II SA/Łd 680/03

II SA/Łd 680/03 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2005-01-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Grzegorz Szkudlarek /przewodniczący/
Zygmunt Zgierski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 13 stycznia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi Banku A w S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. Nr [...] z dnia [...]; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Banku A w S. kwotę 10,00 (dziesięć) złotych z tytułu kosztów wpisu od skargi.
Uzasadnienie
Sygn. akt SA/Łd 680 / 03
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie przepisu art. 138 par. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 roku, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Banku A w S. od decyzji Burmistrza Miasta - Gminy S. z dnia [...], Nr [...] odmawiającej wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku Banku A zlokalizowanego w S. przy ulicy A 31, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż Burmistrz Miasta - Gminy S. decyzją z dnia [...], Nr [...] odmówił wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku Banku A usytuowanego w S. przy ulicy A 31, z uwagi na to, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 14 stycznia 2003 roku wyraził negatywną opinię dotyczącą projektowanej rozbiórki budynku, który objęty jest ewidencją konserwatorską.
Od decyzji Burmistrza Miasta- Gminy S. odwołał się Bank
A w S. wnosząc o uchylenie decyzji ze względu na naruszenie art. 7, 76, 77, 80 k.p.a. oraz 39 ust. 2 prawa budowlanego. Zdaniem odwołującego się z powodu utraty ważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., "gmina na dzień wydania decyzji nie miała w zakresie objętym decyzją aktualnego przepisu pozwalającego podjąć zaskarżoną decyzję". Ponadto w ocenie skarżącego "budynek przy ul. A, 31 mimo, że stanowi budowlę historyczną nie nadaje się do dalszej eksploatacji ze względu bezpieczeństwa". Budynek grozi zawaleniem, a koszt remontu i adaptacji wielokrotnie przewyższałby koszt wybudowania nowego budynku.
Rozpatrując wniesione odwołanie organ odwoławczy stwierdził, iż wbrew stwierdzeniu strony odwołującej się plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta S. zatwierdzony uchwałą Rady Gminy i Miasta S. Nr V747/94 z dnia 25 października 1994 roku (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 14, poz. 128 z dnia 16 grudnia 1994 roku) jest planem obowiązującym do czasu uchwalenia nowego planu z uwagi na spełnienie przez Radę Miejską warunku, o jakim mowa w art. 67 ust.1, 1a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, to jest uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (uchwała nr XIII/105/99 z dnia 22 grudnia 1999 roku) oraz przystąpienie do sporządzenia zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. (uchwała nr XXVIII/208/2001 z dnia 2 marca 2001 roku).
Jak wynika z zapisu planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., budynek banku usytuowany w S. przy ulicy A 31 objęty jest ochroną konserwatorską. Art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, z 2000 roku, poz. 1126 ze zm.), powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, stanowi, że w stosunku do obiektów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie na budowę (rozbiórkę) może być wydane przez właściwy organ, po wyrażeniu opinii przez wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie, na prośbę organu I instancji taką opinia wyraził Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 13 stycznia 2003 roku, w którym stwierdzono, iż "Wojewódzki Oddział Służby Zabytków opiniuje negatywnie eliminację z przestrzeni publicznej S. tej historycznej budowli, stanowiącej m.in. o klimacie architektonicznym miasta i jego wartościach kulturowych". W ocenie organu odwoławczego z powyższego pisma wynika jasno, że pomimo złego stanu technicznego budynku, który aktualnie wymaga remontu kapitalnego Wojewódzki Konserwator Zabytków w Ł. wyraził negatywną opinię, co do jego rozbiórki.
Organ odwoławczy podzielił w pełni argumenty przedstawione w powyższej opinii, które w jego ocenie są logiczne, wyczerpujące i wewnętrznie spójne. Tym samym w ocenie organu II instancji rozstrzygnięcie podjęte w decyzji Burmistrza Miasta Gminy S. z dnia [...] o odmowie wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku, który pochodzi z początku XX w. i objęty został ewidencją konserwatorską, jako przykład architektury modernistycznej z elementami secesji było zasadne, a wydanie zaskarżonej decyzji zgodne z art. 39 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.
Odnośnie zarzutów dotyczących nie uwzględnienia przez organ I instancji złego stanu technicznego przedmiotowego budynku, który w ocenie odwołującego się stwarza niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego organ stwierdził, że materiał dołączony do wniosku inwestora z dnia 10 grudnia 2002 roku nie wskazuje jednoznacznie na konieczność rozbiórki ze względu na bardzo zły stan techniczny budynku grożący katastrofą budowlaną.
W orzeczeniu technicznym dotyczącym "stanu użytkowego budynku mieszkalnego" usytuowanego w S. przy ulicy A 31 sporządzonym przez inż. A. M. stwierdzono jedynie, że "w tym stanie użytkowym budynek nie nadaje się do dalszej eksploatacji z uwagi na zbyt duży zakres prac renowacyjnych. Wartość tych prac znacznie przekroczy aktualną wartość istniejącego budynku, dlatego wydaje się to nieopłacalne". W ocenie organu odwoławczego powyższe argumenty mające uzasadniać celowość rozbiórki nie mogą być brane pod uwagę w niniejszej sprawie ze względu na wartość przedmiotowego budynku, jako dobra kultury objętego ochroną. Organ dodatkowo wskazał, iż obowiązkiem właścicieli i użytkowników jest utrzymanie należących do nich dóbr kultury we właściwym stanie.
Ze względu na stwierdzenie właściciela budynku zawarte w odwołaniu, a tyczące groźby zawalenia obiektu, organ odwoławczy pismem z dnia 14 marca 2002 roku przekazał kserokopię odwołania do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., jako organu właściwego do podejmowania działań mających na celu usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia.
Na powyższą decyzję Wojewody [...], Bank A w S. w dniu 30 kwietnia 2003 roku wywiódł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż decyzją z dnia [...], Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku Banku A zlokalizowanego w S. przy ulicy A 31. W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Burmistrza S.
Pomimo tego, iż w uzasadnieniu wydanej decyzji Wojewoda podnosi, że spełniono wszystkie przesłanki do wydania przedmiotowej decyzji gdyż uzyskano opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, to w ocenie skarżącego postępowanie organów administracji narusza przepisy prawa. Z uwagi na fakt posadowienia budynku przy wylotowej trasie o dużym natężeniu ruchu na fundamentach o głębokości 0,90 metra w wyniku drgań fundamenty pękają, co stwarza zagrożenie dla stabilności budowli. Zgodnie z obecnymi przepisami budowlanymi budynek powinien mieć co najmniej fundamenty o głębokości 1,20 metra zbrojone.
W ocenie skarżącego prowadząc postępowanie organ administracji naruszył przepisy art. 7, 77, 80 k.p.a. oraz przepisu art. 69 prawa budowlanego. W trakcie postępowania organy nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego opierając się jedynie na opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł., która w tym wypadku miała znaczenie pomocnicze. Zdaniem skarżącego niezbędnym, w sytuacji faktycznej istniejącej w niniejszej sprawie, jest wydanie opinii organu powołanego do nadzoru budowlanego. W tym przypadku opinia wydana przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego miałaby podstawowe znaczenie dla toczącego się postępowania. Natomiast organ prowadzący postępowanie w kwestii pozwolenia na rozbiórkę dopiero po rozpatrzeniu sprawy wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o podjęcie działań. W tym przypadku rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego ma charakter podstawowy dla sprawy, a zatem wydane decyzje są przedwczesne.
Zdaniem skarżącego organy administracji nie wzięły również pod uwagę aspektu ekonomicznego przedsięwzięcia. Pomimo zainwestowania znacznych kwot w remont budynku w roku 1986, kiedy nastąpiła wymiana dachu i stropów, budynek może ze względu na postępującą degradację fundamentów stanowić zagrożenie dla mieszkańców czy też przechodniów. Pomimo twierdzeń Burmistrza S., że Gmina zamierza kupić budynek i adaptować do celów mieszkalnych (pismo Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 30 stycznia 2003 roku) koszty takiej decyzji są zbyt wysokie w stosunku do osiągniętych efektów. Zdaniem skarżącego stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy S. jest populistyczne i ma stwarzać pozory działań w celu poprawy sytuacji mieszkaniowej najbiedniejszych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.))
Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Analizując postępowanie organów administracji w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż nie jest ono wolne od naruszeń prawa, wobec czego uchylił zaskarżoną decyzję.
Organy administracji publicznej ferujące kwestionowane decyzje zasadnie dopatrzyły się w przepisie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu tego przepisu obowiązującym w czasie wydawania kwestionowanych decyzji podstawy prawnej do działania w mniejszej sprawie. Przepis ten stanowi, iż w stosunku do obiektów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwolenie na budowę może być wydane przez właściwy organ po wyrażeniu opinii przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. W realiach niniejszej sprawy organy uznały, iż ową opinią jest pismo jakie wojewódzki konserwator zabytków przesłał do organu I instancji, w którym to piśmie oponował wobec rozbiórki przedmiotowego budynku. Taki sposób postępowania jest błędny i narusza prawo.
Kwestią mającą kapitalne znaczenie dla niniejszej sprawy jest forma w jakiej wojewódzki konserwator zabytków współdziałał z organami wydającymi kwestionowane decyzje. Przepis art. 106 par. 1, 4 i 5 k.p.a. stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.
Nie ulega wątpliwości, iż powyżej opisany tryb postępowania nie został zachowany w niniejszym postępowaniu, a tym samym uznać wypada, iż zaskarżana decyzja, a także decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo, a tym samym nie mogą ostać się w obrocie prawnym. Wydanie decyzji odmawiającej pozwolenia na przeprowadzenie rozbiórki obiektu budowlanego w sytuacji opisanej w przepisie art. 39 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, bez przeprowadzenia wcześniejszego postępowania w przedmiocie opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków narusza prawa stron postępowania administracyjnego. W szczególności naruszone zostało prawo strony do zakwestionowania w toku instancji opinii wyrażonej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Z przytoczonych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt l "c" p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
O zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kwoty z tytułu wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 97 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 55 par. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).
Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji należało stwierdzić, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku decyzja ta nie podlega wykonalności (art. 152 p.s.a.).