II SA/Łd 680/05

II SA/Łd 680/05 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2006-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Stępień
Grzegorz Szkudlarek /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Kubot-Szustowska
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2006 roku sprawy ze skargi D. J. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odrzucenia w całości zarzutów D. J. wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. dla obszaru zawartego między ulicami: A, B, C i D stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. -
Uzasadnienie
W dniach [...] stosownie do treści art. 18 ust. 2 pkt 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) do wglądu publicznego został wyłożony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. dla obszaru zawartego między ulicami: : A, B, C, D wraz z prognozą skutków ustaleń planu na środowisko przyrodnicze.
Pismem z dnia 25 lutego 2005r. do przedstawionego planu D. J. wniosła zarzut, kwestionując projekt wyznaczenia drogi wewnętrznej tzw. "ślepej uliczki", która przecinałaby działki o nr 684 i nr 699. Jak wynika z uzasadnienia zarzutu, D. J. jest współwłaścicielką przedmiotowych działek i nie zgadza się na wyznaczenie "ślepej uliczki", gdyż projektowana droga spowodowałaby niekorzystny podział działek i naraziłaby ją na duże straty (utrata gruntu wyniosłaby około 440 m²). Wskazała również na treść art. 21 pkt 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz fakt, iż zgłoszony przez nich w 2002 roku podobny zarzut został zatwierdzony przez Radę Miejską.
Uchwałą z dnia [...] (Nr [...]) Rada Miejska w O. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, odrzuciła w całości zarzut zgłoszony przez D. J.. Uzasadniając organ wskazał, iż rozwój miasta wymaga zabezpieczenia terenu dla komunikacji samochodowej obsługującej zabudowę mieszkaniową istniejącą, jak również projektowaną przewidując w perspektywie możliwość parcelacji gruntów i wydzielenia działek pod nową zabudowę zgodnie z przeznaczeniem terenu. Burmistrz O. przyjął wszystkie ustalenia zaproponowane w projekcie planu, które następnie zostały pozytywnie zaopiniowane i uzgodnione przez właściwe organy. Wskazał, iż w 2002r. wpłynęły zarzuty o podobnej treści, trzy z nich zostały uwzględnione skutkiem czego zlikwidowany został układ komunikacyjny obszaru położnego między ulicami E a ulicą B. Uchwała uchwalająca przedmiotowy plan w 2003 roku została przez Wojewodę [...] zakwestionowana, jako niezgodna z prawem, Wojewoda zarzucił brak "zasad obsługi komunikacyjnej, zapewniającej dojazd do wszystkich działek". W konsekwencji przedmiotowa Uchwała została uchylona i prace nad planem rozpoczęto na nowo. Odnoszą się stricte do zarzutu strony organ wyjaśnił jedynie, iż uznanie wniesionego zarzutu powtórzyłoby sytuację, a jego skutkiem byłaby likwidacja zaprojektowanego układu drogowego, co spowodowałoby, że plan po raz kolejny nie będzie mógł być zatwierdzony. Podkreślił, iż rozwiązania układu komunikacyjnego były wielokrotnie analizowane i przedstawiane mieszkańcom w różnej postaci, a postać obecna została wybrana jako najkorzystniejsza. Rada wskazała na możliwość dochodzenia odszkodowania zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D. J. podtrzymała swoje stanowisko zawarte w zgłoszonym zarzucie i powtórzyła, że planowana droga naruszy ciąg komunikacyjny posesji oraz prawo własności chronione art. 21 Konstytucji RP. Wyjaśniła, iż wraz z L. J. jest właścicielką działki nr 684 oraz współwłaścicielką wraz z braćmi S. i W. P. działki nr 699. Skarżąca jeszcze raz podniosła, iż złożony w 2002 roku zarzut został uwzględniony przez Radę Miejską O. a projektowana obecnie "ślepa uliczka" nie służy ogólnie rozumianym celom społecznym. Strona wskazała także, iż działka nr 688 jest własnością gminy i przeznaczenie jej na planowaną drogę wewnętrzną nie naruszyłoby jej praw własności.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o odrzucenie skargi argumentując, iż likwidacja zaprojektowanego układu dróg spowoduje, że plan może po raz kolejny nie wejść w życie. Wyjaśnił, iż większość działek na obszarze objętym planem, w tym działki skarżącej, mają szerokość zaledwie od 9 do 12 metrów natomiast ich długość dochodzi do 300 metrów, w związku z tym aby postawić na tych działkach wolnostojące budynki mieszkalne (zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa) należy dążyć do scalenia i ponownego prawidłowego podziału nieruchomości na działki o minimalnej szerokości frontu działki tj. 20 metrów – zgodnie z ustaleniami projektu planu. Wyjaśnił, iż najlepszym rozwiązaniem komunikacyjnym jest poprowadzenie drogi dojazdowej w poprzek istniejących łanowych podziałów. Doprowadzi to do sytuacji, kiedy każdy z właściciel nieruchomości znajdujących się na obszarze MNU tj. teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, będzie musiał partycypować w kosztach podziału. Ponadto wskazał, iż działki nr 684 i 699 są działkami rolnymi o klasie bonitacyjnej IV i III co powoduje, iż bez obowiązującego planu właściciele nie mogą starać się o pozwolenie na zabudowę nawet w przypadku, gdy zachodzi tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Nadto powierzchnia każdej z przedmiotowych działek wynosi ponad 2800 m² zaś teren przeznaczony na drogę to jedynie 100 m² z każdej z działek. Ostatecznie organ podniósł, iż dobro publiczne właścicieli pozostałych nieruchomości przemawia za przyjęciem planu, gdyż nie ma podstaw do jego blokowania przez kolejne 5 lat.
W piśmie z dnia 7 września 2005r. skarżąca ustosunkowała się do wywodów organu zawartych w odpowiedzi na skargę i wyjaśniła m.in, iż przedmiotowe działki zostały wyłączone z terenów rolniczych decyzją władz wojewódzkich z 1997 roku. Nadto, iż wyliczenie dotyczące wielkości obszaru jaki zostanie zajęty pod drogę z każdej z działek jest nieścisłe, gdyż należy jeszcze dodać tzw. pas wyłączony linią zabudowy czyli kolejne 100 m² a w sumie po 200 m² z każdej działki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z uwagi na inne niż wskazane w skardze naruszenia przepisów prawa.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 w/w ustawy). Ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 3 w/w ustawy). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu.
Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca.
Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej Uchwały w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów prawa, skutkujące zgodnie z art. 156 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdzeniem nieważności przedmiotowej Uchwały Rady Miejskiej w O.. W myśl art. 156 § 1 pkt 2 organ stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przez rażące naruszenie prawa należy natomiast rozumieć sytuację, w której treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000r., syg. akt V SA 2998/99, System Informacji Prawnej LEX Nr 51249).
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz do planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przedmiotowa ustawa weszła w życie po upływie dwóch miesięcy od dnia jej ogłoszenia, tj. z dniem 11 lipca 2003 r. W niniejszej sprawie prace planistyczne związane z opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta O. podjęte zostały w oparciu o uchwałę z dnia 16 czerwca 2000 r., a więc przed wejściem w życie nowej ustawy, ponowne wyłożenie projektu planu miało miejsce w dniach 4 - 28 lutego 2005r. Proces planistyczny stanowi zaś jedną całość, która składa się z kolejno następujących po sobie czynności, etapów, dlatego też ponieważ obecny projekt nie odbiega zasadniczo od projektu pierwotnego, należy przyjąć, iż prace nad uchwaleniem projektu zagospodarowania zostały rozpoczęte w 2000 roku i nie zostały zakończone do tego dnia. W niniejszej sprawie właściwie zatem zastosowano przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która oprócz szczegółowej procedury przygotowania i uchwalenia planu, zawierała gwarancje procesowe dla zainteresowanych w postaci możliwości wnoszenia protestów (art. 23 w/w ustawy) i zarzutów (art. 24 w/w ustawy) do projektu planu.
Z możliwości wniesienia zarzutu skorzystała skarżąca, należy zatem wyjaśnić podstawy prawne tej instytucji, której głównym celem jest ochrona indywidualnego interesu lub uprawnienia osoby. W myśl art. 24 ustawy o zagospodarowaniu, każdy podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie, może wnieść zarzut. Zarzut taki należy wnieść na piśmie w terminie nie dłuższym niż 14 dni po upływie okresu wyłożenia projektu planu (art. 24 ust. 2 w/w ustawy), natomiast o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga Rada gminy w drodze uchwały (art. 24 ust. 3 w/w ustawy). Uchwała taka winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, może być także zaskarżona w drodze złożenia skargi do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (art. 24 ust. 4 w/w ustawy).
Po pierwsze jak wskazane zostało powyżej zarzut może wnieść każdy podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie. Z kolei protest może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotne jest zatem ustalenie czy został wniesiony protest czy zarzut i dlatego też organ winien zbadać czy podmiot wnoszący pismo posiada interes prawny w zakwestionowaniu ustaleń planu. Naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia jest bowiem wkroczenie w sferę prawną określonego podmiotu, charakter i zakres tego interesu, uprawnienia, wyznaczają zaś przepisy prawa materialnego, co zgodnie podkreśla orzecznictwo sądowe. Interes prawny we wniesieniu zarzutu ma zatem głównie właściciel nieruchomości, wobec powyższego konieczne jest zgromadzenie dokumentów potwierdzających uprawnienie podmiotu. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez ustalenia projektowanego planu oznacza, że wniesione pismo ma charakter zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 1996r., SA/Kr 2329/95, ONSA 1997/2/81). W niniejszej sprawie organ administracji wzywał stronę do przedłożenia takich dokumentów, potwierdzających prawo własności przedmiotowych działek. Jednakże w aktach sprawy nie znajdują się żadne tego typu dokumenty, natomiast w zaskarżonej Uchwale organ w odniesieniu do działki nr 684 wskazał, iż D. J. jest właścicielką tej nieruchomości, określając natomiast sytuację prawną strony w stosunku do działki nr 699 posłużył się pojęciem "domniemani spadkobiercy". Organ w żaden sposób nie udokumentował poczynionych ustaleń w zakresie własności tych działek, brak w aktach sprawy jakiejkolwiek wzmianki o tytule prawnym jaki posiada skarżąca w stosunku do przedmiotowych nieruchomości. Organ nie ustalił zatem interesu prawnego strony we wniesieniu zarzutu, naruszył tym samym art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu.
Kolejną istotną kwestią, z punktu widzenia niniejszej sprawy, na którą należy zwrócić uwagę jest zawarta w art. 24 ust. 3 w/w ustawy dyspozycja, zgodnie z którą o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Częścią składową uchwały jest zatem uzasadnienie, którego elementy składowe wskazuje przepis ustawy. Jak wskazane zostało powyżej instytucja zarzutu ma na celu ochronę indywidualnego interesu lub uprawnienia osoby, podmiotu, obowiązkiem każdej gminy jest rozpatrzenie zarzutów zgłoszonych do projektu planu miejscowego pod kątem możliwości ochrony interesu prawnego osoby zgłaszającej zarzut, co jednocześnie oznacza obowiązek wnikliwego i wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy. Instytucja ta winna być traktowana z całą powagą.
Spełnienie przez radę gminy wymogów wynikających z przepisu art. 24 ust. 3 ustawy następuje wówczas, gdy uzasadniono w sposób nie budzący żadnych wątpliwości brak możliwości uwzględnienia zgłoszonego przez stronę skarżącą żądania w zakresie przeznaczenia określonego obszaru, w świetle prowadzonej przez organy gminy polityki przestrzennego zagospodarowania gminy. Naruszenie obowiązku uzasadnienia faktycznego i prawnego nie pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały. Żaden przepis prawa nie upoważnia organów rozpatrujących zarzuty do powoływania się na tzw. władztwo planistyczne, dające możliwość uznaniowego ustalania przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania, taka praktyka oznaczałaby przekreślenie praw przyznanych osobom, których interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w planie.
Organ gminy uzasadniając odrzucenie zarzutu nie może powoływać się wyłącznie na arbitralnie wyrażonym przekonaniu o potrzebie wprowadzenia określonego zamierzenia przewidzianego w projektowanym planie. NSA w wyroku z dnia 3 kwietnia 2000r., IV SA 2120/99, ONSA 2001/4/166 orzekł, że rada gminy rozpatrując zarzuty nie może skutecznie powoływać się na interes ogólny jako podstawowe, a tym bardziej jedyne kryterium zasadności podejmowanych rozstrzygnięć planistycznych. Mając na względzie interes ogółu rada nie może tracić z pola widzenia interesów prawnych poszczególnych obywateli.
Rada gminy rozpatrując zarzut winna wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności sprawy w taki sposób, aby można jednoznacznie ocenić, czy ingerencja w prawo własności wnoszącego zarzut jest uzasadniona z uwagi na interes publiczny. Uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu musi być zatem wnikliwe i staranne. Wymagają tego przede wszystkim konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i zasada ochrony własności zawarta w art. 21 Konstytucji RP (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 października 1999 r., sygn. akt IV SA 788/99, LEX nr 48191; wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 695/98; ONSA 2000, Z–1, poz. 16; wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2000 r., sygn. akt IV SA 2120/99, ONSA 2001/4/166).
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej przez Sąd sprawy wskazać należy, iż organ administracji w sposób rażący naruszył postanowienia art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając Uchwałę o odrzuceniu zarzutu organ położył główny nacisk na interes ogółu właścicieli wszystkich działek znajdujących się w obszarze objętym planem, wskazał, iż uwzględnienie zarzutu strony spowoduje ponowne odroczenie prac zmierzających do wejścia w życie planu zagospodarowania tego terenu. Nie odniósł się do stanowiska strony, nie wskazał na inne rozwiązania, które umożliwiłyby uzyskanie zgody skarżącej, a co za tym przyjęcie planu. Organ powinien w sposób szczegółowy przedstawić stanowisko strony, jej propozycje rozwiązania problemu "ślepej uliczki" oraz inne koncepcje przeprowadzenia przedmiotowej drogi. Jeżeli organ doszedłby do wniosku, iż nie istnieje inne korzystniejsze dla obu stron rozwiązanie, powinien szczegółowo wyjaśnić te kwestię w uzasadnieniu, wskazać nie tylko na pozytywy danego rozwiązania ale również na pozostałe negatywne jego aspekty. Powinien wykazać, iż proponowane rozwiązanie planistyczne jest niezbędne i jest obiektywną koniecznością warunkującą zmianę zasad gospodarowania działek gdyż w konsekwencji ogranicza sposób wykonywania prawa własności. W uzasadnieniu faktycznie pominął całkowicie kwestie naruszenia interesu podmiotu wnoszącego zarzut. Ponadto analizowane uzasadnienie zaskarżonej Uchwały zawiera lakoniczne stwierdzenie, iż "Burmistrz O. przyjął wszystkie ustalenia zaproponowane w projekcie, które następnie zostały pozytywnie zaopiniowane i uzgodnione przez właściwe organy". W aktach sprawy nie znajdują się żadne dokumenty potwierdzające te działania ze strony organu. Jedynie z protokołu sesji, na której rozstrzygana była zasadności złożonego zarzutu wynika, iż D. J. byłaby skłonna wyrazić zgodę na wybudowanie planowej drogi, jednakże wyłącznie w przypadku, gdy droga ta połączona byłaby z ulicą A. W odpowiedzi na tę propozycję organ wskazał lakonicznie, iż proponowane rozwiązanie jest nie do przyjęcia i podkreślił, iż Rada ma pełne prawo i obowiązek popatrzeć na całą sprawę z punktu widzenia społecznego a także sztuki urbanistycznej czy dane rozwiązanie jest obiektywnie słuszne. Natomiast ustalenia poczynione w trakcie sesji Rady powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonej Uchwały.
Reasumując organ nie odniósł się do zarzutu strony i nie uzasadnił w sposób nie budzący wątpliwości konieczności przyjętego rozwiązania planistycznego, czym rażąco naruszył przepis art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowania.
Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 §1 ust. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.