II SA/Łd 687/24

II SA/Łd 687/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-02-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska
Jarosław Czerw
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 105 par. 1, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 36a ust. 1, art. 36a ust. 5 pkt 1, art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b, art. 36a ust. 6, art. 50 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 106 par. 3, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1964
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)
Sentencja
Dnia 12 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant st. asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2025 roku sprawy ze skargi H.P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 12 lipca 2024 roku nr 166/2024, znak: WOP.7721.70.2023.KD w przedmiocie budowy sieci kanalizacji sanitarnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu z dnia 23 lutego 2023 roku nr 13/2023, znak: PINBW.5160.17.2022.AC; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącej H.P. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 12 lipca 2024 r. nr 166/2024 znak: WOP.7721.70.2023.KD Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu z dnia 23 lutego 2023 r. nr 13/2023 o umorzeniu postępowania w sprawie budowy sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączeniami i przepompowaniami.
1. Jak wynika z akt sprawy pismami z dnia 19 sierpnia 2020 r. oraz 20 maja 2022 r. H. P. wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu o udzielenie informacji czy Gmina C. jako inwestor uzyskała pozwolenie na użytkowanie bądź dokonała zgłoszenia zakończenia budowy inwestycji polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej z przyłączami do działek i przepompowniami ścieków na działkach w obr. [...], gm. C. realizowanej na podstawie decyzji Starosty Wieluńskiego nr 635/04 z dnia 14 października 2004 r.
2. W dniu 27 czerwca 2022 r. Gmina C. przedłożyła zawiadomienie o zakończeniu budowy, zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty Wieluńskiego o pozwoleniu na budowę nr 635/04 z dnia 14 października 2004 r.
3. W dniu 30 czerwca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę w związku z budową kanalizacji sanitarnej z przyłączami do działek z przepompowniami ścieków z uwzględnieniem przyłącza do działki nr ewid. [...], [...], [...] w m. W., gmina C., której inwestorem była Gmina C.. W protokole wskazano, że:
1) projektowana jest sieć kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami i przepompowniami w m. W.;
2) stan zaawansowania robót: do wykonania pozostało przyłącze fi 160 do działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] (od studzienek [...]-[...]); odcinek rurociągu fi 160 na odcinku od studni [...]-[...] do działki nr [...] [długość 39,50 m]; część przyłącza do działki nr ewid. [...], od studni [...]; studnia nr [...] w obrębie przepompowni PI;
3) roboty budowlane prowadzone są na podstawie decyzji Starosty Wieluńskiego nr 635/04 znak: AB.7351/551/04. Kierownik budowy od 5 września 2005 r. – H. L.; od 12 grudnia 2005 r. – R. P.;
4) roboty budowlane rozpoczęto w dniu 14 września 2005 r. (zapis w dzienniku budowy: rozpoczęto wytyczenie kanalizacji sanitarnej z przyłączami) - geodeta upr. I.K.;
5) przebieg robót budowlanych rejestrowany w dzienniku budowy nr [...] wydanym przez Starostwo Powiatowe w Wieluniu w dniu 25 sierpnia 2005 r.;
6) zauważone w trakcie kontroli istotne odstępstwa - nie stwierdzono;
7) stwierdzono na podstawie widocznych elementów sieci, oświadczenia kierownika budowy oraz na podstawie inwentaryzacji powykonawczej sporządzonej przez geodetę uprawnionego P. I. K.:
• zmianę trasy rurociągu tłocznego fi 160 PCV na działce nr ewid. [...];
• zmianę przebiegu trasy kolektora fi 200 wraz ze zmianą usytuowania studni [...];
• zmianę przebiegu rurociągu fi 200 i fi 160 na odcinku od studni [...]-[...];
• zmianę lokalizacji studni [...] na rurociągu fi 200 oraz zmianę przebiegu u długości
przyłącza na działce nr ewid. [...] (od studni [...]-[...]);
• zmianę przebiegu przyłącza do działki nr [...] na odcinku studni [...]-[...];
• zmianę lokalizacji przyłącza do działki nr [...]; [...] (po podziale działka [...] - wg mapy powykonawczej);
• zmianę przebiegu przyłącza do działki nr ewid., [...]; [...];
• zamiast przyłącza do działki nr ewid. [...] wykonano przyłącze do działki nr ewid. [...] wraz ze zmianą usytuowania studni nr [...] na rurociągu fi 200;
• zmianę przebiegu i długości przyłącza do działki [...](studnia [...]-[...]);
• zmianę przebiegu i długości przyłącza do działki nr ewid. [...]; [...]; [...];
• zmianę lokalizacji przepompowni P6, zmianę usytuowania przepompowni PI wraz
z urządzeniami;
• wykonanie dodatkowego przyłącza do działki nr ewid. [...] (na odcinku od stud. [...]-[...]');
• wykonanie dodatkowego przyłącza do działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...];
• wykonanie dodatkowego odcinka kolektora fi 200 do studni na działce nr ewid. [...];
8) P. K. - reprezentujący inwestora oświadczył, że sieć kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami i przepompowniami jest użytkowana od stycznia 2006 r.
4. Pismem z dnia 8 lipca 2022 r. organ stopnia powiatowego udzielił odpowiedzi H. P., zgodnie z którą stwierdzone nieprawidłowości dotyczą zmiany przebiegu kanalizacji oraz zmiany usytuowania urządzeń kolektora tj. przepompowni i studni przyłączeniowych. We wskazanej przez wnioskodawcę lokalizacji stwierdzono, że zgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją Starosty Wieluńskiego nr 635/04 z dnia 14 stycznia 2004 r. zaprojektowano przyłącze fi 160 o długości 8m ze studnią przyłączeniową na działce nr ewid. [...] i przykanalikiem fi 160 o długości 5m do studni na działce nr [...], przy czym rozwiązanie takie nie jest jednostkowe w dokumentacji zatwierdzonej decyzją.
5. Pracownicy organu stwierdzili też zmianę dotyczącą długości przyłącza oraz zmianę usytuowania studni przyłączeniowej, która została wykonana pomiędzy ścianą budynku w odległości ogrodzenia między posesyjnego, nie zaś w projektowanym miejscu tj. na wysokości narożnika budynku od strony działki nr ewid. [...]. Zmiany te, ponieważ dotyczą urządzeń, a nie parametrów sieci kanalizacyjnej nie stanowią w ocenie organu istotnych odstępstw od projektu budowlanego i nie wymagają wdrożenia postępowania naprawczego. Ponadto, PINB nie jest organem właściwym w zakresie korygowania rozwiązań przyjętych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w zatwierdzeniu projektu, stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę.
6. Pismem z dnia 26 lipca 2022 r. PINB w Wieluniu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy sieci kanalizacyjnej sanitarnej z przyłączeniami i przepompowniami na działkach obr. [...], gm. C., na działkach obr. [...], zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 14 października 2004 r. Starosty Wieluńskiego z uwzględnieniem nieprawidłowości opisanych w załączniku do pisma H. P. z dnia 9 czerwca 2022 r., zawierającym m.in. wniosek o odłączenie wykonanego przyłącza na działce nr ewid. [...] ścieków odprowadzanych z działki nr ewid. [...] i [...].
7. Pismem z dnia 22 sierpnia 2022 r. PINB w Wieluniu wezwał Gminę C. jako inwestora do przedłożenia dowodów dotyczących dat prowadzenia robót budowlanych w zakresie budowy kanalizacji sanitarnej z przyłączami do działek i przepompowniami ścieków na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z uwzględnieniem zapisu art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane; przedłożenia dziennika budowy celem potwierdzenia zakresu wykonanych robót budowlanych; wskazania aktualnej lokalizacji obiektu objętego postępowaniem (aktualnych numerów ewid. działek), uwzględniając geodezyjny podział poszczególnych nieruchomości, który wynikał z inwentaryzacji geodezyjnej załączonej do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Ponadto, organ I instancji wezwał do: przedłożenia oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonanych robót budowlanych z projektem wraz z podpisem projektanta i ustanowionego przez inwestora inspektora nadzoru, uwzględniając zmiany wprowadzone w toku budowy, z załączaniem uprawnień i potwierdzeniem wpisu do właściwej izby inżynierów budownictwa; przedłożenia informacji kierownika budowy w zakresie zgodności wykonanych robót z art. 36a ust. 5 pkt 2b Prawa budowlanego tj. zmiany charakterystycznego parametru, jakim jest długość kanalizacji, w zakresie do 2%, uwzględniając wskazane w oświadczeniu załączonym do zawiadomienia o zakończeniu budowy, przedłożonym w organie, zmiany trasy kolektora fi 160 na działce nr ewid. [...] oraz [...] w m. W., zmiany trasy rurociągu tłoczonego fi 110 i fi 90 na działce nr ewid. [...] w m. W., zmiany trasy kolektora fi 200 na działce nr ewid. [...], [...], [...] i [...] w m. W,, zmiany trasy sieci kanalizacyjnej fi 200 na działce nr ewid. [...] i [...] w m. W,; przedłożenia potwierdzenia odbioru przyłączy kanalizacji sanitarnej objętych zadaniem ze wskazaniem ich lokalizacji; przedłożenia potwierdzenia odbioru przyłączy energetycznych dla poszczególnych przepompowni objętych zdaniem, ze wskazaniem ich lokalizacji; przedłożenia potwierdzonych przez kierownika budowy dokumentów dot. wbudowanych w toku robót budowlanych, wyrobów budowlanych, szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji albo jednostkowego stosowania w budownictwie, w związku z brakiem wpisów w tym zakresie, w załączanym do zawiadomienia o zakończeniu budowy - dzienniku budowy.
8. Przy piśmie z dnia 26 września 2022 r. Gmina C. przedłożyła dokumentację związaną z przedmiotową inwestycją.
9. Pismem z dnia 6 października 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieluniu wezwał Gminę C. do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji.
10. Przy piśmie z dnia 20 października 2022 r. Gmina C. przedłożyła uzupełnioną dokumentację, w tym protokół odbioru przyłączy kanalizacyjnych dla decyzji nr 635/04 z dnia 12 października 2004 r. zawierający aktualne numery ewidencyjne działek, na których znajduje się zrealizowana kanalizacja sanitarna wraz ze zrealizowanymi przyłączami do działek i przepompowni ścieków, w obr. [...] oraz [...]; potwierdzenie odbioru przyłączy kanalizacji sanitarnej objętej zadaniem; potwierdzenie odbioru przyłączy energetycznych dla poszczególnych przepompowni objętych zadaniem ze wskazaniem lokalizacji przyłączy; potwierdzone przez kierownika budowy dokumenty dotyczące wbudowanych w toku robót wyrobów budowlanych, szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego, potwierdzających ich dopuszczenie do obrotu, i powszechnego albo jednostkowego stosowania w budownictwie; wykaz działek zmienionych od roku 2006 na podstawie decyzji podziałowych, na których realizowano zadanie.
11. Z kolei przy piśmie z dnia 27 października 2022 r. Gmina C. przedłożyła kolejne uzupełnienia brakującej dokumentacji tj.: siedmiu protokołów prób szczelności odcinków sieci kanalizacji sanitarnej rurociągów ciśnieniowych z każdej zlewni przepompowni podpisane przez kierownika budowy oraz inspektora nadzoru inwestorskiego; uzupełnione oświadczenie kierownika budowy podpisane w imieniu projektanta przez inspektora nadzoru inwestorskiego M. S. ze względu na nieaktywnego autora projektu R. K., który aktualnie nie jest członkiem Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa.
12. Pismem z dnia 16 grudnia 2022 r. PINB w Wieluniu wystąpił do Gminy C. o udzielenie informacji w zakresie możliwości wykonania ewentualnej przebudowy przyłącza do działki nr ewid. [...] i [...] w m. W., z pominięciem działki nr ewid. [...], o którą wnioskowała H. P..
13. W piśmie z dnia 30 grudnia 2022 r. Gmina C. poinformowała organ I instancji, że propozycja przebudowy przedmiotowego przyłącza została przedstawiona na sesji Rady Gminy C. w dniu 25 lipca 2022 r. Rada Gminy nie wyraziła wówczas zgody z realizację zadania, wobec czego odstąpiono od zlecenia prac projektowych i kolejno robót budowlanych.
14. Pismem z dnia 9 lutego 2023 r. H. P. wniosła o dokonanie inwentaryzacji powykonawczej inwestycji celem stwierdzenia zgodności jej wykonania z dokumentacją.
15. W dniu 23 lutego 2023 r. PINB w Wieluniu wydał decyzję nr 13/2023, którą na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie budowy sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączeniami i przepompowaniami na działkach obr. [...], zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę Starosty Wieluńskiego nr 635/04 z dnia 14 października 2004 r. z uwzględnieniem nieprawidłowości opisanych w załączniku do pisma H. P. z dnia 9 czerwca 2022 r., zawierającym m.in. wniosek o odłączenie wykonanego przyłącza na działce o nr ewid. [...] ścieków odprowadzanych z działki nr ewid. [...] i [...].
16. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. P., która nie zgodziła się z wydanym rozstrzygnięciem i zarzuciła organowi I instancji brak odniesienia się w decyzji do zarzutów w zakresie prawidłowości wydania decyzji o budowie przyłącza kanalizacji, tym samym nieprawidłowości w wykonaniu przyłącza na jej działce nr ewid. [...] oraz działek sąsiednich [...] (podłączenie zrealizowano inaczej niż zaprojektowano). Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nakazanie inwestorowi Gminie C. przebudowę przyłącza. Wskazała, że nigdy nie wyrażała zgody na wykonanie przyłącza sieci sanitarnej z działki sąsiedniej o nr ewid. [...] stanowiącej własność M. i E. Z. do przyłącza kanalizacji sanitarnej na jej działce. Powyższe przyłącze zostało wykonane istotnie bez jej zgody, wiedzy i pod jej nieobecność. Organ pominął w swojej decyzji całkowicie kwestie właścicielskie na posesjach objętych siecią kanalizacyjną, nie wyjaśnił czemu została wydana decyzja o przyłączu kanalizacyjnym na jej posesję i nie informował jej o tym fakcie. Podkreśliła, że sam wójt Gminy C. wielokrotnie zapewniał, że przyłącze to zostanie przebudowane. Strona podniosła, że inwentaryzacja powykonawcza wykonana przez geodetę uprawnionego I. K., na którą powołuje się w swojej decyzji organ I instancji, nie stwierdza, czy decyzja została wydana zgodnie z prawem. Strona zarzuciła, że decyzja Starosty Wieluńskiego z dnia 14 października 2004 r. udzielająca Gminie C. pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami do działek i przepompowniami została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa.
17. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 12 lipca 2024 r. nr 166/2024 znak: WOP.7721.70.2023.KD Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
1. Organ wyjaśnił, że na gruncie przepisów prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego, prowadzące postępowanie, nie znajdują podstaw do wydania określonych nakazów lub zakazów. Wskazał, że przedmiotem postępowania jest zgodność z prawem budowy sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączeniami i przepompowaniami na działkach obr. [...], zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty Wieluńskiego o pozwoleniu na budowę nr 635/04 z dnia 14 października 2004 r. Z akt sprawy wynika, że była to szeroko zakrojona inwestycja obejmująca budowę całej sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami i przepompowniami na działach obręb. [...] w oparciu o decyzję pozwoleniu na budowę, a zatem bezspornie w sprawie nie chodzi o działanie w warunkach samowoli budowlanej, co wyłącza możliwość prowadzenia w sprawie postępowania legalizacyjnego. Ponadto, przyłącze znajdujące się na działce skarżącej zostało objęte "w sposób lokalizacyjny" decyzją Starosty Wieluńskiego, która w treści rozstrzyga o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej z przyłączami do działek i przepompowniami.
2. Z posiadanych przez ten organ akt wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieluniu w sprawie związanej z budową przedmiotowej sieci kanalizacji sanitarnej prowadzi bądź prowadził już inne postępowania, tj.:
i. Postępowanie PINBW.5160.21.2022 - dotyczące przystąpienia do użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami i przepompowniami na działkach obr. [...], zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty Wieluńskiego o pozwoleniu na budowę nr 635/04 z dnia 14 października 2004 r. Powyższe postępowanie zostało zakończone wydaniem w dniu 12 lutego 2022 r. decyzji nr 84/2022, która umorzyła postępowanie w sprawie przystąpienia do użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami i przepompowniami. Jak ustalono nielegalne przystąpienie do użytkowania przedmiotowej kanalizacji sanitarnej nastąpiło z dniem 4 stycznia 2006 r. a zatem termin do nałożenia kary z tego tytułu, uległ przedawnieniu, stosownie do regulacji Ordynacji podatkowej.
ii. Postępowanie PINBW.5120.206.2022 - dotyczące zawiadomienia o zakończeniu budowy sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami i przepompowniami na działkach obr. [...], zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty Wieluńskiego o pozwoleniu na budowę nr 635/04 z dnia 14 października 2004 r. Decyzją nr 42/2022 z dnia 26 lipca 2022 r. PINB w Wieluniu wniósł sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania kanalizacji sanitarnej z przyłączami do działek i przepompowniami ścieków, zrealizowanej na działkach w obr. [...], objętej zawiadomieniem inwestora Gminy C. z dnia 27 czerwca 2022 r.
iii. Postępowanie PINBW.5160.23.2022 - dotyczące legalności wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej na działce o numerze ewid. [...] i [...] w miejscowości W.. Powyższe postępowanie zostało umorzone decyzją PINB w Wieluniu nr 66/2022 z dnia 4 listopada 2022 r., która została utrzymana w mocy decyzją organu szczebla wojewódzkiego nr 86/2023 z dnia 5 maja 2023 r. znak: WOP.7721.1180.2022.KD. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 717/23 (data uprawomocnienia: 30 stycznia 2024 r.) oddalił skargę H. P. od decyzji organu szczebla wojewódzkiego. Decyzja ta jest zatem prawomocna i ostateczna.
3. Zdaniem tego organu, skoro w niniejszej sprawie wykluczono na wczesnym etapie, możność prowadzenia legalizacyjnego wynikającego z ustawy Prawo budowlanego, należało przejść do przesłanek prowadzenia postępowania naprawczego.
4. Organ podniósł, że zgodnie z art. 36a ust. 6 Prawa budowanego, projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a w przypadku uznania, że jest ono nieistotne, obowiązany jest zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jednakże konsekwencje materialnoprawne i formalnoprawne związane są wyłącznie z odstąpieniem istotnym, które jest dopuszczalne po uzyskaniu przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a dokonane bez wymaganego pozwolenia – skutkuje wstrzymaniem robót budowlanych i przeprowadzeniem postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 oraz uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę.
5. Choć postępowanie organ I instancji prowadził wobec całości "budowy sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączeniami i przepompowaniami na działkach obr. [...]", to zdaniem organu wojewódzkiego nie ulega wątpliwości, że w związku z interwencjami H. P. kluczowym elementem analizy była przede wszystkim kwestia wykonania przyłączy na działkach o nr ewid. [...] oraz [...] w ten sposób, że w toku inwestycji miało dojść do zmiany przebiegu i długości zlokalizowanego tam przyłącza.
6. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi zgodził się z organem I instancji, że wszystkie przyłącza były elementem całej inwestycji budowy sieci kanalizacji sanitarnej, a zatem bezspornie były one objęte decyzją o pozwoleniu na budowę, wcześniej zaś decyzją lokalizacyjną.
7. Organ zwrócił szczególną uwagę na przedłożone w toku postępowania oświadczenie kierownika budowy R. P., który oświadczył, że "roboty budowlane realizowane w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez Starostę Powiatu Wieluńskiego z dnia 14 października 2004 r. zostały wykonane zgodnie ze zmianami, uzgodnionymi z projektantem i w sposób nieistotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, zgodnie z przedłożonymi rysunkami w działkach obr. [...], obr. [...]. W związku ze zmianami na całym zadaniu wykonano kolektor sanitarny fi 315 PCV zgodnie z projektem bez zmian lokalizacji i długości, kolektor sanitarnego o średnicy fi 200 PCV uległ zmianom i został wydłużony o +18,50 m, natomiast rurociągi tłoczne ze względu na zmianę trasy zostały skrócone fi 110PEHD o - 24,00 mb oraz rurociągu tłocznego fi 90 PEHD o -12,00 mb. Ogółem nie wykonano odcinka (18,50-12,00-24,00) o długości -17,50 mb (...). Analizując w zakresie zgodności z art. 36a ust. 5 pkt 2b ustawy długości nie wykonanej 17,5 00 mb kolektora sanitarnego względem całości zadania tj. 10.659,00 mb stanowi to 0,16%, a zatem nie przekracza wartości dopuszczalnej 2%".
8. Ponadto, stosownie do art. 36a ust. 5b pkt 1 Pr. bud., przepisów ust. 5 pkt 1 nie stosuje się do urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury. Przez urządzenie budowlane, w zgodzie z definicją zawartą w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Cechą wyróżniającą urządzenia budowlane jest ich związanie z obiektem budowlanym w sposób funkcjonalny, umożliwiający użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, które z kolei przesądza o rodzaju urządzeń technicznych niezbędnych do jego eksploatacji. Organ wojewódzki uznał za prawidłowe ustalenia organu powiatowego, w myśl których przyłącze na działkach nr ewid. [...] i [...], biegnące od studni nr [...] przez studzienkę nr [...] na działce [...] do studzienki nr [...] na działkach [...] jest częścią zadania inwestycyjnego pn. "Budowa kanalizacji sanitarnej z przyłączami do działek i przepompowni ścieków zlokalizowanych na działkach w obrębie [...], gmina C.", którego inwestorem była Gmina C., która została wybudowana na podstawie decyzji Starosty Wieluńskiego zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z dnia 14 października 2004 r.
9. Przyłącze zlokalizowane na działkach nr ewid. [...] i [...] oraz na działce nr [...] wraz ze studzienkami naniesione jest na mapie znajdującej się w arkuszu nr 3, załącznika nr 1 do decyzji o pozwoleniu na budowę.
10. W ocenie organu II instancji, w realiach niniejszej sprawy, po uwzględnieniu zarówno charakteru inwestycji, a także obecnie obowiązujących norm oraz zakodowanych w nich wartości Prawa budowlanego, nie można uznać wykazanego odstępstwa jako odstąpienia istotnego. Wobec tego organy nadzoru budowlanego nie mają również w oparciu o taką podstawę działania, legitymacji do dalszego prowadzenia postępowania naprawczego w związku ze stwierdzeniem nieistotnych odstępstw od projektu budowlanego będącego częścią decyzji o pozwoleniu na budowę.
11. Ponadto, organ odwoławczy przypomniał, że postępowanie naprawcze w ustawie Prawo budowlane nie służy "naprawianiu" błędów organów administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie może dążyć wyłącznie do doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem, ale wyłącznie w zakresie istotnych odstępstw, bowiem w tym przedmiocie prowadzone jest postępowanie naprawcze. Postępowanie to nie może natomiast zmierzać do weryfikacji pierwotnego projektu budowlanego w zakresie, w którym inwestor nie dokonał istotnych odstępstw czy też "uaktualniania" dokonanych już robót do zmieniających się wymogów prawa.
12. Rozpatrując natomiast podniesiony zarzut dotyczący braku zgody H. P. na przebieg projektowanego przyłącza oraz braku zgody co do wejścia na jej nieruchomość, organ wyjaśnił, że kwestie te nie należą do właściwości organów nadzoru budowlanego.
13. Stosownie do treści art. 2 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków: przyłącze kanalizacyjne to - odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej. Oznacza to, iż jeżeli na nieruchomości znajduje się studzienka kanalizacyjna to przyłączem jest odcinek przewodu pomiędzy wewnętrzną instalacją a tą studzienką, natomiast dalsza część przewodu do rury głównej stanowi już element sieci. Jeżeli na nieruchomości brak jest studzienki to przyłączem jest odcinek przewodu pomiędzy wewnętrzną instalacją a granicą nieruchomości, dalsza część tego przewodu prowadząca do sieci, stanowi element tejże sieci. Wobec tego przyłącze do kanału sanitarnego - do pierwszej studzienki od strony budynku - stanowi własność właściciela budynku, a nie właściciela urządzenia kanalizacyjnego, do którego należy pozostała część urządzenia kanalizacyjnego.
14. Z kolei oceniając zarzut dotyczący "rażącego naruszenia przepisów prawa" przy wydawaniu przez Starostę Wieluńskiego decyzji o pozwoleniu na budowę spornej sieci kanalizacji, organ uznał za pozbawiony podstaw, a przede wszystkim nie podlegający ocenie w trybie postępowania naprawczego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Nieważność decyzji administracyjnej wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej może wyłącznie w odpowiednim trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego stwierdzić organ nadrzędny nad organem I instancji, w tym wypadku jest to Wojewoda. Ponadto, ze względu na upływ niemal 20 lat od wydania przez Starostę Wieluńskiego decyzji nr 635/04 z dnia 14 października 2004 r., stwierdzenie nieważności takiego aktu administracyjnego jest prawnie niemożliwe. Obowiązująca od 19 września 2020 r. nowelizacja ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo wprowadziła bowiem istotne ograniczenie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 37b Prawa budowlanego).
15. Konkludując, w ocenie organu II instancji, w realiach niniejszej sprawy, po uwzględnieniu zarówno charakteru inwestycji, a także obecnie obowiązujących norm oraz zakodowanych w nich wartości Prawa budowlanego, nie można uznać wykazanych odstępstw jako odstępstw istotnych. Wobec czego, organy nadzoru budowlanego nie mają również w oparciu o taką podstawę działania, legitymacji do dalszego prowadzenia postępowania wobec budowy sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączeniami i przepompowaniami na działkach obr. [...], zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę nr 635/04 z dnia 14 października 2004 r. Dlatego też organ wojewódzki uznał, że postępowanie organu stopnia podstawowego zostało prawidłowo zakończone wydaniem decyzji na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umarzającej postępowanie administracyjne.
1. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła H. P., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Skarżąca wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem naruszonego bezprawnie prawa własności. Zaskarżonej decyzji zarzuciła brak rozpoznania istoty sprawy. Skarżąca podniosła, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa własności poprzez nieuprawnioną ingerencję w jej własność, polegającą na wyłączeniu spod użytkowania części jej nieruchomości oraz obciążenie działki służebnością przesyłu nieczystości pochodzących z sąsiedniej nieruchomości. Powyższe powoduje immisje szczególnie uniemożliwiające w okresie letnim otwarcie okna położonego w odległości mniejszej niż 1,5 m od studzienki będącej w istocie zakończeniem wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej sąsiadów. Zdaniem skarżącej w sprawie nie może być mowy o odstępstwie nieistotnym.
2. W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zważył co następuje:
3. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale co do zasady z innych przyczyn niż w niej wskazane.
1. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
2. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Sąd dopatrzył się przy jej wydaniu oraz wydaniu decyzji ją poprzedzającej naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 P.p.s.a. skutkują koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego obu ww. decyzji.
3. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja nr 166/2024 Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, [dalej: "ŁWINB"], wydana po rozpatrzeniu odwołania Pani H. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu [dalej: "PINB"], nr 13/2023 z dnia 23.02.2023 r., którą ten organ na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie w sprawie budowy sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączeniami i przepompowaniami na działkach obr. [...], zrealizowanej [dalej: "inwestycji"] na podstawie pozwolenia na budowę nr 635/04 z dnia 14 października 2004 r. wydanego przez Starostę Wieluńskiego, z uwzględnieniem nieprawidłowości opisanych w załączniku do pisma P. H. P. z dnia 09 czerwca 2022 r., zawierającym m.in. wniosek o odłączenie wykonanego na dz. ewid. nr [...] przyłącza ścieków odprowadzanych z dz. ewid. nr [...] i [...]. Fakt wydania przez Starostę Wieluńskiego decyzji o pozwoleniu na budowę nr 635/04 z dnia 14 października 2004 r. [dalej: "pozwolenie na budowę"] nie jest sporny.
4. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej, co skutkuje tym, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy też negatywne staje się z punktu widzenia prawa niedopuszczalne. W konsekwencji, postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, gdyż brak jest materialnego elementu stosunku administracyjnoprawnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W tym stanie rzeczy bezprzedmiotowość postępowania w wymiarze przedmiotowym prowadzi do wniosku, że postępowanie administracyjne nie zawiera w ogóle komponentu sprawy administracyjnej i jako takie powinno zostać umorzone.
5. W ocenie Sądu wydane w sprawie decyzje są co najmniej przedwczesne, a to z tej przyczyny, że organy nie uczyniły zadość obowiązkom wynikającym przede wszystkim z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., organ II instancji dodatkowo naruszył art. 15 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd uwzględnił skargę zasadniczo z uwagi na wady, które miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., a które nie zostały podniesione w skardze.
6. W pierwszej kolejności należy odnieść się do przedmiotu oraz zakresu prowadzonego przez organy obu instancji postępowania administracyjnego.
1. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości przedmiot postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Wynika on bowiem w pierwszym rzędzie z pisma organu I instancji z dnia 26 lipca 2022 r., którym organ ten zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy sieci kanalizacyjnej sanitarnej z przyłączeniami i przepompowniami na działkach obr. [...], gm. C., na działkach obr. [...], zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę nr 635/04 z dnia 14 października 2004 r. Starosty Wieluńskiego z uwzględnieniem nieprawidłowości opisanych w załączniku do pisma H. P. z dnia 9 czerwca 2022 r., zawierającym m.in. wniosek o odłączenie wykonanego przyłącza na działce nr ewid. [...] ścieków odprowadzanych z działki nr ewid. [...] i [...]. Potwierdza to również m.in. pismo tego organu z dnia 22 sierpnia 2022 r., którym organ ten wezwał gminę C. do przedłożenia stosownych dokumentów dotyczących prowadzenia całości robót budowlanych na podstawie wskazanego wyżej pozwolenia na budowę, a także pismo tego organu z dnia 6 października 2022 r., którym organ ten wezwał inwestora do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji.
Zdaniem Sądu podkreślić należy, że przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie są jedynie nieprawidłowości wskazane przez panią H. P. w załączniku do pisma z dnia 9 czerwca 2022 r., a więc dotyczące dz. ewid. nr [...], [...] i [...], a cała ww. inwestycja.
Mając na uwadze powyższe, w przekonaniu Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu II instancji jest niezrozumiałe. Organ twierdzi bowiem, że w ocenie ogranicza się do kluczowego elementu jakim było wykonanie przyłączy na dz. ewid. nr [...], [...] i [...], co oznacza, że organ ten ograniczył w sposób nieuprawniony zakres postępowania do badania legalności de facto jedynie fragmentu inwestycji obejmującej te działki, czym niechybnie naruszył art. 15 K.p.a.
2. W powyższym kontekście nie można w ocenie Sądu zgodzić się zawartym w uzasadnieniu decyzji organu ii instancji twierdzeniem, że organ pierwszej instancji prowadził postępowanie wobec inwestycji. Zdaniem Sądu zarówno z wydanych w sprawie decyzji jak i materiału aktowego wynika, że głównym przedmiotem zainteresowania organów obu instancji były kwestie dotyczące wykonania przyłączy na dz. ewid. nr [...], [...] i [...]. Tymczasem przedmiotem postępowania miała być kontrola legalności całej inwestycji, czyli budowy sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączeniami i przepompowaniami na działkach obr. [...].
W przekonaniu Sądu treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nakazuje przyjąć, że ŁWINB skontrolował legalność jedynie części zadania inwestycyjnego. Należy jednocześnie zauważyć, że postępowanie w powyższym (częściowym) zakresie było już prowadzone i zakończone w ramach postępowania PINBW.5160.23.2022 – dotyczącego legalności wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej na dz. ewid. nr [...] i [...]. Postępowanie to zostało umorzone decyzją nr 66/2022 z dnia 4 listopada 2022 r., która została utrzymana w mocy przez organ wojewódzki, a WSA w Łodzi oddalił skargę na tę decyzję (wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 717/23). Organy uznały w tej sprawie, że kontrola legalności fragmentu całego zadania inwestycyjnego, wobec prowadzenia postępowania dotyczącego całego zadania inwestycyjnego, stała się bezprzedmiotowa.
7. W dalszej kolejności należy zauważyć, że analiza materiału dowodowego sprawy pozostawia wątpliwości przede wszystkim co do oceny, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z istotnym, czy też nieistotnym odstępstwem od warunków określonych w pozwoleniu na budowę inwestycji.
1. Zdaniem Sądu, wydane w sprawie rozstrzygnięcia – na płaszczyźnie ustalenia charakteru odstępstwa - naruszają reguły postępowania dowodowego. Organy w niniejszym postępowaniu przede wszystkim naruszyły jedną z zasadniczych zasad procedury administracyjnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a., tj. zasadę prawdy obiektywnej. Zgodnie z tą zasadą, w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięcie tej zasady przewiduje art. 77 § 1 K.p.a. nakładający na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to niewątpliwie, iż organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako warunku koniecznego do przekonującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Dopiero na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego, organ administracji publicznej ocenia czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 K.p.a.
2. W tym miejscu wskazać należy, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 (samowola budowlana) lub w art. 49f (podstawy do wszczęcia postępowania legalizacyjnego) Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). Zgodnie z kolei z art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie m.in. wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%.
Organy administracji miały zatem obowiązek zbadać w przedmiotowej sprawie, czy stwierdzone odstępstwa spełniają przesłanki uznania za istotne.
3. Stosownie do art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadku uznania, że jest ono nieistotne, dołącza do dokumentacji budowy odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oraz ponownego zgłoszenia.
4. Art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi natomiast, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.
5. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji podjął próbę oceny całej inwestycji pod kątem jej legalności, wskazując, że odstępstwa od projektu budowlanego inwestycji nie miały charakteru istotnego.
Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji przyjmuje za organem I instancji, iż dostrzeżonych w niniejszej sprawie odstępstw nie można uznać za odstępstwa istotne. Ze względu na powyższe w ocenie tego organu, organy nadzoru budowlanego nie mają legitymacji do prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie.
6. Godzi się w tym miejscu zauważyć, że stosownie do art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem istota wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji, co wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem o charakterze merytorycznym. Organ odwoławczy ma więc obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Organ ten może, a nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję organu pierwszej instancji z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione w odwołaniu (por. wyrok NSA z 12.01.2018 r., II OSK 772/16; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Organ II instancji winien był zatem rozstrzygnąć ponownie sprawę w całości, czego jednak – w ocenie Sądu - nie uczynił. Organ II instancji tylko w jednym akapicie powołuje treść oświadczenia kierownika budowy R. P., odnoszące się do całości inwestycji, jednak w żaden sposób nie ocenia wpływu i przydatności tego dokumentu dla rozstrzygnięcia sprawy.
Należy też zauważyć, że w dalszej kolejności organ II instancji wskazuje, że przepisu art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego nie stosuje się do urządzeń budowlanych, by w następnym akapicie stwierdzić, że przyłącze na działkach nr [...] i [...] jest częścią zadania inwestycyjnego, jakim jest budowa kanalizacji sanitarnej z przyłączami i przepompowni ścieków.
Mając na uwadze powyższe zdaniem Sądu uzasadnienie decyzji organu II instancji jest zatem niezrozumiałe i nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania ŁWINB. Finalnie nie wiadomo bowiem, czy organ dokonał oceny legalności całości inwestycji czy też jedynie jej części, a co za tym idzie, czy w sprawie doszło do odstąpienia od projektu budowlanego o charakterze istotnym czy też nie i dlaczego.
7. Ponadto odnosząc się do ww. oświadczenia kierownika budowy należy w ocenie Sądu wskazać, że zawiera ono liczne rozbieżności. I tak – co należy podkreślić – jedynie przykładowo można wskazać, iż:
W "Oświadczeniu kierownika budowy" R. P. bez daty (Sąd zauważa w tym miejscu, że ze względu na brak numeracji poszczególnych kart akt administracyjnych nie ma możliwości wskazania konkretnej karty, abstrahując od faktu, że takich oświadczeń kierownika budowy o różnej treści – co więcej - bez daty jest w aktach administracyjnych kilka) znajduje się m.in. oświadczenie o wykonaniu dodatkowego odcinka kolektora Ø200 o długości 21 m na działce nr 290 (pierwsza strona oświadczenia) - a w dalszej jego części (druga strona tego oświadczenia) jest mowa o tym, że kolektor ten został wydłużony o 18,50 m, co świadczy o rozbieżnościach w złożonym oświadczeniu, a okoliczność ta nie została przez organy dostrzeżona. W dalszej części oświadczenia jest zaś mowa o tym, że rurociągi tłoczne ze względu na zmianę trasy zostały skrócone Ø110PEHD o 24 m, Ø90PEHD o 12 m. Składający oświadczenie przyjął zaś, że ogółem nie wykonano odcinka o długości 17,50 m. Mając na uwadze wskazane wyżej oświadczenie o wykonaniu dodatkowego odcinka kolektora Ø200 o długości 21mb, to w ocenie Sądu nie został on uwzględniony w przedstawionych wyliczeniach. Wskazana wyżej wielkość 17,5 mb kolektora sanitarnego stanowi w ocenie składającego oświadczenie 0,16% i jest mniejsza niż dopuszczalna wartość, czyli 2%.
Należy też zauważyć, że jak wynika ze wskazanego oświadczenia w niektórych przypadkach zmiana trasy skutkowała wydłużeniem, w innych przypadkach zaś skróceniem długości sieci kanalizacyjnej oraz rurociągów tłocznych. Zmiany te nie zostały jednak uwzględnione w rozliczeniu, a przynajmniej w żaden sposób nie wynika to zdaniem Sądu z treści tego oświadczenia ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Co więcej, w oświadczeniu tym jest mowa o zmianie tras niektórych odcinków kanalizacji np. rurociągu tłocznego 2x Ø110 i 90PE na działce 847, ale nie wskazano czy zmiany tras – czego nie można z góry wykluczyć - miały wpływ na długość instalacji kanalizacyjnej.
W oświadczeniu tym wskazano również m.in. przyłączenia kanalizacji sanitarnych Ø160PCV, których w zadaniu inwestycyjnym nie wykonano.
Organ nie odniósł się jednak do tego czy ww. zmiany tras, czy też niewykonanie w powyższym zakresie zadania inwestycyjnego ma wpływ na ocenę, czy mamy do czynienia z istotnym odstępstwem w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego.
8. Zdaniem Sądu ww. oświadczenie kierownika budowy R. P., na podstawie którego organy wydały rozstrzygnięcia, zawiera błąd logiczny, bowiem uwzględnia jedynie długość projektowanych sieci kanalizacji i rurociągów tłocznych, pomniejszając je jedynie o długości niewykonanych fragmentów sieci i rurociągów (niewykonanie odcinka inwestycji w postaci niewykonania 17,5 mb kolektora sanitarnego), nie uwzględnia natomiast długości zrealizowanej ponad normę w stosunku do długości projektowanych, czy też zmian trasy poszczególnych rurociągów tłocznych i kolektorów. Autor pomija także w ocenie istotności odstępstwa m.in. zmianę trasy kanalizacji sanitarnych Ø160PCV oraz niewykonanie przyłączy do tej kanalizacji.
Co istotne, w innym zaś oświadczeniu kierownika budowy jest mowa o tym, że nie wykonano 1,07 % kanalizacji.
Zważywszy powyższe, w ocenie Sądu organy nie przeprowadziły rzetelnego postępowania dowodowego, nie uwzględniły bowiem wszystkich stwierdzonych, na podstawie inwentaryzacji powykonawczej oraz złożonego oświadczenia kierownika budowy, odstępstw od projektu budowlanego i nie oceniły ich charakteru na tle całej inwestycji.
Zważywszy powyższe uwagi zdaniem Sądu stanowisko organów, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z istotnym odstępstwem jest co najmniej przedwczesne. W tym zakresie organy nie poczyniły wystarczających ustaleń. Sąd raz jeszcze podkreśla, że wskazane wyżej przez Sąd rozbieżności mają jedynie charakter przykładowy. Na organach ponownie rozpoznających sprawę będzie ciążył obowiązek zweryfikowania wszystkich danych mogących mieć wpływ na zakwalifikowanie odstępstwa jako istotnego lub też nie i dokonanie oceny wszystkich oświadczeń złożonych przez kierownika budowy, w tym pod kątem ich spójności i logiki.
9. Na marginesie należy też wskazać, że błędnie organ I instancji nie uwzględnił przy ocenie istotności odstępstwa okoliczności zmiany usytuowania studzienek i długości przyłączy z uwagi na to, że art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego nie stosuje się do urządzeń budowlanych. Ocenie legalności podlega bowiem cała inwestycja jako obiekt budowlany, a nie jedynie jej fragmenty, które odrębnie stanowią urządzenia budowlane.
8. Wydana przez organ II instancji decyzja, wobec dokonania oceny przez ten organ jedynie wycinka zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jest zatem przedwczesna na skutek naruszenia przez organ II instancji art. 15 K.p.a. Wobec tego winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
Warto bowiem przypomnieć, że do kompetencji sądu administracyjnego należy wyłącznie kontrola legalności działania organu administracji. Rolą organu administracji jest zaś rozstrzygnięcie o prawach czy obowiązkach strony stosunku administracyjnego na podstawie norm prawa materialnego i w ustalonym w tym postępowaniu stanie faktycznym.
Zadaniem zaś sądu administracyjnego jest sprawdzenie czy postępowanie organu odpowiadało wymogom formalnym i czy w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Tym samym, sąd nie zastępuje organów administracji publicznej w merytorycznym załatwieniu spraw i nie dokonuje samoistnie ustaleń faktycznych i prawnych. Sąd jedynie weryfikuje zgodność zajętego przez organ stanowiska z obowiązującymi przepisami prawa. Weryfikacja ta jest zaś możliwa wówczas, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy.
Ww. uchybienia, a zwłaszcza rozbieżności w danych zawartych w oświadczeniach kierownika budowy, uzasadniają w ocenie Sądu przyjęcie, że również organ I instancji nie przeprowadził w wystarczającym zakresie postępowania wyjaśniającego, nie dokonał należytej i przede wszystkim pełnej i rzetelnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszył art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Powyższe skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego także decyzji organu I instancji, sprawa winna być bowiem rozpoznana ponownie przez organ powiatowy celem realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania.
9. Zważywszy wskazane wyżej przez Sąd okoliczności, w tym wynikające ze złożonych przez kierownika robót budowlanych oświadczeń nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organów, że w sprawie należało przyjąć, iż mamy do czynienia z nieistotnym odstąpieniem od wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę warunków - twierdzenie takie jest bowiem co najmniej przedwczesne. Organy nie podjęły bowiem wystarczających działań zmierzających do rzetelnego sprawdzenia wskazanych przez kierownika budowy danych dotyczących charakteru odstąpienia. Trzeba przy tym zauważyć, że już pobieżna analiza danych w ww. oświadczeniu nakazuje powziąć co najmniej uzasadnione wątpliwości co do zawartych w tych oświadczeniach wniosków dotyczących charakteru odstąpienia od warunków wynikających z pozwolenia na budowę.
10. Odnosząc się do zarzutów skargi zdaniem Sądu są one niezasadne. Sąd administracyjny co do zasady nie jest władny rozstrzygać o naruszeniu prawa własności oraz o immisjach, które to zarzuty podnosi skarżąca. Należy bowiem odróżnić naruszenie prawa własności od kwestii istotnych odstępstw od projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego, czyli odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zdaniem Sądu prawidłowo organy w kontrolowanej sprawie przyjęły, iż badanie spełnienia warunków uzyskania przez inwestora decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę, nie należą do kompetencji organu nadzoru budowlanego, lecz organów właściwych w sprawie pozwolenia na budowę (zob. wyrok WSA w Łodzi z 22.11.2023 r., II SA/Łd 717/23).
Jednocześnie zgodzić należy się w ocenie Sądu z twierdzeniem organu, że przyłącze zlokalizowane na dz. ewid. nr [...] i [...] oraz dz. ewid. nr [...] wraz ze studzienkami naniesione jest na mapie znajdującej się w arkuszu nr 3, załącznika nr 1 do decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym miejscu należy podkreślić, że przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego obu instancji, których rozstrzygnięcia są przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie, nie była kwestia zgodności z prawem ww. decyzji Starosty Wieluńskiego z dnia 14 października 2004 r. o pozwoleniu na budowę ww. inwestycji. Z tego też względu organy nadzoru budowlanego nie były władne w zakresie przysługujących im kompetencji do weryfikacji wskazanej wyżej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.
11. Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 12 grudnia 2024 r. podnosi, że posadowienie na należącej do skarżącej nieruchomości części instalacji kanalizacyjnej łączącej tę instalację z działką sąsiednią wynika z samowoli wykonawcy i nie było przewidziane "planem" ani decyzją Starosty Wieluńskiego, a nadto, iż skarżąca nie wyrażała zgody na posadowienie na jej nieruchomości instalacji kanalizacyjnej prowadzącej do działki sąsiedniej. Należy jednak zauważyć, że podnoszona przez skarżącą kwestia braku prawa do dysponowania nieruchomością przez inwestora na cele budowlane może zostać oceniona jedynie w postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem byłoby ww. pozwolenie na budowę, a do przeprowadzenia którego właściwy jest inny organ. Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że kwestia ta nie jest przedmiotem postępowania toczącego się przez organami nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. Już tylko na marginesie można zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie o udzieleniu zezwolenia przez skarżącą na budowę na jej nieruchomości kolektora sanitarnego i przyłącza kanalizacyjnego ze studzienką. Co prawda skarżąca kwestionuje fakt złożenia przez nią podpisu pod oświadczeniem w przedmiocie udzielenie takiej zgody, czemu dała również wyraz w czasie posiedzenia Sądu w dniu 12 lutego 2025 r., jednakże jest to zagadnienie wymagające rozważenia w ramach ewentualnego postępowania w trybie nadzwyczajnym, o którym mowa wyżej.
12. Należy podkreślić, że podnoszone w skardze kwestie naruszenia prawa własności, potencjalnych immisji czy też możliwości realizacji inwestycji w innym przebiegu wykraczają natomiast poza granice niniejszej sprawy. W ocenie Sądu brak jest też podstaw do przyjęcia, że w realiach niniejszej sprawy doszło do wywłaszczenia – jak podnosi skarżąca.
13. Odnosząc się zawartego w piśmie procesowym skarżącej z dnia 12 grudnia 2024 r. wniosku dowodowego o przesłuchanie świadka, należy zauważyć, że stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zakres postępowania dowodowego, prowadzonego przez sąd administracyjny jest ściśle wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, jaką jest ocena zaskarżonego aktu zgodnie z kryterium legalności (por. wyroki NSA z dnia 19 sierpnia 2016 r., sygn. akt I GSK 1792/14; z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2929/14; z dnia 26 lipca 2016 r., sygn. akt I FSK 147/15). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd co do zasady opiera się na materiale dowodowym, znajdującym się w nadesłanych aktach administracyjnych (art. 133 P.p.s.a.). Podkreślić należy, że przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Natomiast postępowanie dowodowe w ramach postępowania sądowoadministracyjnego może być prowadzone jedynie jako postępowanie uzupełniające, ograniczone przy tym do dowodów z dokumentów. Przeprowadzenie innych dowodów poza dowodami z dokumentów, czyli dowodu z zeznań świadka, przesłuchania stron, czy też oględzin jest niedopuszczalne (por. H. Knysiak-Sudyka [w:] Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, wyd. V, Warszawa 2021, art. 106). Ze względu na powyższe Sąd wniosek o przesłuchanie świadka oddalił.
14. Reasumując: w realiach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcie organu umarzające postępowanie jest przedwczesne albowiem analiza materiału dowodowego sprawy pozostawia wątpliwości przede wszystkim co do oceny całej inwestycji jak również kwestii kwalifikacji charakteru odstąpienia od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Z powyższych przyczyn, przy uwzględnieniu wskazanych powyżej naruszeń przepisów prawa materialnego i postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).
15. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią powyższą ocenę prawną, przeprowadzą postępowanie wyjaśniające w pełnym zakresie wynikającym z przepisów K.p.a., dokonają przede wszystkim oceny całej inwestycji, w tym pod kątem ewentualnego istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę. Organy wydając ponownie decyzje w sprawie będą także zobowiązane do ustosunkowania się w pełnym zakresie do ponoszonych przez skarżącą argumentów i wyczerpującego uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć stosownie do art. 107 § 3 K.p.a.
16. O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a., w tym 500 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
a.tp.