II SA/Łd 692/03

II SA/Łd 692/03 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2004-09-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-05-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Barbara Rymaszewska
Jolanta Rosińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 9 września 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie : Sędzia WSA Barbara Rymaszewska p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Arkadiusz Widawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2004 roku przy udziale - sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwrotu pomocy pieniężnej dla rodziny zastępczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] w części dotyczącej ograniczenia świadczenia od miesiąca października 2002 roku; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] w części dotyczącej uznania świadczenia za nienależnie pobrane; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz M.M. kwotę 26,00 (dwadzieścia sześć) złotych z tytułu zwrotu wpisu od skargi; 4. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Łd 692 / 03
U Z A S A D N I E N I E
Decyzją Nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. M. od decyzji z dnia [...] Nr [...] wydanej przez Prezydenta Miasta Ł. w sprawie zmiany decyzji Nr [...] z dnia [...] przyznającej pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w rodzinie zastępczej dziecka K. M., w części dotyczącej czasokresu i ograniczenia świadczenia do października 2002 roku, uznania pomocy za miesiąc listopad 2002 roku w wysokości 648,40 złotych za świadczenie nienależnie pobrane oraz żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w wysokości 648,40 złotych, na podstawie przepisu art.43 ust.2 "a" w związku z art. 33 "g" ust. l i 2, art.34 ust.4 "a" ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 roku Nr 64, poz. 414 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [...] Nr [...] organ I instancji zmienił swoją decyzję Nr [...] z dnia [...] przyznającą pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w rodzinie zastępczej dziecka K. M. w części dotyczącej terminu trwania świadczenia i ograniczył świadczenie do października 2002 roku, a ponadto uznał pomoc za miesiąc listopad 2002 roku w wysokości 648.40 złotych za świadczenie nienależnie pobrane oraz zażądał zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w wysokości 648,40 złotych. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Łodzi z dnia 10 października 2002 roku w sprawie sygnatura akt VIII Nsm 712/02 M. M. została zwolniona z obowiązków rodziny zastępczej dla K. M.. W tej sytuacji organ I instancji uznał za zasadne zmienić decyzję przyznającą M. M. pomoc pieniężną na K. M., a świadczenie za listopad 2002 roku w kwocie 648,40 złotych uznał jako nienależne pobrane i wobec tego podlegające zwrotowi
Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożyła M. M. podnosząc, iż wnuk K. M. nadal u niej przebywa, co powoduje, iż ponosi koszty jego utrzymania. Zdaniem odwołującej się wydana decyzja jest dla niej krzywdząca, a zwrot świadczenia za listopad jest nieuzasadniony
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując niniejszą sprawę zważyło, iż zgodnie z art. 33 "g" ust. l ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 roku Nr 64, poz. 414 ze zm.) rodzinie zastępczej udzielana jest pomoc pieniężna na częściowe pokrycie kosztów utrzymania każdego umieszczonego w tej rodzinie dziecka w wysokości 40 % kwoty, o której mowa w ust. 4 pomniejszonej o kwotę odpowiadającą 50% dochodu tego dziecka, nie mniej jednak, niż 10 % kwoty, o której mowa w ust.4. Starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania rodziny zastępczej udziela pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania każdego umieszczonego w tej rodzinie dziecka, uwzględniając: wiek, stopień rozwoju, stan zdrowia, stopień niedostosowania społecznego, w wysokości wyższej niż określona w ust. l, lecz nie przekraczającej 80 % kwoty, o której mowa w ust. 4, pomniejszonej o kwotę odpowiadającą 50 % dochodu tego dziecka, nie mniej jednak niż 20 % kwoty, o której mowa w ust.4.
Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 43 ust.2 "a" ustawy o pomocy społecznej właściwy organ zmienia lub uchyla decyzję administracyjną na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa lub jeżeli nastąpiły zmiany w sytuacji dochodowej lub osobistej osób otrzymujących świadczenie. W świetle powyższego przepisu organ stwierdził, iż z uwagi na to, że postanowieniem Sądu Rejonowego w Łodzi z dnia 10 października 2002 roku M. M. została zwolniona z obowiązków rodziny zastępczej, organ I instancji miał obowiązek zmienić swoją decyzję z dnia 19 sierpnia 2001 roku i tym samym ograniczyć pomoc pieniężną do października 2002 roku.
W ocenie organu M. M. nie przysługuje świadczenie – mimo, że jak twierdzi – wnuk przebywa u niej. Dzieje się tak, bowiem odwołująca się nie jest już rodziną zastępczą dla K. M., a zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej pomoc pieniężna na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka przysługuje tylko w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej. Skoro M. M. nie pełni obowiązków rodziny zastępczej, to nie przysługuje jej powyższe świadczenie, a zatem świadczenie, które otrzymała w listopadzie 2002 roku jest świadczeniem nienależnie pobranym.
Zgodnie z przepisem art. 2 "a" ust. l pkt 6 ustawy o pomocy społecznej świadczenie nienależnie pobrane jest to świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji w dokumentach oraz nie poinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. W rozpatrywanej sprawie zdaniem organu M. M. nie poinformowała Ośrodka Pomocy Społecznej o zwolnieniu jej z obowiązków rodziny zastępczej, a tym samym o zmianie jej sytuacji osobistej, która wpływa na uprawnienia związane z wykonywaniem obowiązków rodziny zastępczej. Zgodnie z przepisem art. 34 ust.4 "a" ustawy o pomocy społecznej, świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi niezależnie od dochodu osoby, której dotyczy obowiązek zwrotu.
W dniu 7 maja 2003 roku skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sadu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wywiodła M. M. podnosząc, iż wniosła przed sądem rodzinnym o zwolnienie jej z obowiązków rodziny zastępczej dla K. M., bowiem z uwagi na kłopoty wychowawcze nieletni miał zostać natychmiast umieszczony w placówce szkolno – wychowawczej dla dzieci uzależnionych od narkomanii, a skarżąca nie chciała w tym przeszkadzać. Pomimo zwolnienia z obowiązków rodziny zastępczej nieletni nie został umieszczony w placówce szkolno – wychowawczej i nadal przebywa u skarżącej. Skarżąca podniosła, iż kwestionowana decyzja administracyjna pozbawiła K. M. zarówno opieki jak i środków do życia. Pomimo zwolnienia z obowiązków rodziny zastępczej skarżąca nadal opiekuje się wnukiem i domaganie się przez organ zwrotu świadczenia za jeden miesiąc jest nieracjonalne i krzywdzące.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie wywodząc jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.))
Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,
3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca w części odnoszącej się do ograniczenia świadczenia od miesiąca października 2002 roku narusza prawo w stopniu uzasadniającym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego, natomiast w części dotyczącej zwrotu świadczenia nienależnie pobranego obie decyzje naruszają prawo w stopniu skutkującym stwierdzenie ich nieważności.
Przed przystąpieniem do szczegółowego przedstawienia motywów orzeczenia podnieść należy, iż obecnie zmianie uległ stan prawny, obejmujący problematykę świadczeń z pomocy społecznej. Obowiązująca obecnie ustawa z dnia 12.marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593), która, co do zasady, weszła w życie z dniem 1 maja 2004 roku, przewiduje w art.104 ust. 3 formę decyzji administracyjnej dla ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu. Badanie sprawy przez sąd administracyjny dokonywane jest wszakże według stanu prawnego, obowiązującego w dacie orzekania przez organy administracji.
W przedmiotowej sprawie, kwestię nienależnie pobranego świadczenia regulowały zatem przepisy art. 34 ust. 2a i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 roku Nr 64, poz. 414 ze zm.). Żaden ze wskazanych przepisów nie stanowił wszakże podstawy prawnej do orzekania w trybie decyzji administracyjnej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia.(vide: Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyrokach z dnia 6 stycznia 2000 roku, w sprawie II SA/Lu 1605/98, niepublikowanym w zbiorze urzędowym i z dnia 11.lipca 1996r. w sprawie I SA 350/96, Prawo Pracy 1997/3/40 oraz Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 stycznia 1993 roku, w sprawie III ARN 92/92, OSNC 1994/2/39).
Przepis art. 34 ust. 4a cytowanej ustawy wprowadzał jedynie zasadę, iż świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi niezależnie od dochodu rodziny. Natomiast przepis art. 40 ust. 1 wskazywał na administracyjną egzekucję tychże należności. Skreślenie ust. 2 i 3 art. 40 ustawy, szczegółowo regulujących kwestie tytułu egzekucyjnego i prawa wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie, że należność nie istnieje albo uległa przedawnieniu, nie oznaczało, iż otworzyła się podstawa do orzekania w trybie decyzji administracyjnych o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W tym wypadku zastosowanie znajdują bowiem przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 110 z 2002 roku, poz. 968 ze zm.), regulujące kwestię egzekucji należności pieniężnych, przekazanych do egzekucji administracyjnej, na podstawie ustaw szczególnych (art. 2 par. 1 pkt 5), gdy obowiązek ten wynika bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 par. 1). Wydanie decyzji administracyjnej wchodziłoby w grę jedynie wówczas, gdyby złożony został wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. (vide: uzasadnienie przywołanego powyżej wyroku Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 1993 roku)
Na marginesie wskazać należy również na nieprawidłową redakcję decyzji organu I instancji, która w praktyce nastręczać mogłaby problemy przy jej wykonaniu. Po pierwsze w treści decyzji nie wskazano osoby zobligowanej do zwrotu świadczenia, a M. M. figuruje jedynie jako adresatka pisma, po wtóre nie określono w jaki sposób winny być uiszczane podlegające zwrotowi raty (miesięcznie, kwartalnie etc.) oraz jak ustalać należy terminy ich płatności.
W tej sytuacji, niezależnie od zarzutów skargi i korzystając z uprawnienia do wyjścia poza jej granice, należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, pozbawiona jest podstawy prawnej, co stanowi uchybienie z art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 2 p.s.a. w związku z art. 134 par. 1 p.s.a. stwierdzono nieważność orzeczeń obu instancji w zakresie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego.
W zakresie ograniczenia świadczenia do miesiąca października 2002 roku wskazać należy, iż organy ferujące rozstrzygnięcie w tej kwestii bazowały jedynie na postanowieniu sądu rodzinnego zwalniającym skarżącą z obowiązków rodziny zastępczej. Postanowienie znajdujące się w aktach administracyjnych jest uwierzytelnionym odpisem orzeczenia sądowego, ale nie zawiera klauzuli o jego prawomocności. Jeśli weźmiemy pod uwagę, iż wykonanie orzeczeń sądowych uzależnione jest od uprawomocnienia się orzeczenia albo od nadania przez sąd takiemu orzeczeniu rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 333 i nast. ustawy z dnia 17 listopada 1964 roku kodeks postępowania cywilnego Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), to brak owego rygoru w treści postanowienia sadu o zwolnieniu skarżącej z obowiązków rodziny zastępczej, nakazywał organom ustalenie daty uprawomocnienia się postanowienia. Ustalenie powyższej okoliczności ma istotne znaczenie dla sprawy, bowiem dopiero od daty uprawomocnienia się postanowienie sądu skarżąca przestanie pełnić obowiązki rodziny zastępczej, a tym samym nie będzie jej przysługiwało stosowne świadczenie pieniężne. Skoro data uprawomocnienia się postanowienia o zwolnieniu skarżącej z obowiązków rodziny zastępczej nie była przedmiotem wyjaśnień organu administracji, to tym samym wskazać należy, iż w toku postępowania administracyjnego organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Nie można bowiem powiedzieć, iż w toku postępowania administracyjnego organ stosując się do kodeksowej zasady prawdy obiektywnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy.
Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "c" p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części dotyczącej czasu ograniczenia świadczenia.
O zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kwoty z tytułu wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 97 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 55 par. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).
Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji, należało stwierdzić, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku decyzja te nie podlega wykonalności (art. 152 p.s.a.).
Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.