II SA/Łd 682/24

II SA/Łd 682/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-12-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Michał Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 500/25 - Wyrok NSA z 2025-10-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 2 pkt 31, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c), art. 200, art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 11 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2024 roku sprawy ze skargi M. K. i I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 15 lipca 2024 roku nr SKO.4150.390.391.2024 SKO.4150.414-416.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 27 maja 2024 roku, nr DPRG-UA-VIII.724.2024; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej M. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej I. B. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.tp.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 15 lipca 2024 r. znak: SKO.4150.390-391.2024, SKO.4150.414-416.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania I.B., M.K., K.L., M.L. i A. P. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 27 maja 2024 r., znak: DPRG-UA-VIII.724.2024 wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. i art. 104 k.p.a. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu do 55 budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z wewnętrznym układem komunikacyjnym i naziemnymi miejscami postojowymi, budowie sieci kanalizacyjnej i wodociągowej oraz urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], fragment działki nr [...] oraz fragmenty działek drogowych nr [...], [...] w obrębie [...].
Z akt sprawy wynika, że 12 grudnia 2023 r. E.D. złożyła wniosek dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zespołu 22 budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z wewnętrznym układem komunikacyjnym i naziemnymi miejscami postojowymi, budowie sieci kanalizacyjnej oraz urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], fragment działki nr [...] oraz fragmenty działek drogowych nr [...], [...] i [...] w obrębie [...]. Pismem z 18 grudnia 2023 r. wezwano inwestora o uzupełnienie wniosku, doprecyzowanie jego przedmiotu oraz jego uszczegółowienie. 15 stycznia 2024 r. inwestor uzupełnił wniosek, który spełnił wymogi art. 52 ust. 2 u.p.z.p. 22 lutego 2024 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i poinformował, że zgodnie z art. 49a k.p.a. kolejne zawiadomienia stron o decyzji i innych czynnościach organu będą zamieszczane na stronie internetowej www.bip.uml.lodz.pl.
Pismami z 18 lutego i 25 marca 2024 r. inwestor zmienił wniosek i organ ostatecznie prowadził postępowanie dla inwestycji polegającej na budowie zespołu do 55 budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z wewnętrznym układem komunikacyjnym i naziemnymi miejscami postojowymi, budowie sieci kanalizacyjnej i wodociągowej oraz urządzeń budowlanych przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], fragment działki nr [...] oraz fragmenty działek drogowych nr [...], [...] w obrębie [...].
Powierzchnia całego terenu inwestycji wynosi ok. 18798 m2 jest mniejsza niż 2 ha oraz zgodnie z wnioskiem, powierzchnia użytkowej planowanych parkingów, garaży, infrastruktury drogowej na terenie inwestycji wynosi do 5000 m2 tj. mniej niż 1 ha. Ponadto inwestor oświadczył, że planowana inwestycja nie będzie negatywnie wpływała na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094), powoływanej dalej jako: "u.u.i.ś." oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko(Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), powoływanej dalej jako: "rozporządzenie RM".
W czasie postępowania do organu 6 i 11 marca 2024 r. wpłynęły protesty stron postępowania i okolicznych mieszkańców, w których zwrócono uwagę na negatywny wpływ inwestycji na ład przestrzenny w obrębie obszaru "[...]", znaczny wzrost ruchu drogowego na ul. [...] oraz brak sieci kanalizacyjnej, niezbędnej dla tak dużego przedsięwzięcia. Ponadto pismem z 22 marca 2024 r. I. B. i M.K. wniosły o uzyskanie przez organ w postępowaniu opinii Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie planowanej inwestycji oraz wyraziły sprzeciw co do lokalizacji od strony ul. [...] wyjazdu z terenu inwestycji.
Organ przywołaną na wstępie decyzją wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wyznaczył wokół terenu inwestycji obszar analizy i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalając, że istniejąca w obszarze analizy zabudowa pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy tj. budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przygotowany projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy został uzgodniony m.in. z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie, Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w W. - Zarządem Zlewni w Ł., w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w toku prowadzonego postępowania nie wniosło do niego uwag. Organ zwrócił się do Wydziału Kształtowania Środowiska UMŁ o udzielenie informacji odnośnie prawnych form ochrony przyrody na terenie objętym wnioskiem. Odnosząc się do wątpliwości dotyczących zwiększenia ruchu kołowego na ul. [...] oraz braku sieci kanalizacyjnej w ul. [...] stwierdził, że stały się bezprzedmiotowe, ponieważ inwestor dokonał korekty wniosku odstępując od budowy ww. zjazdu i rozszerzając przedmiot inwestycji o budowę sieci kanalizacyjnej w ul. [...].
Wnioskodawca po zapoznaniu się z projektem decyzji, pismem 19 kwietnia 2024 r. wniósł o zmianę w decyzji w zakresie szerokości elewacji frontowej, ustalając ją od strony ul. [...] od 12 m do 26,5 m oraz zwiększenia wskaźnika zabudowy do 0,26. Inwestor wskazał, że wnioskowane zmiany umożliwią realizację inwestycji wraz z całą jej infrastrukturą - siecią kanalizacyjną i wodociągową. Organ stwierdził, że wnioskowane zmiany znajdują uzasadnienie w przeprowadzonej analizie urbanistycznej. Budynki znajdujące się w obszarze analizy posiadają szerokość elewacji frontowej w przedziale od 4,5 m do 26,5 m, średni wskaźnik wynosi 14 m. Wzdłuż ul. [...] budynki mieszkalne posiadają szerokość elewacji frontowej zbliżone do wnioskowanej 12 m (po stronie terenu inwestycji - ul. [...],[...],[...],[...]. Wnioskowana szerokość elewacji planowanych budynków mieszkalnych wpisze się w istniejąca zabudowę tym bardziej, że nie odbiega znacząco od wartości średniej tego parametru w terenie. Jednocześnie wprowadzając powyższy zapis, organ widział konieczność ograniczenia maksymalnej szerokości dla pojedynczego zespoły zabudowy szeregowej od strony wejść do budynku do 57 m, odpowiednio do szerokości zespołu połączonych budynków na działce nr [...], znajdującego się po przeciwnej stronie ul. [...]. Natomiast analizując wskaźnik zabudowy i odnosząc go do budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych na dawnej działce rolnej nr 68, gdzie istniejąca zabudowa na wydzielonych działkach wynosi od 13% do 26%, organ stwierdził, że można zachować ten sam poziom zabudowy i ustalić maksymalną wysokość wskaźnika zabudowy do terenu objętego wnioskiem o warunki zabudowy do 0,26.
Od decyzji organu I instancji odwołanie wnieśli M.K., I.B., M. L., K.L., i A.P. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpoznaniu powyższego odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ przywołując treść art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, ust. 5a u.p.z.p. stwierdził, że teren objęty wnioskiem nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem nie budzi zatem wątpliwości dopuszczalność przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
W analizowanej sprawie przeprowadzono analizę architektoniczną- tekstową, wykonaną przez uprawnioną osobę w zakresie cech i funkcji terenu oraz sporządzono załącznik graficzny przedstawiający obszar analizowany, wokół działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja, w wielkości wymaganej przepisami. W granicach obszaru wyznaczonej analizy występuje zabudowa mieszkaniowa, tereny z zabudową usługową, występują tu budynki Szpitala im. [...] (ul. [...]) oraz nieruchomość zabudowana budynkami o funkcji handlowo - usługowej i produkcyjnej o pow. 2,5 ha, (ul. [...]). Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...] (droga gminna) projektowanym zjazdem. Projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; przedłożono pisma gestorów sieci w zakresie dostaw mediów: wody – po wybudowaniu sieci wodociągowej (objętej niniejszą decyzją) w drodze wewnętrznej wydzielonej z działki nr [...]; odprowadzania ścieków – do sieci miejskiej, po wybudowaniu objętej niniejszą decyzją, sieci kanalizacji sanitarnej w ul. [...] do ul. [...] oraz w drodze wewnętrznej wydzielonej z działki nr [...]; energii elektrycznej – pismo P. S.A. z 3 kwietnia 2024 r. oraz gazu – oświadczenie Polskiej Spółki Gazowniczej o możliwości przyłączenia do sieci gazowej z 8 lipca 2022 r.
Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów działka nr [...] w obrębie [...] jest oznaczona symbolami PslV, RVI , B , RV , W-RV , RIVa , PsV. Działki nr [...] i [...] w obrębie [...] są oznaczone symbolem "dr". Warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne należy uznać za spełniony zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 82), powoływanej dalej jako: "u.o.g.r.l.". Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji przesłany został do uzgodnienia do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Łodzi, Marszałka Województwa Łódzkiego, Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. - Zarządu Zlewni w Ł. i Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi. W trakcie postępowania organ zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy zapewniając stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwił im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie.
Przeprowadzone postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie ustawowe warunki: zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej niewątpliwie kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy, inwestycja spełnia pozostałe z przesłanek określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. Wyniki analizy urbanistycznej wyniki pozwoliły na przyjęcie określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z dokonanych ustaleń wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zatem w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tej zabudowy, co oznacza spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa, która ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa pozwala na określenie parametrów planowanej zabudowy. Gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Z ustaleń analizy urbanistycznej bezspornie wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa w formie jednorodzinnej wolnostojącej wielorodzinna również. Przeszkodę do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy mogłaby stanowić jedynie stwierdzona kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym, która w sprawie nie występuje. Przy czym kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Mieszkaniowa funkcja planowanej inwestycji jest bezsprzecznie zgodna z funkcjami występującymi na obszarze analizowanym. Skoro w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wolnostojąca realizacja planowanej inwestycji w formie zabudowy szeregowej jest dopuszczalna, ale swoją formą architektoniczną i gabarytami musi odpowiadać zabudowie w obszarze analizowanym. Rozróżnienie pojęć "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "rodzaju zabudowy" nie oznacza, że rodzaj istniejącej zabudowy nie determinuje rozstrzygnięcia organu rozpatrującego wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje wziąć pod uwagę, poza funkcją zabudowy, także parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych, linię zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, co zostało uwzględnione.
Wnioskowana zabudowa to do 55 budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w kilku zespołach liczących od 5 do 9 budynków. Łączna powierzchnia zabudowy od 28 do 30% (ok. 5529 m2) w stosunku do powierzchni fragmentu działki nr [...] - 18798 m2. Z analizy wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale: 0,01 - 0,70, średni wskaźnik zabudowy wynosi 0,16. Teren podlegający zabudowie stanowi fragment dawnej działki rolnej nr 68, która została podzielona. Część wydzielonych z niej działek jest zabudowana budynkami jednorodzinnymi wolnostojącymi w wysokości od 13% do 26%, przy średniej 19%, zabudowa ta nie odbiega od zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Teren podlegający zabudowie stanowi fragment obszaru po południowej stronie ul [...], który posiada w przewadze luźną zabudowę głównie budynkami jednorodzinnymi wolnostojącymi. W obszarze analizy znajduje się niewielki obszar o powierzchni 1192 m2 z zabudową szeregową jednorodzinną, jednak ten typ zabudowy jest odosobniony i odbiega od istniejącej w sąsiedztwie zabudowy co do formy zabudowy i jej koncentracji. Istniejący dla tej zabudowy wskaźnik dla poszczególnych działek zawiera się w przedziale od 0,39 do 0,70, a średni wskaźnik wynosi 0,53 przy średniej z całego terenu analizy 0,16. Z uwagi zatem na fakt, że zabudowa szeregowa w obszarze analizy jest odosobniona, a zabudowa mieszkaniowa wolnostojąca jest formą dominującą, to uzasadnione jest dla planowanej inwestycji nie powielać wskaźnika z działki o zabudowie szeregowej, a ustalić wskaźniki w przedziale od 0,16 do 0,26, charakterystyczne dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla obszaru analizy. Przedział ten kontynuuje wskaźnik zabudowy dla całego obszaru analizy i jednocześnie, wpisuje się w zabudowę na działkach sąsiednich. Za ustalonymi wskaźnikami ograniczającymi zabudowę w dość istotny sposób przemawiają również uwarunkowania ekologiczne wynikające z sąsiedztwa z rzeką [...]. Bezspornie wyniki analizy ograniczyły rozmiary planowanej inwestycji względem parametrów proponowanych przez inwestora we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Organ wskazał, że parametry zabudowy zostały określone na podstawie wyników analizy urbanistycznej terenu, uwzględniającej w szczególności najbliższe sąsiedztwo planowanej inwestycji.
Szerokość elewacji frontowej w obszarze analizy zawiera się w przedziale: od 3 m do 70 m; średni wskaźnik wynosi 15 m (+20% - 15 + 18 m). Dla zabudowy mieszkaniowej szerokość elewacji zawiera się w przedziale: od 4,5 m do 26,5 m; średni wskaźnik wynosi 14 m (+20% - 11 + 17 m). Dla jedynej zabudowy szeregowej jednorodzinnej (przy ul. [...]), szerokość pojedynczego budynku wynosi 8,5 m, szerokość zespołu budynków 25,5 m. Wnioskowana szerokości elewacji frontowej – pojedynczego budynku od 6 m do 10 m, szerokość zespołów od 31 m do 84 m. Na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia RM ustalono szerokość elewacji frontowej jednego zespołu budynków w zabudowie szeregowej od strony ul. [...] od 12 m do 26,5 m tj. w przedziale od szerokości elewacji frontowej budynków mieszkalnych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji (po stronie terenu inwestycji – ul. [...],[...],[...],[...]) do maksymalnej szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. [...]. Jednocześnie, maksymalna szerokość dla zespołu zabudowy szeregowej od strony wejść do budynku nie może przekroczyć 57 m, co odpowiada szerokości zabudowy zlokalizowanej na działce nr [...], położonej po przeciwnej stronie ul. [...].
Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale: 2,5 m + 13 m, średni wskaźnik wynosi: 4,5 m. Dla zabudowy mieszkaniowej wysokość elewacji zawiera się w przedziale: od 2,5 m do 9 m; średni wskaźnik wynosi 4,4 m. Wnioskowana wysokość elewacji frontowej: do 7,5 m. Na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia RM ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu, attyki, okapu od 4,5 m do 7,5 m, tj. od średniej wysokości elewacji frontowej dla zabudowy w obszarze analizowanym do wartości wnioskowanej, mieszczącej się w przedziale wysokości elewacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych w obszarze analizy i nie przekraczającej wysokości maksymalnej elewacji frontowej budynków mieszkalnych zespołu zabudowy powstałego na wydzielonych działkach z dawnej działki nr [...]. Attyki – równoległe, prostopadłe do bocznych granic działki nr [...],W obszarze analizowanym występują dachy płaskie, jedno, dwu, wielospadowe (kąt nachylenia 15-45°). Wysokość głównych kalenic analizowanych budynków wynosi od 2,5 m do 13 m, dla zabudowy mieszkaniowej od 2,5 m do 11 m. Wnioskowana geometria dachu:- dach płaski, kąt nachylenia połaci 2°- 10° i wysokości kalenicy: do 7,5 m. Na podstawie § 8 rozporządzenia RM dla planowanej zabudowy ustalono odpowiednio do geometrii dachów budynków mieszkalnych w obszarze analizy – dach jedno, dwu, wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 2° do 10° i wysokości głównej kalenicy (krawędzi dachu) od 4,5 m do 7,5 m. Kalenica równoległa, prostopadła do bocznych granic działki nr [...].
Linie nowej zabudowy: budynki na fragmencie ulic objętych analizą nie tworzą czytelnych linii zabudowy. Oddalone są od pasa drogowego od 0 do 32 m. Na podstawie § 4 ust 4 rozporządzenia RM ustalono, że nieprzekraczalna linia zabudowy – od strony ul. [...], jako kontynuację linii zabudowy budynku na działce nr [...], będącego częścią zabudowy szeregowej przy ul. [...]. Natomiast nieprzekraczalna linia zabudowy - od strony drogi wewnętrznej ul. [...] (dz. nr [...]) w granicy działki nr [...] z działa drogową nr [...], Jednocześnie dla zachowania ładu przestrzennego, planowane budynki jednorodzinne na terenie inwestycji powinny być zlokalizowane w jednakowej odległości od drogi wewnętrznej planowanej na działce nr [...].
Z rozporządzenia RM wprost wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Odstępstwo od parametrów średnich powinno być poparte przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Ustalone w sprawie wskaźniki w znaczącej większości odpowiadają średnim wartościom z analizy. Te, które odbiegają od średnich parametrów na zasadzie odstępstwa od wartości średnich zostały merytorycznie powiązane z takimi funkcjami oraz cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym, które w pełni uzasadniały odstępstwo od średnich wartości. Powiązanie to polegało na wskazaniu określonych tendencji w zakresie występującej w obszarze analizowanym funkcji oraz cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, które pozostają w związku z proponowanymi wartościami. Treść uzasadnienia powyższych odstępstw jest na tyle szczegółowa, że możliwe stało się ustalenie, że odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość powoduje nadal zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego analizowanego obszaru.
Przytaczając treść § 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia RM organ stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna precyzyjnie określać maksymalną czy minimalną liczbę miejsc parkingowych. Wobec tego w decyzji określa się wymagania co do miejsc parkingowych, zaś kwestia dotycząca liczby i sposobu ich urządzenia będzie przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do zarzutu wskazującego na niedoręczenie skarżącej przez organ I instancji decyzji wraz z załącznikiem graficznym stanowiącym mapę z wynikami analizy, organ wskazał, że UMŁ przekazał odwołującemu skan decyzji wraz z załącznikami. Ponadto niedoręczenie wraz z decyzją mapy z analizą graficzną jest naruszeniem art. 109 § 1 k.p.a. lecz nie jest to istotne naruszenia prawa, a więc taka wada, która uzasadniałaby konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. Brak jest okoliczności, z których można byłoby wyprowadzić wniosek, że skarżąca doręczenie niekompletnej decyzji wiąże z konkretnymi skutkami, w szczególności z uniemożliwieniem podjęcia konkretnie wskazanej czynności dowodowej.
Za nieuzasadnione uznać zdaniem Kolegium należy zarzuty odwołania dotyczące negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, która, nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Kwestie szczególnej lokalizacji przyszłej inwestycji konkretyzują się dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego – postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Skoro zatem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, nie wyznacza się konkretnego miejsca na działce, gdzie ma być wzniesiony planowany obiekt budowlany, trudno na tym etapie przesądzać kwestię oddziaływania. Trudno również uznać, za słuszny argument że w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, organy prowadzące to postępowanie, winny rozważać potrzebę ochrony osób trzecich immisjami w postaci hałasu czy pyłu.
W kontekście uwag odnośnie położenia inwestycji na terenach wód powierzchniowych rzeki [...], organ stwierdził, że działka nr [...] graniczy z rzeką [...], dla której sporządzono mapę zagrożenia powodziowego przedstawiającą obszary, o których mowa w art 169 ust.2 pkt 2 prawa wodnego, jednak teren inwestycji nie jest położony na obszarze szczególnego zagrożenia powodziową. Rosnące na tym terenie drzewa i krzewy objęte są ochroną na zasadach ogólnych. Poza południową granicą działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], w odległości około 40 m od terenu inwestycji zlokalizowane jest koryto rzeki [...]. Zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na likwidacji gęstego zadrzewienia istniejącego obecnie na ww. działce i budowie osiedla wraz z niezbędną infrastrukturą oraz układem komunikacyjnym, wpłynie na zmiany w warunkach retencji i odpływu wód deszczowych i gruntowych w rejonie inwestycji m.in. poprzez zanieczyszczenie i przyśpieszenie odpływu wód opadowych z uszczelnionych powierzchni jezdni, placów i chodników oraz utrudnienie odpływu wód opadowych istniejącymi ciekami. W związku z powyższym zaleca się, aby w ramach inwestycji zostało zaprojektowane odwodnienie terenu dostosowane do wymagań ochrony środowiska, ograniczające negatywny wpływ planowanej zabudowy na warunki siedliskowe w rejonie koryta rzeki. Bez znaczenia jest czy powstanie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna szeregowa czy inny zespół zabudowy. Fakt zmiany wniosku z 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zespołu 22 budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na 55 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej nie wpłynie odmiennie na zalecenie organu i kwestie stosunków wodnych na terenie inwestycji.
W kwestii niezgodności ze studium organ podkreślił, że w odróżnieniu od planu miejscowego, nie określa przeznaczenia tereny, a stanowi wytyczne i kierunki zagospodarowania. Studium określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, ale nie dla decyzji. Studium nie jest aktem prawa miejscowego. Jest to akt określający kierunki polityki przestrzennej gminy o dużym stopniu ogólności, których doprecyzowanie powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Z kolei podnoszone zarzuty związane z uciążliwościami, które przyniesie realizacja planowanej inwestycji, kwalifikować zdaniem Kolegium należy, w kategoriach interesu faktycznego, a nie mającego znaczenie, interesu prawnego. Z uwagi na swój charakter decyzja o warunkach zabudowy nie może stanowić podstawy do realizacji inwestycji. Budowę można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która może być wydana jedynie osobie, która wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Konkludując organ stwierdził, że dokonano prawidłowej oceny obszaru analizowanego w wyniku, której ustalono cechy zabudowy w obszarze analizowanym w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Prawidłowo ustalono, że z urbanistyczno-architektonicznego punktu widzenia, inwestycja ta jest możliwa do realizacji na terenie wskazanym przez stronę we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Planowana inwestycja spełnia wszystkie z warunków wskazanych przez ustawodawcę dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. K. i I. B., reprezentowane przez pełnomocnika w osobie adwokata, zaskarżyły w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie:
1. art. 2 pkt 31 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie dla wyliczenia prawidłowego wskaźnika intensywności zabudowy;
2. art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, powoływanego dalej jako: "rozporządzenie MRiT" poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie , że budowa planowanego osiedla domów nie narusza zasady ładu przestrzennego, w sytuacji, gdy zabudowa o tak dużym stopniu intensywności nie występuje w obszarze analizowanym i nie wynika z wyników analizy urbanistycznej;
3. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. poprzez doręczenie skarżącym niekompletnej decyzji ze względu na brak załącznika graficznego;
4. art. 77 k.p.a. poprzez niezbadanie i niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie.
Skarżące wniosły o uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
W uzasadnieniu skarżące stwierdziły, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, a ponadto oparto je na błędnych ustaleniach faktycznych. Organ I instancji naruszył też art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie warunków zabudowy z pominięciem zasady dobrego sąsiedztwa, co implikuje zaburzenie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Obecna zabudowa tego terenu jest jednolita i spójna, ponieważ na działkach stoją pojedyncze budynki w tzw. zabudowie rezydencjalnej, tj. na każdej z działek budynki stoją bezpośrednio przy ul. [...] i [...], ewentualnie w nieznacznej odległości od ulicy, a za nimi ciągnie się pas zieleni. Zabudowa szeregowa ma charakter odosobniony i sprowadza się do występowania kompleksu budynków na ulicy [...]. Postawienie nowych budynków zgodnie z ustaleniami zaskarżonej decyzji doprowadziłoby do zaburzenia ładu przestrzennego jaki obecnie występuje w obszarze analizowanym.
Z rozstrzygnięcia organu I instancji wynika, że Prezydent Miasta Łodzi oceniając dopuszczalny wskaźnika zabudowy wyliczył ten wskaźnik jako stosunek powierzchni budynków po obrysie do powierzchni terenu inwestycji. Organ II instancji powielił te ustalenia nie dostrzegając, że projektowane budynki będą mały dwie kondygnacje. W tej sytuacji wskaźnik intensywności zabudowy powinien zostać wyliczony w sposób zgodny z art. 2 ust. 31 lit b u.p.z.p. tj. jako stosunek sumy powierzchni kondygnacji I i II do powierzchni terenu inwestycji przyjmując, ze powierzchnie kondygnacji I i II byłyby takie same, to uchybienie skutkuje przyjęciem złego wskaźnika zabudowy, który powinien wynosić nie 0,16 - 0,26%, jak przyjęto, a 0,32 - 0,52%. Skoro zatem organ II instancji przyjął, że wskaźnik zabudowy planowanej inwestycji powinien odnosić się do wskaźnika zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej mieszczącego się w granicach 0,16-0,26 powyższy błąd skutkuje dopuszczeniem zabudowy o intensywności przekraczającej nawet 2x maksymalny wskaźnik zabudowy terenu analizowanego.
Budowa tak dużego osiedla na tym terenie spowoduje także wzrost ruchu samochodowego, który obecnie nie występuje na tym terenie w takim natężeniu. Ponadto utwardzenie terenu inwestycji wpłynie niekorzystnie na istniejące stosunki wodne, ponieważ wody opadowe nie będą mogły być odprowadzane do gruntu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) – powoływanej także jako: "u.p.z.p." w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 września 2023 r. (wniosek o ustalenie warunków zabudowy został bowiem złożony w dniu 12 grudnia 2023 r.).
Poza sporem pozostaje fakt, że na obszarze, na którym planowana jest inwestycja brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd też konieczne stało się uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 61 u.p.z.p. Powyższy obowiązek wynika bezpośrednio z treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Jak scharakteryzował ją WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 10 października 2024 r., IV SA/Po 607/24 decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter - nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej (wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, LEX nr 1216331; wyrok WSA w Poznaniu z 16 maja 2018 r., IV SA/Po 214/18, LEX nr 2492991).
Zauważyć należy, iż wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06 (OTK-A 2007/11/160), Trybunał Konstytucyjny, odnosząc się do kwestii charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy, wskazał że decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a - nieco upraszczając - przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Informacyjny charakter decyzji nie wpływa - rzecz jasna - na wynikający z przepisów prawa obowiązek jej uzyskania przez inwestora, który zamierza legalnie (czyli zgodnie z prawem) przystąpić do prac budowlanych."
W takim kontekście uznać należy, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter swoistej promesy. Jak wskazuje się w doktrynie, jej rolą jest skonkretyzowanie przepisów ustaw i aktów wydawanych na ich podstawie dla wskazanego terenu, w związku z określonym we wniosku rodzajem inwestycji i jej cechami. Wydający ją organ ocenia zatem dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu w świetle przepisów prawa oraz wskazuje warunki i zasady, którym planowana inwestycja powinna odpowiadać. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza jednak o szczegółowych rozwiązaniach technicznych, bowiem o tym decyduje ostatecznie organ administracji architektoniczno-budowlanej w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.
W tym miejscu wskazania również wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana na wniosek inwestora. Organ prowadząc postępowanie o ustalenie warunków ma obowiązek zbadania zgodności złożonego wniosku z przepisami u.p.z.p. oraz ustaw szczególnych, a także z przepisami aktów wykonawczych, wydanych na podstawie tych ustaw. Oznacza to, że organ w decyzji o warunkach zabudowy konkretyzuje w ten sposób przepisy wskazanych aktów prawnych, w związku z określonym we wniosku inwestora rodzajem inwestycji i jej cechami. Organ przed wydaniem decyzji administracyjnej obowiązany jest przeprowadzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jej zabudowy, a także analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Organ wyznacza obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p. Dopiero w oparciu o sporządzoną analizę oraz o poczynione ustalenia faktyczne organ może formułować wnioski, co do dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji żądanej przez inwestora bądź o odmowie ich ustalenia.
W judykaturze przyjmuje się, że z przytoczonych powyżej uregulowań wynika, iż organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, z tym że bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., II OSK 602/07 wyraził pogląd, iż granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przeznaczenie projektowanego obiektu budowlanego oraz funkcję, jaką ma pełnić. Jeżeli chodzi o parametry techniczne obiektów budowlanych takie jak np. wysokość budynku, ilość kondygnacji, linię architektoniczną, geometrię dachu, to mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazań inwestora. Nie oznacza to jednak, że organ może podjąć decyzję, w której ustali warunki zabudowy w sposób istotnie odbiegający od kształtu planowanego zamierzenia inwestycyjnego, czy też wręcz odmiennie kreujący to zamierzenie. Pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a wnioskiem inwestora nie może istnieć bowiem widoczna i oczywista sprzeczność.
Przypomnienie charakteru i specyfiki decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest istotne z uwagi na spór jaki występuje pomiędzy inwestorem a sąsiadami.
Zgodnie z ustanowioną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą dobrego sąsiedztwa, zmiana zagospodarowania terenu uzależniona jest od możliwości dostosowania planowanej zabudowy do cech zagospodarowania sąsiedniego. Warunek ten jest spełniony wówczas, gdy funkcje oraz parametry i cechy zabudowy dotychczasowej mogą tworzyć harmonijną całość z planowaną inwestycją. Tu zaakcentować warto, iż przepis ten nie nakazuje "powielania" sposobu zagospodarowania i parametrów zabudowy. Wymagania dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej. Wymóg kontynuacji cech i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozostawia miejsce na pewne odstępstwa, jednakże pod warunkiem zachowania harmonii i ładu przestrzennego.
Ocena dopuszczalności lokalizacji określonej inwestycji na oznaczonym terenie wymaga w każdej indywidualnej sprawie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w ramach którego podstawowe znaczenie ma analiza urbanistyczno-architektoniczna.
Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania, innymi słowy sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2013 r., IV SA/Po 936/12, wyrok WSA w Krakowie z 26 października 2017 r., II SA/Kr 649/17).
W przedmiotowej sprawie przeprowadzono analizę urbanistyczną terenów otaczających teren planowanej inwestycji, która nie wypełnia wymogów ustawy zwłaszcza art. 61 ust 5a. Organy administracji obu instancji nie zweryfikowały poprawności sporządzenia analizy urbanistycznej i wyciągnęły z niej wnioski nie znajdujące oparcia w aktach sprawy. Skład orzekający wskazuje, że brzmienie art. 61 ust 5a u.p.z.p. od września 2023 r. jest jednoznaczne i ogranicza teren analizowany od 50 m do 200 m. Art. 61 ust 5a u.p.z.p. wskazuje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
W przedmiotowej sprawie natomiast organy administracji oparły się na analizie wykonanej na poprzednich przepisach tj. dokonały analizy terenu 315 m (3 x 105 m) zamiast pomniejszyć analizowany teren do 200 m. Powyższy błąd doprowadził, do sytuacji że wszystkie parametry ujęte w analizie są niewiarygodne. Uchybienia powyżej omówione w istocie dyskwalifikują przedmiotową analizę jako dowód w niniejszym postępowaniu.
W orzecznictwie wskazuje się na to, że prawidłowość analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest zagadnieniem kluczowym w trakcie kontroli sądowej decyzji o warunkach zabudowy (por. np. wyrok NSA z 5 maja 2016 r., II OSK 1560/14). Tymczasem w niniejszej sprawie organy administracji nie zweryfikowały w sposób w pełni rzetelny wartości dowodowej analizy architektoniczno-urbanistycznej, w konsekwencji wyprowadzając z tego dokumentu niewłaściwe wnioski.
Nie zależnie od powyższego błędu należy zgodzić się, ze skarżącym, że ustawodawca w ustawie wprowadził nowy parametr, który zdefiniował i opisał w art. 2 pkt 31 u.p.z.p. tzw. "intensywności zabudowy". Powyższy parametr w ogóle nie został przeanalizowany przez organy. Analiza akt sprawy wskazuje, że organy albo oparły się jedynie na poprzednich przepisach albo też intensywność zabudowy pomyliły z wielkością powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu.
Z tych też względów stanowisko organu II instancji o ziszczeniu się przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uznać za przedwczesne, a przynajmniej nieudokumentowane w sposób należyty, i przez to naruszające ów przepis.
Wobec powyższego uznać należy, iż kwestionowane skargą rozstrzygnięcie podjęte zostało z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, jak i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać bowiem należy że w art. 7 k.p.a. ustawodawca nałożył na organy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, zaś przepis art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje na konieczność nie tylko wyczerpującego zebrania, ale również rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a. Wskazać nadto trzeba, że w myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Podkreślenia wymaga również, że wynikający z art. 138 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. wymóg merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy i żądań strony - w tym także zarzutów odwołania - oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, stanowi zaś o naruszeniu przywołanego wyżej art. 107 § 3 k.p.a. W badanej sprawie, zdaniem Sądu, organy niewątpliwie naruszyły wskazane przepisy, a ich naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji (pkt 1 wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).
dc