w podstawie prawnej tylko na przepis art. 48 ust. 1 Pr. bud., organ drugiej instancji skorzystał z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając zaskarżoną decyzję z 26 kwietnia 2024 r. w całości i nakazując M.D. i M.D., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Pr. bud. rozbiórkę samowolnie wykonanej wiaty o wymiarach 15,70m x 5,30m (powierzchnia zabudowy 83,21m2) obiektu oznaczonego symbolem "B" na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji (szkic sytuacyjny do protokołu z oględzin przeprowadzonych 16 listopada 2023 r.) zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w m. [...], [...] Z..
Odnosząc się do treści odwołania ŁWINB stwierdził, że zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. decyzja zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 18 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1225/22 podzielił prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie ma podstaw do przyjmowania, aby brak podpisu organu (osoby działającej w jego imieniu) na załączniku stanowiącym integralną część decyzji stanowił istotne uchybienie art. 107 § 1 k.p.a., niepozwalające na uznanie takiego załącznika za część decyzji. Sam brak podpisu na załączniku decyzji nie stanowi wady, gdy nie zachodzą wątpliwości, co do związku załącznika z decyzją. W niniejszej sprawie takie wątpliwości nie występują. Na załączniku decyzji (szkicu) figuruje pieczątka urzędu z napisem "Załącznik do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr 17//2024 z dn. 26.04.2024r." oraz podpis p.o. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. K.
Z powyższym rozstrzygnięciem Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zgodzili się M.D. i M.D., którzy w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Pod adresem zaskarżonej decyzji skarżący podnieśli zarzuty naruszenia:
1. art. 139 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji na niekorzyść skarżących;
2. naruszenie wszystkich zasad postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ pierwszej instancji, mimo uprzedniego uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poddębicach i nieprzeprowadzenie własnego postępowania.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 23 października 2024 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 - dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny ocenia czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Sąd badając w świetle zdefiniowanych wyżej kryteriów legalność zaskarżonej decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej wiaty stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1333) w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej mocą ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 - dalej w skrócie "ustawa zmieniająca"), która zgodnie z jej art. 39 weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. Stosownie do treści art. 25 ustawy zmieniającej do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Z materiału aktowego weryfikowanej sprawy wynika, że postępowanie niniejsze zostało wszczęte i nie zostało zakończone przed dniem 19 września 2020 r., wobec czego organy obu instancji prawidłowo rozpatrywały sprawę na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji.
Stosownie do treści art. 48 Pr. bud., organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: pkt 1 - bez wymaganego pozwolenia na budowę albo pkt 2 - bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: pkt 1 - zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; pkt 2 - dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno- budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5).
W świetle przywołanych wyżej unormowań godzi się wyjaśnić, że decyzja nakazująca rozbiórkę, o której stanowi art. 48 ust. 1 Pr. bud., może zostać podjęta tylko wówczas, gdy nie ma prawnych możliwości legalizacji obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Podstawową zasadą procesu budowlanego unormowaną w art. 28 ust. 1 Pr. bud. jest możliwość rozpoczęcia robót budowlanych jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Trzeba mieć bowiem na względzie, że nakaz rozbiórki jest najdalej idącą i najbardziej dotkliwą dla inwestora sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, stosowaną w ostateczności, na zasadzie wyjątku. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego ma obowiązek rozważyć inne przewidziane przepisami prawa możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Co jednak istotne, wdrożenie procedury legalizacyjnej nie jest obowiązkiem organu, a jego uprawnieniem, ponieważ legalizacja samowoli budowlanej zależy w dużej mierze od woli samego inwestora. Przytoczony wyżej art. 48 Pr. bud. normuje kolejno poszczególne etapy postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organ w sytuacji uprzedniego stwierdzenia, że obiekt został zrealizowany przez inwestora bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z zebranego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego, którego skarżący nie zdołali skutecznie podważyć w toku postępowania administracyjnego jak i sądowego wynika, że na działkach nr [...] i [...] w miejscowości [...] M.D. i M.D. zrealizowali samowolnie, bez wymaganego pozwolenia na budowę wiatę o wymiarach 15,70m x 5,30m (o powierzchni zabudowy 83,21 m2). Na działce nr [...], jak niewadliwie ustalił organ pierwszej instancji, oprócz rzeczonej wiaty znajduje się również budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy 100m2, przylegający ścianą bezpośrednio do budynku mieszkalnego. Z akt administracyjnych sprawy niniejszej wynika również, że na działce inwestorów nr [...] i częściowo na działce nr [...] usytuowany jest kolejny obiekt gospodarczy. Sądowi z urzędu wiadomo, że w stosunku do wspomnianych obiektów gospodarczych zostały wydane decyzje nakazujące ich rozbiórkę, które skarżący zaskarżyli do tutejszego Sądu. Sprawy te zawisły przed Sądem pod sygn. akt II SA/Łd 693/24 i II SA/Łd 694/24. Wspomniane obiekty usytuowane są w kształcie litery L.
Obiekt budowlany, objęty kontrolowanym postępowaniem, co wynika z protokołu oględzin z 26 kwietnia 2019 r., stanowi odrębną od pozostałych budynków gospodarczych całość techniczną i użytkową. Organ pierwszej instancji poprawnie zaklasyfikował obiekt budowlany jako wiatę i oznaczył na szkicu sytuacyjnym, stanowiącym załącznik do protokołu oględzin z 26 kwietnia 2019 r., literą B.
W kwestii klasyfikacji spornego obiektu budowlanego jako wiaty, organy nadzoru budowlanego obu instancji trafnie odwołały się do poglądów judykatury wywodząc, że pojęcie wiaty nie zostało zdefiniowane na gruncie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Należy jednak przyjąć, że podstawowe cechy obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę to posiadanie fundamentów, dachu, nieposiadanie ścian oraz posadowienie budowli na słupach (vide: wyrok NSA z 16 lutego 2016 r., II OSK 1481/14 - Lex nr 2037381). Wiata może również posiadać ściany, ale nie ze wszystkich stron (vide: wyrok NSA z 25 kwietnia 2017 r., II OSK 1930/15, Lex nr 2298998). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 stycznia 2024 r., II OSK 2083/22 z uwagi na brak legalnej definicji wiaty, za jej podstawowe cechy uznaje się przede wszystkim wsparcie budowli na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem. Ponadto przyjmuje się, że wiata powinna posiadać lekką konstrukcję i brak wydzielenia z przestrzeni przy pomocy przegród budowlanych. Częściowe wyposażenie w ściany nie zmienia charakteru obiektu, zwłaszcza jeżeli nie stanowią one elementu konstrukcyjnego, a konstrukcja nadal pozostaje słupowa, gdy funkcję nośną spełniają słupy, nie ściany. Wiata nie może być obiektem zamkniętym, a więc obudowanym ze wszystkich stron. Zarazem wiata może przylegać do budynku. Kwalifikacja obiektu budowlanego jako wiaty wymaga m.in. uwzględnienia jego funkcji.
W rozpatrywanej sprawie, co potwierdza materiał dowodowy zalegający w aktach sprawy, tylna ściana wiaty wykonana została z płyt betonowych w linii ogrodzenia działki, dach wiaty pokryty jest blachą, podparty na słupach metalowych Ø 8cm. W takcie oględzin działki nr [...], przeprowadzonych 26 kwietnia 2019 r., inwestor przedłożył przyjęte bez sprzeciwu przez Starostwo Powiatowe w Poddębicach, zgłoszenie zamiaru budowy i remontu ogrodzenia z płyt betonowych pełnych z 7 listopada 2011 r. Jak wynika z pism M.D. z 24 września 2019 r. i 29 października 2019 r. w rozważanym obiekcie blacha oparta jest na płocie oraz na słupach metalowych. Wiata pełni funkcję garażową, służy skarżącym do przechowywania maszyn rolniczych.
Z ustaleń organu pierwszej instancji, których skarżący nie zdołali skutecznie podważyć przedkładając dowody przeciwne, wynika również, że na mapie sytuacyjno-wysokościowej stanowiącej załącznik do zgłoszenia Staroście Poddębickiemu zamiaru remontu i budowy ogrodzenia z 7 listopada 2011 r. oraz pozyskanego z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii fotogrametrycznego zdjęcia lotniczego z 2009 r., brak jest spornej wiaty. W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poprawnie przyjął, że wiata została wybudowana po 2009 r.
W kontrolowanej sprawie niespornym jest również, że organ pierwszej instancji zweryfikował prawną możliwość legalizacji wiaty i na mocy postanowienia z 9 października 2019 r. wydanego, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud., nakazał inwestorom wstrzymanie robót budowlanych związanych z samowolną budową wiaty o wymiarach 15,70m x 5,30m (powierzchnia zabudowy 183,21 m2) oraz nałożył obowiązek przedłożenia w określonym terminie wymienionych w treści postanowienia dokumentów, celem legalizacji obiektu. W pouczeniu wskazał, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie w/w obowiązków, jak również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, właściwy organ nakaże w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego. W toku postępowania zażaleniowego, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowieniem z 25 czerwca 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości postanowienie organu I instancji i jednocześnie nakazał M.D. i M.D. - inwestorom samowolnej budowy wiaty o wymiarach 15,70m x 5,30m (powierzchnia zabudowy 83,21m2), oznaczonego jako obiekt B na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część niniejszego postanowienia - szkic sytuacyjny do protokołu oględzin przeprowadzonych 26 kwietnia 2019 r., pkt 1 - dokonanie niezbędnych zabezpieczeń terenu budowy przed wstępem osób niepożądanych, pkt 2 - przedłożenie w siedzibie organu I instancji, w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r.:
a) decyzji Wójta Gminy P. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki oznaczonej nr ew. [...] i [...], położonej w miejscowości [...], gmina P.,
b) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo
budowlane, tzn.:
- czterech egzemplarzy projektu wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sprawdzonego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi przez osobę posiadającą uprawnienia budowalne do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnego na dzień opracowania projektu,
- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe postanowienie posiada przymiot ostateczności i prawomocności, nie zostało bowiem poddane kontroli tutejszego Sądu z punktu widzenia jego legalności.
W sprawie okolicznością niekwestionowaną przez strony postępowania pozostaje wreszcie fakt, że inwestorzy pomimo dwukrotnej zmiany terminu wyznaczonego na przedłożenie dokumentacji (postanowieniami Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 25 lutego 2021 r. - termin przedłużono do 31 lipca 2021 r. oraz z 6 września 2021 r. - termin przedłużono do 31 grudnia 2021 r.) aż do dnia wydania decyzji o nakazie rozbiórki wiaty nie przedłożyli żadnych dokumentów, które umożliwiłyby organowi prowadzenie postępowania legalizacyjnego.
W tym stanie rzeczy, wobec jednoznacznego brzmienia art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 Pr. bud. organ pierwszej instancji co do zasady zobligowany był wydać decyzję o nakazie rozbiórki spornej wiaty. Orzekając decyzją z 26 kwietnia 2024 r. o nakazie rozbiórki samowolnie wykonanej wiaty o wymiarach 15,70m x 5,30m (powierzchnia zabudowy 83,21m2) - obiektu oznaczonego symbolem "B" na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji (szkic sytuacyjny sporządzony do protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 26 kwietnia 2019 r. ) - zlokalizowanego na działkach oznaczonych nr ew. [...] i [...] w m. [...], [...] Z., organ pierwszej instancji powołał niepełną podstawę prawną rozstrzygnięcia, wskazując wyłącznie przepis art. 48 ust. 1 Pr. bud. Powyższe uchybienie trafnie zostało dostrzeżone w toku postępowania odwoławczego przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, który w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., starał się sanować błędy popełnione przez organ pierwszej instancji, uchylając w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poddębicach z 26 kwietnia 2024 r. i ponownie orzekając o nakazaniu inwestorom rozbiórki spornej wiaty. Organ drugiej instancji uczynił to jednak wadliwie. Co prawda, podstawa prawna poddanego sądowej kontroli rozstrzygnięcia została określona prawidłowo - jako art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, tym niemniej błędnie określone zostały numery działek ewidencyjnych, na których usytuowana jest wiata objęta nakazem rozbiórki oraz gmina, w której te działki się znajdują, czego również nie dostrzegł uprzednio organ pierwszej instancji.
Z akt sprawy wynika, że wiata oznaczona literą "B", na szkicu sytuacyjnym, stanowiącym załącznik do protokołu z 16 listopada 2023 r., objęta kontrolowanym postępowaniem, usytuowana jest na działkach nr [...] i [...], a nie jak wskazał wadliwie organ drugiej instancji na działkach nr [...] i [...]. Na działkach nr ew. [...] i [...] niewątpliwie znajduje się inny, aniżeli sporna wiata, obiekt gospodarczy objęty również nakazem rozbiórki wydanym w toku odrębnego postępowania administracyjnego. Uwadze organów obu instancji umknął wreszcie fakt, że działki nr [...] i [...], zgodnie z wypisami z ewidencji gruntów (załączonymi do akt administracyjnych sprawy II SA/Łd 694/24) znajdują się w województwie łódzkim, powiat [...], jednostka ewidencyjna P. (a nie jak podano w decyzjach - Z.), obręb [...] [...]. Tych właśnie działek - nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina P., na których usytuowana jest wiata, dotyczyło również postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 25 czerwca 2020 r.
Decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego powinna w sposób precyzyjny opisywać obiekt podlegający przymusowej rozbiórce, zarówno co do jego wymiarów jak i usytuowania na konkretnej działce ewidencyjnej gruntu, położonej w konkretnym obrębie ewidencyjnym gruntów, bowiem to na jej podstawie w przypadku gdy inwestor nie wykona w sposób dobrowolny orzeczonego obowiązku, będzie sporządzany tytuł wykonawczy w postępowaniu egzekucyjnym. Egzekucja obowiązku rozbiórki nie może dotyczyć obiektu nieistniejącego czy też obiektu istniejącego ale położonego w innym miejscu aniżeli objęty postępowaniem administracyjnym albo innego obiektu co prawda istniejącego i objętego decyzją o nakazie rozbiórki, ale wydaną w ramach innego postępowania administracyjnego. Błędne zidentyfikowanie obiektu podlegającego nakazowi rozbiórki może bowiem skutkować bezprzedmiotowością postępowania egzekucyjnego. Przez precyzyjne określenie przedmiotu rozbiórki należy rozumieć zawarcie w decyzji szczegółowego opisu obiektu podlegającego rozbiórce opierającego się na wskazaniu wszystkich tych informacji, które w sposób wystarczający będą pozwalały tenże obiekt prawidłowo identyfikować (vide: wyroki NSA z 6 października 2015 r., II OSK 255/14; 3 marca 2015 r., II OSK 1847/13 - dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W odniesieniu do decyzji wydawanych w sprawach z zakresu prawa budowlanego, w tym w szczególności decyzji nakazujących rozbiórkę obiektów budowlanych, konieczne jest precyzyjne i jednoznaczne określenie obiektu podlegającego w części lub w całości rozbiórce z jednoznacznym wskazaniem gdzie obiekt ten jest posadowiony. Prawidłowe rozstrzygnięcie musi zatem zawierać wskazanie nieruchomości z oznaczeniem działki, obrębu i jednostki ewidencyjnej na której posadowiony jest obiekt, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014 r., II SA/Kr 1257/13).
Nie można w decyzji o nakazaniu rozbiórki numerów ewidencyjnych działek i ich usytuowania, na których zrealizowano obiekt objęty nakazem rozbiórki traktować jako cyfr czy oznaczeń, które nic nie znaczą. Numer działki jest desygnatem konkretnej powierzchni gruntu - nieruchomości z wszelkimi tego konsekwencjami wynikającymi z przepisów prawa. Numer działki funkcjonuje w obrocie prawnym jako nazwa własna, określająca konkretną wielkość i ukształtowanie terenu z czym wiążą się konkretne prawa. Zatem, sprostowanie decyzji w trybie art. 113 § 1 k.p.a. nie może dotyczyć numeru działki, bowiem w takim zakresie nie podpada to pod pojęcie błędu czy omyłki w rozumieniu wskazanej wyżej normy prawnej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 10 stycznia 2017 r., II SA/Op 390/16). Z kolei, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1815/06 błędne oznaczenie działki budowlanej tj. jej numeru ewidencyjnego w decyzji udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - wydanej na podstawie art. art. 51 ust. 1 a ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - nie może być zmienione na prawidłowe oznaczenie w trybie art. 113 § 1 k.p.a. jako sprostowanie oczywistej omyłki. Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę, czy też pozwolenia na wznowienie robót budowlanych nie jest decyzją abstrakcyjną, lecz zawsze konkretną, a konkretyzacja zakresu takiej decyzji następuje przez określenie rodzaju budowy i miejsca jej wykonywania oraz inwestora uprawnionego do wykonania tych robót. Oznacza to tym samym, iż oznaczenie działki budowlanej stanowi istotny element rozstrzygnięcia, gdyż konkretyzuje dopuszczalność prowadzenia robót budowlanych przez określenie konkretnego obiektu budowlanego i miejsca jego położenia.
Zdaniem Sądu, stwierdzona wyżej wadliwość decyzji polegająca na niewłaściwym oznaczeniu działki, na terenie której mają być prowadzone roboty rozbiórkowe nie jest oczywistą omyłką w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a., a zatem nie podlega sprostowaniu w trybie tego przepisu. Ewentualne sprostowanie przez organ w ten sposób decyzji byłoby równoznaczne ze zmianą decyzji tj. zmianą rozstrzygnięcia co do terenu, na którym mają być prowadzone roboty rozbiórkowe. Zmiana zaś rozstrzygnięcia decyzji w zakresie miejsca wykonywania robót rozbiórkowych, nawet podjętego na skutek błędu bądź wskutek mylnego wyobrażenia o stanie faktycznym albo prawnym, nie podpada pod pojęcie błędu czy omyłki w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a. W przypadku bowiem wad istotnych decyzji, tryb jej weryfikacji nie może być zastąpiony przez tryb usuwania wad nieistotnych (błędów, omyłek). Wadliwą decyzję ostateczną można wzruszyć tylko w drodze nadzwyczajnych środków prawnych.
Skoro zatem błędy stwierdzone w poddanych kontroli tutejszego Sądu decyzjach organów obu instancji nie mogą zostać sanowane przez organ w trybie art. 113 § 1 k.p.a., należało usunąć z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi jako wydaną z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, celem sanowania popełnionych uprzednio błędów w ponownie prowadzonym postępowaniu.
Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów Sąd stwierdził, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść skarżących. Uwadze skarżących zdaje się umykać dość istotny fakt, a mianowicie, że decyzje organów obu instancji orzekały o nakazie rozbiórki wiaty, zatem trudno mówić w tym wypadku o naruszeniu zakazu reformationis in peius. Pojęcie "niekorzyści", o której mowa w przepisie art. 139 k.p.a., należy odnosić do obiektywnego pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie treści rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, przy czym musi w tym przypadku chodzić o rzeczywistą zmianę tych elementów decyzji, które kształtują zakres przyznanych stronie uprawnień lub nałożonych na nią obowiązków (vide: wyrok NSA z 1 października 2024 r., III OSK 480/23). W realiach rozpatrywanej sprawy zakaz reformationis in peius ponad wszelką wątpliwość nie został naruszony.
Wyjaśnić następnie trzeba, że w sytuacji gdy materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji w toku postępowania wyjaśniającego jest kompletny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, organ drugiej instancji w toku postępowania odwoławczego - wbrew odmiennemu stanowisku skarżących - nie jest zobligowany do samodzielnego prowadzenia od początku własnego postępowania dowodowego i ponownego gromadzenia dowodów w sprawie. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Poddana kontroli tutejszego Sądu decyzja organu drugiej instancji, co wynika z treści uzasadnienia, została wydana po rozpatrzeniu odwołania i analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego. W sprawie nie został wobec tego naruszony przepis art. 15 k.p.a.
Lektura zaskarżonej decyzji w kontekście zarzutów podniesionych w skardze oraz w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji dowodzi natomiast, że organ odwoławczy nie ustosunkował się z należytą starannością do zarzutu nie ustalenia dokładnej daty samowoli budowlanej i powołania się w tym zakresie przez organ pierwszej instancji na fotogrametryczne zdjęcie lotnicze z 2009 r., które nie zostało załączone do akt sprawy oraz braku powołania biegłego celem wydania opinii o wykonanych pracach (naprawa czy remont) oraz dokładnego ustalenia daty wykonania tych prac, co świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a.
Akta administracyjne załączone do sprawy niniejszej nie zawierają co prawda wspomnianego zdjęcia fotogrametrycznego z 2009 r. jak również wypisów z ewidencji gruntów dla działek nr [...], [...], nie mniej jednak jest to prawdopodobnie efektem tego, iż początkowo organ prowadził postępowanie administracyjne w stosunku do jednego obiektu gospodarczego, które następnie zostało rozdzielone na kilka odrębnych postępowań. Sądowi z urzędu wiadomo, że kompletne akta administracyjne, z którymi skład orzekający Sądu zapoznał się rozpatrując sprawę niniejszą zostały załączone do sprawy o sygn. akt II SA/Łd 694/24. Uchybienia w tym zakresie choć niewątpliwe, to jednak pozostawały bez istotnego wpływu na wynik sprawy i winny zostać sanowane w ponownie prowadzonym postępowaniu.
Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota 500 zł odpowiada równowartości uiszczonego wpisu od skargi.
Kontynuując postępowanie organ odwoławczy uwzględni rozważania poczynione w niniejszym uzasadnieniu i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu.
dc