II SA/Łd 680/23

II SA/Łd 680/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-10-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-07-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /sprawozdawca/
Michał Zbrojewski /przewodniczący/
Piotr Mikołajczyk
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 98 ust. 3, art. 112, art. 129 ust. 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 28, art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 19 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Protokolant st. asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2023 roku sprawy ze skargi R. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 26 maja 2023 roku znak GN-III.7581.76.2023.AW w przedmiocie umorzenia w całości postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala skargę. ał
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 26 maja 2023 r. Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2023 r., poz. 775 ze zm.), zwanej k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty R., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 21 lutego 2023 r. nr RN.6812.1.2.2018, orzekającej o umorzeniu w całości prowadzonego z wniosku Spółki R. sp. z o.o. postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość gruntową zajętą pod drogę publiczną gminną, położoną w obrębie 10 miasta R., oznaczoną numerami działek: [...], które na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Radomska znak [...] z dnia 1 lutego 2016 r., zatwierdzającej podział działek, stały się własnością Gminy Miasta R..
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda Łódzki wskazał, że decyzją z dnia 1 lutego 2016 r. nr TGD.6831.2.2.2016 Prezydent Miasta Radomska zatwierdził na wniosek M. Sp. z o. o. podział nieruchomości położonych w R., oznaczonych jako działki nr [...]. W wyniku podziału powstały m. in.: działki nr [...], przeznaczone pod gminne drogi publiczne. Decyzja stała się ostateczna z dniem 17 lutego 2016 r.
Organ II instancji wskazał, art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), zwanej u.g.n, zgodnie z którym działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe -z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.
Mając na uwadze powyższe Wojewoda Łódzki wyjaśniła, że w decyzji podziałowej wskazano na drogowe przeznaczenie działek nr [...]. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu miasta R. w rejonie ulic [...], zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w Radomsku Nr XXIII/167/12 z dnia 21 marca 2012 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego z dnia 7 maja 2012 r. poz. 1389), który obowiązywał w dniu wydania decyzji podziałowej, działki nr [...] znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem [...] (drogi publiczne klasy zbiorczej), działki nr [...], na terenie opisanym symbolem [...] (drogi publiczne klasy lokalnej), działki nr [...] na terenie oznaczonym jako [...] (drogi publiczne klasy lokalnej), działka nr [...] na terenach opisanych symbolami [...], zaś działki nr [...] na terenie opisanym jako [...] (drogi publiczne klasy dojazdowej). Stwierdzić zatem należy, iż ww. działki stały się z mocy prawa własnością Gminy Miasto R. .
Zgodnie z zapisami księgi wieczystej [...] w dniu wydania decyzji podziałowej właścicielem działek nr [...], z których wydzielono działki pod drogi publiczne, objęte niniejszym postępowaniem, była M. Sp. z o. o. W wyniku przekształcenia ww. Spółki powstała M. Sp. z o.o. spółka komandytowa.
W odniesieniu do powyższego organ odwoławczy dodał, że zgodnie z aktem notarialnym z dnia 30 listopada 2016 r. Rep. A nr [...] M. Sp. z o. o. spółka komandytowa zbyła na rzecz R. Sp. z o. o. z siedzibą w R. roszczenie o ustalenie odszkodowania m.in. za nieruchomości objęte niniejszym postępowaniem. Postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną w wyniku podziału zatwierdzonego na wniosek właściciela gruntu, wszczyna się na podstawie wniosku złożonego przez byłego właściciela nieruchomości (art. 98 ust. 3 u.g.n.). W analizowanej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek R. Sp. z o.o. z siedzibą w R. .
Wojewoda Łódzki wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, co podnosi w odwołaniu ww. Spółka, dopuszczano możliwość zbycia przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania wynikającego z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednak organ ten zwrócił uwagę, że w dniu 30 czerwca 2022 r. podjęta została uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OPS 1/22, w zakresie przysługiwania stronie umowy czynności cywilnoprawnej, której przedmiotem jest roszczenie odszkodowawcze za wywłaszczoną nieruchomość, przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 u.g.n.
Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wyjaśnił, że mimo braku formalnego związania organów treścią uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest dopuszczalne nieuwzględnienie dokonanej przez NSA wykładni. Moc prawna uchwał NSA pośrednio wiąże organy administracji publicznej przy dokonywaniu interpretacji określonych przepisów prawa, ponieważ organ powinien uwzględnić, że takie będzie stanowisko sądu administracyjnego w określonej kwestii prawnej. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje bowiem, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis.
Nadto Wojewoda Łódzki dodał, że w powołanej uchwale NSA przyjął, iż z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.), której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 u.g.n, nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazano również, iż źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego.
Dla uzyskania przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., konieczne jest istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem zawarcia umowy przelewu wierzytelności skutek w postaci przypisania nabywcy wierzytelności interesu prawnego, rozumianego w sposób wyżej przedstawiony w ramach analizy tej kategorii w przestrzeni prawa administracyjnego. Norma taka nie wynika z treści art. 128 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że "Wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw". Odczytanie tego przepisu systemowo wespół z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP prowadzi bowiem do wniosku, że z powyższych regulacji prawnych wynikają normy stanowiące źródło interesu prawnego osoby wywłaszczonej i podmiotów korzystających z prawa dziedziczenia po osobie wywłaszczonej. Ochronę interesu prawnego tych osób w postępowaniu administracyjnym zapewnia norma zawarta w art. 28 k.p.a., którego treść w omawianym zakresie koresponduje z treścią art. 64 ust. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP.
Mając na uwadze zarzuty odwołania organ II instancji – odwołując się do orzecznictwa - wyjaśnił, iż wprawdzie przepis art. 128 ust. 1 w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n posługuje się pojęciem odszkodowania, ale nie jest to instytucja prawna tożsama z określoną w przepisach prawa cywilnego. O ile bowiem odszkodowanie ustalane na podstawie ww. przepisów obejmuje wyłącznie wartość wywłaszczonego prawa, to odszkodowanie w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego obejmuje także inne aspekty, jak chociażby utracone korzyści, przez co stanowi wartość powstałej szkody. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że instytucja odszkodowania w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, pomimo zbieżności w warstwie językowej, nie jest tożsama z instytucją odszkodowania na gruncie prawa cywilnego. Zdaniem Wojewody Łódzkiego, uznać ją zatem należy za odrębną instytucję prawa publicznego, która nie podlega regulacjom prawa cywilnego. Oznacza to – w ocenie organu odwoławczego - że umowa cesji dotycząca odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości nie powoduje zmiany kręgu stron postępowania o ustalenie tego odszkodowania.
Ponadto organ II instancji wskazał, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami brak normy prawnej, która bezpośrednio nawiązuje do umowy przelewu jako źródła legitymacji do żądania ustalenia odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości wydzielonych pod drogę publiczną. W związku z powyższym skarżącej Spółce nie przysługuje interes prawny i zarazem przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Roszczenie o zapłatę odszkodowania za grunt przejęty przez jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. przysługuje wyłącznie właścicielowi lub jego następcy prawnemu. Z żądaniem ustalenia wysokości odszkodowania nie może wystąpić do organu cesjonariusz, który nabył to uprawnienie od właściciela na podstawie umowy cesji. Skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowią źródła interesu prawnego w przestrzeni prawa administracyjnego.
W dalszej kolejności Wojewoda Łódzki stwierdził również, że z materiału dowodowego sprawy wynika, iż wnioskodawca nie jest następcą prawnym byłego właściciela gruntu. M. Sp. z o.o. sp. komandytowa została rozwiązana bez przeprowadzenia likwidacji. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Sądu Najwyższego, gdy wspólnicy uchwalą jedynie rozwiązanie spółki bez przeprowadzenia likwidacji, następcami są wspólnicy którzy podjęli taką uchwałę (postanowienia SN z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt V CSK 336/15, Legalis nr 1460955 oraz z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II CSK 573/15, Legalis nr 1488812). Nadto organ odwoławczy dodał, że nie jest sporne, iż R. sp. z o.o. nie była wspólnikiem Spółki M. sp. z o.o. sp. komandytowa, a tym samym nie jest jej następcą prawnym, zaś swój interes prawny wywodzi z zawartego z ww. podmiotem aktu notarialnego z dnia 30 listopada 2016 r. Rep. A Nr[...]. Powołana wcześniej uchwała NSA przesądziła, iż nabywcy wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 u.g.n., nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Organ II instancji podkreślił, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zatem zostało na wniosek nieuprawnionego podmiotu. Stwierdzenie w toku postępowania prowadzonego na wniosek, że wnioskodawca nie był podmiotem legitymowanym do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, obliguje organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Prawidłowo zatem – w ocenie Wojewody Łódzkiego - Starosta R. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości położone w R., oznaczone jako działki nr [...], wszczęte na wniosek R. Sp. z o.o. z siedzibą w R. .
Organ odwoławczy ocenił również, iż niezasadne okazały się zarzuty odwołania, dotyczące naruszenia przez organ I instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucając:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całokształtu okoliczności, nie odniesienie się do argumentacji skarżącej, co skutkowało błędnym uznaniem, że R. sp. z o.o. nie jest stroną postępowania i wobec powyższego umorzenia postępowania;
2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 oraz art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 509 § 1 Kodeksu cywilnego (dalej: "k.c") poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe uznanie, że tylko wyraźny przepis administracyjnego prawa materialnego może przewidywać możliwość cesji roszczeń w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy roszczenie o odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne jest wierzytelnością, zaś wobec niewystępowania jakichkolwiek zakazów w tym zakresie w przepisach u.g.n. może ona zostać w każdej chwili zbyta w formie tzw. umowy cesji wierzytelności na rzecz osoby trzeciej;
3. a w konsekwencji powyższego naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędnego uznania, że R. sp. z o.o. nie posiada interesu prawnego dotyczącego postępowania oraz błędnego uznana, że R. sp. z o.o. nie jest stroną postępowania i wobec powyższego umorzenia postępowania;
4. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasad ochrony własności oraz słusznego odszkodowania.
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji poprzedzającej, tj. decyzji Starosty R. z dnia 21 lutego 2023 r., a nadto o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jedynym wspólnikiem spółki pod firmą R. sp. z o.o. jest podmiot F. - co znajduje potwierdzenie w danych ewidencjonowanych w centralnej informacji Krajowego Rejestru Sądowego. F. jest to podmiot, który był wspólnikiem w spółce pod firmą G. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa. Zatem przelew wierzytelności dokonany w drodze czynności cywilnoprawnej udokumentowanej aktem notarialnym z dnia 30 listopada 2016 r. Rep. A nr [...] nastąpił w ramach jednej grupy kapitałowej, w której podmiotem dominującym był i jest F. . Oznacza to – zdaniem pełnomocnika skarżącej - iż dokonując przelewu wierzytelności dotyczącej roszczenia o odszkodowanie za przejście prawa własności nad przedmiotowymi działkami gruntu, w istocie nastąpiło jedynie przesunięcie składnika majątkowego z jednej spółki do drugiej spółki - tego samego właściciela tych podmiotów.
W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącej podniósł, że beneficjentem rzeczywistym wszelkich czynności podejmowanych tak przez G. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa w przeszłości, jak i przez R. sp. z o.o. aktualnie, jest bezsprzecznie F. . Innymi słowy, spółka R. sp. z o.o. została wyznaczona przez jej "właściciela" do kontynuowania działań zmierzających do uzyskania odszkodowania za działki wydzielone pod drogi publiczne - wszystko w ramach jednej i tej samej grupy kapitałowej. W wyniku przelewu wierzytelności dokonanego w drodze czynności cywilnoprawnej beneficjent rzeczywisty w żaden sposób nie pozbawił siebie prawa dochodzenia roszczenia, a jedynie przekazał to zadanie innemu podlegającemu mu podmiotowi - spółce R. sp. z o.o. W ocenie zatem pełnomocnika skarżącej, jest to stan faktyczny zupełnie odmienny od okoliczności, na tle których zaprezentowane zostało stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 30 czerwca 2022 r. (I OPS 1/22), gdzie umowę przelewu wierzytelności w postaci wszelkich roszczeń o odszkodowanie z tytułu przejęcia na własność gminy gruntu zawarły dwa zupełnie niezależnie od siebie podmioty, w wyniku czego prawo majątkowe w postaci wierzytelności dotyczącej odszkodowania zostało realnie wyzbyte, a nie jedynie przesunięte z rachunku na rachunek, jak to miało miejsce w przypadku spółki R. sp. z o.o. w wyniku decyzji korporacyjnej o uproszczeniu struktury grupy kapitałowej. Dlatego też w ocenie spółki R. sp. z o.o. nie powinno budzić wątpliwości, że przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu, a tym samym jest podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania w niniejszym postępowaniu.
Końcowo pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że w dniu przejścia działek, przeznaczonych pod drogę na własność Gminy ich właścicielem była G. sp. z o.o. spółka komandytowa. Zatem stosownie do art. 98 ust. 3 u.g.n. podmiot ten stał się wierzycielem Gminy w zakresie wypłaty odszkodowania. Roszczenie byłego właściciela o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest wierzytelnością (prawo majątkowe). Zarazem ustawodawca w przepisie art. 509 § 1 k.c. wprowadził generalną zasadę, iż zmiana wierzyciela bez zgody dłużnika jest dopuszczalna, chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie lub właściwości zobowiązania. Ustawa z 1997 r. o gospodarce nieruchomości nie wprowadziła żadnych ograniczeń co do możliwości zbywania roszczenia o odszkodowanie z tytułu utraty własności gruntu zajętego pod drogę. Tym samym przelew wierzytelności należy uznać za dopuszczalny. Cesja przedmiotowej wierzytelności powoduje przejście uprawnienia do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania z tego tytułu na jej rzecz. Oznacza to – zdaniem pełnomocnika skarżącej - iż R. sp. z o.o. posiada interes prawny dotyczący postępowania w tym zakresie i winna zostać uznana za stronę.
W odpowiedzi na tę skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie.
Pismem z dnia 13 września 2023 r. uczestnik postępowania – Gmina Miasta R., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Ponadto pełnomocnik uczestnika podniósł, że z zgodnie z niekwestionowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pojęcie strony, jakim posługuje się przepis art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. W rozpoznawanej sprawie normę taką wywodzić należy z art. 128 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Zdaniem pełnomocnika uczestnika, przepis ten jednoznacznie wskazuje, że uprawnionymi do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości są osoby wywłaszczone i to ten przepis oraz wywiedziona norma prawna, a nie wynik czynności prawnej ze sfery prawa cywilnego wskazują interes prawny przemawiający za uznaniem określonych podmiotów za strony postępowania administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt l OPS 1/22).
Odwołując się do orzecznictwa pełnomocnik uczestnika podniósł również, że wprawdzie przepis art. 128 ust. 1 u.g.n. posługuje się pojęciem odszkodowania, ale nie jest to instytucja prawna tożsama z określoną w przepisach prawa cywilnego. O ile bowiem odszkodowanie ustalane na podstawie art. 128 ust.1 in. u.g.n. obejmuje wyłącznie wartość wywłaszczonego (ograniczonego) prawa, to odszkodowanie w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego obejmuje także inne aspekty, jak chociażby utracone korzyści, przez co stanowi wartość równej powstałej szkodzie. Oznacza to, że instytucja odszkodowania w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n., pomimo zbieżności w warstwie językowej, nie jest tożsama z instytucja odszkodowania na gruncie prawa cywilnego. Uznać ją zatem należy za odrębną instytucje prawa publicznego, która nie podlega regulacjom prawa cywilnego. Oznacza to, że umowa cesji dotycząca odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości nie powoduje zmiany kręgu stron postępowania o ustalenie tego odszkodowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie skarżąca spółka uczyniła decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 26 maja 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty R. w przedmiocie umorzenia w całości postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Podstawę prawną utrzymanej w mocy decyzji stanowiły przepisy art. 105 §1 k.p.a. w związku z art. 98 ust. 3 oraz art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1007 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm), dalej jako: u.g.n. Jako przyczynę umorzenia wskazano brak po stronie skarżącej spółki przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zastosowanej przez organ wykładni art. 28 k.p.a., w myśl której, z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 k.c., której przedmiotem jest uprawnienie żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust.3 u.g.n., nabywcy tej wierzytelności nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz uchwały zawierające rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. Zagadnienie mocy wiążącej uchwał zostało uregulowane w art. 187 § 2 oraz art. 269 p.p.s.a.
Zgodnie z sentencją przywołanej powyżej uchwały NSA, z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.), której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.); źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego.
Pogląd, zgodnie z którym źródła interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. należy poszukiwać w materialnej normie prawa powszechnie obowiązującego, zaś skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowią źródła interesu prawnego w przestrzeni prawa administracyjnego, znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Został on bowiem sformułowany w wyniku dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny analizy dającej odpowiedź na pytanie o źródło sytuacji prawnych uzasadniających ochronę interesu prawnego i obowiązku na podstawie normy wynikającej z art. 28 k.p.a. Wykładnia zawarta w sentencji uchwały dotyczy kwestii, czy skutki czynności prawnej w rozumieniu prawa cywilnego mogą być źródłem legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że "Tylko ścisły związek interesu indywidualnego z normą prawną mającą charakter normy-reguły, jako źródłem tego interesu, pozwala taki interes określać mianem interesu prawnego. Brak ścisłego związku interesu indywidualnego z normą prawną, rozpatrywaną jako źródło tego interesu, pozwala określać taki interes jedynie jako interes faktyczny. (...) W konsekwencji źródłem interesu prawnego nie mogą być różnego typu zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa (zob. P. Gołaszewski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 220). Nie można więc go wywieść ze skutków czynności prawnych prawa cywilnego, w tym z faktu istnienia powiązania określonych podmiotów stosunkiem cywilnoprawnym w postaci umowy zobowiązaniowej, np. umowy o wykonanie robót budowlanych związanych z realizacją decyzji o pozwoleniu na budowę (np. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 345/97), czy z umowy najmu lokalu mieszkalnego (np. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05) lub innego tytułu obligacyjnego do nieruchomości (np. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 345/97; wyrok NSA z dnia 17 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3735/18), a także z roszczeń cywilnoprawnych, statutów, regulaminów, przepisów wewnętrznych, korporacyjnych, postępowań administracyjnych, sądowoadministracyjnych, cywilnych lub karnych, jak też zapadłych w tych postępowaniach orzeczeń, które "przeważnie wiążą organy administracyjne, jednak same w sobie - niepoparte normą (bezwzględnie obowiązującą) prawa powszechnego - nie stanowią źródła interesu prawnego" (P. Gołaszewski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 221). Jak wskazuje się w orzecznictwie, "obligacyjne tytuły prawne nie mogą stanowić źródła interesu prawnego, gdyż umowy cywilnoprawne nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego i nie zmienia tego faktu oczywista okoliczność konieczności ich zawierania w zgodzie z obowiązującym prawem" (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 178/13; wyrok NSA z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 424/14)."
Odnosząc powyższy pogląd do realiów kontrolowanej sprawy należało ustalić, że na skutek zawartej przez skarżącą spółkę umowy przelewu wierzytelności nie przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n.
Na podkreślenie zasługuje również to, że w przypadku odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. ustawodawca nie tylko nie ustanowił odrębnej normy nawiązującej do czynności prawa cywilnego o charakterze obligacyjnym, pozwalającej na wywiedzenie interesu prawnie chronionego strony takiej czynności (w niniejszej sprawie – cesjonariusza, jakim jest skarżąca spółka), ale analiza konstrukcji tego odszkodowania prowadzi do konkluzji o związaniu roszczeń odszkodowawczych z prawem własności nieruchomości lub użytkowania wieczystego. Stosownie do przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Cytowany przepis obejmuje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny. Drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. Odszkodowanie ustalane jest na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Bez wątpienia odszkodowanie, o którym mowa ww. przepisie związane jest z odebraną nieruchomością. I jak słusznie podnoszone jest w orzecznictwie odszkodowanie to ma charakter akcesoryjny wobec odebrania właścicielowi dzielonej nieruchomości własności działek gruntu. Uprawnienie odszkodowawcze nie jest zatem samodzielnym prawem, lecz pozostaje w związku z odebraniem własności gruntu, dlatego też należy je rozważyć na tle charakteru prawnego odebrania własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości. Odebranie własności działek gruntu ma zaś charakter publicznoprawny, ponieważ następuje z mocy samego prawa w związku z wydaniem i uzyskaniem przez decyzję administracyjną o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości waloru ostateczności (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 760/17). Odszkodowanie pozostaje zatem w ścisłym związku z prawem własności i to przesądza, iż uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o jego przyznanie jest podmiot (jego spadkobiercy), któremu przysługiwało prawo własności nieruchomości na dzień, kiedy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, czyli ten podmiot, któremu odebrano prawo własności nieruchomości. Ponadto należy wskazać, że do momentu uzyskania waloru ostateczności przez decyzję ustalającą odszkodowanie przelew wierzytelności odszkodowawczej może nastąpić wyłącznie jako przelew wierzytelności przyszłej, będącej jeszcze w stadium ekspektatywy. Do czasu zakończenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania przypisany do umowy przelewu skutek rozporządzający jeszcze nie nastąpił; cesjonariusz nie jest jeszcze wierzycielem, co więcej, takiego statusu nie ma nawet cedent. Jak się wydaje, są to właśnie zasadnicze powody, dla których można wykluczyć interes prawny cesjonariusza we wspomnianym postępowaniu, również przy uwzględnieniu cywilnoprawnych aspektów jego sytuacji prawnej (Tadeusz Kiełkowski, Glosa do uchwały NSA z 30.06.2022.r. I OPS 1/22, PiP 2023/7/154-162).
Wobec omówionej powyżej konstrukcji odszkodowania na gruncie art. 98 ust. 3 u.g.n. brak podstaw do ustalenia, że po stronie skarżącej spółki istnieje interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., skutkujący uzyskaniem przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za nieruchomości utracone przez spółkę M. Sp. z o. o., które stały się własnością Gminy Miasto R. w wyniku decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ostatecznej z dniem 17 lutego 2016 r.
Pełnomocnik skarżącej wskazuje na różnice między art. 128 ust.1 u.g.n, który odnosi się do wywłaszczenia zdefiniowanego w art. 112 u.g.n., a art. 98 ust. 3, który dotyczy wydzielenia działek pod drogi publiczne. W ocenie Sądu wskazywane przez stronę skarżącą odmienności są pozbawione znaczenia w niniejszej sprawie. Jak bowiem wykazano powyżej wykładnia dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny, i podzielana przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, dotyczy źródeł interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w odniesieniu do czynności cywilnoprawnych, w tym przelewu wierzytelności na podstawie art. 509 Kodeksu cywilnego. Wskazywane przez stronę skarżącą różnice w charakterze odszkodowania z art. 128 i art. 98 ust. 3 u.g.n. nie wpływają na aktualność dokonanej wykładni w stosunku do tego drugiego.
Skarżąca powołuje się ponadto na okoliczność, że jedynym wspólnikiem skarżącej spółki jest F., który był wspólnikiem w spółce pod firmą M. Sp. z o.o. spółka komandytowa., powstałej w wyniku przekształcenia spółki M. sp. z o.o., a zatem przelew wierzytelności z dnia 30 listopada 2016 r. nastąpił w ramach jednej grupy kapitałowej. W ocenie Sądu związane z tym zarzuty podnoszone w skardze są nieuzasadnione. W niniejszej sprawie prawo własności nieruchomości utraconych na rzecz Gminy Miasto R. przysługiwało (jako cedentowi) spółce M. Sp. z o.o. spółka komandytowa.. Nie jest kwestionowane, że spółka ta została rozwiązana bez przeprowadzenia likwidacji a skarżąca spółka nie należy do jej następców prawnych. Nie doszło zatem do sukcesji generalnej, w wyniku której skarżąca nabyłaby uprawnienia przysługujące likwidowanej spółce. Nie wywołują tego skutku także powiązania kapitałowe ani też rozwiązania dotyczące wzajemnych relacji podmiotów należących do jednej grupy kapitałowej, na istnienie których powołuje się pełnomocnik.
Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się po stronie organu naruszeń prawa materialnego ani też prawa postepowania, które mogłyby prowadzić do wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji.
W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.
dj