II SA/Łd 694/06

II SA/Łd 694/06 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2006-12-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Jolanta Rosińska /przewodniczący/
Renata Kubot-Szustowska
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 roku sprawy ze skarg Gminy Miasto S. oraz Związku Komunalnego Gmin [...] w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] Nr [...], z dnia [...], znak [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Związku Komunalnego Gmin [...] w K. kwotę 740,00 (siedemset czterdzieści) złotych z tytułu kosztów postępowania; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy Miasta S. kwotę 740,00 (siedemset czterdzieści) złotych z tytułu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] (znak: [...]), z dnia [...] Wojewoda [...], działając na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań Prezydenta Miasta S. oraz Związku Komunalnego Gmin [...] w [...], od decyzji Starosty [...] Nr [...] (znak: [...]), z dnia [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji przeładunkowej odpadów komunalnych wraz z obiektami i urządzeniami technicznymi na działce nr 26/9, położonej w S. przy ulicy A – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda [...] wskazał, iż Starosta [...] rozpatrując wniosek inwestora – Związku Komunalnego Gmin [...] w [...], złożony w dniu 9 czerwca 2003 roku i uzupełniony zgodnie z zaleceniami wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji przeładunkowej odpadów komunalnych wraz z obiektami technicznymi na działce o nr 26/9, położonej w S. przy ulicy A.
Od powyższej decyzji odwołał się Prezydent Miasta S. oraz Związek Komunalny Gmin [...] w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie przez Wojewodę [...] decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji przeładunkowej odpadów komunalnych.
Po zapoznaniu się z odwołaniami i przeanalizowaniu całości akt organ odwoławczy stwierdził, iż w dniu 9 czerwca 2005 roku przekazał do Starostwa Powiatowego w S., odpis prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1944/03, którym uchylono decyzję Wojewody [...] Nr [...] (znak: [...]), z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] Nr [...], z dnia [...], udzielającą Związkowi Komunalnemu Gmin [...] w [...] pozwolenia na budowę stacji przeładunkowej odpadów komunalnych wraz z obiektami i urządzeniami technicznymi na działce nr 26/9, położonej w S., przy ulicy A – celem dalszego kontynuowania postępowania.
Organ wskazał dalej, iż w celu doprowadzenia wniosku do zgodności z prawem organ pierwszej instancji nałożył na wnioskodawcę postanowieniem Nr [...], z dnia [...] obowiązek "uzupełnienia projektu budowlanego, raportu oraz dokumentów formalno – prawnych". W wyznaczonym terminie inwestor przedłożył wymienione dokumenty, które poddano ocenie zgodności z obowiązującymi przepisami przez organ administracji architektoniczno – budowlanej i powiatowy organ ochrony środowiska. W toku prowadzonego postępowania Starosta [...] kolejnym postanowieniem Nr [...], z dnia [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w "raporcie". W dniu 29 sierpnia 2005 roku inwestor złożył w organie aneks do raportu oraz wyjaśnienie z Urzędu Miasta S..
Dalej organ odwoławczy wskazał, iż organ pierwszej instancji kontynuując postępowanie stwierdził, że ostateczne rozstrzygnięcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. kwestii ważności decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla przedmiotowej inwestycji, jest istotnym elementem w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę i postanowieniem Nr [...], z dnia [...] zawiesił swoje postępowanie do czasu rozstrzygnięcia spornej kwestii. Zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowieniem Nr [...] (znak: [...]), z dnia [...].
Organ odwoławczy wywodził dalej, iż Starosta [...] postanowieniem Nr [...] (znak: [...]), z dnia [...] podjął zawieszone przez siebie postępowanie. Po rozpatrzeniu zażaleń, jakie zostały wniesione od powyższego postanowienia Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] (znak: [...]), z dnia [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że Starosta [...] zawieszając postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji przeładunkowej odpadów, uzależnił jego podjęcie od zakończenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. (znak: [...]), z dnia [...], dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji.
Następnie organ odwoławczy wskazał, iż w dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją (znak: [...]) utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] (znak: [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji. Wobec faktu, iż powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. stała się ostateczna, Starosta [...] postanowieniem nr [...] (znak: [...]), z dnia [...] podjął zawieszone postępowanie.
Organ odwoławczy podał nadto, iż w sprawie wniosku złożonego do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody [...] Nr [...], z dnia [...], którym wyznaczono organowi pierwszej instancji dodatkowy termin do załatwienia przedmiotowej sprawy, wyjaśniono, że na postanowienie wydane na podstawie przepisu art. 37 par. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie i nie mogą do niego znaleźć zastosowania przepisy art. 156 - 159 k.p.a. w związku z art. 126 tejże ustawy, dotyczące stwierdzenia nieważności postanowień. Ponadto Główny Urząd Nadzoru Budowlanego postanowieniem (znak: [...]), z dnia [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...], którym wyznaczył Staroście [...]emu termin do załatwienia wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (znak: [...]), z dnia [...] nie stanowią o wstrzymaniu wykonania decyzji o warunkach zabudowy, która do chwili obecnej nie została wycofana z obrotu prawnego, a jej ustalenia wiążą organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę.
Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, iż skarga do sądu administracyjnego na postanowienie Wojewody [...] Nr [...] (znak: [...]), z dnia [...], dotyczyła wyznaczenia organowi pierwszej instancji do dnia 7 stycznia 2006 roku, dodatkowego terminu do załatwienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Ponadto Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...], z dnia [...] wyznaczył organowi pierwszej instancji dodatkowy termin do załatwienia sprawy. Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. do czasu upływu powyższego terminu nie zakończyło postępowania w sprawie dotyczącej warunków zabudowy, co stanowiło przyczynę zawieszenia postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, w zaistniałej sytuacji Starosta [...] nie miał możliwości prawnych do kontynuowania postępowania, a każde jego podjęcie byłoby nieskuteczne. O powyższym stanie sprawy organ pierwszej instancji powiadomił wszystkie strony postępowania pismem z dnia 5 stycznia 2006 roku.
Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, iż złożony wniosek o pozwolenie na budowę zgodny jest z decyzją Prezydenta Miasta S. (znak: [...]), z dnia [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, który wraz z załącznikiem graficznym określa linie rozgraniczające terenu objętego wnioskiem. Organ odwoławczy stwierdził zatem – odmiennie niż uczynił to organ pierwszej instancji – że przedmiotowy wniosek o pozwolenie na budowę wraz z dokumentacją został złożony prawidłowo, a więc w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Organ odwoławczy uznał również, iż stwierdzenie organu pierwszej instancji o możliwości pojawienia się gryzoni i ptactwa w następstwie realizacji inwestycji jest niczym nie popartym domniemaniem, ponieważ przeładunek odpadów odbywać się będzie w hermetycznie zamkniętym pomieszczeniu, zabezpieczonym zgodnie z projektem przed emisją odorów poprzez zainstalowanie biofiltrów z zastosowaniem prasy załadowczej do szczelnego kontenera. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż zagadnienie to podlegało ocenie z punktu widzenia przepisów sanitarnych, a ocena dokonana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. nie wskazywała na istnienie zastrzeżeń wobec planowanych rozwiązań technicznych.
Dodatkowo organ odwoławczy podniósł – wbrew temu co wywodził organ pierwszej instancji – iż podczas rozpoznawania niniejszej sprawy wzięto pod uwagę protesty mieszkańców D., a lokalizacji inwestycji nie podważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S.. Inwestor w procesie projektowania prowadził konsultacje ze stronami postępowania oraz mieszkańcami. Dodatkowo Rada Miasta S. w dniu 11 grudnia 2003 roku uchwaliła zmiany Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S. dla terenu położonego w rejonie ulic A i B ustalając dla terenu położonego obok projektowanej stacji przeznaczenie produkcyjno – magazynowe, z zakazem zabudowy mieszkaniowej.
Organ odwoławczy stwierdził następnie, iż nie można podzielić zapatrywania Związku Komunalnego Gmin [...] w [...] dotyczącego uzgodnienia projektu budowlanego i raportu oddziaływania na środowisko, ponieważ inwestor składając uzupełniony wniosek o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji w dniu 12 lipca 2005 roku, przedłożył nowy raport o oddziaływaniu na środowisko, który "nie został zatwierdzony". Projekt został uzgodniony w dniu [...] decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S.. Natomiast zastrzeżenia powiatowego organu ochrony środowiska zawarte w piśmie z dnia 5 sierpnia 2005 roku, dotyczące błędów w raporcie, stanowiły podstawę do wydania przez Starostę [...] postanowienia Nr [...], z dnia [...], nakładającego na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w raporcie i projekcie. Po złożeniu przez inwestora w dniu 6 września 2005 roku aneksu do raportu, Wydział Architektury Starostwa [...] ponownie wystąpił do Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska tegoż Starostwa o zaopiniowanie dokumentacji wraz z raportem. Po przeanalizowaniu złożonych dokumentów, organ ochrony środowiska pismem z dnia 14 października 2005 roku poinformował, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga uzupełnienia.
Następnie organ odwoławczy wskazał, iż w toku rozpatrywania złożonych odwołań, otrzymał pismo z dnia 24 kwietnia 2006 roku z Wydziału Środowiska i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego w [...], z którego wynika, że przedmiotowy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z uzupełnieniem nie spełnia wymogów przepisów o ochronie środowiska, a w szczególności:
1) brakuje w nim określenia wielkości odpadów z instalacji,
2) błędnie odniesiono się w nim do problematyki obszaru ograniczonego użytkowania,
3) brakuje w nim porównania z technologią stosowaną w nowo uruchamianych lub zmienianych w sposób istotny instalacjach i urządzeniach,
4) błędnie obliczono w nim emisję hałasu przemysłowego przedsięwzięcia,
5) brakuje w nim identyfikacji najbliższych obszarów ochrony Natura 2000,
6) powołano się w nim na nieobowiązujące przepisy prawne.
Ponadto organ odwoławczy podał, iż Związek Komunalny Gmin [...] w [...] składając zaktualizowany wniosek o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji zaakceptował nowe warunki wniosku i sporządził w czerwcu 2005 nowy raport oddziaływania na środowisko, który nie spełnia wymogów przepisów o ochronie środowiska. Organ wskazał, iż niezrozumiałym jest zatem stwierdzenie odwołującego się, iż dysponuje pismem Starostwa [...] z dnia 11 lipca 2003 roku akceptującym rozwiązania techniczne zawarte w projekcie budowlanym i raporcie.
Od powyższej decyzji Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęły dwie skargi: Gminy Miasta S. i Związku Komunalnego Gmin [...] w [...].
Gmina Miasta S. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w decyzjach obu organów zachodzą istotne różnice, a mimo to organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, nie podzielając wszystkich przesłanek, którymi kierował się Starosta [...] przy wydawaniu decyzji. Starosta bowiem odmawiając wydania pozwolenia kierował się niezgodnością projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, brakiem zgody stron i mieszkańców wsi na proponowaną lokalizację stacji w pobliżu działek stanowiących ich własność, niespełnieniem warunku dotyczącego ograniczenia uciążliwości dla obszaru w okolicy stacji, oraz brakami w raporcie oddziaływania na środowisko. Natomiast organ odwoławczy uznał, że jakkolwiek inne przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia na budowę nie występują, to brak w postaci niekompletności raportu jest na tyle istotny, iż przesądza o legalności decyzji organu pierwszej instancji.
Z takim stwierdzeniem skarżący nie zgodził się podnosząc, iż zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane raport stanowi integralną część wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Jeżeli wniosek z żądaniem wszczęcia postępowania nie zawierał wymaganych elementów (w tym przypadku kompletnego raportu), to organ winien postąpić zgodnie z przepisem art. 64 par. 2 k.p.a. i wezwać wnioskodawcę do usunięcia formalnych braków wniosku, gdyby to było konieczne. Zaniechanie wezwania i tym samym uniemożliwienie stronie usunięcia tego braku, stanowi niewątpliwie naruszenie przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Strona skarżąca podkreśliła, iż instytucja określona w przepisie art. 64 par. 2 k.p.a. służy usuwaniu braków formalnych podania, wynikających z niedopełnienia wymagań ściśle określonych w przepisach prawa i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego przez stronę odwołania.
Nadto podniesiono w skardze, iż nastąpiło już wszczęcie postępowania w sprawie i wydanie przez Starostę [...] pozytywnej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Sprawiło to, iż Gmina Miasta S., jako strona postępowania uważała, że wniosek o wydanie decyzji był już kompletny. Z tej też przyczyny strona postępowania nie może ponosić negatywnych konsekwencji w wyniku działania organu prowadzącego postępowanie, a za takie uznaje działania Starosty [...] wydającego w marcu 2006 roku decyzję odmowną, w której powołuje się na braki formalne raportu oddziaływania na środowisko – nie uzupełnienie w wymaganym terminie.
Strona skarżąca wskazała na to, że jeżeli w sprawie nastąpiło wszczęcie postępowania bez wezwania do uzupełnienia braków, to organ mógł ten błąd naprawić w toku postępowania. Jak wynika choćby z dokumentacji przyjętej do rozważań przez organ pierwszej instancji, dokonywał on uzupełnienia raportu. Uzupełnienie zostało dokonane w dniu 29 sierpnia 2005 roku, na wezwanie Starosty [...] z dnia 5 sierpnia 2005 roku. Uzupełnienie raportu zostało poddane zaopiniowaniu i po tej czynności żadna ze stron nie otrzymała nawet najmniejszego sygnału o kolejnych brakach w raporcie. Zdaniem skarżącego takich braków nie było. Przesądza o tym choćby prowadzone postępowanie odwoławcze, z którego wynika, że w dniu 9 maja 2006 roku na spotkaniu przy udziale wszystkich zainteresowanych stron, przedstawiciel organu odwoławczego uznał, że decyzję Starosty [...] należy uchylić. Również z zestawienia dokumentacji dokonanego przez [...] Urząd Wojewódzki Delegatura w S. wynika, że na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, to jest [...] organ nie kwestionował kompletności raportu, z zestawienia wynika bowiem, że dopiero w dniu 24 kwietnia 2006 roku, czyli na etapie postępowania odwoławczego pracownik [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], Wydziału Środowiska i Rolnictwa przesłał do Urzędu Wojewódzkiego w [...] Delegatura w S. pismo stwierdzające, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z załączonym uzupełnieniem nie spełnia wymogów przepisów o ochronie środowiska.
Strona skarżąca podniosła, iż nie może ponosić negatywnych skutków zaniechań ze strony organu orzekającego, w postaci niedopatrzenia braków raportu we właściwym czasie. Jeżeli zaś takie braki się pojawiły, to należy uznać, że na organie spoczywa obowiązek takiego poprowadzenia postępowania aby w momencie wydania decyzji dysponował pełnym materiałem (w tym także raportem). Zdaniem strony skarżącej wydanie orzeczenia w sprawie stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej, bowiem sprawa nie nadawała się do załatwienia wskutek niekompletnego raportu. Jeżeli organ miał świadomość takiego braku w momencie orzekania, to – zdaniem strony skarżącej – zarzut taki jest wręcz kwalifikowany. Natomiast jeżeli takiej świadomości nie miał (a ze względu na podanie różnych faktów przez sam organ orzekający, skarżący stwierdzić tego nie może), to utrzymanie takiej decyzji w mocy przez organ odwoławczy jest naruszeniem prawa, które winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.
W drugiej skardze Związek Komunalny Gmin [...] w [...] – jako ubiegający się o pozwolenie na budowę inwestor – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu obszernej skargi Związek Komunalny Gmin wskazał, iż w dniu 9 czerwca 2003 roku złożył wniosek w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji przeładunkowej odpadów komunalnych wraz z technicznymi obiektami towarzyszącymi. Do powyższego wniosku załączona została ostateczną decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji przeładunkowej odpadów komunalnych wraz z obiektami i urządzeniami technicznymi. Decyzją Starosty [...] Nr [...] (znak: [...]), z dnia [...], zatwierdzono projekt budowlany i wydano inwestorowi pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji. W wyniku postępowania odwoławczego Wojewoda [...] decyzją Nr [...] (znak: [...]), z dnia [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Obie decyzje zostały następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2005 roku, w sprawie sygn. akt II SA/Łd 944/03, który stwierdzał ich wydanie z naruszeniem przepisów zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Związek, mimo, że nie podzielał stanowiska Sądu, nie wniósł skargi kasacyjnej dążąc do przyspieszenia procedury uzyskania pozwolenia na budowę, zakładając, że kontynuując procedurę postępowania, w oparciu o zalecenia sądu administracyjnego, organ pierwszej instancji zakończy je w okresie dwóch, trzech miesięcy. Jednak dopiero w dniu 9 czerwca 2005 roku Urząd Wojewódzki w [...] przekazał do Starostwa Powiatowego w S. kopię wyroku wraz z aktami sprawy, celem kontynuowania postępowania administracyjnego. Skarżący wskazał, iż uzupełnił raport o oddziaływaniu na środowisko opracowany dla Stacji Przeładunkowej Odpadów Komunalnych w S., dokumentację budowlaną i formalno – prawną, zgodnie z postanowieniem Starosty [...] opartym o uwagi zawarte w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego. W rezultacie, w wyniku trwającego aż 8 miesięcy postępowania. Starosta [...] decyzją Nr [...] (znak: [...]) z dnia [...], odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji przeładunkowej odpadów komunalnych wraz z obiektami technicznymi na działce nr 26/9, położonej przy ulicy A w S.. Związek wniósł odwołanie, a Wojewoda [...] decyzją Nr [...] (znak: [...]), z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
W ocenie skarżącego takim przewlekłym, trwającym ponad rok, postępowaniem naruszona została zasada szybkości postępowania określona w przepisie art. 12 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Naruszony został również przepis art. 35 par. 1 i 3 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a tylko w sprawach szczególnie skomplikowanych ich załatwienie powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od wszczęcia postępowania. Biorąc pod uwagę fakt, iż zarówno Starostwo [...], jak i Wojewoda [...] byli i są dokładnie zorientowani w sprawie (prowadzili bowiem drugi raz postępowanie) oraz to, że przeciągająca się procedura grozi Związkowi utratą pozyskanych na budowę stacji ogromnych środków finansowych z Unii Europejskiej, postępowanie obu organów skarżący uznał za wysoce naganne i niedopuszczalne.
Zdaniem Związku, zawieszenie postępowania, uzasadniane przez organ pierwszej instancji wszczęciem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postępowania w sprawie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu było zbędne i spowodowało nieuzasadnione opóźnienie w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. W ocenie strony skarżącej organ pierwszej instancji miał już w październiku 2005 roku dogłębnie rozpoznaną sprawę oraz wypracowaną, negatywną dla Związku, decyzję, tak więc wynik postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie miał na nią żadnego wpływu i można ją było wydać bez zbędnej zwłoki. Ponadto – co podkreśliła strona skarżąca – organ pierwszej instancji stwierdził w wydanej decyzji, iż "wnioskodawca nie przedłożył aktualnej decyzji o warunkach zabudowy" a więc wynik postępowania prowadzonego w sprawie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie mógł mieć żadnego wpływu na decyzję o pozwoleniu na budowę, która musiała, przy takim podejściu do sprawy, być odmowna. Tym samym również można ją było wydać bez zbędnej zwłoki. Konkludując skarżący wskazał, iż ta niczym nie uzasadniona zwłoka organu pierwszej instancji kosztowała Związek nieodwracalną stratę 6 miesięcy, w czasie których mogło już być zakończone postępowanie odwoławcze i istniała szansa na kontynuację realizacji inwestycji na przedmiotowym terenie.
Związek raz jeszcze wskazał w skardze, iż nie podziela argumentacji Starosty [...] zawartej w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, bowiem spełnił wszelkie obowiązki, nałożone przez ten organ w postanowieniach z dnia [...] i "[...]", w zakresie uzupełnienia wniosku, projektu budowlanego, raportu oddziaływania na środowisko oraz innych dokumentów formalno – prawnych.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów Starosty [...] strona skarżąca wskazała, iż nieprawdą jest, jakoby projekt budowlany oraz uzupełniony wniosek o pozwolenie na budowę nie były zgodne z decyzją Prezydenta Miasta S. (znak: [...]), z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Decyzja ta ustaliła warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji przeładunkowej odpadów komunalnych wraz z urządzeniami technicznymi, przewidzianej do realizacji na działce nr 26/8, przy ulicy A w S., z wjazdem od ulicy B. Wniosek o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę dotyczy tego samego terenu. Kwestionowanie zgodności numerów działek z decyzji o warunkach zabudowy i wniosku o pozwolenie na budowę nie ma żadnego uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym "(Dz. U. 2003 Nr 80, poz. 717 ze zm.)", bowiem zgodnie z przepisem art. 41 i art. 42 tejże ustawy, wniosek o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie musi zawierać numeru ewidencyjnego działki, lecz jedynie określać granice terenu objętego wnioskiem, a decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi określać jedynie linie rozgraniczające teren wyznaczone na mapie w stosownej skali, które w sposób jednoznaczny identyfikują teren pod inwestycję. Powyższe warunki spełnia mapa stanowiąca załącznik zarówno do wniosku, jak i do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podobnie przedstawia się ten problem przy wydawaniu pozwolenia na budowę, które także nie wymaga podawania numeru geodezyjnego działki. Strona skarżąca wskazała, iż należy wyraźnie rozróżnić pojęcia działki geodezyjnej gruntu, o którym mowa w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 roku Nr 240, poz. 2072), od pojęcia działki budowlanej, o którym mowa w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym i w ustawie – Prawo budowlane. Dla potrzeb wydania, zarówno decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stosuje się pojęcia terenu inwestycji odnoszące się zawsze do działki budowlanej, która nie musi posiadać numeru geodezyjnego. W takiej sytuacji skarżący nie zgadza się z zarzutem, iż "nie przedłożył aktualnej decyzji o warunkach zabudowy". Konkludując skarżący wskazał, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana w dniu [...], a wniosek o pozwolenie na budowę wraz z dokumentacją został złożony w dniu 9 czerwca 2003 roku, a więc w terminie ważności owej decyzji.
Strona skarżąca wskazała również, iż niezasadny jest zarzut organu pierwszej instancji "niespełnienia warunku dotyczącego ograniczenia uciążliwości dla obszaru elementarnego". Związek wskazał, iż zarówno ustawa – Prawo ochrony środowiska, jak i rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 178, poz. 1841), nie limitują dopuszczalnego poziomu hałasu dla wszystkich terenów, a jedynie dla terenów chronionych. Teren planowanej inwestycji nie graniczy bezpośrednio z żadnym terenem chronionym, wyszczególnionym w Tabeli 1, stanowiącej załącznik do powyższego rozporządzenia. W takiej sytuacji zapis, iż "zgodnie z załączonym raportem oddziaływania na środowisko hałas przekroczy granice terenu inwestycji" powołany w uzasadnieniu decyzji nie uzasadnia wydania decyzji odmownej. Najbliższe tereny chronione oznaczone symbolem MU na planie zagospodarowania przestrzennego, wynikające ze studiów i planów miejscowych, znajdują się w odległości 50 metrów od granicy lokalizacji planowanej stacji. Przeprowadzona w raporcie o oddziaływaniu na środowisko szczegółowa analiza rozprzestrzeniania się hałasu wykazała, że na granicy terenu chronionego nie wystąpi przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu.
W ocenie skarżącego nie znajduje również uzasadnienia uwaga dotycząca zwiększonego ruchu pojazdów na ulicy B w S., bowiem w wyniku uruchomienia planowanej inwestycji ruch pojazdów związany z dowozem i wywozem odpadów zwiększy się w tym rejonie o 30 przejazdów w ciągu doby (tylko w porze dziennej), a istniejący ruch samochodowy w tym rejonie (ulica A) kształtuje się na poziomie około 9470 pojazdów na dobę. Ruch pojazdów generowany przez stację przeładunku odpadów odbywać się będzie tylko od ulicy A na odcinku o długości 450 metrów, wzdłuż którego nie ma budynków mieszkalnych i obowiązuje zakaz ich wznoszenia.
Zdaniem skarżącego – zastrzeżenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji tyczące hipotetycznej możliwości pojawienia się gryzoni i ptactwa – nie znajdują uzasadnienia w przyjętych rozwiązaniach projektowych i zasadach eksploatacji takich obiektów i jak twierdzi sam organ "są one w chwili obecnej tylko teoretyczne". Skarżący podkreślił, iż przeładunek odpadów nie będzie prowadzony na wolnym powietrzu, lecz w hermetycznie zamkniętym pomieszczeniu, zabezpieczonym przed emisją odorów na zewnątrz poprzez zainstalowanie biofiltrów, z zastosowaniem prasy załadowczej do szczelnego kontenera. Proces przeładunkowy prowadzony będzie tylko na pierwszej zmianie. Wszystkie dowiezione w danym dniu odpady zostaną w tym samym dniu przeładowane do kontenerów i wywiezione transportem II stopnia. Na terenie stacji przeładunkowej nie przewiduje się nawet czasowego (jednodobowego) magazynowania odpadów, co mogłoby sprzyjać pojawieniu się gryzoni i ptactwa. Ponadto w zasadach eksploatacji tejże stacji przyjmuje się, że po zakończeniu procesu przeładunku odpadów, hala oraz wszystkie urządzenia będą czyszczone i okresowo, w miarę potrzeb, podlegać będą dezynfekcji, dezodoryzacji i deratyzacji. Zdaniem skarżącego pojawienie się gryzom i ptactwa może wystąpić tylko przy niechlujnej eksploatacji stacji, czego w ogóle nie należy zakładać, a przeciwdziałaniu wszelkim negatywnym zjawiskom sprzyjać będzie sprawowana na bieżąco kontrola.
W dalszej części uzasadnienia strona skarżąca wskazała, iż nie rozumie zarzutu organu pierwszej instancji o braku pozytywnego uzgodnienia projektu budowlanego i raportu oddziaływania na środowisko przez powiatowy organ ochrony środowiska, w szczególności z uwagi na zaniechanie przez organ przytoczenia uzasadnienia tegoż zarzutu w wydanej decyzji. Skarżący wskazał, iż zarzut ten jest tym bardziej niezrozumiały w sytuacji gdy strona dysponuje pismem Starostwa Powiatowego w S. – Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska z dnia 11 lipca 2003 roku do Wydziału Architektury i Budownictwa tegoż Starostwa Powiatowego w S., akceptującym przyjęte rozwiązania techniczne, zarówno zawarte w projekcie budowlanym, jak i w raporcie oddziaływania na środowisko. Skarżący wskazał dalej, iż zgodnie z przepisem art. 383 ustawy – Prawo ochrony środowiska, wymogu uzgodnienia lub opiniowania przez organ ochrony środowiska nie stosuje się, jeżeli organ właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie jest jednocześnie organem uzgadniającym lub opiniującym. Skoro organem prowadzącym postępowanie był Starosta [...] i byłby on jednocześnie – zgodnie z przepisem art. 48 tejże ustawy – organem uzgadniającym w zakresie ochrony środowiska, to zdaniem skarżącego zarzut braku pozytywnego uzgodnienia projektu budowlanego i raportu z powiatowym organem ochrony środowiska, jako jeden z podstawowych elementów powodujących odmowę wydania pozwolenia na budowę, jest niezgodny z prawem. Zdaniem skarżącego – w tej sytuacji jedynym wymaganym uzgodnieniem, w myśl przepisów art. 48 i art. 57 ustawy – Prawo ochrony środowiska, jest uzgodnienie z powiatowym inspektorem sanitarnym, które zostało uzyskane dwukrotnie w dniu 16 maja 2003 roku oraz w dniu [...].
Strona skarżąca wskazała nadto, iż niezgodny ze stanem faktycznym jest zarzut organu pierwszej instancji, że w procesie planowania inwestycji nie wzięto pod uwagę opinii mieszkańców D. W ocenie skarżącego mieszkańcy wyrazili zgodę na lokalizację obiektów produkcyjnych na tym terenie w trakcie przeprowadzanych uzgodnień i konsultacji społecznych na etapie uchwalania opracowań planistycznych i warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z obowiązującą procedurą w tym zakresie. Nieprawidłowości w tym względzie nie stwierdziło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. dwukrotnie rozpatrujące ten problem, jak również samo Starostwo Powiatowe w S. przy wydawaniu pierwszej, pozytywnej dla inwestora decyzji o pozwolenia na budowę. Skarżący wskazał, iż w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nie przytoczono żadnych argumentów inwestora dotyczących lokalizacji, a wyłącznie "niemerytoryczne" argumenty stron przeciwnych. Strona skarżąca podniosła, iż w drugim półroczu 2003 roku, w procesie projektowania prowadzone były konsultacje ze stronami oraz mieszkańcami D. i większość ich uwag i zastrzeżeń została uwzględniona w projekcie. Przyjęte rozwiązania projektowe gwarantują, że planowany obiekt nie będzie powodował przekroczenia dopuszczalnych emisji i nie będzie uciążliwy poza granicami jego lokalizacji. Zdaniem skarżącego istotnym elementem akceptacji społecznej lokalizacji inwestycji, jest fakt uchwalenia przez Radę Miasta S. w dniu 11 grudnia 2003 roku zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta S. dla terenu położonego w rejonie ulic A i B, ustalającego dla terenu położonego obok lokalizacji planowanej inwestycji, przeznaczenie produkcyjno – magazynowe, z zakazem zabudowy mieszkaniowej. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy S. ustanowiona została natomiast Gminna Strefa Ekonomiczna w rejonie wsi D., sankcjonując w ten sposób industrializację tego obszaru.
Strona skarżąca konkludując wskazała, iż przytoczonych powyżej zarzutów Starosty [...] nie podtrzymał Wojewoda [...] w swojej decyzji Nr [...], z dnia [...] uznając, iż nie występują w sprawie opisane powyżej braki. Natomiast podniesiony przez ten organ brak w postaci niekompletności raportu uznał na tyle istotny, że przesądził on o legalności decyzji organu pierwszej instancji i wyłącznie z tej przyczyny decyzję Starosty [...] utrzymał w mocy.
Związek nie podzielił stanowiska Wojewody [...], stwierdzającego że przedłożony (uzupełniony aneksem) raport oddziaływania na środowisko nie spełnia wymogów ochrony środowiska. Strona skarżąca podniosła, iż całe postępowanie w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę stacji, a zwłaszcza w sprawie oceny oddziaływania na środowisko inwestycji polegającej na budowie i eksploatacji stacji przeładunkowej odpadów komunalnych prowadzone było, na jej wniosek z dnia 9 czerwca 2003 roku, zgodne z przepisami obowiązującymi w dniu składania wniosku. W dniu [...] Starosta [...] postanowieniem Nr [...] nałożył na inwestor obowiązek usunięcia nieprawidłowości we wniosku o pozwolenie na budowę stacji z dnia 9 czerwca 2003 roku (uzupełnionego w dniu 12 lipca 2005 roku). Zawarte w tym postanowieniu uwagi odnoszące się do raportu o oddziaływaniu na środowisko dotyczyły jedynie konieczności wniesienia dodatkowych wyjaśnień, usunięcia rozbieżności oraz ujednolicenia zapisów. Jedyny błąd, na który zwrócono uwagę dotyczył poprawienia nieaktualnego przepisu przytoczonego na stronie 82 raportu, który dotyczył "rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia". Strona skarżąca wskazała, iż w sierpniu 2005 roku opracowany został i przekazany do Starosty [...] "Aneks do raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko", w którym uwzględniono wszystkie elementy ujęte w postanowieniu Starosty [...] Nr [...]. W ocenie skarżącego wszystkie wyjaśnienia, uzupełnienia i ujednolicenia zawarte w aneksie wynikały ze skomplikowanych procesów technologicznych stacji przeładunkowej i w żadnym zakresie nie zmieniły założeń, obliczeń i wniosków zawartych w raporcie podstawowym.
Skarżący wskazał nadto, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody [...] stwierdza się: "po przeanalizowaniu złożonych dokumentów, organ ochrony środowiska pismem z dnia 14 października 2005 roku poinformował, że raport oddziaływania na środowisko wymaga uzupełnienia". Związek stwierdził, że nigdy takiego pisma nie otrzymał i nie został poinformowany o konieczności dokonania kolejnych uzupełnień wynikających z tego pisma. Na spotkaniu roboczym w Urzędzie Wojewódzkim w [...], zorganizowanym w Wydziale Rozwoju Regionalnego w dniu 9 maja 2006 roku, dyskutowane były uwagi do raportu o oddziaływaniu na środowisko opracowanego dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem skarżącego wszystkie uwagi zostały wyjaśnione, a wynikały one głównie z powodu niedostarczenia osobie opiniującej aneksu do raportu.
Strona skarżąca wskazała nadto, iż nie zgadza się z zarzutami postawionymi w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego.
Zarzut "braku określenia wielkości odpadów z instalacji" strona skarżąca uznała za bezzasadny, bowiem w raporcie o oddziaływaniu na środowisko na stronach 22 – 33, w pkt 2.3, 2.4, 2.5 i 2.6 przedstawiono wszystkie rodzaje odpadów, określono przewidywane ilości w m3 i Mg oraz szczegółowo opisano sposób postępowania włącznie z obliczeniem wymaganych środków transportu dla stanu projektowanego w oparciu o aktualne dane Przedsiębiorstwa Komunalnego w S.. Ponadto w Aneksie do projektu w pkt 2.1 i 2.2 opisu uszczegółowiono powyższe dane o ścieki deszczowe, sanitarne i odpady organiczne. W świetle powyższych faktów zarzut organu strona uznaje za nieprecyzyjny i niezasadny.
Zdaniem skarżącego bezzasadny jest także zarzut błędnego odniesienia się do problematyki obszaru ograniczonego użytkowania, skoro w pkt 8, na stronie 78 opisu stwierdza się jednoznacznie, że eksploatacja instalacji nie spowoduje przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny. Również ustawa - Prawo ochrony środowiska nie przewiduje możliwości utworzenia "obszaru ograniczonego użytkowania" dla stacji przeładunkowej.
Bezzasadny jest również zarzut braku porównania z technologią stosowaną w nowo uruchamianych lub zmienianych w sposób istotny instalacjach i urządzeniach. Zdaniem skarżącego nie istnieją w kraju i na świecie różne technologie stacji przeładunkowych. Dowożone odpady komunalne pojazdami o małej ładowności należy sprasować i przeładować do pojazdów o większej ładowności. Problem techniczny polega jedynie na doborze odpowiednich urządzeń, które są produkowane standardowo. Skarżący podkreślił, iż projekt budowlany nie zakłada stosowania rozwiązań prototypowych czy doświadczalnych, zaś w pkt 2.4. raportu (rozwiązania projektowe) opisano szczegółowo rozwiązania techniczne, gdzie wskazano na nowoczesność stosowanych rozwiązań, maszyn i urządzeń. Podkreślono wprowadzenie hermetyzacji całego procesu przeładunku, którego nie stosuje się na większości innych stacji przeładunkowych. W pkt. 12.1, 12.2 i 12.4, na stronach 80 – 81 opisu podkreślono, że przyjęte rozwiązania spełniają wymogi "najlepszej dostępnej techniki". Ponadto w pkt 10, na stronie 79 opisu przedstawiono wykaz stacji przeładunkowych realizowanych w Polsce, które były znane autorom opracowania. W pkt 4, na stronie 8 oraz w pkt 4, na stronie 41 przeprowadzono analizę rozwiązań wariantowych. Konkludując skarżący wskazał, iż postawiony zarzut jest niezrozumiały tak dla inwestora, jak i dla autorów opracowania.
Dalej skarżący wskazał, iż nie zgadza się z zarzutem błędnego obliczenia emisji hałasu przemysłowego przedsięwzięcia. Obliczenia te wykonane zostały przez mgr inż. J.D., rzeczoznawcę MOŚZNiL nr [...], który w swej wieloletniej pracy zawodowej może się wykazać między innymi realizacją hamowni silników okrętowych i lotniczych i jest specjalistą tej branży. Ponadto w trakcie całej "procedury uzgodnieniowej" w 2003 i 2005 roku oraz w trakcie konsultacji społecznej nie wykazano żadnego błędu obliczeń, a zgłaszane uwagi były na bieżąco wyjaśniane. Jak wykazano w raporcie oddziaływania na środowisko – gdzie zamieszczono oddzielne obliczenia – emisja hałasu przemysłowego przedsięwzięcia ma w istocie drugorzędne znaczenie i jeżeli nawet jest błąd w tych obliczeniach, to nie ma on wpływu na wnioski raportu.
Odnosząc się do zarzutu braku identyfikacji najbliższych obszarów ochrony Natura 2000 strona skarżąca wskazała, iż obszary chronione programu Natura 2000 zostały wyznaczone na podstawie dwóch dyrektyw unijnych tzw. "ptasiej" oraz "siedliskowej". Do Komisji Europejskiej przesłano dwie listy obszarów: rządową oraz rozszerzoną. W pobliżu lokalizacji planowanej stacji przeładunkowej w S. nie występują obszary chronione sieci Natura 2000, które są na liście rządowej lub rozszerzonej. Skarżący wskazał, iż informacja ta zaW. jest na stronie 10 pkt 6, na stroni 38 pkt 3.3.6, oraz na stronie 81 pkt 12.6 (wnioski), gdzie jednoznacznie stwierdzono, że planowana inwestycja nie będzie stanowiła zagrożenia dla tych obszarów.
W kwestii zarzutu powołania się na nieobowiązujące przepisy prawne strona skarżąca wskazała, iż w aneksie do raportu poprawiono wszystkie błędy związane z powoływaniem się na nieobowiązujące przepisy prawne. Po ponownej analizie skarżący wskazał, iż w wykazie dokumentów źródłowych powołano się na ustawę o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 roku lecz zaznaczono, że uwzględniono w raporcie jej późniejsze zmiany, w tym z 2001 roku, natomiast ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 roku dotyczy tylko przepisów ogólnych i nie ma najmniejszego wpływu na obliczenia i wnioski raportu.
Reasumując strona skarżąca wskazała, iż raport został opracowany zgodnie z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), a w szczególności, że zawiera on wszystkie elementy wymienione w przepisie art. 52 tejże ustawy. Dla wykazania powyższego skarżący przedstawił porównanie zapisów ustawy i ich odzwierciedlenia w konkretnych zapisach raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, z przytroczeniem punktu i strony opracowania.
Konkludując skarżący wskazał, iż w świetle takich wyjaśnień, z pełną odpowiedzialnością należy stwierdzić i przyjąć, że projekt budowlany i raport oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji został wykonany poprawnie i zgodnie z obowiązującymi przepisami.
W ocenie skarżącego przyczyn odmowy udzielenia pozwolenia na budowę należy szukać poza rozwiązaniami technicznymi i obliczeniami wpływu na środowisko, ponieważ przedstawione uzasadnienie decyzji jest jedynie pretekstem. Dodatkowo skarżący podał, iż w 2005 roku (w tym samym okresie) autorzy raportu opracowali: studium wykonalności, projekt budowlany i raport oddziaływania na środowisko dla Zakładu Utylizacji Odpadów Komunalnych w G.-S. (zakład o przepustowości 300.000 Mg/rok, trzy kwatery odpadów komunalnych, kwatera odpadów przemysłowych, sortownia, kompostownia, ujęcie biogazu, agregaty prądotwórcze na biogaz ), który uzyskał uzgodnienie wraz z pozwoleniem na budowę w terminie 3 miesięcy. Powyższe pozwoliło skarżącemu stwierdzić brak obiektywizmu Starosty [...] i Wojewody [...] w ocenie przytaczanych argumentów. W ocenie skarżącego Starostwo jednostronnie w uzasadnieniu decyzji przytacza argumenty strony przeciwnej dotyczące lokalizacji inwestycji i jej wpływu na środowisko. Szczególnie daje się to zauważyć w akapicie dotyczącym rozprawy administracyjnej, przeprowadzonej zresztą na wniosek inwestora. Starosta przywołując argumenty strony przeciwnej inwestycji użył sformułowań sugerujących jakoby przekroczenie emisji dopuszczalnego hałasu do środowiska czy braku zabezpieczenia głównego zbiornika wód podziemnych było faktem, a nie tylko hipotezą sugerowaną przez oponentów. Natomiast argumentacja inwestora, przedstawiona podczas rozprawy, chociaż miała charakter merytoryczny, w przeciwieństwie do stwierdzeń mieszkańców D., nie została w decyzji przytoczona. W ocenie skarżącego w uzasadnieniu decyzji w ogóle nie powinny być przytaczane argumenty żadnej ze stron, skoro protokół z rozprawy administracyjnej nie jest zakończony, ani wnioskami, ani istotnymi ustaleniami.
Strona skarżąca wskazała nadto, iż bulwersującym jest fakt, że organ pierwszej instancji formułuje stwierdzenia w sposób niedbały, nieobiektywny i mogący być odczytany niezgodnie ze stanem faktycznym, jak chociażby gdy stwierdza, że: "mieszkańcy wsi przypomnieli też, że lokalizacja tej inwestycji przy granicy z terenami wsi nie była uzgodniona z lokalną społecznością na etapie warunków zabudowy. Wszystkie zastrzeżenia stron zostały potwierdzone pisemnie w wyznaczonym terminie". Zdaniem skarżącego mieszkańcy nie mogli czegoś takiego przypominać, bo nikt kompetentny tego wcześniej nie stwierdził. Poza tym inwestycja nie jest planowana przy granicy z terenami wsi – graniczy tylko z terenami Miasta S. Skarżący wskazał również, iż zupełnie nie wiadomo co oznacza zdanie o potwierdzeniu pisemnym zastrzeżeń stron i pyta: czyżby jakiś właściwy w tej materii organ potwierdził pisemnie zarzuty mieszkańców D.?. Zdaniem skarżącego nie ma merytorycznych podstaw do kwestionowania lokalizacji planowanej inwestycji w tym rejonie, a tym samym odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Strona skarżąca wskazała również na pomyłkę organu pierwszej instancji, który przytoczył w wydanej decyzji, jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, nieobowiązującego jej zdaniem w sprawie, bowiem postępowanie toczy się w oparciu o przepisy Prawa budowlanego obowiązującego w dniu złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, to jest według stanu prawnego z dnia 9 czerwca 2003 roku.
Strona skarżąca wniosła również o wzięcie pod uwagę szerszego aspektu budowy Zakładu Utylizacji i Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych w P. wskazując, iż Związek Komunalny Gmin [...] w [...] utworzony został na podstawie przepisów art. 64 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Związek skupia 19 miast i gmin z terenów województwa wielkopolskiego i [...]. Z województwa wielkopolskiego do Związku należą miasta: K. i T., miasto i gmina: D. i T. oraz gminy: B., B., C., G., G., K., K., L., M.. M., O., o łącznym obszarze 1550 km2 zamieszkałym przez 240.000 mieszkańców. Natomiast z województwa [...]: miasto S., miasto i gmina W., gminy: G. i W., o łącznym obszarze 540 km zamieszkałym przez 72.000 mieszkańców. Celem Związku jest organizacja systemu gospodarowania odpadami stałymi na terenie gmin – członków Związku między innymi poprzez budowę i eksploatację Zakładu Utylizacji i Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych w P., gmina C.. Integralną częścią tego zakładu jest Stacja Przeładunku Odpadów w S.. W ustawowym terminie gminy tworzące Związek uchwaliły "Wspólny Plan Gospodarki Odpadami dla gmin Członków Związku Komunalnego [...]". Samorządy uchwalają regulaminy utrzymania czystości i porządku w gminie z zamiarem przystąpienia w bieżącym roku do eksploatacji Zakładu Utylizacji i Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych w P. Dla gmin województwa [...] korzystanie ze wspólnego zakładu w P. bez stacji przeładunku odpadów w S. jest niemożliwe i ekonomicznie nieuzasadnione.
Skarżący wskazał nadto, iż całkowita wartość przedsięwzięcia to kwota 20.862.530,00 EUR, w tym koszty kwalifikowane - 16.850.000,00 EUR, udział Funduszu Spójności w finansowaniu kosztów kwalifikowanych - 11.626.500,00 EUR (to jest 69%), oraz koszty niekwalifikowane - 4.012.530,00 EUR. Według stanu na dzień 30 czerwca 2006 roku zaawansowanie realizacji projektu (w ramach kosztów kwalifikowanych) wynosi 62%, to jest 10.452.270 EUR. Wykonano wszystkie obiekty kubaturowe, trwają prace wykończeniowe wewnątrz obiektów. W obiektach technologicznych: hala przyjęcia i sortowania odpadów oraz kompostownia, trwają próby eksploatacyjne. Równolegle realizowane są prace budowlane w zakresie dróg i placów na terenie zakładu, oraz dostawy maszyn i urządzeń. Przewidywany termin przekazania zakładu do eksploatacji, po zakończeniu prób odbiorowych i przedeksploatacyjnych, przypada na wrzesień 2006 roku.
Skarżący wskazał, iż realizacja prac budowlanych i montażowych na placu budowy w P. oraz realizacja dostaw, przebiegają zgodnie z harmonogramem. Jedynym problemem jest opóźnienie prac związanych z budową Stacji Przeładunku Odpadów w S., której koszt realizacji zamyka się kwotą ok. 1.000.000 EUR. Związek uzyskał pozwolenie na realizację inwestycji decyzją Starosty [...] z dnia [...], którą mimo protestów, utrzymał w mocy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]. Po tym terminie Związek nabył prawo do dysponowania terenem objętym pozwoleniem na budowę (Nr rep. [...], z dnia [...]), przeprowadził postępowanie przetargowe wyłaniając wykonawcę robót budowlanych i po podpisaniu kontraktu z [...] Przedsiębiorstwem Budownictwa Przemysłowego przystąpił do realizacji robót. Pozwolenie na budowę zostało jednak uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2005 roku i przekazane do ponownego postępowania organowi pierwszej instancji. Wszystkie decyzje Starostwa Powiatowego w S. w trakcie wznowionej procedury wydawane były z maksymalnym wykorzystaniem dopuszczalnych terminów, co powodowało przewlekłość postępowania. Rozpoczęło się ono powtórnie w dniu 6 lipca 2005 roku, natomiast decyzja o odmowie wydania pozwolenia na budowę została wydana dopiero w dniu [...]. Działania te nosiły zatem znamiona celowego przedłużania sprawy z wykorzystaniem wszelkich maksymalnych w tym zakresie terminów.
Skarżący wskazał nadto, iż brak możliwości kontynuowania budowy stacji blokuje wykorzystanie środków z Funduszu Spójności przeznaczonych na ten cel, a tym samym skutkuje wzrostem kosztów budowy wynikających z treści kontraktu zawartego z wykonawcą. W czerwcu 2006 roku wykonawca odstąpił od realizacji prac przy budowie inwestycji zgłaszając równocześnie roszczenia opiewające na kwotę 128.895,26 EUR. Brak pozwolenia na budowę planowanej inwestycji wymusza poszukiwania nowej lokalizacji inwestycji, aktualizacji dokumentacji projektowej, uzyskania pozwolenia na budowę oraz wyłonienia w drodze przetargu nieograniczonego wykonawcy. Wiązać się to będzie z dodatkowymi kosztami i zmianą Memorandum Finansowego pomiędzy Unią Europejską i Rządem R.P. Nie zakończenie inwestycji do daty obowiązywania Memorandum Finansowego, a więc 31 grudnia 2008 roku, spowoduje utratę środków unijnych przeznaczonych na ten element inwestycji w kwocie około 690.000 EUR. Zaś brak stacji spowoduje wzrost kosztów transportu odpadów do zakładu w P. z terenu S. i gmin z województwa [...] należących do Związku, co w efekcie przełoży się na podwyższenie opłaty za wywóz odpadów ponoszonych przez mieszkańców. W ten sposób za prywatny interes grupy kilku mieszkańców D. i niezrozumiałe stanowisko Stowarzyszenia [...] będą płacić wszyscy mieszkańcy S., oraz gmin: W., W. i G.
W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie wywodząc, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez ich uchylenie.
Przed rozpoczęciem zasadniczych rozważań na temat oceny działań administracji w niniejszym postępowaniu wyjaśnienia wymaga kwestia jakie prawo winno znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Nie tracąc z pola widzenia problemów szeroko omawianych w we wniesionych skargach, a tyczących zagadnień uregulowanych przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), przypomnieć wypada, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, a więc zagadnienia prawne uregulowane przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku Nr 207, poz. 2016 ze zm.).
Nie ulega wątpliwości, iż wniosek inicjujący niniejsze postępowanie został złożony przez inwestora w dniu 9 czerwca 2003 roku, a zatem konieczne jest prześledzenie tego, jak na wymagania stawiane uczestnikom procesu inwestycyjnego wypływały nowele do ustawy – Prawo budowlane. Otóż ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 roku wskazywała, iż – z wyjątkiem sytuacji, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie – do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej). Kolejna z ustaw nowelizujących z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) wskazywała w przepisie art. 2 ust. 1, iż – z wyjątki, które również nie mają zastosowania w niniejszym postępowaniu – do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (a więc przed dniem 31 maja 2004 roku) stosuje się przepisy niniejszej ustawy, to jest przepisy nowe. Wreszcie ustawa z dnia 28 lipca 2005 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364), która weszła w życie w dniu 29 września 2005 roku stanowiła w przepisie art. 7, iż do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.
Powyższe ustalenia są niezbędne do wskazania, iż organy administracji ferując rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie odpowiednio w marcu 2006 roku (organ pierwszej instancji) i w czerwcu 2006 roku (organ odwoławczy), winy mieć na uwadze stan prawny w zakresie ustawy – Prawo budowlane ukształtowany nowelą z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), ale jednocześnie winny zaniechać stosowania przepisów znowelizowanych ustawą z dnia 28 lipca 2005 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364). Powyższa uwaga jest niezbędna, bowiem inwestor w toku postępowania domaga się stosowania w niniejszej sprawie regulacji prawnych aktualnych w dacie składania wniosku o pozwolenie na budowę. Teza taka sprzeczna jest z regulacjami postępowania administracyjnego wskazującymi, iż organy administracji ferują swe rozstrzygnięcia w oparciu o stan faktyczny i prawny aktualny w dacie rozstrzygania sprawy, a tylko przepis szczególny może tą kwestię uregulować inaczej, nakazując stosowanie przepisów wcześniejszych niż te obowiązujące w dacie rozstrzygania sprawy. Takim właśnie przepisem jest art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364).
Kwestia ta przedstawia się inaczej na gruncie zagadnień prawnych uregulowanych przepisami ustawy – Prawo ochrony środowiska. W tym bowiem zakresie zastosowanie znajduje przepis art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954 ze zm.) stanowiąc, iż do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. Skoro inwestor stosowny wniosek złożył w dniu 12 sierpnia 2005 roku domagając się stosowania przepisów dotychczasowych, to nie ulega wątpliwości, iż to właśnie te regulacje winny być podstawa rozstrzygnięcia.
Przechodząc do zasadniczych rozważań wskazać wypada, iż nie budzi wątpliwości teza, że roboty budowlane – z zastrzeżeniem sytuacji, które nie maja zastosowania w niniejszym postępowaniu – można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane). Ustawa stanowi dalej, iż pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim:
1) przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska;
2) uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Uzgodnienie, wyrażenie zgody lub opinii powinny nastąpić w terminie 14 dni od dnia przedstawienia proponowanych rozwiązań. Niezajęcie przez organ stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych rozwiązań, chyba, że stanowisko powinno być wyrażone w drodze decyzji (art. 32 ust 1, 2 i 3 tejże ustawy).
Ustawa – Prawo budowlane stanowi dalej w przepisie art. 33 ust. 2, iż do wniosku o pozwolenie na budowę takiej inwestycji, jaka jest przedmiotem niniejszego postępowania należy dołączyć:
1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, aktualnym na dzień opracowania projektu;
2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Przepis art. 32 ust. 4 tejże ustawy określa, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złoży:
1) wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz
2) oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Dalej przepis art. 34 ust. 1 i 2 omawianej ustawy stanowi, iż projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Ustawa – Prawo budowlane określa szczegółowe wymagania stawiane projektowi budowlanemu. W przepisie art. 35 ust. 1 ustawa z kolei określa, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:
1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi;
3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także posiadanie stosownych zaświadczeń;
4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, albo sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – stosownym zaświadczeniem. Natomiast przepis art. 35 ust. 3 omawianej ustawy stanowi, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie powyżej określonym właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, zaś w razie spełnienia wymagań określonych w przepisach art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Mając na uwadze tak określone wymagania wskazać wypada, iż w pełni uzasadniona jest krytyka, jaka spotkała decyzję organu pierwszej instancji zarówno ze strony organu odwoławczego, jak i stron, które złożyły skargę w niniejszym postępowaniu. Nieprawidłowości, jakie zostały wytknięte temu organowi zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i przed sądem administracyjnym jednoznacznie podważają kompetencję tegoż organu do rozstrzygania niniejszej sprawy.
Zgodzić się należy z zarzutami, jakie wobec decyzji organu pierwszej instancji postawił inwestor. Mając jednak na uwadze, iż zastrzeżenia tegoż organu wobec złożonego wniosku o pozwolenie na budowę nie zostały w przeważającej części potwierdzone przez organ odwoławczy i nie stanowiły podstawy decyzji wydanej przez ten organ, to obecnie oceniając decyzję organu pierwszej instancji za wystarczające uznać wypada jedynie te wskazania, które mogą mieć znaczenie w toku dalszego rozpoznawania sprawy.
Nie może budzić żadnych wątpliwości, iż wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i pozwalającej na budowę został złożony w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Prezydenta Miasta S. w dniu [...]. Zatem przeciwna temu teza organu pierwszej instancji jest zupełnie bezpodstawna. Podobnie dowolnie muszą brzmieć zarzuty organu pierwszej instancji tyczące nieprawidłowego (różnego) określenia terenu planowanej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz we wniosku o pozwolenie na budowę, jeśli tylko i wyłącznie opierają się one na nieoznaczeniu numerami ewidencyjnymi działek, na których ma być realizowana planowana inwestycja.
Kolejnym zarzutem wobec decyzji organu pierwszej instancji jest przypisanie nadmiernej i nieuzasadnionej prawnie roli – w procesie rozstrzygania wniosku o pozwolenie na budowę – opinii okolicznych mieszkańców. Z jednej bowiem strony organ ten – zupełnie bezpodstawnie – brakiem zgody mieszkańców na realizacje inwestycji próbuje uzasadnić odmowę udzielenia pozwolenia na budowę, z drugiej zaś (podobnie zresztą jak organ odwoławczy) pomija zupełnym milczeniem analizę tych regulacji prawnych, które nakazują mu poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane). Podobnie zakres uprawnień społeczeństwa w niniejszym postępowaniu nie został przez organy określony w oparciu o przepisy art. 31 – 39 ustawy – Prawo ochrony środowiska, jak również nie dokonano jakiejkolwiek oceny postanowień przedłożonego przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z punktu widzenia analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem (art. 52 par. 1 pkt 11 ustawy – Prawo ochrony środowiska).
W ocenie sądu rzetelna analiza powyżej wskazanych regulacji prawnych umożliwi dopiero organom prawidłowe określenie nie tylko kręgu podmiotów posiadających interes prawny w niniejszym postępowaniu, ale również pozwoli precyzyjnie wskazać, które z tych interesów są zagrożone bądź naruszone planowaną realizacja inwestycji. Zaprezentowane przez organ pierwszej instancji stanowisko uzasadniające podjętą decyzję tym, iż okoliczni mieszkańcy nie wyrażają zgody na realizacje planowanej inwestycji jest demagogiczne, a z punktu widzenia norm prawnych zupełnie dowolne.
Procesy lokalizacji (w oparciu o ustawę z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku Nr 15, poz. 139 ze zm.)), a następnie realizacji planowanych inwestycji (w oparciu o ustawę – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku Nr 207, poz. 2016 ze zm.)) częstokroć wywołują konflikty, w tym również te o charakterze społecznym. Rolą organu administracji publicznej w takich sytuacjach jest precyzyjne zdefiniowanie interesów wszystkich uczestników postępowania ale wyłącznie w oparciu o normy prawa powszechnie obowiązującego, a następnie dokonanie takiej analizy owych interesów aby udzielić odpowiedzi na pytanie czy ów konflikt interesów ma charakter rzeczywisty, czy tez jest tylko konfliktem pozornym. Nie ulega wątpliwości, iż tylko rzeczywiste konflikty interesów prawnych pomiędzy uczestnikami postępowania – niemożliwe do wyeliminowania w toku tegoż postępowania – mogą stanowić tamę dla udzielenia pozwolenia na realizację planowanej inwestycji. Skoro w niniejszym postępowaniu organy nie dokonały jakiejkolwiek analizy interesów prawnych uczestników postępowania, w szczególnośc na gruncie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, to należy zgodzić się z inwestorem, iż mamy tym zakresie do czynienia wyłącznie z "niemerytorycznym argumentem".
Na gruncie ustawy – Prawo budowlane analizy wymaga jeszcze jedna kwestia. Przywołany powyżej przepis art. 35 ust. 3 tejże ustawy stanowi, iż w razie stwierdzenia nieprawidłowości podczas dokonywania sprawdzeń, o których mowa w przepisie art. 35 ust. 1 omawianej ustawy, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, zaś w razie spełnienia wymagań określonych w przepisach art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ulega wątpliwości, iż przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane nakazuje sprawdzać zgodność projektu budowlanego również z wymaganiami ochrony środowiska, a tym samym stwierdzone nieprawidłowości w tym zakresie winny być usunięte w następstwie wydania postanowienia nakładającego obowiązek ich usunięcia. W realiach niniejszej sprawy takie postanowienie o Nr [...] wydane zostało przez organ pierwszej instancji w dniu [...], w następstwie pisma, jakie w tej sprawie zostało zgłoszone przez powiatowy organ ochrony środowiska w dniu 5 sierpnia 2005 roku. Powyższym postanowieniem nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości zarówno w projekcie budowlanym, jak i w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Konsekwencją tego było złożenie przez inwestora "aneksu do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko". Jak wskazuje organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedłożone dokumenty Starostwo [...]e – Wydział Architektury przedstawił do "zaopiniowania" Wydziałowi Rolnictwa i Ochrony Środowiska tegoż Starostwa. Po przeanalizowaniu powyższych dokumentów pismem z dnia 14 października 2005 roku Wydział Rolnictwa i Ochrony Środowiska poinformował Wydział Architektury, iż raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko "wymaga uzupełnienia". Istotna konstatacją tego cyklu wydarzeń jest to, iż dalsze wezwanie inwestora do uzupełnienia wskazanych przez organ nieprawidłowości już nie nastąpiło, w szczególności organ nie wydał w tym zakresie kolejnego postanowienia w trybie wskazanego powyżej przepisu. Pomimo tego zaniechania odmówił udzielenia pozwolenia na budowę powołując się na to, że przedłożony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie spełnia wymogów określonych w ustawie – Prawo ochrony środowiska.
Zaniechanie przez organy wezwania inwestora – w prawem przepisanej formie – do usunięcia nieprawidłowości ujawnionych w przedłożonej do sprawdzenia dokumentacji i wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, stanowi jaskrawe naruszenie przepisu art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane i samo w sobie dyskwalifikuje kwestionowane decyzje. Przy czym zaznaczyć należy na tym etapie rozważań, iż powyższe stwierdzenie abstrahuje zupełnie od kwestii tej czy nieprawidłowości takie rzeczywiście istniały. Ujawnienie nowych okoliczności (nieprawidłowości), które mogłyby uzasadniać odmowę udzielenia pozwolenia na budowę nakładało na organ jednoznacznie brzmiący obowiązek wezwania inwestora do usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości. Powyższa regulacja prawna jest emanacją wyrażonych w przepisach art. 8 i 9 k.p.a. zasad: pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.
W świetle powyższych uwag przekonująco brzmią argumenty zawarte w obu skargach, a związane z zaskoczeniem spowodowanym wydaniem decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, uzasadnionej istnieniem nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji, przy jednoczesnym zaniechaniu wezwania do usunięcia owych nieprawidłowości. Przy czym wskazać tutaj należy, iż wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze Gminy Miasta S. w niniejszej sprawie nie ma zastosowania tryb uzupełniania braków podania przewidziany w przepisie art. 64 par. 2 k.p.a., bowiem w niniejszej sprawie nie chodzi o braki formalne podania lecz nieprawidłowości o charakterze merytorycznym, których tryb usunięcia i ewentualne skutki nieusunięcia są wyczerpująco uregulowane wskazanymi powyżej przepisami ustawy – Prawo budowlane.
Przechodząc poprzez przepis art. 32 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane stanowiący, iż pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim 1) przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska, oraz 2) uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów, a także poprzez przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy określający, iż sprawdzenie przez organ administracji projektu budowlanego winno nastąpić także z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska, na grunt przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska, wskazać wypada, iż stosownie do aktualnego dla niniejszej sprawy brzmienia przepisu art. 48 ust. 1 tejże ustawy, postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadza organ administracji właściwy do wydania decyzji, o których mowa w przepisie art. 46 ust. 4 owej ustawy, a więc właściwy do wydania między innymi decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane. Przepis art. 48 ust. 2 tejże ustawy stanowi, iż decyzję o pozwoleniu na budowę (wymienioną w przepisie art. 46 ust. 4 pkt 2 owej ustawy) wydaje się po uzgodnieniu z organem ochrony środowiska (art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy) oraz właściwym ze względu na przedmiot inwestycji organem państwowej inspekcji sanitarnej (art. 48 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 57 ustawy).
Istotną okolicznością jest to, iż w sprawie, której przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę do przeprowadzenia uzgodnienia z organem ochrony środowiska oraz właściwym organem państwowej inspekcji sanitarnej obowiązany jest sam wnioskodawca, który winien tym organom przedstawić 1) projekt budowlany, oraz 2) raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast samo uzgodnienie winno nastąpić w drodze decyzji (art. 48 ust. 4 omawianej ustawy).
W tym miejscu odnieść się wypada do zarzutu skargi inwestora tyczącego zbędności uzgodnienia projektu budowlanego i raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z organem ochrony środowiska. Kwestia ta w sposób oczywisty uregulowana jest w przepisie art. 383 ust. 1 omawianej ustawy wskazującym, iż wymogu uzgodnienia lub opiniowania przez organ ochrony środowiska nie stosuje się, jeżeli organ właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie jest jednocześnie organem uzgadniającym lub opiniującym. Tak więc mając na uwadze, iż oczywistym jest fakt, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji jest Starosta [...], który jednocześnie, jako organ ochrony środowiska jest organem uzgadniającym w rozumieniu art. 46 ust. 2 omawianej ustawy, to przepis art. 383 ust. 1 tejże ustawy musi znaleźć w niniejszej sprawie zastosowanie. Tym samym za zupełnie dowolne uznać wypada zarzuty organu pierwszej instancji zmierzające do deprecjonowania przedłożonej dokumentacji z uwagi na brak jej uzgodnienia z organem ochrony środowiska.
Organ odwoławczy w powyższej kwestii w ogóle się nie wypowiedział, chyba, że za wypowiedź na ten temat uznać zdanie zawarte w uzasadnieniu wydanej decyzji, wskazujące na brak "zatwierdzenia" aneksu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jeżeli jednak tak jest, to jednoznacznie z tego musiałoby wynikać, iż organ odwoławczy widzi konieczność nie tylko "uzgodnienia" ale wręcz nieznanego omawianym regulacjom prawnym "zatwierdzenia" owego raportu, to zaś jest stanowiskiem zupełnie dowolnym, pozbawionym jakiegokolwiek oparcia w prawie.
Ponadto gdyby założyć wbrew przepisom ustawy, iż rzeczywiście uzgodnienie dokumentacji budowlanej z organem ochrony środowiska w trybie przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska było wymagane w niniejszej sprawie, to mając na uwadze treść przepisu art. 48 ust. 4 tejże ustawy winno ono być dokonane przez samego inwestora. Zatem brak tego uzgodnienia w przedłożonej dokumentacji budowlanej uzasadniał wezwanie inwestora, w trybie przepisu art. 35 ust. 3, w związku z art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane do usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości. Nic takiego nie miało jednak miejsca. Wskazuje to jednak na krańcową niekonsekwencję organów w rozumieniu zarówno przepisów prawa, jak i skutków prawnych własnych działań.
Przechodząc do analizy pozostałych argumentów zawartych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego należy w pierwszym rzędzie wskazać, iż pomimo tego, że sprawa toczy się od wiosny 2003 roku – kwestii zasadniczej dla możliwości prawidłowej oceny wniosku inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę organ odwoławczy poświęcił jeden akapit, wymieniając jedynie w jakim zakresie przedłożony raport o oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie spełnia wymogów ochrony środowiska. Żadna z przestawionych tez wskazujących na sprzeczność raportu z ustawa – Prawo ochrony środowiska nie została przybliżona, w szczególności nie wskazano na czym konkretnie polega stwierdzona nieprawidłowość.
W powyższym zakresie uzasadnienie organu odwoławczego urąga przepisowi art. 107 par. 3 k.p.a. wskazującemu, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne, to wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Skoro organ odwoławczy wskazuje na brak określonych elementów w przedłożonym raporcie (brak określenia wielkości odpadów z instalacji, brak porównania z technologią stosowaną w nowo uruchamianych lub zmienianych w sposób istotny instalacjach lub urządzeniach, a także brak identyfikacji najbliższych obszarów programu Natura 2000), a jednocześnie nawet pobieżna lektura raportu wskazuje, iż informacje w tychże kwestiach zawarte są w raporcie, to powyższe spostrzeżenie jednoznacznie deprecjonuje zarzuty postawione przez organ odwoławczy, czyniąc je zupełnie bezpodstawnymi.
Jeżeli jednak zdaniem organu w powyższych kwestiach przedłożony raport nie odpowiada prawu ochrony środowiska, to konkretne zapisy raportu organ powinien poddać ocenie z punktu widzenia tych norm i dopiero wówczas wyciągnąć wniosek, ale już nie o braku w raporcie określonych zapisów czy informacji, lecz w kwestii zachowania przez przedłożone opracowanie konkretnych norm prawa ochrony środowiska. Nie budzi wątpliwości, iż powyższa ocena należy do organu administracji publicznej i sąd administracyjny w niniejszym uzasadnieniu oceny tej dokonywać za organ nie może.
Podobnie przedstawia się kwestia wskazania przez organ odwoławczy, iż raport zawiera określone błędy bez jakiegokolwiek przybliżenia na czym – w jego ocenie – owe błędy miałyby polegać. I tak organ wskazuje: "błędnie odniesiono się do problematyki obszaru ograniczonego użytkowania", oraz "błędnie obliczono emisję hałasu przemysłowego przedsięwzięcia". Inwestor w uzasadnieniu złożonej skargi podjął się kontestacji powyższych zapisów. Póki jednak organ nie wskaże w czym konkretnie upatruje błędów w przedłożonej dokumentacji, póty przedwczesna jest sądowa ocena argumentów przedstawionych w skardze inwestora. Bez wątpienia jednak należy wskazać, iż na takim poziomie uogólnienia, jaki prezentowany jest przez organ odwoławczy nie można prowadzić dyskusji o zgodności z prawem ochrony środowiska konkretnych rozwiązań projektowych przedstawionych przez inwestora.
Kuriozalnie natomiast brzmi ostatni z zarzutów organu odwoławczego o powołaniu się w raporcie "na nieobowiązujące przepisy prawne", bez jakiegokolwiek ich przybliżenia. Mając na uwadze, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji w ogóle nie wskazał tego jakie przepisy, w jakim brzmieniu mają zastosowanie w niniejszej sprawie, a następnie w sposób raczej dowolny i wybiórczy przytaczał wymogi stawiane ocenianemu wnioskowi o pozwolenie na budowę, przez przepisy Prawa budowlanego i Prawa ochrony środowiska, to zarzut ten uznać wypada wręcz za niepoważny.
Na uwagę zasługuje jeszcze kilka kwestii nie mających już bezpośredniego związku z oceną wydanych decyzji, ale jednoznacznie wskazujących na nieporadność organów przy ferowaniu kwestionowanych decyzji. Bez wątpienia pozbawione oparcia w prawie powszechnie obowiązującym jest dopuszczenie przez organ odwoławczy do spotkania, do jakiego doszło wyłącznie z niektórymi uczestnikami postępowania w niniejszej sprawie tuż przez wydaniem przez ten organ decyzji. Takie działania organu z pewnością pozostają w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), bowiem jednoznacznie podważają bezstronność organu administracji publicznej. Gdyby wolą organu było osiągnięcie jednego z celów określonych w ustawie, to winien raczej posiłkować się instytucją rozprawy administracyjnej (art. 89 – 96 k.p.a.) nie zaś "spotkania", którego celu i sensu trudno się doszukać.
Z informacji o przebiegu powyższego spotkania można wyprowadzić wniosek, iż organ odwoławczy do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie był należycie przygotowany, a losy sprawy zależały od stanowiska jednego z pracowników organu, który swe zdanie na temat zgodności wniosku o pozwolenie na budowę z przepisami prawa kilkakrotnie zmieniał w ciągu kilku dni. Przedstawiony zarówno przez skarżących, jak i organ odwoławczy przebieg tego spotkania, a także działania samego organu w okresie do wydania decyzji pozwalają jednoznacznie wskazać, iż wydana decyzja jest przypadkowa i pozbawiona głębszej refleksji ze strony organu nad istotą regulacji prawnych mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Bez wątpienia ucierpiała na tym wskazana już powyżej zasada pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasada stania przez organy administracji na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.).
Natomiast nie ma większego znaczenia dla oceny decyzji organu odwoławczego, ujawniony przez ten organ fakt otrzymania pisma z Wydziału Środowiska i Rolnictwa [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], w którym zawarte zostały zastrzeżenia do przedłożonego przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Bez wątpienia nie możemy tutaj mówić o jakimkolwiek "uzgodnieniu" projektu budowlanego, którego częścią jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, z organem ochrony środowiska, w rozumieniu przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Należy raczej w tym działaniu upatrywać – wynikającego zapewne z wewnętrznych regulacji organu – przejawu współdziałania poszczególnych jednostek organizacyjnych tegoż organu w konkretnej sprawie. Na uwagę zasługuje tutaj jedynie ten aspekt sprawy, który wskazuje na to, że powyższe pismo Wydziału Środowiska i Rolnictwa pochodzi sprzed daty spotkania, na którym zapewniono inwestora o braku zastrzeżeń do przedłożonej dokumentacji projektowej, a mimo to w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego znalazły się wszystkie te zarzuty, które zostały postawione w tymże piśmie. Jednoznacznie potwierdza to skrajny brak konsekwencji w działaniu organu.
Odnosząc się do uwag poczynionych w niniejszej sprawie przez uczestnika postępowania – Stowarzyszenie [...], w piśmie z dnia 24 listopada 2006 roku, to wskazać wypada, iż podniesione okoliczności nie były przedmiotem analizy organów administracji ferujących rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W szczególności organy te nie widząc takiej potrzeby nie wzywały inwestora do uzupełnienia braków przedłożonej dokumentacji w powyższym zakresie, a tylko nieuzupełnienie projektu budowlanego we wskazanym przez organ zakresie, w zakreślonym przez organ terminie może skutkować odmową udzielenia pozwolenia na budowę. Kwestie te były już omawiane w niniejszym uzasadnieniu i zachowują one swą aktualność również wobec uwag poczynionych przez uczestnika postępowania.
Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "a" i "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
O obowiązku zwrotu kosztów postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.
Z tych wszystkich względów należało orzec jak powyżej.