II SA/Łd 68/23

II SA/Łd 68/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska
Michał Zbrojewski /sprawozdawca/
Robert Adamczewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 par. 1 pkt 2, art. 162 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2015 poz 122
art. 1 pkt 11 lit. a, art. 231 ust. 3, art. 232 ust. 1
Ustawa z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 30 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), Asesor WSA Beata Czyżewska, , Protokolant Starszy asystent sędziego Marcelina Niewiadomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2023 roku sprawy ze skargi V. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 21 listopada 2022 r. nr KO.463.20.2022 w przedmiocie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji w sprawie zmiany pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania i zbierania odpadów oddala skargę. MR
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 21 listopada 2022 r., znak: KO.463.20.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpatrzeniu wniosku V. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 30 września 2022 r. znak: KO.463.10.2022 stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty Opoczyńskiego z dnia 4 kwietnia 2017 r. znak: OŚZ.6220.2.2017 w sprawie zmiany wydanego dla skarżącej spółki pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania i zbierania odpadów, tj. zmiany decyzji Starosty Opoczyńskiego z dnia 7 lutego 2012 r. znak OŚZ.1.6220.1.2012 stanowiącej zezwolenie na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania, zbierania i transportu odpadów (zmienionej decyzjami z dnia 8 czerwca 2013 r. znak OŚZ.I.6220.4.2013, z dnia 17 grudnia 2013 r. znak OŚZ.I.6220.8.2013, z dnia 27 lutego 2014 r. znak OŚZ.I.6220.1.2014).
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 16 marca 2017 r. V. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła o zmianę pozwolenia Starosty Opoczyńskiego z dnia 7 lutego 2012 r. znak OŚZ.I.6220.1.2012 na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania, zbierania odpadów. Jednocześnie zwrócono się z wnioskiem o wygaszenie zezwolenia na transport odpadów. Decyzją z dnia 4 kwietnia 2017 r. znak OŚZ.6220.2.2017 Starosta Opoczyński zmienił punkt I decyzji z dnia 7 lutego 2012 r. znak: OŚZ.I.6220.1.2012 zmienionej decyzjami z dnia 8 czerwca 2013 r. znak: OŚZ.1.6220.4.2013, z dnia 17 grudnia 2013 r. znak: OŚZ.I.6220.8.2013, z dnia 27 lutego 2014 r. znak: OŚZ.I.6220.1.2014.
Pismem z dnia 26 lipca 2022 r. Kierownik Delegatury Wojewódzkiego Inspektoratu w Piotrkowie Trybunalskim, działający z upoważnienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 16a ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U . z 2021 r. poz. 1070 ze zm.), wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia 4 kwietnia 2017 r.
Pismem z dnia 11 sierpnia 2022 r. Kolegium zawiadomiło WIOŚ, V. Sp. o.o. oraz Starostę Opoczyńskiego o wszczęciu na wniosek WIOŚ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia 4 kwietnia 2017 r. znak: OŚZ.6220.2.2017.
Decyzją z dnia 30 września 2022 r. znak KO.463.10.2022 Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Starosty Opoczyńskiego z dnia 4 kwietnia 2017 r. znak: OŚZ.6220.2.2017 w sprawie zmiany wydanego dla spółki pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania i zbierania odpadów, tj. zmiany decyzji Starosty Opoczyńskiego z dnia 7 lutego 2012 r. znak: OŚZ.I.6220.1.2012, zmienionej decyzjami z dnia 8 czerwca 2013 r. znak: OŚZ.I.6220.4.2013, z dnia 17 grudnia 2013 r. znak OŚZ.I.6220.8.2013, z dnia 27 lutego 2014 r. znak OŚZ.I.6220.1.2014. W uzasadnieniu wskazało, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i wyjaśniło, że V. Sp. z o.o. prowadzi działalność w Zakładzie w S. na podstawie decyzji Starosty Opoczyńskiego z dnia 7 lutego 2012 r. znak: OŚZ.1.6220.1.2012 w sprawie pozwolenia na wytwarzanie odpadów (pkt I decyzji), zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów metodą R 14 (pkt II decyzji) oraz zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów (pkt III decyzji) wydanej w oparciu m. in. o przepis art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U . z 2010 r. poz. 1243 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.o.o. z 2001 r." dalej ustawa z 2001 r. Z dniem 23 stycznia 2013 r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U . z 2013 r. poz. 21 ze zm., obecnie Dz. U . z 2022 r. poz. 699 ze zm.), powoływana dalej jako: "u.o.o." odnosząca się m. in. do ważności zezwoleń wydanych przed jej wejściem w życie. Przywołując treść art. 231 ust. 3 i art. 232 ust. 3 u.o.o. organ wskazał, że decyzja z dnia 7 lutego 2012 r. wraz z decyzjami zmieniającymi (z dnia 8 czerwca 2013 r., 17 grudnia 2013 r. i 27 lutego 2014 r.) wygasła w zakresie przetwarzania i zbierania odpadów z dniem 23 stycznia 2016 r. wobec czego brak było podstaw do dokonania jakichkolwiek zmian tej decyzji w terminie późniejszym, co w konsekwencji powoduje, że decyzja zapadła z rażącym naruszeniem ww. przepisów prawa.
Zdaniem Kolegium decyzja jest obarczona także innymi wadami, które rażąco naruszają przepisy prawa. Weryfikowana decyzja dotyczy bowiem dwóch działek ozn. nr ewid. [...] i [...], podczas, gdy pozwolenie na wytwarzanie odpadów wraz z wcześniejszymi decyzjami zmieniającymi dotyczyły tylko jednej działki, tj. działki ozn. nr ewid. [...]. Jak wynika z umowy dzierżawy zawartej pomiędzy M.B., a V. Sp. z o.o., obejmującej działkę ozn. nr ewid. [...], została ona zawarta w dniu 25 kwietnia 2017 r., a zatem w chwili wydawania decyzji z dnia 4 kwietnia 2017 r. V. Sp. z o.o. nie posiadała tytułu prawnego do działki ozn. nr ewid. [...].
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła V. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzucając naruszenie 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. Spółka wniosła o uchylenie decyzji oraz wydanie decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Opoczyńskiego z dnia 4 kwietnia 2017 r. znak OŚZ.6220.2.2017 w sprawie zmiany wydanego V. Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania i zbierania odpadów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim po rozpoznaniu powyższego wniosku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium, po przywołaniu treści art. 156 § 1, § 2 k.p.a. wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębnym postępowaniem, którego istotą jest ustalenie, czy treść decyzji daje podstawę do uznania jej za nieważną. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać w sposób niepozostawiający żadnych wątpliwości.
Wskazując na podstawę stwierdzenia nieważności, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ocenianej w postępowaniu nieważnościowym pozostaje w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, na podstawie którego decyzja ta została wydana, jak i w sytuacji gdy ustalenia wydającego ocenianą decyzję nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Natomiast w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki który nie wymaga wykładni prawa bądź nie budzi ona wątpliwości. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa.
Następnie organ wyjaśnił, że decyzją z dnia 7 lutego 2012 r. znak OŚZ.I.6220.1.2012, wydaną m.in. na podstawie art. 17 ust. 2, art. 18, art. 26, art. 27, art. 28, art. 31 ust. 3 oraz 63 ust. 6 pkt 2 u.o.o. z 2001 r. Starosta Opoczyński udzielił V. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zezwolenia na wytwarzanie odpadów oraz na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, zbierania i transportu odpadów. W tej decyzji określono termin jej obowiązywania do dnia 6 lutego 2022 r.
Przywołując treść art. 17 ust. 2, art. 26 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 31 ust. 3 u.o.o. z 2001 r. Kolegium wskazało, że mocą przepisu art. 31 ust. 3 u.o.o. z 2001 r. podmiot mógł prowadzić odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport nie na podstawie odrębnego zezwolenia, lecz na podstawie pozwolenia na wytwarzanie odpadów lub decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.
Następnie organ wyjaśnił, że decyzja była zmieniana decyzjami: z dnia 8 czerwca 2013 r. w sprawie zmiany pkt II, który w nowym brzmieniu dotyczył zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów metodą R 12 (ilość odpadów przewidzianych do odzysku kod 16 01 03 zużyte opony - 35000 Mg/rok, kod 16 01 99 - inne niewymienione odpady - 2000 Mg/rok); z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie zmiany pkt II, który w nowym brzmieniu dotyczył zezwolenia na prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów metodą R 12 (zwiększono ilość odpadów przewidzianych do odzysku kod 16 01 03 zużyte opony - 80000 Mg/rok); z dnia 27 lutego 2014 r. w sprawie zmiany pkt I decyzji dotyczącego pozwolenia na wytwarzanie odpadów powstających w związku z prowadzeniem instalacji na działce ozn. nr ewid. [...], pkt II decyzji dotyczącego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów metodą R 3, pkt III decyzji dotyczącego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów; z dnia 4 kwietnia 2017 r. w sprawie zmiany: pkt I decyzji, który otrzymał brzmienie: "udzielam (...) pozwolenia na wytwarzanie (...) odpadów (...) na działkach o nr [...] i [...]", pkt II decyzji otrzymał brzmienie: "udzielam (...) zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów metodą R3 i R 12 (...)", pkt II (a nie jak organ podał II) decyzji otrzymał brzmienie "udzielam zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów (...)".
Następnie Kolegium wskazało, że z dniem 23 stycznia 2013 r. weszła w życie u.o.o. w której zawarto uregulowania odnoszące się m.in. do ważności zezwoleń wydanych na podstawie u.o.o. z 2001 r. Przywołując treść art. 231 ust. 3, art. 232 ust. 3 u.o.o. oraz art. 1 pkt 11 lit. a ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 122) zmieniającej u.o.o. z dniem 23 stycznia 2015 r. stwierdziło, że zasadnie uznano, że decyzja z dnia 7 lutego 2012 r. wygasła w zakresie przetwarzania i zbierania odpadów z dniem 23 stycznia 2016 r. Starosta Opoczyński wydając w dniu 4 kwietnia 2017 r. zmieniającą ww. decyzję z dnia 7 lutego 2012 r. pomijając tę okoliczność rażąco naruszył ww. przepisy.
Nadto Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że decyzja z dnia 4 kwietnia 2017 r. dotyczy dwóch działek ozn. nr ewid. [...] i [...], podczas, gdy pozwolenie na wytwarzanie odpadów wraz z wcześniejszymi decyzjami zmieniającymi dotyczyły tylko działki ozn. nr ewid. [...]. Umowa dzierżawy działki ozn. nr ewid. [...] pomiędzy M.B. (wydzierżawiającym) a V. Sp. z o.o. (dzierżawcą), zawarta została w dniu 25 kwietnia 2017 r., a zatem w chwili wydawania decyzji z dnia 4 kwietnia 2017 r. V. Sp. z o.o. nie posiadała tytułu prawnego do działki ozn. nr ewid. [...].
W ocenie Kolegium w sprawie nie nastąpiła również nieodwracalność skutków prawnych. Nieodwracalność skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a. rozpatrywać należy nie w sferze faktów, a na płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej. Zarówno w trakcie postępowania nieważnościowego przed Kolegium, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona skarżąca nie wskazała, jakie nieodwracalne skutki powstały w związku z wydaną decyzją przez Starostę Opoczyńskiego. W rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją, że wykonanie decyzji spowodowało powstanie takiego stanu faktycznego lub prawnego, że nie jest już możliwy powrót do stanu pierwotnego, to znaczy sprzed wykonania decyzji. Skutki prawne decyzji administracyjnej nie wymagają zniesienia w drodze postępowania administracyjnego.
Organ stwierdził jednocześnie, że zarzuty naruszenia prawa procesowego należy ocenić jako chybione. W ramach postępowania weryfikacyjnego organ administracji nie przeprowadza postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu rzeczywistego w sprawie, a jedynie dokonuje oceny już zgromadzonego materiału dowodowego oraz ponownej oceny wydanej decyzji mając w polu widzenia przepisy prawa obowiązujące w dniu jej wydania.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi V. Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżyła w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie przepisów postępowania:
1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie tj. uznanie, iż bez wydania decyzji w trybie art. 162 k.p.a. doszło do wygaśnięcia decyzji administracyjnej;
2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji stwierdzającej nieważność w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa, podczas gdy w przedmiotowej sprawie przesłanka ta nie zaistniała;
3. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez niezbadanie w toku postępowania, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, co jest przesłanką obligatoryjną przy postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy ziszczenie się przesłanki wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych powoduje, że niemożliwym jest stwierdzenie nieważności decyzji;
4. art. 16 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że art. 232 ust. 3 u.o.o. i art. 1 pkt 11 lit. a ustawy z dnia 15.01.2015 r. o zmianie ustawy o odpadach i niektórych innych ustaw, bez zastosowania procedury wyrażonej art. 162 k.p.a., powoduje wygaśnięcie decyzji administracyjnej a tym samym, że możliwe jest wygaszenie decyzji administracyjnej bez jakiegokolwiek postępowania wskazanego w art. 16 k.p.a.
Skarżąca spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca spółka wskazała, że w dalszym ciągu na podstawie przepisu art. 16 k.p.a. obowiązująca jest decyzja Starosty Opoczyńskiego z dnia 7 lutego 2012 r. znak: OŚZ.I.6220.1.2012 stanowiąca zezwolenie na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania, zbierania i transportu odpadów. Decyzja ta nie została wygaszona, zmieniona, uchylona, nie stwierdzono jej nieważności, a tylko w ww. sposób można wyeliminować z obrotu prawnego taką decyzję.
Organy skupiły się na literalnym brzmieniu przepisu art. 232 ust. 3 u.o.o. w zw. z art. 1 pkt 11 lit. a ustawy z dnia 15.01.2015 r. o zmianie ustawy o odpadach i niektórych innych ustaw nie bacząc na procedurę. Powyższe przepisy są materialnoprawną podstawą do ewentualnego wszczęcia postępowania dotyczącego wygaszenia decyzji administracyjnej jednakże następuje to w trybie przewidzianym w art. 162 k.p.a. Ponadto organ z jednej strony zgromadził materiał dowodowy, który rzekomo pozwolił na przedstawienie szeregu innych zarzutów w stosunku do wydanej decyzji, a z drugiej strony przedstawia te argumenty używając takich słów jak "prawdopodobnie", tj. nie badając istoty sprawy, lecz zakładając w wariancie ewentualnym wystąpienie określonych okoliczności, co jest rażąco niezgodne z zasadą prawdy obiektywnej, zasadą zaufania do władzy publicznej oraz zasadą nakazującą organowi zebranie materiału dowodowego w sposób kompleksowy i wyczerpujący.
Następnie strona skarżąca wskazała, że przepis art. 232 ust. 3 u.o.o. w zw. z art. 1 pkt 11 lit. a ustawy z dnia 15.01.2015 r. o zmianie ustawy o odpadach i niektórych innych ustaw nie spowodował wygaśnięcia decyzji. Przepis prawa materialnego stanowi jedynie przesłankę do wszczęcia postępowania szczególnego jakim jest wygaśnięcie decyzji. Przepisy k.p.a. gwarantują trwałość decyzji administracyjnych aby uniemożliwić jakiekolwiek zmiany tych decyzji bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego czyli - zapewnienia czynnego udziału stron (podmiotów posiadających interes prawny w rozstrzygnięciu) w postępowaniu szczególnym - wygaśnięcia decyzji.
Skarżąca spółka podkreśliła, że organ I instancji w ogóle nie rozpatrzył przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 k.p.a. Dopiero organ II instancji ocenił ten przepis, jednakże zdaniem strony skarżącej zrobił to w sposób powierzchowny. Przywołując poglądy doktryny wskazano, że ograniczenie nieodwracalnego skutku prawnego wyłącznie do bezpośredniego skutku wywołanego decyzją dotkniętą wadą nieważności ma pełne uzasadnienie w ograniczeniu właściwości organu administracji publicznej tylko do oceny skutków tej decyzji. Poza właściwością organu pozostaje ustalenie, czy pośrednie skutki prawne mogą być odwrócone na drodze postępowania prowadzonego na drodze administracyjnej, czy na drodze cywilnej. Spółka od 2017 r. przyjęła, wyprodukowała i sprzedała dziesiątki ton produktów na podstawie decyzji, której stwierdzono nieważność. Nieodwracalne skutki prawne polegają na tym, że zarówno podmioty, które przekazywały odpady, jak i podmioty, które kupowały produkt działały w oparciu o ww. decyzję. Stwierdzenie nieważności ww. decyzji powoduje, że skarżąca spółka nie mogła przyjmować odpadów, przetwarzać ich ani ich dalej sprzedawać. To z kolei oznacza, że wszystkie podmioty uczestniczące w tym obrocie gospodarczym mogłyby utracić swoje decyzje administracyjne, gdy dokonywały obrotu odpadami z firm nie posiadając zezwolenia.
Odnosząc się do naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnych skarżąca spółka ponownie stwierdziła, że sam przepis art. 232 ust. 3 u.o.o. w zw. z art. 1 pkt 11 lit. a ustawy z dnia 15.01.2015 r. o zmianie ustawy o odpadach i niektórych innych ustaw nie powoduje, że decyzja administracyjna ulega wygaśnięciu. Aby jakakolwiek decyzja podlegała wygaśnięciu musi być wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wygaśnięcia decyzji. Organy administracji całkowicie pominęły procedurę wygaśnięcia decyzji i arbitralnie uznały i przepis prawa materialnego powoduje, bez przeprowadzenia postępowania, wygaśnięcie decyzji administracyjnej. Taka interpretacja przepisów stanowi rażące naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z zm. - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja, została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym, odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym, nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.
Podstawą stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim nieważności decyzji wydanej sprawie zmiany wydanego dla skarżącej spółki pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania i zbierania odpadów, tj. zmiany decyzji Starosty Opoczyńskiego z dnia 7 lutego 2012 r. znak OŚZ.1.6220.1.2012 stanowiącej zezwolenie na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania, zbierania i transportu odpadów (zmienionej decyzjami z dnia 8 czerwca 2013 r. znak OŚZ.I.6220.4.2013, z dnia 17 grudnia 2013 r. znak OŚZ.I.6220.8.2013, z dnia 27 lutego 2014 r. znak OŚZ.I.6220.1.2014) z dnia 4 kwietnia 2017 r. było zaistnienie w sprawie przesłanki przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie wydanie kwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Należy podkreślić, że rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowo administracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga (por.m.in. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1683/11, Lex nr 1356965). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Ustalone jest w doktrynie i orzecznictwie, że rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O oczywistym naruszeniu prawa można mówić tylko w odniesieniu do przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgania po inne metody wykładni poza językową. Tak więc rażące naruszenie prawa nie zachodzi wówczas, gdy nie istnieje oczywista sprzeczność między treścią przepisu, a rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2005 r., sygn. akt FSK 2475/04, LEX nr 173255).
Reasumując powyższą część rozważań wskazać należy, że decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; a skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji" (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt III AUa 892/13, LEX nr 1483812).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Starosty Opoczyńskiego z dnia 4 kwietnia 2017 r. znak: OŚZ.6220.2.2017 - zapadła na podstawie:
- art. 180 pkt 3, art. 181 ust.1 pkt 4, art. 183, 184, 188 ust.1 i ust.3 pkt 3, art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U.2017.519),
- art. 25 i 43 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (tj. Dz.U.2016.1987),
- rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 roku w sprawie katalogu odpadów (Dz.U.2014.23),
- art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz.U.2016.23).
Przy czym w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Starosta Opoczyński w decyzji nie uwzględnił faktu, że z dniem 23 stycznia 2013 r. weszła w życie u.o.o. w której zawarto uregulowania odnoszące się m.in. do ważności zezwoleń wydanych na podstawie u.o.o. z 2001 r.
Treść art. 231 ust. 3, art. 232 ust. 3 u.o.o. oraz art. 1 pkt 11 lit. a ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 122) zmieniającej u.o.o. z dniem 23 stycznia 2015 r. jasno wskazują, że decyzja z dnia 7 lutego 2012 r. wygasła w zakresie przetwarzania i zbierania odpadów z dniem 23 stycznia 2016 r. Wejście w życie nowej ustawy uniemożliwiło dokonanie modyfikacji treści zezwolenia na zbieranie i transport odpadów posiadanego przez skarżącą spółkę. Stoją temu na przeszkodzie regulacje zawarte w przepisach art. 231 i 232 ustawy, przewidujące wygaśnięcie zezwoleń wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych. Zapisy te wskazują jednoznacznie na intencje ustawodawcy, aby zastąpić stare przepisy nową kompleksową regulacją.
Starosta Opoczyński wydając w dniu 4 kwietnia 2017 r. decyzję zmieniającą ww. decyzję z dnia 7 lutego 2012 r. pomijając tę okoliczność rażąco naruszył ww. przepisy.
Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 23 października 2012 r., II OSK 1143/11 "Dla oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Prawnie obojętne będzie wobec tego, czy zachodzą podstawy materialne, organizacyjne lub możliwości techniczne podjęcia działania, które doprowadzi do przywrócenia jakiejś rzeczy lub stanu faktycznego do ich pierwotnej postaci. Przepis wymaga bowiem rozpatrzenia wyłącznie skutków prawnych i poddania ocenie ich odwracalności. Nie chodzi, zatem o niemożność przywrócenia stanu poprzedniego w znaczeniu gospodarczym. Przy dokonywaniu oceny, czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny, nie powinny zatem być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania danej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, chociaż obarczona ciężkimi wadami, istnieje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności (por. wyrok NSA z 23 października 2012 r., II OSK 1143/11)".
Nieodwracalność skutków prawnych oznacza sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa, albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa.
W rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją, że wykonanie decyzji spowodowało powstanie takiego stanu faktycznego lub prawnego, że nie jest już możliwy powrót do stanu pierwotnego, to znaczy sprzed wykonania decyzji. Zawarcie umowy w zakresie odpadów z podmiotem trzecim nie prowadzi do stwierdzenia, że jest to nieodwracalne, ponieważ żaden przepis nie chroni w takim przypadku stron umowy, a rozważać jedynie można roszczenia cywilne.
Ustosunkowując się do zarzutów wyrażonych w skardze, należy zważyć, że z przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: decyzja stała się bezprzedmiotowa, stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Natomiast bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym. Dotyczy to jednak tylko takich przypadków, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. Zdaniem Sądu decyzja z dnia 7 lutego 2012 r. utraciła ważność z mocy prawa, tj. na podstawie art. 232 ust. 3 u.o.o., a ewentualna decyzja o jej wygaszeniu może mieć jedynie charakter deklaratoryjny. Wprawdzie za wydaniem decyzji na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. mogą przemawiać racje pewności obrotu prawnego, jednak w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie jest ona wymagana i nie wypływa na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu nie ma najmniejszej wątpliwości, że Starosta zmienił decyzję, której z mocy samego prawa nie było już w obrocie prawnym.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ rzeczowo odniósł się do istoty sprawy i precyzyjnie uzasadnił swoje stanowisko, i stanowisko to nie budzi wątpliwości Sądu. Nie ma więc podstaw by zarzucić organowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie podziela poglądu skarżącej, że doszło do naruszenia art. 7, art. 16., art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 162 kpa. co uzasadnił powyżej.
Reasumując, zarzuty skargi nie mogły znaleźć poparcia. Z powyższych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
is