II SA/Łd 675/22

II SA/Łd 675/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-11-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /sprawozdawca/
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący/
Robert Adamczewski
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Inne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 7, art. 87 ust. 2, art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2018 poz 1152
art. 2 pkt 4, art. 5 ust. 1 i ust. 1a, art. 6 ust. 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4, art. 8 ust. 1, art. 13, art. 15 ust. 4, art. 19 ust. 2 i ust. 5, art. 22 pkt 2
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 283
par. 118, par. 143
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 994
art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 par. 2 pkt 5, art. 53, art. 119 pkt 2, art. 120, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Dnia 25 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2022 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Krzyżanów z dnia 22 lutego 2019 roku nr IV/41/2019 w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Krzyżanów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy Krzyżanów na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc
Uzasadnienie
Wojewoda Łódzki zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości uchwałę Nr IV/41/2019 Rady Gminy Krzyżanów z 22 lutego 2019 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Krzyżanów, będącego załącznikiem do ww. uchwały, zarzucając istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie przepisów:
1. art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (t.j. Dz. U. Nr 78 poz. 483) – dalej: "Konstytucja RP" – oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1152 i 1629) – dalej jako: "ustawa" – oraz § 6 i § 115 w zw. z § 143 "Zasad techniki prawodawczej" będącym załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez zmodyfikowanie w sposób nieuprawniony w § 2 ust. 1 pkt 1 regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Krzyżanów (dalej jako Regulamin), definicji przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, podczas gdy ustawa nie daje upoważnienia do regulowania definicji pojęć używanych w regulaminie;
2. art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i nie wskazanie w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz w § 3 ust. 2 pkt 3 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Krzyżanów minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków takich jak co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalna ilość dostarczanej wody, minimalny poziom jakościowy wody i odprowadzanych ścieków;
3. art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy, w zw. z § 137 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) przez: częściowe powtórzenie i zmodyfikowanie w § 3 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz § 3 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 Regulaminu przepisu art. 5 ustawy;
4. art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy oraz art. 3531 k.c., poprzez naruszenie delegacji ustawowej wskutek wprowadzenia w § 4 ust. 4 Regulaminu unormowania zobowiązującego osobę, która składa wniosek o dostawę wody i odprowadzanie ścieków do wskazania podstawy korzystania z nieruchomości oraz planowanego sposobu korzystania z nieruchomości na cele mieszkaniowe lub związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, podczas gdy ustawa nie upoważnia organu gminu do nakładania w regulaminie - będącego aktem prawa miejscowego, o charakterze generalnym i abstrakcyjnym - obowiązków na odbiorców usług, a kwestie takie winny być objęte umową zawartą między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą;
5. art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 5 pkt 3 ustawy oraz art. 6 ust. 3 ustawy, poprzez naruszenie delegacji ustawowej wskutek wprowadzenia w § 5 ust. 2 Regulaminu długości okresu obrachunkowego, który nie może być krótszy niż jeden miesiąc, podczas gdy ustawa nie upoważnia organu gminu do nakładania w regulaminie terminów wzajemnych rozliczeń, a kwestie takie winny być objęte umową zawartą między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą;
6. art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP oraz art. 19 ust 5 pkt 4 ustawy oraz art 6 ust. 4 ustawy, poprzez przekroczenie w § 6 ust. 2 Regulaminu delegacji ustawowej i wskazanie, że "o przyłączenie do urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych może ubiegać się osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona", podczas gdy ustawa nie upoważnia organu gminu do nakładania w regulaminie obowiązku przedkładania przez osoby ubiegające się o przyłączenie do sieci dodatkowych dokumentów;
7. art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP oraz art 19 ust. 5 pkt 4 ustawy oraz art. 6 ust. 4 ustawy, poprzez przekroczenie w § 6 ust. 3 Regulaminu delegacji ustawowej i zobowiązanie osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej do złożenia oświadczenia o posiadaniu tytułu prawnego do nieruchomości lub o korzystaniu z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, podczas gdy ustawa nie upoważnia organu gminu do nakładania w regulaminie obowiązku przedkładania przez osoby ubiegające się o przyłączenie do sieci dodatkowych dokumentów;
8. zobowiązanie art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy, poprzez użycie w § 6 ust. 6 Regulaminu zwrotu "w szczególności" w odniesieniu do katalogu wymagań technicznych, podczas gdy określenie w regulaminie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie może przybrać charakteru wyliczenia otwartego;
9. art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 4 ustawy oraz art. 6 ustawy, poprzez przyznanie Gminie (w Regulaminie wskazana jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne) w § 7 ust. 3 Regulaminu, kompetencji do określenia wzorów protokołów przeglądu technicznego, podczas gdy ustawa nie przewiduje takiej możliwości;
10. art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 5 pkt 6 ustawy oraz art. 6 ust. 2 ustawy, poprzez wprowadzenie w § 7 ust. 5 Regulaminu wymogu posiadania protokołu przeglądu technicznego wykonanego przyłącza z wynikiem pozytywnym jako podstawy do przyłączenia nieruchomości do sieci oraz do zawarcia umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, podczas gdy ustawodawca nie sformułował delegacji dla stanowienia w regulaminie jeszcze innych wymagań niż te określone w art. 6 ustawy;
11. art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy poprzez naruszenie delegacji ustawowej wskutek wskazania w § 9 ust. 3 Regulaminu przesłanek – okoliczności faktycznych, w razie zaistnienia których Gmina może wstrzymać lub ograniczyć dostawy wody lub odprowadzania ścieków;
12. art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 5 pkt 8 ustawy poprzez naruszenie delegacji ustawowej wskutek ograniczenia w § 11 ust. 3 Regulaminu możliwości złożenia reklamacji wyłącznie w formie pisemnej lub osobiście, podczas gdy ustawa nie upoważnia rady gminy do określenia formy wniesienia reklamacji, a jedynie do sprecyzowania sposobów jej załatwienia;
13. art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 5 pkt 9 w zw. z art. 22 pkt 2 ustawy poprzez określenie w § 13 ust. 2 Regulaminu, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie stosownej umowy zawieranej pomiędzy Gminą i jednostką straży pożarnej, podczas gdy ustawa nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy;
14. art. 7 i art. 87 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 5 ustawy poprzez wskazanie w § 14 Regulaminu, że w sprawach nie objętych regulaminem zastosowanie mają przepisy prawa, a w szczególności przepisy ustawy i Kodeksu cywilnego, co jest sprzeczne z konstytucyjną hierarchią źródeł prawa i wynikającego z niej wymogu zgodności aktów prawnych niższego rzędu z aktami normatywnymi wyższego rzędu.
Mając powyższe zarzuty na uwadze Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W ocenie Wojewody Łódzkiego w § 2 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, Rada Gminy określiła definicję wyrazu "Gmina" wskazując, że należy przez to rozumieć Gminę Krzyżanów jako dostawcę usług wodociągowo-kanalizacyjnych, o którym mowa w art. 2 pkt 4 ustawy. Zdaniem skarżącego regulacja powyższa stanowi nieuprawnioną modyfikację definicji ustawowej. Jest to niedopuszczalne ze względu na to, że art. 19 ustawy nie daje upoważnienia do regulowania definicji pojęć używanych w regulaminie. Stosownie zaś do treści § 149 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Z istotnym naruszeniem będziemy mieli do czynienia szczególnie wtedy, gdy do regulaminu zostaną wprowadzone pojęcia zdefiniowane odmiennie, niż wynika to z samej ustawy. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w przypadku definicji zawartej w § 2 ust. 1 pkt 1 Regulaminu. Dla opisanego wyżej pojęcia Rada Gminy ustanowiła definicję nieodpowiadającą regulacjom ustawowym, a tym samym postanowienia regulaminu w tym zakresie mają charakter rażącego naruszenia prawa.
Wojewoda stwierdził, że w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz w ust. 2 pkt 3 Regulaminu Rada Gminy nie wypełniła delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy, ponieważ nie wskazała minimalnej ilości dostarczanej wody oraz minimalnych parametrów jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także nie określiła minimalnej ilości i jakości odprowadzanych ścieków. Zawarty w regulaminie Rozdział 2 zatytułowany "Minimalny poziom usług świadczonych przez Gminę w zakresie dostawy wody i odprowadzania ścieków" zawiera § 3, w którym nie uregulowano materii narzuconej delegacją ustawową. Regulacje zawarte w § 3 ust. 1 pkt 1 nakładają na Gminę obowiązek w zakresie dostawy wody tj.: "zapewnić zdolność użytkowanych urządzeń wodociągowych do realizacji dostaw wody w wymaganej Umową ilości i pod odpowiednim ciśnieniem min 6 atmosfer", w § 3 ust. 1 pkt 3 tj.: "zapewnić jakość wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi" oraz w § 3 ust. 2 pkt 3, nakładają na Gminę obowiązek w zakresie odprowadzania ścieków poprzez ogólne sformułowanie tj.: "zapewnić należytą jakość oczyszczonych ścieków" - nie spełniają wymogu z art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy. Powołany przepis stanowi, że regulamin powinien określać m.in. minimalny poziom usług, co należy rozumieć w ten sposób, że już z treści regulaminu winny wynikać parametry dotyczące minimalnego poziomu usług. Odwołując się do orzecznictwa sądowego Wojewoda wskazał, że precyzyjne określenie minimalnego poziomu świadczonych przez przedsiębiorstwo usług, daje mieszkańcom gminy wskazówkę, jakiego co najmniej poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym wskazanych świadczeń, w zakresie objętym regulaminem. Rada Gminy w treści regulaminu daje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wiążącą wytyczną, której to przedsiębiorstwo ma obowiązek przestrzegać i zawierając umowy cywilnoprawne z odbiorcami usług musi do niej się dostosować. Inaczej mówiąc, organ uchwałodawczy gminy ma normatywny obowiązek w uchwale w sprawie przyjęcia regulaminu, w sposób w miarę dokładny określić minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.
Dalej Wojewoda zaznaczył, że z art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy wyraźnie wynika, że w przepisie tym ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W orzecznictwie wskazuje się, że pod ustawowym pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć zarówno ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, a także jej jakość oraz jakość odprowadzanych ścieków. Odpowiednie regulacje stanowionego regulaminu winny zatem zobowiązywać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do zapewnienia usługobiorcom minimalnego ciśnienia wody, minimalnej ilości dostarczanej wody oraz określać minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Nie ma znaczenia, że wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem, wydawanym na podstawie art. 13 ustawy, albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy). Jakość wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Akt ten określa wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, w tym wymagania bakteriologiczne, fizykochemiczne oraz organoleptyczne, parametry mikrobiologiczne i chemiczne. Nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług.
W ocenie Wojewody Łódzkiego, w niniejszej sprawie organ stanowiący gminy uchylił się od samodzielnego określenia minimalnego poziomu świadczonych usług, do czego został zobowiązany mocą art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy. Ponadto, organ subdelegował nadane w tym zakresie wyłącznie radzie gminy przez ustawodawcę uprawnienie na Gminę jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne uznając za dopuszczalne zawarcie w umowach odpowiednich uregulowań w tym zakresie (§ 3 ust. 1 pkt 1 Regulaminu). W ocenie skarżącego wszystkie parametry odnoszące się do jej jakości gwarantowanej przez przedsiębiorstwo (w niniejszej sprawie Gminy) powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w regulaminie, podobnie jak określenie ilości i ciśnienia dostarczanej wody, co z kolei wynika z art. 5 ust. 1 ustawy. Ustalenia uchwały podejmowanej w przedmiocie dostarczania wody i odprowadzania ścieków winny regulować kwestię, o której mowa w art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy z uwzględnieniem obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług. Zaskarżona uchwała nie spełnia więc wymogu określenia jakości dostarczanej wody, co stanowi istotne naruszenie prawa poprzez niewypełnienie przez radę gminy normy kompetencyjnej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy, w tym wskazany w skardze § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 Regulaminu. Żaden z przepisów Regulaminu nie realizuje wytycznych, jakie wynikają dla rady gminy z art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy. Ponadto, w sytuacji gdy w regulaminie nie ustanowiono konkretnych parametrów jakościowych dostarczanej wody i odprowadzonych ścieków oraz ilości dostarczanej wody przewidziane w § 11 ust. 3 Regulaminu prawo odbiorcy do zgłaszania reklamacji dotyczących niewykonania lub nienależytego wykonania usług świadczonych przez Gminę (jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne), czyni realizację tych uprawnień niezwykle utrudnioną, o ile nie iluzoryczną. W ocenie Wojewody Łódzkiego, to istotne naruszenie prawa świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący gminy delegacji ustawowej i ma wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę, zaś niewyczerpanie przez nią pełnego zakresu przedmiotowego przekazanego jej przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem. Stwierdzenie tego uchybienia jest wystarczające do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Zdaniem Wojewody Łódzkiego, w niniejszej sprawie organ stanowiący gminy uchylił się także od samodzielnego określenia minimalnego poziomu świadczonych usług w zakresie odprowadzania ścieków, do czego został zobowiązany mocą art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy. Ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne także w zakresie odprowadzania ścieków. Regulamin winien zatem określać jakość odprowadzanych ścieków.
Następnie Wojewoda stwierdził, że w § 3 ust. 1 pkt 2 i 4 Regulaminu Rada Gminy wskazała, że Gmina ma obowiązek w zakresie wody: zapewnić dostawę wody w sposób ciągły i niezawodny (pkt 2) oraz prowadzić regularną, wewnętrzną kontrolę jakości wody (pkt 4), natomiast w § 3 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 Regulaminu określono, że Gmina ma obowiązek w zakresie odprowadzania ścieków zapewnić zdolność użytkowanych urządzeń kanalizacyjnych do odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny (pkt 1), zapewnić ciągłość i niezawodność odprowadzania ścieków (pkt 2), prowadzić regularną, ilości i jakości odprowadzanych ścieków komunalnych i przemysłowych oraz kontrolę przestrzegania warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych. Powyższe stanowi powtórzenie i modyfikację treści art. 5 ustawy, natomiast § 3 ust. 1 pkt 4 powtarza treść art. 5 ust. 1a ustawy. Stosownie do § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie wykonawczym nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Powtórzony przepis ustawy będzie bowiem interpretowany w kontekście regulaminu, w którym go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji ustawodawcy, bądź też błędnego przekonania, że kwestionowany przepis regulaminu obowiązuje wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy, w sytuacji gdy posiada on charakter powszechnie obowiązujący. Ponadto regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jako akt prawa miejscowego, nie może zawierać postanowień uregulowanych przez samego ustawodawcę. Przepisy aktów o charakterze powszechnie obowiązującym nie mogą być zmieniane postanowieniami uchwał organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Brak bowiem po stronie rady gminy upoważnienia ustawowego do wprowadzania zmian w uregulowaniach rangi ustawowej. Rada w stanowieniu aktów prawa miejscowego związana jest ramami stworzonymi przez ustawy, a wszelkie wykroczenia poza jakiekolwiek unormowania ustawowe czy przepisy wykonawcze wydane na ich podstawie, czynienie wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzanie lub modyfikowanie kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych jest niedozwolone.
Dalej Wojewoda wskazał, że w rozdziale 3 zaskarżonego Regulaminu dotyczącym warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, w § 4 ust. 4 zawarto unormowanie, zgodnie z którym warunkiem zawarcia umowy jest wskazanie przez osobę, która składa wniosek o dostawę wody i odprowadzanie ścieków podstawy korzystania z nieruchomości oraz planowanego sposobu korzystania z nieruchomości na cele mieszkaniowe lub związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Zgodnie natomiast z regulacją zawartą w art. 6 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Z treści przytoczonej regulacji wynika zatem jednoznacznie, że warunkiem zawarcia umowy jest wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Ustawodawca nie sformułował jakichkolwiek obowiązków dotyczących treści wniosku oraz załączanych do niego dokumentów wyłączając tym samym możliwość gromadzenia przez przedsiębiorstwo nadmiaru informacji i dokumentów. Stąd też rada gminy nie jest uprawniona do określenia tych kwestii w akcie prawa miejscowego.
W ocenie skarżącego regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 ustawy, ponieważ regulacja ta ma charakter wyczerpujący.
Wojewoda Łódzki podkreślił, że w § 5 ust. 2 Regulaminu Rada Gminy postanowiła, że długość okresu obrachunkowego określa umowa, nie może być to jednak okres krótszy niż jeden miesiąc. Powyższe uregulowanie nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej. Postanowienia dotyczące długości okresu rozliczeniowego mogą być przedmiotem treści umowy zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Zatem treść § 5 ust. 2 Regulaminu stanowi ingerencję w regulacje umowne, do czego Rada Gminy nie jest upoważniona, gdyż zamiarem ustawodawcy było pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Wymienione kwestie winny być zatem uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Nie może budzić wątpliwości, że określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Upoważnienia rady gminy do określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług nie można utożsamić z upoważnieniem do kształtowania treści zawieranych umów. Ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad określonych w ustawie. Wobec powyższego, przepisy regulaminu odnoszące się do treści umowy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej i naruszają określoną prawem cywilnym zasadę swobody kształtowania stosunków umownych. Nie może zatem budzić wątpliwości, że wskazane powyżej, określone w zaskarżonej uchwale warunki odnoszące się do terminów wzajemnych rozliczeń pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcami usług, stanowią ingerencję w treść takiej umowy, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony i co stanowi naruszenie normy kompetencyjnej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny – rada gminy – nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać.
Wojewoda Łódzki wskazał następnie, że w § 6 ust. 2 Regulaminu Rada Gminy postanowiła, że o przyłączenie do urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych może ubiegać się osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona. W ocenie skarżącego, przepis ten został uchwalony z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy. Zgodnie bowiem z art. 6 ust 4 ustawy umowa (o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków), może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczona woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Z treści przywołanego przepisu wynika zatem, że ustawodawca wyszedł z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy osoba zamierzająca zawrzeć umowę dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej nieruchomości. Inaczej mówiąc analizowany przepis wprowadza zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Zatem wprowadzenie w § 6 ust. 2 Regulaminu dodatkowego, nieprzewidzianego ustawą obowiązku, z jednej strony stanowi niedopuszczalną modyfikacje unormowań ustawowych, w tym przypadku powołanego wyżej art. 6 ust. 4 ustawy, z drugiej zaś skutkuje nałożeniem na obywateli obowiązku aktem podustawowym. W ocenie skarżącego powyższe uzasadnienie przedstawione odnosi się także do zarzutu z § 6 ust. 3 Regulaminu.
Wojewoda Łódzki wyjaśnił dalej, że w treści § 6 ust. 6 Regulaminu, wskazując elementy, jakie powinny określać wymagania techniczne przyłączenia do sieci, Rada posłużyła się sformułowaniem "w szczególności". Użycie ww. zwrotu powoduje, że określone w nim elementy wymagań technicznych przyłączenia mają charakter wyliczenia otwartego. Taka regulacja oznacza, że Rada nie określiła w sposób wyczerpujący wszystkich elementów wymagań. Tymczasem zgodnie z ustawą Rada została zobowiązana do określenia w regulaminie warunków przyłączenia do sieci. Rada, kierując się wytycznymi zawartymi w treści udzielonego jej upoważnienia do podjęcia uchwały, powinna uregulować w sposób kompleksowy i precyzyjny materię podlegającą regulacji. Zagadnienia te powinny być skonkretyzowane, a przyjęta regulacja winna być sformułowana w ten sposób, aby jej adresaci, w tym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, nie miały wątpliwości, jakie elementy powinny zawierać warunki przyłączenia do sieci. Ponadto kwestii dotyczących ustalenia warunków przyłączenia do sieci nie można przenosić na przedsiębiorstwo, bowiem powinny one zostać uregulowane w regulaminie. W przypadkach ustalania szczegółowych technicznych, warunków już konkretnych przyłączy przedsiębiorstwo winno się kierować warunkami, ustalanymi w regulaminie, nie zaś mieć całkowitą dowolność w ich określaniu. Również z art. 2 Konstytucji RP wynika nakaz przestrzegania reguł przyzwoitej legislacji, które obejmują m.in. konieczność przestrzegania zasady określoności przepisów prawa, której istota sprowadza się do ustanowienia obowiązku organu wyposażonego w kompetencje prawotwórczą do konstruowania przepisów w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Powyżej wskazana regulacja nie spełnia tych warunków.
Wojewoda Łódzki wskazał następnie, że w § 7 ust. 3 Regulaminu Rada Gminy przyznała Gminie jako przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, kompetencje do określenia wzorów protokołów przeglądów technicznych, podczas gdy ustawa nie przewiduje takiej możliwości. Skarżący wskazał, że regulamin ma charakter generalny. Zatem może dotyczyć kilku przedsiębiorstw prowadzących działalność w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie danej gminy. Odwołując się do orzecznictwa Wojewoda podkreślił, że umożliwienie przedsiębiorstwu określenia wzorów umów, wniosków, protokołów czy jakichkolwiek innych pism może spowodować, że odbiorcy będą traktowani w różny sposób w zależności od tego, z usług jakiego przedsiębiorstwa korzystają. W związku z powyższym należy przyjąć, że wskazane powyżej wzory protokołów przeglądów technicznych mogą zostać przewidziane w sposób dookreślony, ostateczny i zamknięty w treści regulaminu przyjmowanego wyłącznie przez organ do tego upoważniony, czyli Radę Gminy Krzyżanów.
Zdaniem Wojewody Łódzkiego, w ramach delegacji ustawowej nie sposób znaleźć uzasadnienie dla treści § 7 ust. 5 regulaminu, w którym Rada Gminy wprowadziła wymóg posiadania protokołu przeglądu technicznego wykonanego przyłącza z wynikiem pozytywnym jako podstawy do przyłączenia nieruchomości do sieci oraz do zawarcia umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Skarżący wskazał, że do zawarcia umowy wystarczy spełnić wyłącznie dwie przesłanki – techniczną w postaci fizycznego połączenia z siecią oraz formalną – w postaci złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy. W ocenie skarżącego należy stwierdzić, że uprawnienie to nie może być ograniczone poprzez wprowadzenie obowiązku spełnienia jeszcze innych wymagań niż te określone w art. 6 ustawy. Ustawodawca bowiem nie sformułował delegacji dla stanowienia w regulaminie nowych warunków zawarcia umowy, odmiennych od tych określonych w ustawie. Tym samym Regulamin w zakresie objętym treścią ww. przepisu stanowi naruszenie przepisu art. 6 ust. 2 ustawy.
Wojewoda Łódzki wskazał dalej, że w § 9 ust. 3 Regulaminu Rada Gminy wprowadziła okoliczności jakie upoważniają Gminę (występującą jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne) do wstrzymania dostaw i odprowadzania ścieków. Rada postanowiła, że wstrzymanie dostaw odprowadzanie ścieków może nastąpić bez uprzedniego zawiadomienia Odbiorców usług w przypadkach, gdy występują warunki stwarzające zagrożenie dla życia, zdrowia i środowiska lub uniemożliwiające świadczenie usług, w szczególności, gdy: (1) z powodu awarii sieci, urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych nie ma możliwości prowadzenia zaopatrzenia w wodę lub odprowadzania ścieków; (2) wystąpiły przerwy w zasilaniu urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych w energię elektryczną. W ocenie skarżącego uregulowanie powyższe narusza delegację ustawową z art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy, która zobowiązuje Radę do określenia sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług, a tym samym do ustalenia w projekcie regulaminu wytycznych w zakresie pożądanych działań przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy dojdzie do ograniczenia lub obniżenia jakości świadczonych usług. Skarżący podkreślił, że ustawowo zostały określone przesłanki odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego – art. 8 ust. 1 ustawy. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do rozszerzenia katalogu okoliczności upoważniających do odcięcia wody lub zaniechania odprowadzania ścieków wskazanego w powyższym artykule ustawy, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.
W ocenie skarżącego treść § 11 ust. 3 Regulaminu wprowadza ograniczenie możliwości złożenia reklamacji wyłącznie w formie pisemnej lub osobiście jest sprzeczne z art. 19 ust. 5 pkt 8 ustawy. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przepis powyższy nie upoważnia rady gminy do określenia formy wniesienia reklamacji, a jedynie do sprecyzowania sposobów jej załatwienia. Obejmowanie zaś treścią aktu prawa miejscowego zagadnień niewymienionych wprost w delegacji ustawowej uznać należy za niedopuszczalne. W ocenie skarżącego odbiorca usług uprawniony jest do wniesienia reklamacji w dowolny sposób (osobiście, telefonicznie, pocztą tradycyjną czy elektroniczną). Forma pisemna posiada walor dowodowy, jednakże w braku precyzyjnego wskazania w treści ustawy upoważnienia do uregulowania omawianej kwestii, należy zapewnić odbiorcy usług swobodę wyboru formy.
Zdaniem skarżącego, regulacja zawarta w § 13 ust. 2 Regulaminu narusza art. 19 ust. 5 pkt 9 w zw. z art. 22 pkt 2 ustawy. W § 13 ust. 2 regulaminu Rada Gminy postanowiła, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie stosownej umowy zawieranej pomiędzy Gmina i jednostką straży pożarnej. Natomiast warunkiem dostawy wody na omawiane cele nie jest jednak zawarcie umowy, lecz obowiązek ten obciąża przedsiębiorcę na podstawie przepisu art. 22 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Użyte w art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy, stanowiące delegację ustawową, określenie "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. Warunki te powinny być uregulowane w regulaminie, a nie w umowie o jakiej mowa w zakwestionowanym przepisie uchwały. Zatem, w ocenie skarżącego, należy przyjąć, że treść § 13 ust. 2 Regulaminu została uchwalona bez upoważnienia ustawowego. Ponadto, Rada Gminy nie dostrzegła tego, że zachodzi obawa, iż gdyby umowa o jakiej mowa w tym przepisie nie została zawarta, to istniałaby podstawa odmowy dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe, co niewątpliwie byłoby sprzeczne z celami ustawy.
Według Wojewody Łódzkiego Rada Gminy wykroczyła także poza delegację ustawową przez określenie w § 14 Regulaminu, że w sprawach nie objętych regulaminem zastosowanie mają przepisy prawa, a w szczególności przepisy ustawy Kodeksu cywilnego. W orzecznictwie przyjmuje się natomiast, że takie odesłanie należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, albowiem może wskazywać na pierwszeństwo stosowania regulaminu przed aktami prawnymi wyższej rangi, jakimi są ustawa oraz akty wykonawcze do ustawy. Akt prawa miejscowego nie może być podstawą do obowiązywania i stosowania aktów normatywnych wyższego rzędu. W takim wypadku nastąpi odwrócenie hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego, albowiem w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych - ustawa. Stawianie przepisów aktu prawa miejscowego nad przepisami ustawy jest niekonstytucyjne, przez co stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego wadliwych regulacji. Rada gminy nie może więc warunkować stosowania przepisów aktów normatywnych wyższego rzędu brakiem odpowiedniej regulacji w akcie normatywnym niższego rzędu. Oczywistą regułą nawiązującą do Zasad techniki prawodawczej jest dyrektywa, że przepisy prawne niższego rzędu, w sprawach nieuregulowanych, nie mogą zawierać odesłań do przepisów hierarchicznie wyższych. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W świetle art. 94 Konstytucji akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe, a czyniąc to organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
Na koniec Wojewoda Łódzki podkreślił, że rada gminy wydając przepisy prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, zobowiązana jest ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Wyliczenie zamieszczone w art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że w regulaminie nie można zamieszczać postanowień wykraczających poza treść art. 19 ustawy. Nie daje on radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani prawa do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.
Mając powyższe na uwadze Wojewoda Łódzki stwierdził, że zaskarżone postanowienia uchwały zostały zatem wydane z istotnym naruszeniem prawa, toteż wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały Nr IV/41/2019 Rady Gminy Krzyżanów z 22 lutego 2019 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Krzyżanów, w całości jest uzasadniony.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Krzyżanów wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że w § 2 ust. 1 pkt 1 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Krzyżanów stanowiącego załącznik do uchwały nr IV/41/2019 Rady Gminy Krzyżanów z 22 lutego 2019 r. nie nastąpiło nieuprawnione zmodyfikowanie definicji przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jak stwierdzono w skardze. Przepis ten informuje, że Gmina Krzyżanów jest dostawcą usług wodociągowo-kanalizacyjnych w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W Gminie Krzyżanów zadania własne w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków realizuje Gmina bezpośrednio, gdyż w tym zakresie nie funkcjonuje ani odrębny przedsiębiorca ani jednostka nie posiadająca osobowości prawnej. Regulamin nie zawiera odmiennej od ustawowej definicji przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.
Z kolei w § 3 Regulaminu jest wskazane minimalne ciśnienie dostarczanej wody. Pozostałe minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody zostały określone na poziomie wymagań dla wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi określonych w odrębnych przepisach jak wskazuje § 3 ust. 1 pkt 3 Regulaminu.
Zdaniem organu zakwestionowane w pkt 3 skargi przepisy Regulaminu nie stanowią modyfikacji przepisu art. 5 ustawy. Określają one minimalny poziom usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który pokrywa się z obowiązkami przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego wynikającymi z ww. przepisu.
Z kolei treść § 4 ust. 4 Regulaminu określająca, że warunkiem zawarcia umowy jest wskazanie przez osobę, która składa wniosek o dostawę wody i odprowadzanie ścieków podstawy korzystania z nieruchomości oraz planowanego sposobu korzystania z nieruchomości na cele mieszkaniowe lub związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, nie stanowi naruszenia delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy gdyż określa warunki zawierania umów z odbiorcami usług z uwzględnieniem regulacji zawartych w innych przepisach ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Natomiast w myśl art. 19a ust. 4 pkt 3 ustawy osoba ubiegająca się o przyłączenie ma obowiązek podać informacje o przeznaczeniu i sposobie wykorzystywania nieruchomości lub obiektu, który ma zostać przyłączony do sieci.
Treść przytoczonych powyżej przepisów uzasadnia również prawidłowość przepisów § 6 ust. 2 i ust. 3 Regulaminu zakwestionowanych w pkt 6) i 7) skargi. Zgodnie z § 6 ust. 3 Regulaminu osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej poza wnioskiem o przyłączenie składa oświadczenie o posiadaniu tytułu prawnego do nieruchomości lub o korzystaniu z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne, a w przypadku Gminy Krzyżanów Gmina, ma prawo wymagać oświadczenia w celu sprawdzenia czy osoba ubiegająca się o przyłączenie jest osobą uprawnioną do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków.
Według organu niezrozumiałe jest odwołanie się w pkt 7) skargi do uzasadnienia z pkt 5) który dotyczy okresu obrachunkowego.
Organ gminy stwierdził, że interpretacja przepisu art. 6 ust. 2 ustawy zawarta w skardze, polegająca na twierdzeniu że "warunkiem zawarcia umowy jest wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy" stoi w sprzeczności z pozostałymi zapisami ustawowymi. Nie uwzględnia bowiem treści przepisów warunkujących zawarcie umowy prawem do korzystania z nieruchomości lub korzystaniem z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oraz kompetencji dla rady gminy do określenia warunków zawierania umów z odbiorcami (art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy). Przyjęcie takiego rozumienia tego przepisu prowadzi do stwierdzenia, że każda osoba która w jakikolwiek sposób podłączy się do sieci ma roszczenie o zawarcie umowy i świadczenie usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.
Dalej organ gminy wskazał, że zakwestionowany w skardze § 5 ust. 2 Regulaminu stanowi, że długość okresu obrachunkowego określa umowa. Nie może być to jednak okres krótszy niż jeden miesiąc. Przepis ten nie jest sprzeczny z art. 6 ust. 3 ustawy, gdyż pozostawia stronom umowy o dostawę wody i odprowadzanie ścieków określenie konkretnych terminów rozliczeń wskazując jedynie minimalną długość okresu obrachunkowego w ramach kompetencji do ustalenia sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach – art. 19 ust. 5 pkt 3 ustawy. W tym przepisie Regulaminu nie doszło do przekroczenia delegacji ustawowej. Wyliczenie z art. 19 ust. 5 ustawy stanowi konieczne minimum jakie musi się znaleźć w treści uchwalonego aktu, a więc art. 19 ust. 5 ustawy jest katalogiem otwartym. Nie oznacza to, że prawodawca lokalny ma pełną swobodę w kształtowaniu przepisów regulaminowych, ponieważ jest związany przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. Brak jest natomiast przeszkód do uregulowania w regulaminie kwestii minimalnej i maksymalnej długości okresu rozliczeniowego.
Następnie organ gminy wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy rada gminy ma określić w regulaminie warunki przyłączenia do sieci. Wykonaniem tej delegacji ustawowej są przepisy § 6 i § 7 Regulaminu, zgodnie z którymi warunkami przyłączenia do sieci jest złożenie wniosku o wydanie wymagań technicznych podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej i wykonanie przyłącza zgodnie z wydanymi warunkami. Przepis § 6 ust. 6 Regulaminu nie określa konkretnych warunków przyłączenia do sieci tylko wskazuje jakie elementy powinny zawierać wymagania techniczne wydawane przez Gminę działającą jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Zgodnie z powołanym w skardze orzecznictwem wyczerpująco wyliczone w regulaminie powinny być warunki przyłączenia do sieci, których określenia nie można scedować na przedsiębiorstwo. Natomiast wymagania techniczne o których mowa w § 6 ust. 6 Regulaminu, są dokumentem wydawanym przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne konkretnej osobie ubiegającej się o przyłączenie i w każdym przypadku będą miały inną treść uwzględniającą specyfikę danej nieruchomości przyłączanej do sieci. Taki dokument nie może stanowić warunków przyłączenia do sieci w rozumieniu art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy i dlatego jego elementy nie muszą być wymienione wyczerpująco.
Odnośnie zarzutu sformułowanego w punkcie 9) skargi, że ustawa nie przewiduje możliwości przyznania przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu kompetencji do ustalenia wzoru protokołu przeglądów technicznych organ gminy stwierdził, że w Gminie Krzyżanów sytuacja taka nie może wystąpić, gdyż zadania zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków wykonuje bezpośrednio Gmina działając jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Regulamin ma charakter generalny, ale uwzględnia też uwarunkowania występujące w danej gminie.
W ocenie organu gminy wynikający z § 7 ust. 5 Regulaminu wymóg posiadania protokołu przeglądu technicznego wykonanego przyłącza z wynikiem pozytywnym jako podstawa przyłączenia nieruchomości do sieci oraz do zawarcia umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym nie stanowi dodatkowego wymagania w stosunku do warunków określonych w art. 6 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem do zawarcia umowy należy spełnić dwie przesłanki - techniczną w postaci fizycznego połączenia z siecią oraz formalną - w postaci złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Protokół przeglądu technicznego ma na celu stwierdzenie zaistnienia pierwszej z tych przesłanek. Aby prawidłowo ocenić funkcję protokołu należy zwrócić uwagę na przepis § 7 ust. 2 Regulaminu oraz art. 19a ust. 8 ustawy. Przepis § 7 Regulaminu określa sposób dokonania odbioru wykonanego przyłącza. Protokolarny przegląd techniczny jest dokonywany celem stwierdzenia zgodności wykonanych prac z wydanymi wymaganiami technicznymi i projektem budowlanym (§ 7 ust. 2 Regulaminu). Jeżeli przyłącze jest wykonane prawidłowo to protokół ma wynik pozytywny i można dokonać podłączenia sieci wodociągowej. W przypadku stwierdzenia niezgodności wykonanego przyłącza z warunkami technicznymi (negatywny protokół przeglądu technicznego) należy odmówić odbioru przyłącza (art. 19a ust. 8 ustawy a contrario). W tej sytuacji nie nastąpi przyłączenie do sieci i brak będzie przesłanki technicznej do zawarcia umowy. Powyższa procedura ma umocowanie ustawowe w art. 15 ust. 4 ustawy który stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług.
Rada gminy uznała, że przepis § 9 ust. 3 Regulaminu mieści się w kompetencjach przysługujących radzie gminy z mocy przepisu art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy, gdyż określa sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług. Przepis ten należy odczytywać w ten sposób, że gdy wystąpi sytuacja zagrożenia dla życia lub zdrowia np. na skutek awarii uniemożliwiającej świadczenie usług, przedsiębiorstwo ma prawo odstąpić od zawiadomienia odbiorców. Samo prawo do odcięcia wody wynika z faktu niemożliwości świadczenia usług, a przepis reguluje tryb postępowania wobec odbiorców w takiej sytuacji. Takie uregulowanie z pewnością nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej i nie jest to rozszerzenie katalogu przypadków uprawniających przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne do odcięcia wody określonych w art. 8 ustawy.
Dalej organ gminy zauważył, że przepis art. 19 ust. 5 pkt 8 ustawy upoważnia radę gminy do określenia standardów obsługi odbiorców usług, w tym sposobów załatwiania reklamacji. W ocenie organu w pojęciu standardów obsługi odbiorców usług mieści się również określenie formy wnoszenia reklamacji. Sposób załatwiania reklamacji ma być jedynie jednym z elementów określonych w regulaminie standardów. Dopuszczenie formy pisemnej i zgłoszenia osobistego w siedzibie Gminy nie stanowi ograniczenia możliwości złożenia reklamacji przez mieszkańców.
Następnie organ podkreślił, że z przepisów ustawy wynika, że gmina ma obowiązek ponosić opłaty za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe, ale jednocześnie rada gminy posiada kompetencję do określenia w regulaminie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Warunek jest to czynnik od którego uzależnione jest istnienie lub zajście czegoś. Zawarcie umowy pomiędzy Gminą i jednostką straży pożarnej jest właśnie warunkiem dostarczania wody na cele przeciwpożarowe i ten warunek wskazuje Regulamin w § 13 ust. 2. Zapis ten nie przewiduje, że warunki dostarczania wody zostaną określone w umowie. Odwołując się do orzecznictwa sądowego organ wskazał, że z przepisu art. 19 ustawy z 2011 r. o zbiorowym dostarczaniu wody i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie wynika zakaz regulowania poszczególnych kwestii aktem o konkretnej formie prawnej, np. umowa cywilnoprawną, zatem określenie, że czynność prawna pomiędzy przedsiębiorstwem, gminą i jednostką straży pożarnej przybierze formę umowy na pobór wody na cele przeciwpożarowe, nie narusza przepisów ustawy. W ocenie Organu z ustawy nie wynika bezwzględny i bezwarunkowy obowiązek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego dostarczania wody na cele przeciwpożarowe każdemu podmiotowi, w szczególności nie można go wywieźć z treści art. 22 ust. 2 ustawy, który jest podstawą do obciążenia gminy kosztami wody zużytej na cele przeciwpożarowe. Przyznanie radzie gminy kompetencji do określenia warunków dostawy wody na cele przeciwpożarowe oznacza, że ustawodawca dopuszcza taką sytuację gdy nie zostaną spełnione warunki określone w regulaminie to obowiązek dostawy wody nie zaistnieje. Przyjęcie założenia, że w żadnym przypadku nie istnieje podstawa do odmowy dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe powodowałoby bezprzedmiotowość przepisu art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy.
Organ gminy podkreśli, że przepis § 14 Regulaminu stanowiący, że w sprawach nie objętych niniejszym Regulaminem zastosowanie mają przepisy prawa, a w szczególności przepisy ustawy i Kodeksu cywilnego nie miał na celu odwrócenia hierarchii źródeł praw i wskazania na pierwszeństwo stosowania regulaminu przed aktami prawnymi wyższego rzędu. Regulamin stanowiąc wypełnienie delegacji ustawowej określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w zakresie nieuregulowanym w ustawie przez co sprawy objęte regulaminem nie pokrywają się z materią ustawową i regulacjami kodeksu cywilnego - tak należy rozumieć ten przepis.
Na koniec organ gminy podkreślił, że zgodnie z procedurą określoną ustawą projekt Regulaminu został przyjęty przez Radę Gminy Krzyżanów uchwałą Nr XXIII/241/2018 z 12 czerwca 2018 roku i został przedstawiony do zaopiniowania organowi regulacyjnemu w zakresie zgodności z przepisami ustawy. Uwagi przedstawione do przyjętego projektu zostały uwzględnione przez Radę Gminy Krzyżanów poprzez podjęcie uchwały Nr 1/15/2018 z 21 listopada 2018 roku.
Po zmianie projekt Regulaminu uzyskał pozytywną opinię Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zawartą w postanowieniu nr WA.RET.070.2.63.5.2018 z 19 grudnia 2018 roku, co oznacza zgodność treści projektu Regulaminu z przepisami Ustawy. Treść Regulaminu przyjętego uchwałą Nr IV/41/2019 Rady Gminy Krzyżanów z 22 lutego 2019 r. odpowiadała projektowi pozytywnie zaopiniowanemu przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie.
Podjęta przez Radę Gminy Krzyżanów uchwała Nr IV/41/2019 Rady Gminy Krzyżanów z dnia 22 lutego 2019 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Krzyżanów nie budziła wcześniej wątpliwości Wojewody Łódzkiego. W tej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie nadzorcze, a uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 15 marca 2019 roku pod poz. 1455.
W świetle powyższego organ gminy stwierdził, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie zostały w sposób istotny naruszone żadne przepisy prawa, w szczególności te wskazane w skardze, wobec czego skarga powinna być oddalona.
W piśmie procesowym z 10 listopada 2022 r. pełnomocnik Wojewody Łódzkiego podtrzymał dotychczasowe twierdzenia i argumentację dodając, że unormowania Regulaminu w zakresie w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz w § 3 ust. 2 pkt 3 należy uznać za niedopuszczalne w świetle delegacji zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym i odprowadzaniu ścieków, który obligował Radę Gminy do samodzielnego określenia minimalnego poziomu usług. Pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć konkretne parametry tych usług, jak ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody. Przedmiotowy regulamin nie określił zaś żadnego z parametrów "minimalnego poziomu usług", tj. - jak wskazano - ilości dostarczanej wody, jej ciśnienia, jakości, czy ciągłości dostaw. Nie ma przy tym znaczenia, że wymagania dotyczące jakości i ciśnienia wody regulowane są odrębnymi rozporządzeniami wydawanymi na podstawie przepisów ustawy. W ocenie skarżącego postanowienia uchwały podejmowanej w przedmiocie dostarczania wody i odprowadzania ścieków winny regulować kwestię, o której mowa w art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy, z uwzględnieniem obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług.
Dalej skarżący wskazał, że w pkt 2 skargi dotyczącej naruszenia art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i nie wskazanie w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz w § 3 ust. 2 pkt 3 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Krzyżanów minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków takich jak co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalna ilość dostarczanej wody, minimalny poziom jakościowy wody i odprowadzanych ścieków. Zdaniem skarżącego unormowania regulaminu w zakresie w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz w § 3 ust. 2 pkt 3 należy uznać za niedopuszczalne w świetle delegacji zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy, który obligował Radę Gminy do samodzielnego określenia minimalnego poziomu usług.
Następnie skarżący wskazał, że w § 3 ust. 1 pkt 2 i 4 Regulaminu Rada postanowiła, że Gmina ma obowiązek w zakresie wody: zapewnić dostawę wody w sposób ciągły i niezawodny (pkt 2) oraz prowadzić regularną, wewnętrzną kontrolę jakości wody (pkt 4), natomiast w § 3 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 Regulaminu określono, że Gmina ma obowiązek w zakresie odprowadzania ścieków zapewnić zdolność użytkowanych urządzeń kanalizacyjnych do odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny (pkt 1), zapewnić ciągłość i niezawodność odprowadzania ścieków (pkt 2), prowadzić regularną, ilości i jakości odprowadzanych ścieków komunalnych i przemysłowych oraz kontrolę przestrzegania warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (pkt 4). Powyższe stanowi powtórzenie i modyfikację treści art. 5 ust. 1 i ust. 1a ustawy. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji więżących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Przedstawione stanowisko koresponduje z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "zasad techniki prawodawczej".
Następnie skarżący wskazał, że przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie wprowadzają wymogu przedstawienia stanu prawnego nieruchomości, czy też tytułu prawnego do nieruchomości. W związku z tym, w ocenie skarżącego, powołane wyżej regulacje naruszają przepis art. 6 ust. 4 ustawy. Przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków także dla przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej określonej nieruchomości, nie wprowadzają wymogu przedstawienia jej statusu prawnego, czy też posiadania tytułu prawnego do korzystania z niej. Obowiązek taki nie wynika również z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), ani innego przepisu ustawowego. Ustawa nie wymaga od osoby korzystającej z takiej nieruchomości wykazania się jakiegokolwiek tytułem prawnym. Uchwała rady gminy nie może zatem uzależnić przyłączenia do sieci od wskazania przez osobę korzystającą z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym swojego statusu prawnego w stosunku do niej.
Skarżący wskazał następnie, że w świetle art. 6 ust. 1 i ust. 3 ustawy kwestia wzajemnych rozliczeń winna być uregulowana w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. W ocenie skarżącego regulacja § 5 ust. 2 Regulaminu normuje zatem zasady dotyczące sposobu wykonania umowy. Podkreślić należy, że to umowa pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług powinna zawierać tego rodzaju regulacje. Określenie ich zaś przez Radę Gminy czyli podmiot zewnętrzny wobec ww. stron umowy stanowi o pozaprawnej ingerencji w treść umowy, do czego organ stanowiący gminy nie został upoważniony. Dopuszczając się takiej ingerencji Rada Gminy wykroczyła poza ustawowe upoważnienie. Skoro bowiem wymieniona materia winna być zawarta w umowie, to nie może być objęta postanowieniami Regulaminu.
Skarżący wskazał dalej, że unormowanie określone w § 6 ust. 3 Regulaminu w sposób rażący narusza art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy w zw. z § 119 ust. 1 i § 143 "Zasad techniki prawodawczej". Ustawodawca w art. 19 ust. 5 ustawy nie przyznał organom gminy kompetencji do stanowienia wszelkich norm prawnych, lecz jedynie kompetencję do precyzowania praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym w zakresie wymienionym w punktach od 1 do 9 tego przepisu. Celem uchwalenia na podstawie art. 19 ustawy jest przyjęcie aktu normatywnego precyzującego prawa i obowiązki w szczególności w zakresie wskazanym w punktach od 1 do 9 art. 19. Zatem uchwalając regulamin nie można używać sformułowań wprowadzających luz decyzyjny. Takim sformułowaniem jest zwrot "w szczególności". Daje on bowiem możliwość wyjścia w procesie i interpretacji poza i katalog wynikający z treści zawierającego go unormowania (paragrafu, przepisu). Sformułowanie to odsyła w procesie interpretacji do okoliczności pozanormatywnych, nie wynikających chociażby z treści regulaminu. Z powyższego powodu nie można przyjąć, aby zawierające je unormowania aktów prawa miejscowego wypełniały założenie szczegółowego normowania zagadnień przewidzianych przepisem delegującym do ich wydania. Regulamin uchwalany na podstawie art. 19 ustawy ma na celu między innymi stworzenie normatywnych ram działania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, które na terenie gminy ma pozycje monopolistyczną. Chronić ma odbiorców usług przed wykorzystywaniem przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne dominującej pozycji na rynku lokalnym. Użycie w unormowaniach regulaminu zwrotu tworzącego luz interpretacyjny - luz decyzyjny niweczy założenie ochronnego działania unormowań regulaminu.
Skarżący wskazał następnie, że w § 9 ust. 3 Regulaminu Rada przekroczyła delegację ustawową wynikającą z art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy poprzez wskazanie przesłanek, w razie zaistnienia których Gmina może wstrzymać lub ograniczyć dostawy wody lub odprowadzania ścieków. Skarżący podkreśla, że czym innym jest zdefiniowanie okoliczności, których zaistnienie umożliwia ograniczenie lub wstrzymanie świadczonych usług, a czym innym określenie postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. W ocenie skarżącego powołany przepis art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy nie pozwala na unormowanie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków przesłanek wstrzymania i ograniczenia usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w sposób, w jaki uczyniła to Rada w zaskarżonej uchwale. W regulaminie winny być określone obowiązki przedsiębiorstwa, polegające na informowaniu odbiorców w konkretnych przypadkach wstrzymania lub ograniczenia świadczenia usług przez przedsiębiorstwo, w przypadku niemożności wywiązania !się z realizacji tych usług. Skarżący ma świadomość, że przepis art. 19 ust. 5 zd. 1 ustawy stanowi o "prawach i obowiązkach przedsiębiorstwa", jednak w punkcie 7 doprecyzowuje, że gdy chodzi o "ciągłość usług", to w regulaminie należy określić "sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednie parametry dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków". Zdaniem skarżącego w cytowanym upoważnieniu ustawowym nie zawiera się kompetencja do określenia w regulaminie sytuacji, w których dopuszczalne jest wstrzymanie dostaw wody i odprowadzania ścieków. W ocenie skarżącego regulacja zawarta w § 9 ust. 3 Regulaminu stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego.
Skarżący wskazał, że § 14 Regulaminu należy uznać za niedopuszczalny, gdyż wynika z niego, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje regulamin, a dopiero w sprawach i w nim nieuregulowanych, przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Przyznanie pierwszeństwa przepisom regulaminu przed przepisami ustawy, narusza art. 87 Konstytucji i godzi w obowiązujący hierarchiczny system źródeł prawa.
Zdaniem Wojewody Łódzkiego wszystkie powyższe rozważania świadczą o zasadności uwzględnienia skargi oraz potwierdzają jednolite i ugruntowane już stanowisko sądownictwa administracyjnego funkcjonujące w obrocie prawnym także przed dniem uchwalenia zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - w skrócie: "p.p.s.a." - poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).
Na wstępnie należy dodatkowo wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a.
Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) – w skrócie: "u.s.g.". W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.
Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).
Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. są uchwalane w formie uchwał.
W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto, porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu – co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r., II SA/Wr 300/11). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z § 143 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/07). W orzecznictwie wskazuje się także, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16).
Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 1-6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z powołanym artykułem ustawy rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne (ust. 1). Organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu (ust. 2). Rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (ust. 3). Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego (ust. 4).
Stosownie do ust. 5 art. 19 ustawy Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:
1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
4) warunki przyłączania do sieci;
5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;
6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;
7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.
Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 ustawy (dawniej ust. 2) zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Regulacja ustawowa nie daje zatem radzie gminy prawa ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. W regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ten przepis. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 5 ustawy, pomijanie kwestii, które winny być obligatoryjnie uregulowane w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części (por. np. wyroki: WSA w Opolu z 4 października 2007 r., II SA/Op 344/07; NSA z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2605/15 i z 9 stycznia 2007 r., I OSK 1663/06; WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., II SA/Bd 1256/17; WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06; WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19; WSA w Opolu z 6 listopada 2019 r., I SA/Op 323/19).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić po pierwsze należy, że zasadnie Wojewoda Łódzki zarzucił, że w regulacja zawarta w Rozdziale II Regulaminu "Minimalny poziom usług świadczonych przez Gminę w zakresie dostawy wody i odprowadzania ścieków" w odniesieniu do obowiązku określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (w tym wypadku przez Gminę) w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie jest kompletna i narusza art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy, w którym ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Jak słusznie wskazał skarżący w orzecznictwie wskazuje się, że pod ustawowym pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć zarówno ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, a także jej jakość. Odpowiednie regulacje stanowionego regulaminu winny zatem zobowiązywać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do zapewnienia usługobiorcom minimalnego ciśnienia wody, minimalnej ilości dostarczanej wody oraz określać minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody (por. wyroki WSA w Szczecinie z 30 maja 2018 r., II SA/Sz 257/18 i z 21 czerwca 2018 r., II SA/Sz 300/18; WSA w Opolu z 6 listopada 2019 r., I SA/Op 323/19). Nie ma znaczenia, że np. wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem, wydawanym na podstawie art. 13 ustawy, albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy). Nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyroki: NSA z 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06; WSA w Szczecinie z 10 listopada 2016 r., II SA/Sz 929/16; WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., II SA/Bd 1256/17; WSA we Wrocławiu z 16 października 2018 r., II SA/Wr 118/18; NSA z 7 lipca 2020 r., II OSK 536/20).
Należy w tym miejscu zauważyć, że wymagany minimalny poziom jakości wody został określony poprzez przepisy wydane na podstawie art. 13 ustawy. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (22 lutego 2019 r.) było to rozporządzenie Ministra Zdrowia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (t.j. Dz. U. poz. 2294). Przepisy te wyznaczają pewien minimalny poziom świadczonych usług, co jednakże nie oznacza jakości wody dostarczanej na terenie gminy, a tym samym braku konieczności uszczegółowienia jej parametrów jakościowych. Z przepisów wskazanego rozporządzenia wynika jedynie, jaki musi być zachowany minimalny poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Czym innym jest natomiast określenie w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody, dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w powyższym rozporządzeniu, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. Dana gmina może bowiem wprowadzić lub nie zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych (por. wyrok WSA w Opolu z 6 listopada 2019 r., I SA/Op 323/19). Określenie w akcie rangi podustawowej podstawowych wymagań, jakie powinna spełniać woda, aby mogła zostać uznana za zdatną do spożycia przez ludzi nie przesądza o parametrach jakościowych wody w konkretnym przypadku. Skoro woda pobierana jest z różnych ujęć, to oczywistym jest, że może posiadać inne parametry jakościowe od tych określonych w rozporządzeniu, przy jednoczesnym zachowaniu minimum określonego przepisami. W niektórych przypadkach woda może charakteryzować się szczególnymi walorami, czystością, smakiem, zawartością cennych pierwiastków. Zatem wszystkie parametry odnoszące się do jej jakości gwarantowanej przez przedsiębiorstwo powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w regulaminie, podobnie jak określenie ilości i ciśnienia dostarczanej wody, co z kolei wynika z art. 5 ust. 1 ustawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 października 2019 r., VIII SA/Wa 480/19). W zaskarżonym Regulaminie nie wskazano szczegółowych parametrów jakościowych dostarczanej wody, jej ciśnienia, minimalnej ilości dostarczanej wody. Nie jest zatem wystarczające nałożenie na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (Gminę) obowiązku dostarczania wody "o jakości przeznaczonej do spożycia przez ludzi", czy zapewnienia "zdolność użytkowanych urządzeń wodociągowych do realizacji dostaw wody w wymaganej Umową ilości i pod odpowiednim ciśnieniem min 6 atmosfer". Użyte w Regulaminie pojęcia są niedookreślone, niejasne i niejednoznaczne. Taka nieprecyzyjna redakcja przepisów prawa miejscowego nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji jego prawidłowe zastosowanie, co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP). Oczywistym przy tym jest, że przedsiębiorstwo dostarczające odbiorcom wodę, musi prowadzić bieżącą kontrolę jej przydatności do spożycia przez ludzi, a zatem spełnienia przez nią wymogów z rozporządzeń ministra właściwego do spraw zdrowia wydanych na podstawie art. 13 ustawy. Brak bowiem spełnienia tych minimalnych norm, prowadziłby do ewentualnych ograniczeń w możliwości dostarczania takiej wody odbiorcom, skoro nie spełniałaby ona określonych w rozporządzeniu norm do spożycia przez ludzi. Obowiązek zapewnienia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnienia należytej jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków wynika wprost z art. 5 ust. 1 ustawy. Obowiązek prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody wynika natomiast bezpośrednio z art. 5 ust. 1a ustawy.
Zgodzić się zatem należy ze skarżącym, że Rada Gminy Krzyżanów zaniechała określenia podstawowych parametrów usług świadczonych w zakresie dostarczania wody, odsyłając w tym zakresie do umowy zawartej z odbiorcą usług (§ 3 pkt 1 Regulaminu). W ten sposób organ uchylił się od samodzielnego określenia minimalnego poziomu świadczonych usług, do czego zobowiązywał go art. 19 ustawy, a ponadto wykroczył poza delegację ustawową odsyłając do odpowiednich uregulowań w tym zakresie określonych w umowie.
Zgodzić się również trzeba, że w sytuacji, gdy w samej uchwale nie ustanowiono konkretnych parametrów jakościowych dostarczanej wody, jej ciśnienia i ilości, przewidziane w § 11 Regulaminu prawo jej odbiorcy do zgłaszania reklamacji dotyczących dotyczące niewykonania lub nienależytego wykonania usług, czyni realizację tego uprawnienia niezwykle utrudnioną, o ile nie iluzoryczną.
Za uzasadniony uznać należy również zarzut dotyczący wprowadzenia w poszczególnych przepisach § 3 Regulaminu powtórzeń modyfikacji przepisów art. 5 ust. 1 i ust. 1a ustawy. Zdaniem Sądu stanowi to o przekroczeniu delegacji ustawowej i skutkuje rażącym naruszeniem prawa (por. wyroki: WSA w Warszawie z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 570/10; WSA w Łodzi z 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 212/16 – orzeczenia dostępne w CBOSA).
W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do powtarzania czy też tworzenia własnych definicji legalnych w zaskarżonym akcie. Ich formułowanie jest dopuszczalne jedynie w przypadku wyraźnego umocowania w tym zakresie w treści ustawy (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z 28 grudnia 2006 r., II SA/Wr 570/06; WSA w Opolu z 4 października 2007 r., II SA/Op 344/07; NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07; WSA w Gliwicach z 26 listopada 2014 r., II SA/Gl 518/14; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 stycznia 2017 r., II SA/Go 954/16; WSA w Warszawie z 14 marca 2019 r., VIII SA/Wa 23/19).
Zdaniem sądu, w § 4 ust. 4 Regulaminu z przekroczeniem delegacji ustawowej zobowiązano osobę występującą o zawarcie umowy o dostawę wody i odprowadzanie ścieków do wskazania podstawy korzystania z nieruchomości oraz planowanego sposobu korzystania z nieruchomości na cele mieszkaniowe lub związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Podobnie uczyniono w § 6 ust. 2 Regulaminu wskazując, że o przyłączenie do urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych może ubiegać się osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona. To samo dotyczy § 6 ust. 3 Regulaminu, w którym Rada postanowiła, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej poza wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, składa oświadczenie o posiadaniu tytułu prawnego do nieruchomości lub o korzystaniu z nieruchomości o nieuregulowanym stanie, prawnym.
Sąd podziela pogląd Wojewody, że przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie wprowadzają wymogu przedstawienia stanu prawnego nieruchomości, czy też tytułu prawnego do nieruchomości. W związku z tym powołane wyżej przepisy Regulaminu naruszają art. 6 ust. 4 ustawy, w myśl którego umowa może być zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Zasadnie Wojewoda wskazał, że przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków także dla przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej określonej nieruchomości, nie wprowadzają wymogu przedstawienia jej statusu prawnego, czy też posiadania tytułu prawnego do korzystania z niej. Obowiązek taki nie wynika również z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ani innego przepisu ustawowego. Natomiast zgodnie z powołanym wyżej art. 6 ust. 4 ustawy odbiorcą usług w zakresie zaopatrzenia w wodę lub odprowadzania ścieków może być każda osoba, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości lub korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Oznacza to, że ustawa nie wymaga od osoby korzystającej z takiej nieruchomości wykazania się jakiegokolwiek tytułem prawnym, co oznacza, że Regulamin nie może uzależnić przyłączenia do sieci od wskazania przez osobę korzystającą z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym swojego statusu prawnego w stosunku do niej.
W ocenie Sądu należało także uznać, że zapisy odnoszące się do długości okresu obrachunkowego (§ 5 ust. 2 Regulaminu), gdyż wykraczają poza zakres delegacji ustawowej. Żaden przepis ustawy nie daje podstawy do zawarcia takich zapisów w treści regulaminu. W związku z tym należy podzielić stanowisko skarżącego, że kwestia wzajemnych rozliczeń między stronami winna być uregulowana w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego, co wynika z art. 6 ust. 1 i ust. 3 ustawy.
Za skuteczny należy również uznać zarzut przekroczenia przez organ gminy delegacji ustawowej poprzez użycie zwrotu "w szczególności" w § 6 ust. 6 Regulaminu, określającego wymagania techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że warunki przyłączenia do sieci zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy określa regulamin. W tym akcie prawnym powinno się też wskazać techniczne warunki określające realizację nowych przyłączy. Tych kwestii nie można przenosić poza regulamin, bowiem powinny być one uregulowane właśnie w regulaminie. W przypadkach ustalania szczegółowych technicznych, warunków już konkretnych przyłączy gmina (jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne) winna się kierować warunkami, ustalanymi w regulaminie. Użycie natomiast w regulaminie pewnych sformułowań wprowadzających luz decyzyjny, jak np. zwrot "w szczególności" wprowadza możliwość wyjścia w procesie jego interpretacji poza katalog wynikający z treści zawierającego go unormowania (paragrafu, przepisu). Sformułowanie to odsyła w procesie interpretacji do okoliczności pozanormatywnych, nie wynikających chociażby z treści regulaminu. Jak słusznie zauważył Wojewoda regulamin uchwalany na podstawie art. 19 ustawy ma na celu między innymi stworzenie normatywnych ram działania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, które na terenie gminy ma pozycje monopolistyczną. Chronić ma zatem odbiorców usług przed wykorzystywaniem przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dominującej pozycji na rynku lokalnym. Użycie w unormowaniach regulaminu zwrotu tworzącego luz interpretacyjny - luz decyzyjny niweczy założenie ochronnego działania unormowań regulaminu katalogu otwartego nie zaś mieć całkowitą dowolność w ich określaniu.
Zasadnie Wojewoda zarzucił, że poza zakresem delegacji ustawowej jest regulacja zawarta w § 7 ust. 5 regulaminu, który stanowi, że podstawę do przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz do zawarcia umowy z Gminą stanowi protokół przeglądu technicznego wykonanego przyłącza z wynikiem pozytywnym. Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 ustawy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków ma określać warunki przyłączania do sieci oraz warunki techniczne określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Natomiast w świetle art. 15 ust. 4 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z powyższej regulacji wynika zatem istniejący po stronie przedsiębiorcy obowiązek przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy określone warunki zostały spełnione. Organ stanowiący nie ma uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić, aby nieruchomość została do sieci przyłączona. Powyższe rozróżnienie ma znaczenie, szczególnie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., IV SA/Po 425/13; wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2017 r., II SA/Ol 452/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 września 2018 r., II SA/Go 482/18; wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2019 r., II SA/Bd 915/19).
W tym miejscu wskazać należy, że powoływany przez organ w odpowiedzi na skargę przepis art. 19a ustawy obowiązuje dopiero od 19 września 2020 r., a więc w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania.
Do przekroczenia delegacji ustawowej doszło również przy formułowaniu treści § 9 ust. 3 Regulaminu. Z przepisu art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy jednoznacznie wynika konieczność określenia nie przesłanek (przyczyn) wstrzymania świadczenia usług, lecz sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług, a więc działań stanowiących konsekwencję wstrzymania świadczenia usług w zakresie dostarczania wody. Innymi słowy regulacja ta dotyczy zachowania przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług. Nie uprawnia ona natomiast do wskazania okoliczności, które uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. Czym innym jest zdefiniowanie okoliczności, których zaistnienie umożliwia ograniczenie lub wstrzymanie świadczonych usług, a czym innym, określenie postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Wskazanie na określone sytuacje w przypadku, których zaistnienia przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług nie stanowi określenia sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, do czego upoważniał zapis art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy (por. wyrok NSA z 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 536/20 i cytowany tam wyrok z 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 994/16). Należy przy tym zauważyć, że przypadki, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne zostały ściśle określone w art. 8 ust. 1 ustawy i niedopuszczalne jest ustalanie w regulaminie dodatkowych sytuacji, prowadzących w istocie do nieograniczonych możliwości w zakresie niedotrzymania ciągłości usług (por. wyrok WSA w Olsztynie z 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 217/20).
Zgodzić się również należy z Wojewodą, że w § 11 ust. 3 Regulaminu Rada Gminy w sposób nieuprawniony narzuciła odbiorcom usług sposób zgłaszania reklamacji dotyczących niewykonania lub nienależytego wykonania usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. We wskazanym wyżej przepisie ograniczono bowiem możliwość składania reklamacji wyłącznie w formie pisemnej lub osobiście, podczas gdy ustawa nie upoważnia rady gminy do określenia formy wniesienia reklamacji, a jedynie do sprecyzowania sposobów jej załatwienia, co wynika wprost z art. 19 ust. 5 pkt 8 ustawy.
Zdaniem sądu, zasadny okazał się również zarzut dotyczący § 13 ust. 2 regulaminu stanowiącego, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie stosownej umowy zawieranej pomiędzy Gminą i jednostką straży pożarnej. Warunkiem dostawy wody na omawiane cele nie jest bowiem zawarcie umowy, lecz obowiązek ten obciąża przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na podstawie przepisu art. 22 pkt 2 ustawy. Użyte w art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy, a stanowiące delegację ustawową, określenie "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy pomiędzy gminą a tym przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. Z art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy. wynika, że rada gminy uprawniona jest jedynie do określenia w regulaminie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, a więc do określenia, kto, z jakich urządzeń i na jakich warunkach może korzystać. Warunki te powinny być zatem uregulowane w regulaminie, a nie w umowie, o jakiej mowa w zakwestionowanym przepisie uchwały. Brak jest podstaw, aby warunki te określała umowa z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 11 kwietnia 2018 r., II SA/Gl 120/18; WSA w Olsztynie z 30 maja 2019 r., II SA/Ol 220/19; WSA w Kielcach z 14 października 2019 r., II SA/Ke 507/19; WSA w Łodzi z 25 listopada 2020 r., II SA/Łd 212/20; NSA z 8 grudnia 2020 r., II OSK 1943/18). Rada gminy nie dostrzegła również tego, że zachodzi obawa, że gdyby umowa, o jakiej mowa w tym przepisie nie została zawarta, to istniałaby podstawa odmowy dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe, co niewątpliwie byłoby sprzeczne z celami ustawy. (por. wyrok WSA w Kielcach z 14 października 2019 r., II SA/Ke 507/19). Należało zatem przyjąć, że § 13 ust. 2 Regulaminu został ustanowiony bez upoważnienia ustawowego.
O istotnym naruszeniu art. 19 ust. 5 ustawy świadczy również zapis § 14 Regulaminu, stanowiący że w sprawach nie objętych niniejszym Regulaminem zastosowanie mają przepisy prawa, a w szczególności przepisy ustawy i Kodeksu cywilnego. Według art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2). Kolejność aktów prawnych wymienionych w przywołanym art. 87 Konstytucji RP nie jest przypadkowa, lecz świadczy o ustanowionej przez ustawodawcę hierarchiczności źródeł prawa. To zaś oznacza, że akty prawa miejscowego, do których zalicza się kontrolowaną na gruncie rozpatrywanej sprawy uchwałę, są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Akt prawa miejscowego nie może być zatem podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu, ponieważ narusza to hierarchię źródeł prawa. Powyższe sformułowanie może zaś sugerować, że pierwszeństwo w stosowaniu ma regulamin, a w kwestiach w nim nieuregulowanych zastosowanie mają inne przepisy prawa, w tym ustawa i kodeks cywilny (por. wyroki WSA w Łodzi z 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 610/20; z 4 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 531/20).
Wobec tego stwierdzić należy, że powyższą regulacją Rada Gminy naruszyła zasadę hierarchiczności źródeł prawa dając prymat aktom prawa miejscowego przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi. Z tych względów także i ten zarzut uznać należy za uzasadniony.
Za nieistotne naruszenie prawa należy uznać natomiast polegające na określeniu w § 2 ust. 1 pkt 1 Regulaminu definicji pojęcia "Gmina" przez co należy rozumieć Gminę Krzyżanów jako dostawcę usług wodociągowo-kanalizacyjnych, o którym mowa w art. 2 pkt 4 ustawy. Co prawda zgodzić się należy ze skarżącym, że brak jest podstawy prawnej do modyfikacji ustawowych definicji pojęć używanych w regulaminie. Ponadto w orzecznictwie podkreśla się, że brak jest podstawy prawnej do konkretyzowania przez radę gminy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stanowiącym akt prawa miejscowego, który powinien zawierać, jedynie normy generalne i abstrakcyjne, zarówno odbiorców, jak i przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Jednakże w ocenie Sądu ewentualne naruszenie zasad techniki prawodawczej nie stanowi w powyższym zakresie naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym uznaniem tego naruszenia za istotne. Unormowania powyższe precyzują bowiem jedynie jaki podmiot realizuje zadania w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy. Natomiast skoro według ustawowej definicji przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne można rozumieć także gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność, to ogólne wskazanie Gminy jako podmiotu wykonującego ustawowe zadania w zakresie realizacji usług wodociągowo-kanalizacyjnych nie powoduje, że mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa.
Podobnie należy ocenić zarzut przekroczenia delegacji ustawowej przy formułowaniu przepisu § 7 ust. 3 Regulaminu, zgodnie z którym Gmina określa wzory protokołów przeglądów technicznych przyłącza celem stwierdzenia zgodności wykonanych prac z wydanymi wymaganiami technicznymi oraz projektem budowlanym przyłącza. Za przekonujące w tym zakresie należy uznać wyjaśnienia organu, który wskazał, że odbiorcy nie mogą być traktowani w różny sposób w zależności od tego, z usług jakiego przedsiębiorstwa korzystają, bowiem w Gminie Krzyżanów zadania zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków wykonuje bezpośrednio Gmina działając jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. W związku z tym Regulamin uwzględnia uwarunkowania występujące w danej gminie.
Niemniej jednak powyższe uwagi nie mają większego znaczenia w kontekście pozostałych naruszeń prawa, których skutkiem jest konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Pozostawanie bowiem w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały z pominięciem uznanych za nieważne postanowień nie pozwalałoby na skuteczne jej funkcjonowanie. Innymi słowy zaskarżona uchwała bez pominiętych regulacji nie regulowałaby właściwego jej zakresu regulacji dotyczącej dostarczania wody i odprowadzania ścieków.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Końcowo odnosząc się do argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę należy wyjaśnić, że dla Sądu nie ma mocy wiążącej okoliczność, iż organ nadzoru w stosunku do kwestionowanej uchwały nie wszczynał postępowania nadzorczego, ani nie wydał żadnego rozstrzygnięcia. Okoliczność publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego nie może bowiem świadczyć o tym, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Stosownie bowiem do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego nie świadczy jeszcze o zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje bowiem aktów prawa miejscowego.
Również pogląd organu regulacyjnego wyrażony w trybie art. 19 ust. 2 ustawy nie wiąże Sądu. Sam fakt pozytywnej opinii nie wpływa zatem na dokonywaną przez sąd ocenę naruszenia prawa, a wskazana opinia nie przesądza o zgodności uchwały z prawem.
dc