II SA/Łd 691/25

II SA/Łd 691/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-11-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Jarosław Czerw /przewodniczący/
Tomasz Porczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8, art. 80, art. 107  § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 2 pkt 12, art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 pkt 1 i ust. 4, art. 61 ust. 5a i ust. 6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1688
art. 59 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 82
art. 10a
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c), art. 200, art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 25 listopada 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Tomasz Porczyński (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2025 roku sprawy ze skargi Z.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 16 lipca 2025 roku znak SKO.4120.184.25 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Sieradza z dnia 20 maja 2025 r., nr 100/2025; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz skarżącej Z. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 16 lipca 2025 r., nr SKO.4120.184.25, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) – dalej: k.p.a.; art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.)– dalej: u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sieradza z dnia 20 maja 2025 r., znak: WU-A.6730.46.3.2025.DM, o odmowie ustalenia, na wniosek Z. S. (dalej także skarżąca) warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce ew. nr [...], obręb [...] S., gm. Miasto S..
Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji skarżąca wystąpiła wnioskiem z dnia 21 lutego 2025 r. (uzupełnionym w dniu 28 marca 2025 r.). Z przedłożonej dokumentacji wynika, iż w ramach planowanej inwestycji inwestor planuje budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną. Dla każdego z projektowanych budynków: szerokość elewacji frontowej od 14,5 m do 16,5 m; liczba kondygnacji naziemnych od 1 do 2; suma powierzchni kondygnacji od 120 m2 do 240 m2; wysokość od 7,5 m do 9,5 m; kąt nachylenia dachu od 250 do 400. Planowana łączna powierzchnia zabudowy działki ewidencyjnej objętej wnioskiem wynosi od 1050 m2 do 1200 m2, powierzchnia biologicznie czynna od 4.100 m2 do 5.100 m2, powierzchnia podlegająca przekształceniu od 1810 m2, do 2.810 m2. Obsługa komunikacyjna - bezpośredni dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną – ul. [...] (działka ew. nr [...]) – do drogi publicznej gminnej - nr [...] (G.). Wraz z wnioskiem inwestor przedłożył między innymi kopię mapy zasadniczej, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak również warunki przyłączenia inwestycji do sieci energetycznej. W zakresie infrastruktury technicznej wodno-kanalizacyjnej inwestor wskazał, iż obsługa inwestycji jest planowana poprzez studnię do poboru wody pitnej oraz bezodpływowe zbiorniki na nieczystości ciekłe.
Wskazaną wyżej decyzją z dnia 20 maja 2025 r. Prezydent Miasta Sieradza odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Powyższe organ argumentował brakiem możliwości ustalenia parametru z zakresu wysokości zabudowy, którą zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r. poz. 1116) – dalej: rozporządzenie z 2024 r., ustala się na podstawie wysokości zabudowy na dostępnych z tej samej drogi publicznej przylegających działkach sąsiednich. Działki sąsiednie, dostępne z działki drogowej nr ew. [...] pozostają niezabudowane, użytkowane rolniczo, a co za tym idzie brak jest wyznacznika parametru wysokości dla projektowanej zabudowy. Jednocześnie w ocenie organu, lokalizacja terenu inwestycji w niezurbanizowanym obszarze, użytkowanym rolniczo nie uzasadnia ustalenia tego parametru na podstawie § 7 pkt 3 rozporządzenia, na podstawie wartości wysokości budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Prowadziliby to bowiem do dopuszczenia realizacji zabudowy, która wpłynęłaby na zakłócenie ładu przestrzennego tej części miasta.
Wydanie powyższej decyzji poprzedzone zostało analizą urbanistyczną terenu, na którym planowane jest przedmiotowe przedsięwzięcie, a której wyniki zarówno w części opisowej, jak i w części graficznej sporządzonej na fragmencie mapy zasadniczej w skali 1:1000, stanowią załączniki do decyzji. Z akt sprawy wynika nadto, iż wobec negatywnego rozpatrzenia żądania inwestora decyzja nie podlegała uzgodnieniom, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.
W odwołaniu od powyższej decyzji Z.S. wnosząc o jej uchylenie w całości, zarzucała naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 2 ust. 3, § 7rozporządzenia z 2024 r., art. 7, art. 7a § 1 i k.p.a. Skarżąca kwestionowała zasadność twierdzenia, co do braku możliwości ustalenia parametru wysokości nowej zabudowy z uwagi na fakt braku zabudowy działek sąsiednich, przyległych do drogi wewnętrznej – działki ew. nr [...]. Podkreślała, że zarówno przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak i § 7 rozporządzenia z 2024 r. stanowi o działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, a nie wewnętrznej, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że organ nie powinien ograniczać się jedynie do działek w bezpośrednim sąsiedztwie drogi wewnętrznej, a także uwzględnić działki przylegające od tej samej drogi publicznej, przez którą jest obsługiwany teren inwestycyjny wskazany we wniosku. Stąd też należało, zdaniem skarżącej uwzględnić parametr wysokości budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce ew. nr [...] oraz dalszych budynków mieszkalnych jednorodzinnych posadowionych na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym i obsługiwanych z tej samej drogi publicznej. Strona podnosiła również, że zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia z 2024 r., parametry nowej zabudowy winny być określane na podstawie zabudowy i zagospodarowania terenu wszystkich działek w obszarze analizowanym, z uwzględnieniem zasady wolności zagospodarowania terenu. W jej ocenie, planowana przez nią do realizacji zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna będzie bezkolizyjnie współistnieć z obecnym zagospodarowaniem terenów sąsiednich, w tym z zabudową zagrodową z budynkiem mieszkalnym na działce ew. nr [...], położoną w odległości ok. 190 m od terenu inwestycji, jak i z zabudową mieszkaniową na działce ew. nr [...], położoną w odległości ok. 370 m od terenu inwestycji, i jako taka niewątpliwie stanowić będzie kontynuację istniejącej zabudowy.
Zaskarżoną niniejszą skargą decyzją z dnia 16 lipca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W obszernym uzasadnieniu Kolegium powołując art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688) wskazało na wstępie, że podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 września 2023 r. Dalej wskazało, iż wobec braku aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu, na którym skarżąca planuje realizację przedmiotowej inwestycji, niezbędnym było, stosownie do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Kolegium wskazało, iż instrumentem służącym stwierdzeniu spełnieniu warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest tzw. analiza architektoniczno-urbanistyczna terenu wyznaczanego wokół terenu planowanej inwestycji w sposób określony w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w oparciu o którą określa się wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, uwzględniając charakter planowanej przez skarżąca inwestycji, Kolegium wskazało, że ze znajdującej się w aktach sprawy, załączonej do decyzji organu I instancji analizy urbanistycznej, obejmującej wyznaczony na mapie zasadniczej w skali 1:1000, wokół objętej wnioskiem inwestora działki o nr ew. [...], obszar analizy o promieniu 750 m (stosownie do wymogu art. 61 ust. 5a p.p.s.a. odpowiadającemu trzykrotności frontu terenu inwestycji 250 m, określonego przez skarżącą we wniosku z dnia 21 lutego 2025 r.), wynika, że teren planowanej inwestycji jest obszarem niezabudowanym, charakteryzującym się znacznym spadkiem terenu w kierunku północno-wschodnim. W bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ew. [...] zlokalizowane są tereny niezabudowane użytkowane rolniczo. Wyznaczony obszar analizowany charakteryzuje się dość niskim stopniem zurbanizowania. W granicach obszaru analizy istnieją następujące rodzaje zabudowy: zabudowa związana z usługami publicznymi (np. zabudowania Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji, Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Sieradzu, Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Łodzi), zabudowa usługowa, zabudowa produkcyjna (np. S. Sp. z o.o.), zabudowa zagrodowa, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz ogródki działkowe. Ponadto, w obszarze analizy znajdują się grunty rolne oraz leśne. Autor analizy wskazał, że funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, o jaką inwestor wystąpił z wnioskiem, skupiona jest głównie w ramach osiedli zlokalizowanych w znacznej odległości od planowanej inwestycji. Budynki te stanowią obudowę innych dróg niż ta, przy której znajduje się teren planowanej inwestycji. Dane obiektów (zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej) przyjętych do przeprowadzonej analizy ujęto w formie tabelarycznym.
W oparciu o tak dokonane ustalenia faktyczne Kolegium za prawidłowe uznało stanowisko organu I instancji, co do braku spełnienia w rozpoznawanej sprawie przesłanki z art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ odwołując się do poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych podkreślił, iż spełnienie warunku kontynuacji funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, która pozwala na wyznaczenie pewnych parametrów dla nowej zabudowy, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie jest jednoznaczne ze spełnieniem, objętego również tą normą prawną, warunku kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu. Brak tego elementu nie pozwala na uznanie, iż doszło do zachowania wymogów, o których mowa w w/w przepisie. Odmienne rozumienie tego przepisu pozostawałoby w sprzeczności z jego treścią i prowadziłoby do zawężenia zakresu jego zastosowania. Art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga bowiem, aby mająca powstać zabudowa odpowiadała istniejącej zabudowie także pod względem zagospodarowania terenu, na którym ma zostać zlokalizowana. Dopiero spełnienie wszelkich cech o charakterze urbanistycznym i architektonicznym pozwala przyjąć zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.
Kolegium wskazało, że planowana przez skarżącą inwestycja o charakterze zabudowy osiedlowej (budynków), wchodzącej w głąb terenów rolnych, niezabudowanych i obsługiwanych drogą wewnętrzną nie występuje w obszarze analizowanym. Dopuszczenie do realizacji inwestycji, w kształcie oczekiwanym przez skarżącą, powodowałoby na tyle istotną zmianę w ładzie przestrzennym obszaru analizowanego, iż zabudowa ta stałaby się w istocie zabudową dominującą nad zabudową już istniejącą, stanowiąc wyznacznik dla ewentualnej przyszłej zabudowy na działkach mieszczących się w tym obszarze. To zaś czyni zasadnym stanowisko, co do braku kontynuacji zastanego sposobu zagospodarowania terenu objętego analizą urbanistyczną, a w konsekwencji brakiem spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uwzględniając zarówno charakter terenu, na którym skarżąca planuje realizację przedmiotowej inwestycji, jak i terenów położnych w bezpośrednim sąsiedztwie Kolegium wskazało dodatkowo na kolizję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zabudową zagrodową, z uwagi na ich specyfikę i pełnione funkcje. Organ zaznaczył, że lokalizowana na gruntach rolnych lub leśnych zabudowa zagrodowa, obejmująca budynki i urządzenia służące produkcji rolnej lub leśnej oraz towarzyszące im budynki mieszkalne, jedynie pozornie zbliżona jest do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ich połączenie nie spełnia wymogu dobrego sąsiedztwa, a co więcej staje się realnym źródłem konfliktów społecznych. Lokalizowanie budynków mieszkalnych jednorodzinnych pośród terenów rolnych może między innymi doprowadzić do ograniczenia prowadzenia niektórych rodzajów działalności rolniczej zwłaszcza na terenach sąsiadujących z zabudową mieszkaniową. Występowanie w obszarze analizowanym przede wszystkim terenów rolnych oraz zabudowy zagrodowej koliduje z możliwością posadowienia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o charakterze osiedlowym. Zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie może prowadzić do przekształcenia charakteru obszaru, na którym jest ona położona, na przykład z rolniczego w mieszkaniowy. Ustalenie przeznaczenia danego terenu następuje bowiem, co do zasady, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.).
Tym samym, w ocenie Kolegium bez wpływu na wynik sprawy pozostaje argumentacja skarżącej prezentowana w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Powoływane przez stronę, istniejące pojedyncze obiekty o charakterze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, czy też ewentualne ustalenie warunków zabudowy dla kolejnego pojedynczego budynku mieszkalnego występujące na danym obszarze, nie mogą bowiem skutkować zmianą dotychczasowego sposobu zagospodarowania i przeznaczenia terenu. Co więcej, nie jest także uprawniona taka wykładnia regulacji zakreślających zasady ustalania warunków zabudowy, w szczególności art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w oparciu o założenie, jakoby w polskim porządku prawnym ustanowiono generalnie prymat prawa do zabudowy nad innymi uprawnieniami obywatelskimi, czy interesem publicznym, za którym przemawia między innymi zachowanie ładu przestrzennego. Podkreślić bowiem należy, że prawo własności, rozumiane jako nieskrępowana możliwość korzystania z rzeczy (także np. zabudowy nieruchomości), podlega licznym ograniczeniom, które znajdują w pełni podstawy w aksjologii przyjętej w samej Konstytucji RP (art. 64 ust. 2 i 3).
Dodatkowo Kolegium wskazało, że w sprawie nie wyjaśniono w prawidłowy sposób, czy spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., w zakresie planowanej infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej. Jak wynika bowiem z § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska. Niemniej jednak kwestia ta, z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z.S. zarzucała naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że w opisana we wniosku inwestycja zaburzy istniejący w analizowanym obszarze ład przestrzenny oraz nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy istniejącej na terenie objętym wnioskiem;
2) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia niezbędnych czynności w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenia aktualnego stanu zabudowy w obszarze analizowanym oraz poprzez brak wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego w zakresie ustalenia rzeczywistego charakteru zabudowy działek sąsiadujących z działką wnioskodawcy, co skutkowało:
- nieuwzględnieniem aktualnego stanu zabudowy na działce ewidencyjnej nr [...],[...],[...],[...], które w istocie są użytkowane jako zabudowa mieszkaniowa, jednakże zgodnie z ewidencją gruntów to tereny zabudowy zagrodowej i w rezultacie uwzględnione w analizie jako zabudowa zagrodowa;
- nieuwzględnieniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej w trakcie realizacji stan surowy zamknięty 3 szt.) na działce nr [...] przy weryfikacji projektowanej inwestycji pod kątem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy istniejących w obszarze analizowanym
3) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji, sprzeczny z zasadami bezstronności i równego traktowania w zakresie, w jakim organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej we wniosku inwestycji - ze względu na rzekomy brak działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy zgodnie z wnioskowaną lokalizacją - podczas gdy ustalił warunki zabudowy dla dwóch działek sąsiednich.
Z uwagi na powyższe skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skarżąca kwestionowała stanowisko organów, co do braku możliwości ustalenia parametru wysokości dla nowej zabudowy z uwagi na brak istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi wewnętrznej. W tym zakresie podtrzymywała dotychczas prezentowaną argumentację, wskazując, iż zarówno przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak i § 7 rozporządzenia z 2024 r. stanowi o działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, a nie wewnętrznej, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że organ nie powinien ograniczać się jedynie do działek w bezpośrednim sąsiedztwie drogi wewnętrznej, a winien także uwzględnić działki przylegające od tej samej drogi publicznej, przez którą jest obsługiwany teren inwestycyjny wskazany we wniosku. Stąd też , niezbędnym było uwzględnienie parametrów wysokości budynków mieszkalnych jednorodzinnych znajdujących się na działce [...], [...] [...],[...], jak i dalszych budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym i obsługiwanych przez tą samą drogę publiczną.
Dalej skarżąca podnosiła, że kontynuacja funkcji czy też wymóg zgodności inwestycji z zastanym ładem przestrzennym nie oznaczają, iż nowa zabudowa musi dokładnie odpowiadać charakterystyce istniejącego już w sąsiedztwie budownictwa. Za kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy uznać zarówno sytuację, gdy planowana inwestycja "powtarza" jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów wykorzystywania gruntów, jak i sytuację, gdy stanowi "uzupełnienie" którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile harmonizuje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników pozostawia miejsce na różnorodność i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii - ładu przestrzennego. Według skarżącej ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
Skarżąca zarzuciła dodatkowo brak należytego uzasadnienia kwestionowanego rozstrzygnięcia, które w jej ocenie nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § Skarżąca wskazała także na nierówne traktowanie wnioskodawcy wobec innych inwestorów działających na obszarze objętym analizą, którzy uzyskali pozytywne decyzje o warunkach zabudowy. Pozytywną decyzję o warunkach zabudowy dla budowy dwóch domów jednorodzinnych, w obszarze analizowanym o parametrach zbliżonych do planowanej przez inwestora inwestycji, uzyskał bowiem właściciel nieruchomości oznaczonej w ewidencji [...] (obecna numeracja to: [...] i [...]), sąsiadującej bezpośrednio z działką skarżącej. W chwili obecnej jeden z budynków jest w trakcie realizacji. To zaś pozostaje w sprzeczności z zasadami bezstronności i równego traktowania, na pewno nie budzi zaufania do organów administracji, stanowiąc tym samym naruszenie art. 8 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi Z.S. uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 16 lipca 2025 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sieradza z 20 maja 2025 r. o odmowie ustalenia, na wniosek skarżącej, warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną na działce ew. nr [...], obręb [...] S., gm. Miasto S..
Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1130) - dalej: u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 września 2023 r.
Wskazać bowiem należy, że ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688) ustawodawca znowelizował między innymi brzmienie art. 61 ust. 5a, modyfikując zasadę wyznaczania granic obszaru analizowanego. Zgodnie jednak z art. 59 ust. 2 ustawy nowelizującej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.
Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
Jak wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Konstrukcja art. 4 u.p.z.p. wskazuje, że ustalanie sposobu zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy następuje wyjątkowo, gdyż zasadą winno być ustalanie zagospodarowania terenu w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne pozostaje, że objęta zaskarżoną decyzją inwestycja położna jest na terenie, na którym w dacie złożenia wniosku przez skarżącą, to jest w dniu 21 lutego 2025 r., brak było aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym stosownie do powołanego wyżej art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie, na wniosek inwestora, warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymagało wydania decyzji administracyjnej podjętej na podstawie art. 61 u.p.z.p.
Stosownie do treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).
W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6. zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). Przy czym ustawodawca w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. zdefiniował pojęcie działki budowlanej, pod którym to pojęciem rozumie nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z powyższego wynika, że działkę budowlaną w rozumieniu w/w przepisu może stanowić co najmniej jedna działka ewidencyjna (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r., II OSK 1046/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 ustawy).
Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy zostały zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p., znajdującym zastosowanie w sprawie, rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r. poz. 1116).
Z brzmienia przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa, wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., obowiązek dokonania takiej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Składa się z części tekstowej i graficznej, które powinny być ze sobą spójne. Wyniki tej analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy (por. wyroki WSA w Poznaniu z 28 kwietnia 2022 r., II SA/Po 618/21; z 26 sierpnia 2022 r., II SA/Po 343/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie ocena możliwości realizacji inwestycji na terenie i w kształcie wskazanym we wniosku skarżącej z dnia 21 lutego 2025 r. oparta została o sporządzoną na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego analizę urbanistyczną autorstwa podinspektor D.M., której zarówno cześć opisowa, jak i część graficzna stanowią integralny załącznik do decyzji organu I instancji.
Wskazać w tym miejscu należy ponownie, że art. 60 ust. 4 u.p.z.p., wprowadza wymóg powierzenia sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy osobie, o której mowa w art. 5 ustawy, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Z powołanych regulacji wynika, że autorem zarówno projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak i analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu otaczającego teren zamierzonej inwestycji, musi być osoba posiadająca szczególne kwalifikacje w zakresie urbanistyki lub architektury. Stanowi to gwarancję odpowiedniego poziomu merytorycznego projektu decyzji, koniecznego dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarze pozbawionym planu miejscowego, zgodnie z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 - 6 u.p.z.p. Z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika, że autor przeprowadzonej analizy posiada wymagane przepisami prawa uprawnienia. Co więcej nie wynika, czy w sprawie w ogóle został sporządzony projekt decyzji. Co prawda z akt sprawy wynika, że Dominika Maciaszczyk jest zatrudniona na stanowisku podinspektora w Referacie Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta S., niemniej jednak Sąd nie może domniemywać posiadania stosownych uprawnień przez w/w z samego faktu zatrudnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się bowiem, że uprawnienia do projektowania decyzji o warunkach zabudowy powinno być wykazane w aktach sprawy, czy to w formie w formie zaświadczenia o kwalifikacjach zawodowych podpisanego pod projektem autora decyzji, czy też w jakikolwiek inny sposób, np. poprzez zamieszczenie stosownej informacji na projekcie decyzji, czy też sporządzanej analizie urbanistycznej. Brak udokumentowania w aktach sprawy, że osoba, która sporządziła projekt decyzji o warunkach zabudowy spełnia wymogi z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. wymaga zbadania tej okoliczności, ponieważ niedopełnienie tego obowiązku skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 15 lutego 2023 r., II OSK 488/20; wyrok WSA w Poznaniu z 20 kwietnia 2016 r. IV SA/Po 87/16; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym, co należy wyraźnie w tym miejscu podkreślić Sąd nie przesądza, że ewentualny projekt decyzji i wyniki analizy zostały sporządzone przez osobę nieuprawnioną, a jedynie wskazuje na istotne uchybienie formalne, które wymagać będzie wyjaśnienia i usunięcia przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Dalej przechodząc do treści samej analizy urbanistycznej wskazać należy, iż jakkolwiek nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu kwestia prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego, w sposób odpowiadający wymogom z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., to wywiedzione z niej wnioski uznać należy za co najmniej przedwczesne dla negatywnego rozpatrzenia żądania skarżącej.
Zarówno lektura wyników przeprowadzonej analizy, jak i argumentacja zawarta w uzasadnieniach podjętych w sprawie decyzji procedujących w sprawie organów obu instancji, opartych o wyniki w/w analizy, wskazują, że zasadniczą okolicznością, która przemawiała za uznaniem, iż w sprawie nie spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. było stwierdzenie, co do braku zaistnienia warunku kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu, na którym strona planuje realizację przedmiotowej inwestycji. Ustalono bowiem, że teren planowanej inwestycji, pomimo, że znajduje się w granicach administracyjnym miasta S., jest obszarem niezabudowanym, w bezpośrednim sąsiedztwie, którego znajdują są tereny niezabudowane, użytkowane rolniczo. Tym samym, pomimo, że w granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, której parametry mogłyby ewentualnie stanowić podstawę do wyznaczenia parametrów dla nowej zabudowy, to jednak brak na tym terenie jakiegokolwiek zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie zespołu budynków znajdującego się na terenach niezabudowanych i obsługiwanego drogą wewnętrzną, sytuowana w głębi terenów rolnych skutkuje stwierdzeniem, że planowana inwestycja nie realizuje zasady dobrego sąsiedztwa, a pozytywne rozpatrzenie żądania strony prowadziłoby do wprowadzenia obiektów budowlanych tworzących nowy układ urbanistyczny. Za zasadnością powyższego stwierdzenia, w ocenie Kolegium przemawia również ewentualny konflikt pomiędzy planowaną zabudową mieszkaniowa jednorodzinną, a występującą w obszarze analizowanym zabudową zagrodową, który może doprowadzić między innymi do ograniczenia prowadzenia niektórych rodzajów działalności rolniczej, zwłaszcza na terenach sąsiadujących z zabudową mieszkaniową, jak do przekształcenia charakteru obszaru, na którym jest ona położona, a to zaś winno następować na podstawie postanowień planu miejscowego.
Sąd rozpoznający niniejszą skargę, co od zasady w pełni podziela prezentowaną przez organy administracji argumentację, co do zasad zagospodarowania, w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przestrzeni o charakterze rolniczym produkcyjnym, położonych w oddaleniu od terenów zurbanizowanych, określanych w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych tzw. "zabudową łanową". Jednakże w ocenie Sądu, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, na obecnym jej etapie, prezentowaną przez organy argumentacja, nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym.
Sąd stwierdza, iż wbrew argumentacji Kolegium, w granicach obszaru analizowanego znajdują się budynki mieszkalne wchodzące w skład zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych, sytuowanych w głębi terenów rolnych. Dotyczy to między innymi uwzględnionych w analizie urbanistycznej działek ew. nr: [...] (przy ul. [...]),[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (przy ul. [...]), jak i w niej pominiętych działek ew. nr: [...],[...] (przy ul. [...]) oraz [...],[...],[...],[...] (przy ul. [...]). Zgodzić się należy z wskazaniem organu, że wskazane wyżej zespoły zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej położone są w bardziej zurbanizowanej części miasta, niemniej jednak twierdzenie organu, co do braku tak sytuowanej zabudowy (w głębi gruntów rolnych) w obszarze analizowanym nie znajduje potwierdzenia. Ponadto, z dostępnego na stronie internetowej BIP Urzędu Miasta S. aktualnego spisu ulic na terenie miasta S. wynika, że ul. [...], przy której położna jest objęta wnioskiem skarżącej działka ew. nr [...], i z której planowana jest główna komunikacja terenu inwestycji, w całości stanowi drogę gminną. Tym samym argumentacja organu, odnośnie co do braku w obszarze analizowanym zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej obsługiwanej poprzez drogę wewnętrzną jest, co najmniej niezrozumiała.
Dalej wskazać należy, że sporządzając analizę urbanistyczną na potrzeby niniejszego postępowania pominięto istniejącą w obszarze analizowanym rozproszoną zabudowę mieszkaniową zlokalizowaną na działkach ew. nr [...] oraz [...], nie wyjaśniając w jakikolwiek sposób jej charakteru, jak i możliwości jej odniesienia do zabudowy planowanej do realizacji przez skarżącą. Natomiast w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji, nie uaktualniono stanu faktycznego sprawy odnośnie, co do zespołu budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działce ew. nr [...] oraz budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce ew. nr [...], które jak wynika z załączonej do wniosku skarżącej kopii mapy zasadniczej, w dacie sporządzania analizy urbanistycznej były ujawnione jako "w budowie". Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nakłada obowiązek uwzględnienia w postępowaniu map spełniających wymogi przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, stanowiących dokumenty urzędowe. Takie dokumenty mają zaś służyć nie tylko odniesieniu do konkretnego terenu zamiaru inwestora, ale także odpowiedniemu przeprowadzeniu w sprawie analizy, a następnie wydaniu właściwej decyzji wiążącej na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Mapy takie winny uwzględniać aktualny stan w terenie, a w przypadku dezaktualizacji dokumentów dołączonych do wniosku, odpowiednie mapy dla celów przeprowadzenia analizy i sporządzenia załączników graficznych do decyzji winien z urzędu zgromadzić organ właściwy do jej wydania, w myśl ogólnych zasad postępowania dowodowego, wobec braku podstaw prawnych do ponownego nakładania takiego obowiązku na inwestora. Uchybienia w tym zakresie mogą mieć wpływ nie tylko na prawidłowość decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z punktu widzenia formalnego, lecz także budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy.
Ponadto w ocenie Sądu, wskazując na możliwy, ewentualny konflikt planowanej przez skarżącą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zabudową zagrodową, Kolegium poza ogólnikowym odwołaniem się do wyników przeprowadzonej analizy urbanistycznej, w której wskazano, że w granicach obszaru analizowanego występuje między innymi zabudowa zagrodowa, nie przedstawiło w tym zakresie jakiejkolwiek argumentacji, która znajdowałaby uzasadnienie w dokonanych w sprawie ustaleniach faktycznych, jak i zgromadzonym materiale dowodowym. Pominięta została również ta okoliczność, iż teren planowanej inwestycji znajduje się w granicach administracyjnych miasta S. i jako taki, stosownie do art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 82) nie podlega określonych ustawą, ograniczeniom w przeznaczaniu gruntów na cele nierolnicze i nieleśne.
Końcowo przypomnieć należy o proporcji pomiędzy wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadą wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a zasadą zachowania ładu przestrzennego wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz o stosowaniu wykładni celowościowej. Restrykcyjna, literalna redakcja art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od okoliczności i wymogów konkretnej sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2010r., II OSK 860/09; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy nie można pominąć kwestii, że skarżąca powołuje się na okoliczność, że zarówno w bezpośrednim, jak i dalszym sąsiedztwie działki objętej wnioskiem powstaje zabudowa mieszkaniowa, a więc o tożsamej funkcji, lokalizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe twierdzenie znajduje uzasadnienie między innymi na załączonej do akt sprawy kopii mapy zasadniczej, z której wynika, iż w granicach obszaru analizowanego, na terenach rolnych dokonywane są podziały nieruchomości, w wyniku których powstają sytuowane w głębi tych terenów, zespoły działek ewidencyjnych z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową, co potwierdza systematyczny sposób ich zagospodarowywania. Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145) podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Stosownie do powołanego art. 94 ust. 1 ustawy w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Najbliższy tak wydzielony zespół działek ewidencyjnych jest położony względem nieruchomości skarżącej w odległości około 16 m (działka ew. nr [...]). To zaś wskazuje, że działka skarżącej, pozostająca w administracyjnych granicach miasta S., położna jest na obszarze, dla którego w drodze indywidualnie uzyskiwanych decyzji kształtuje się mieszkaniowy sposób jego zagospodarowania. W ocenie Sądu organy powinny mieć na względzie fakt tworzenia się pewnego rodzaju nowej jakości urbanistycznej w sąsiedztwie działki skarżącej. Nie budzi przy tym wątpliwości, że wyznaczenie parametrów nowej zabudowy i ustalenie kontynuacji funkcji może nastąpić jedynie w odniesieniu do zabudowy już istniejącej, jednak w ocenie Sądu wskazane wyżej okoliczności winny zostać uwzględnione przy rozpatrywaniu żądania skarżącej, w szczególności w świetle stawianych zarzutów, co do naruszenia wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia przez organy administracji postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Reasumując Sąd stwierdza, iż rozstrzygnięcia procedujących w sprawie organów obu instancji podjęte zostały z naruszeniem zarówno przepisów prawa procesowego, to jest art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., jak i prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, jak i przeprowadzone postępowanie dowodowe, oparte o wyniki sporządzonej na potrzeby prowadzonego postępowania analizy urbanistycznej, którą w ocenie Sądu uznać należy za zbyt ogólnikową i niepełną, nie pozwalały na obecnym etapie postępowania, na bezsporne stwierdzenie, co do braku spełnienia ustawowego warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Rozpatrując sprawę ponownie organy zobowiązane będą do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku. W szczególności przeprowadzając ponowną analizę urbanistyczną winny uwzględnić wszystkie istniejące w granicach obszaru analizowanego budynki mieszkalne, jak ich wpływ na możliwość realizacji planowanej przez skarżąca inwestycji, uwzględniając przy tym kształtującą się formę sposobu zagospodarowania terenu i jej ewentualny wpływ, w warunkach konkretnej sprawy, na zasadność stwierdzenia, co do braku spełnienia warunku kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).
dc