II SA/Łd 679/25

II SA/Łd 679/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64b par. 1, art. 151a par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 15, art. 138 par. 2, art. 139
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Sygn. akt II SA/Łd 679/25 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2025 roku sprawy ze sprzeciwu P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w W. od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 26 sierpnia 2025 roku znak: GN-II.7581.6.2025.PJ w przedmiocie ustalenia wysokości zwaloryzowanej opłaty rocznej z tytułu przekształcenia udziału w nieruchomości gruntowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz strony skarżącej P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do tutejszego sądu decyzją z dnia 26 sierpnia 2025 r. znak: GN-II.7581.6.2025.PJ Wojewoda Łódzki uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego orzekającą o wysokości zwaloryzowanej opłaty rocznej z tytułu przekształcenia udziału w nieruchomości gruntowej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 1 kwietnia 2025 r. nr 4/2025 znak: SPN.6826.396.6.2023 Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego orzekł o wysokości zwaloryzowanej opłaty rocznej z tytułu przekształcenia udziału [...] części w nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...] jako działka nr [...] w kwocie 48,79 zł brutto oraz zobowiązaniu P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. do opłaty począwszy od dnia 1 stycznia 2025 r. z góry bez wezwania za dany rok do dnia 31 marca każdego roku.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w W., podnosząc naruszenie prawa materialnego tj. art. 10 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w związku z art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię.
Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 26 sierpnia 2025 r. znak: GN-II.7581.6.2025.PJ Wojewoda Łódzki uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2025 r. poz. 6) opłata może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Waloryzacji opłaty właściwy organ dokonuje z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. O wysokości zwaloryzowanej opłaty właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości, doręczając informację na piśmie na adres, o którym mowa w art. 4 ust. 6. Doręczenie na taki adres uważa się za dokonane. Zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. Prezes Głównego Urzędu Statystycznego ogłasza, w formie obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", wskaźniki zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości, nie później niż w terminie 4 miesięcy od zakończenia kwartału, którego te wskaźniki dotyczą, z podziałem na województwa. W przypadku gdy dla danego kwartału nie ogłoszono wskaźnika zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie za ten kwartał dokonuje się przy zastosowaniu ostatniego ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźnika zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości. W przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
Organ zaznaczył następnie, że kwestią sporną w omawianej sprawie jest sposób dokonania waloryzacji należnej opłaty rocznej przez Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego. Waloryzacja dotyczy każdego roku, począwszy od 2019 do roku 2023, czyli została dokonana pięciokrotnie. Tymczasem ustawodawca zastrzegł, że waloryzacja opłaty przekształceniowej może być przeprowadzana przez organ nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji, co oznacza, że przez wskazany okres opłata przekształceniowa nie powinna ulegać zmianom. Powyższe wyklucza zatem zastosowanie przez organ tzw. skumulowanej waloryzacji, ponieważ w praktyce taka skumulowana waloryzacja oznaczałaby waloryzację roczną (przy takiej waloryzacji wzrost opłaty następuje z roku na rok), natomiast raz na trzy lata miałaby miejsce skumulowana płatność. Wojewoda podniósł, że powyższa kwestia była już przedmiotem rozważań w analogicznej sprawie prowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu sygn. IV SA/Po 72/25, gdzie sąd w wyroku z dnia 6 marca 2025 r. wskazał, iż "(...) Wojewoda trafnie wyjaśnił, że na potrzeby załatwienia kontrolowanej sprawy konieczne okazało się obliczenie wskaźnika waloryzacji za okres od grudnia 2019 roku do dnia wydania decyzji waloryzacyjnej. Dla takiego okresu nie obliczono jednego wskaźnika, a więc zachodziła potrzeba uwzględnienia szeregu wskaźników odzwierciedlających zmiany cen w krótszych okresach składających się na okres badany, aby w rezultacie uzyskać wartość zwaloryzowaną w całym okresie, za który dokonuje się waloryzacji. (...)". W świetle powyższego, zdaniem organu odwoławczego nie znajduje uzasadnienia, twierdzenie odwołującego, że dla obliczenia zwaloryzowanej opłaty przekształceniowej należało przyjąć jeden wskaźnik, tym samym zastosowanie metody nawiązań łańcuszkowych, przy obliczaniu opłaty rocznej przez Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego nie powinno być negowane. W zaskarżonej decyzji, wątpliwość jednak budzi brak przyjęcia do obliczeń zwaloryzowanej opłaty przekształceniowej, średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w 2024 r. w stosunku do 2023 r. wynoszącego 103,6 (wzrost cen o 3,6%) ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w komunikacie z dnia 15 stycznia 2025 r. w sprawie średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w 2024 r. Decyzja wydana została w dniu 1 kwietnia 2025 r. zatem winna już uwzględniać wyżej wskazany wskaźnik. W zaskarżonej decyzji, która wydana została w dniu 1 kwietnia 2025 r., błędnie wskazano ponadto, że zwaloryzowania opłata płatna jest od dnia 1 stycznia 2025 r. Zgodnie bowiem z przepisem art. 10 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji. Z powyższych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, celem ponownego naliczenia opłaty, kierując się wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania.
Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w W.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego polegającą na tym, że organ w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów skarżącej, a jedynie powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 72/25 z dnia 6 marca 2025 r., w którym stan faktyczny nie jest tożsamy ze stanem faktycznym w niniejszej sprawie, ponieważ przywołany wyrok WSA dotyczy zastosowania przez organ wskaźników miesięcznych, podczas, gdy w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego zastosował wskaźniki roczne, co skarżąca kwestionuje;
2. art. 7a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości prawnych na korzyść skarżącej i uznanie, że art. 10 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 904 z póżn. zm., dalej "ustawa przekształceniowa") w związku z art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 z póżn. zm., dalej: "u.g.n.") pozwala na waloryzację opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przy zastosowaniu więcej niż jednego wskaźnika, a nadto pozwala na zastosowanie wskaźników rocznych za cały okres od ostatniej waloryzacji, podczas gdy językowe brzmienie tych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, a nadto, gdyby uznać, że wątpliwości organu co do treści przepisu są uzasadnione, to organ winien był wątpliwości te rozstrzygnąć na korzyść strony, czego w niniejszej sprawie nie uczynił.
3. art. 10 ustawy przekształceniowej w zw. z art. 5 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię;
4. art. 2 art. 84 i art. 217 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa jako elementu demokratycznego państwa prawnego oraz zasady, zgodnie z którą obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych może być nałożony wyłącznie w drodze ustawy, a nie w drodze wykładni pozajęzykowej organów stosujących prawo.
Na podstawie powyższych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Łódzki wniósł o jego oddalenie wskazując, że nie jest on zasadny. Podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji podkreślił jednocześnie, że odstąpił od wydania decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. nie uchylił zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie nie orzekł co do istoty sprawy (nie naliczył należnej opłaty), bowiem kierował się zasadą wyrażoną w art. 139 k.p.a. o zakazie orzekania na niekorzyść strony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Wojewody Łódzkiego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § 3 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e p.p.s.a.). W myśl art. 151a p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (§ 3).
Z powyższego wynika, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma wyłącznie charakter formalny i ogranicza się do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., aczkolwiek czyni to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Nie odnosi się zatem bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu.
W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z powyższego unormowania wynika, że ustawodawca wyodrębnił dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, które muszą zostać spełnione kumulatywnie:
1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,
2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest jeszcze zatem wystarczające. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stwierdzić w związku z tym trzeba, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może zostać podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena.
Analiza niniejszej sprawy w kontekście stwierdzonych przez organ odwoławczy uchybień, stanowiących podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., wskazuje, że Wojewoda Łódzki nie powołał się na żadną z przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasatoryjnej.
Powodem uchylenia decyzji organu I instancji było wyłącznie niezastosowanie średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w 2024 r. w stosunku do 2023 r., ogłoszonego przez Prezesa GUS w komunikacie z dnia 15 stycznia 2025 r. oraz wskazanie błędnej daty, od której obowiązuje zwaloryzowana wysokość opłaty przekształceniowej. Organ odwoławczy nie odwołał się zatem do uchybień w zakresie przepisów postępowania, zwłaszcza dowodowego. Jedyny zresztą przepis k.p.a., jaki został przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji to art. 15 k.p.a., który ma stanowić argument dla podjętego rozstrzygnięcia. O braku potrzeby przeprowadzania przez organ I instancji jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego świadczy również fakt, że Wojewoda nie określił zakresu koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a wprost nakazał uwzględnienie stanowiska wyrażonego w skarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wskazał ponadto, że nie uchylił zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie nie orzekł co do istoty sprawy tj. nie naliczył należnej opłaty, bowiem kierował się zasadą wyrażoną w art. 139 k.p.a. o zakazie orzekania na niekorzyść strony. Argumentacja ta nie mogła jednak odnieść zamierzonego skutku, bowiem odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia ani go uzupełniać. To nie pismo procesowe złożone w postępowaniu sądowym podlega kontroli sądowej, lecz zaskarżony akt.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że brak spełnienia ustawowych przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. spowodował, iż uprawnione jest stwierdzenie, wedle którego organ odwoławczy wobec stwierdzonych uchybień winien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 albo 2 k.p.a., gdyż dysponował wszelkimi danymi do dokonania prawidłowego obliczenia opłaty przekształceniowej i podjęcia rozstrzygnięcia. Co za tym idzie sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ odwoławczy nie wykazał zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Podane w uzasadnieniu okoliczności nie mieszczą się bowiem w katalogu przesłanek art. 138 § 2 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości, o czym orzekł jak w punkcie 1 wyroku.
O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.