II SA/Łd 675/20

II SA/Łd 675/20 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-07-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Robert Adamczewski /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
I OSK 2384/21 - Wyrok NSA z 2022-11-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 121
art. 136, art. 137
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. a.bł.
Uzasadnienie
II SA/Łd 675/20
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wpłynęła skarga T.G. na decyzję Wojewody [...] z [...] r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
Z akt sprawy wynika, że Starosta [...] decyzją z [...] r. (znak [...]) orzekł:
1. o zwrocie na rzecz T.G., Z.G. oraz M.G. po 1/3 części udziałów dla każdego z nich, prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta Ł., oznaczonej w ewidencji gruntów numerami działek 65/10 i 125/3 o łącznej powierzchni 5,1252 ha, dla której prowadzona jest w Sądzie Rejonowym dla Ł.-Ś. w Ł. w [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych księga wieczysta numer [...], w której obecnie jako właściciel ujawniona jest Gmina Miejska Ł.;
2. o ustaleniu wysokości zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów numerem działki 65/10 na kwotę 243.652,30 zł oraz za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 125/3 na sumę 450.299,78 zł oraz za drzewostan leśny mieszany na kwotę 21.175,35 zł, łącznie 715.127,43 zł;
3. o zobowiązaniu T.G., Z.G. i M.G. do wpłaty kwoty określonej w punkcie 2 na rzecz Gminy Miasta Ł. w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna;
4. w razie niedokonania wpłaty kwot określonych w punkcie 2 we wskazanym terminie zostaną naliczone odsetki ustawowe;
5. decyzja niniejsza stanowi podstawę do dokonania zmiany wpisu prawa własności w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów;
6. nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu;
7. zwrot nieruchomości polega na przywróceniu prawa własności na rzecz osób wskazanych w punkcie 1 i następuje z dniem, w którym decyzja o zwrocie stanie się ostateczna.
Podstawę decyzji stanowiły art. 136, art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami] oraz art. 104 k.p.a.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta Ł., który zaznaczył, że poprzez realizację celu publicznego wywłaszczenia, wskazanego jako budowa osiedla mieszkaniowego, należy rozumieć budowę nie tylko obiektów mieszkalnych, ale także powstanie infrastruktury technicznej z nimi związanej, np. szkoły, przychodnie, parkingi, zieleń osiedlowa, ciągi komunikacyjne, tereny zieleni, uzbrojenie terenu. Organ pierwszej instancji w swojej decyzji nie wyjaśnił kwestii sieci energetycznej, jej przeznaczenia i okresu budowy oraz stacji transformatorowej, zlokalizowanych na działce nr 125/3. Ponadto, działka oznaczona nr 125, w dniu nabycia jej przez Gminę Ł., położona była częściowo na terenie przewidzianego budownictwa wielorodzinnego, częściowo w pasie zieleni chronionej, a służącej potrzebom mieszkańców osiedla, częściowo na cele komunikacji osiedla. Fakt, że działka w chwili nabycia jej przez Gminę Ł. na części swej powierzchni spełniała funkcję zieleńca bez konieczności przeprowadzania dodatkowych "prac urządzeniowych" potwierdza m. in. opinia szacunkowa wykonana 12 czerwca 1993 r. przez rzeczoznawcę T.D. Obecnie, działka oznaczona nr 125/3, w obrębie [...], w części stanowi teren zieleni i zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przez Radę Miejską w Ł. 18 listopada 2018 r. - uchwała nr [...] - położona jest w kilku jednostkach urbanistycznych m.in. 2ZL - tereny lasów i zalesień. Oznacza to, że działka oznaczona nr 125/3, z obrębu [...], stanowiąca część wywłaszczonej działki oznaczonej nr 125, w dniu wywłaszczenia, w części przeznaczona była na tereny zieleni i przeznaczenie to, do chwili obecnej, nie zostało to zmienione. Odwołująca się strona zakwestionował również prawidłowość ustalonej kwoty zwaloryzowanego odszkodowania.
Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu na rzecz T.G. i Z.G. nieruchomości położonej w Ł. w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 65/10 oraz nr 125/3, objętej księgą wieczystą [...].
W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił na wstępie, że K.G., T.G., M.G. i Z.G. wystąpili do Prezydenta Miasta Ł. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki nr 65/10, 125/3 i 345/1. Postanowieniem z [...] maja 2017 r. Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] do prowadzenia sprawy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr 65/10 i 125/3. Odnośnie działki nr 345/1 Prezydent Miasta Ł. prowadzi odrębne postępowanie. Następnie organ wyjaśnił, że aktem notarialnym z 30 grudnia 1993 r. Rep. A nr [...] Gmina Ł. nabyła od K.G. i E.G. nieruchomość położoną w Ł. przy ul. [...] 165a, 177a, 188a, 188b, 182. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Ł. z [...] r., [...] spadek po E.G. nabyli K.G., Z.G., M.G. i T.G. po 1/4 części każdy z nich. Jak wynika z aktu poświadczenia dziedziczenia z 6 grudnia 2018 r. Rep. A nr [...] spadek po K.G. nabyli Z.G., M.G. i T.G. po 1/3 części każdy z nich. Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z 28 kwietnia 2020 r. Rep. A nr [...] spadek po M. G. nabyli Z.G. i T.G. po połowie.
Następnie Wojewoda [...] wskazał, że nieruchomość została nabyta przez Gminę Ł. w czasie obowiązywania ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości].
W cenie organu odwoławczego art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza możliwości stosowania instytucji zwrotu nieruchomości do każdego przypadku nabycia nieruchomości na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy. Tylko nabycie umowne bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Następnie organ podniósł, że z dokumentacji sprawy wynika, że wyłącznie nabycie nieruchomości, opisanej jako nieruchomość położona przy ul. [...] 165a, związane było z zamiarem wywłaszczenia w związku z realizacją celu publicznego, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego B. Świadczy o tym pismo Oddziału Wieczystego Użytkowania Urzędu Miasta Ł. z 30 marca 1993 r., skierowane do Oddziału Nabywania Nieruchomości, o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, dotyczącego "nieruchomości w osiedlu B. położonych przy: 1. ul. [...] 165a (...), 2. ul. [...] 165". We wszystkich pismach kierowanych do K.G. i E.G., mowa jest wyłącznie o nieruchomości położonej przy ul. [...] 165a. Z dokumentacji sprawy jednoznacznie wynika, że pod tym adresem zlokalizowana była działka nr 109.
W dniu 18 listopada 1993 r. przeprowadzono pertraktacje w sprawie związanej "z wykupem nieruchomości położonych przy ul. [...] 165 (...), [...] 165a". Do protokołu zostało zapisane, że wykup obejmie powyższe nieruchomości oraz działki nr 16, 71, 64, 65, 125, leżące poza granicami lokalizacji. Na karcie opisanej jako "Powierzchnia do wykupu" przy działkach nr 109/3 oraz 109/4 położonych przy ul. [...] 165a oraz przy działkach nr 110/4, 110/5, 110/6, 110/7 i 110/8 położonych przy ul. [...] 165 zaznaczono literkę "l", co sugeruje, że tylko one objęte były lokalizacją osiedla [...] Łączna powierzchnia działek, przy których zaznaczono, że mieszczą się w lokalizacji inwestycji wyniosła 24.596 m2. Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z 1 grudnia 1993 r. w sprawie włączenia do zasobów komunalnych, gruntów położonych w Ł. przy ul. [...] i ul. [...] potwierdza, że w ramach lokalizacji osiedla znajdowała się nieruchomość położona przy ul. [...] 165 i 165a o pow. 2 ha 4596 m2.
Z raportu z wyceny z 12 czerwca 1993 r. wynika, że wyłącznie działka nr 109 objęta została "Urbanistyczną koncepcją programową dla terenu osiedla budownictwa wielorodzinnego [...]-[...] - jedn. 1". Również znajdujące się w dokumentacji wywłaszczeniowej "Analiza korzyści z tytułu uzyskania dotacji w kwocie 1,6 mld. Na tworzony zasób gruntów w rejonie ulic [...]-[...]" oraz "Analiza korzyści z tytułu uzyskania dotacji na tworzony zasób gruntów w rejonie ulic [...]-[...]" potwierdzają, że przewidziane do nabycia przez Gminę Ł. były wyłącznie nieruchomości zlokalizowane w Ł. przy ul. [...] 165 i 165a (w celu utworzenia zasobu gruntów w rejonie ulic [...]-[...], przeznaczonych pod budownictwo wielorodzinne oraz związane z nim budowle i urządzenia).
Organ zauważył również, że w treści aktu notarialnego powołany został przepis art. 3 lit. j ustawy z 31 stycznia 1989 r. o opłacie skarbowej (tj. Dz.U. Nr 4 poz. 23 z późn. zm.) [dalej: ustawa o opłacie skarbowej], zgodnie z którym nie podlegają opłacie skarbowej czynności cywilnoprawne w sprawach sprzedaży lub zamiany nieruchomości albo prawa wieczystego użytkowania na podstawie przepisów o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz przepisów o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sprzedaży nieruchomości na cele uzasadniające jej wywłaszczenie dotyczył zaś przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 lit. h powoływanej wyżej ustawy.
W ocenie organu odwoławczego wyłącznie nabycie przez Gminę Ł. dawnej działki nr 109 związane było bezpośrednio z zamiarem jej wywłaszczenia, a więc można ją uznać za nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pozostałe działki, a więc również te objęte wnioskiem o zwrot, należy traktować jako tzw. nieruchomości dowłaszczone (w momencie nabycia nie były niezbędne nabywcy na realizację celu wywłaszczenia). Nieruchomości dowłaszczone mogą zaś zostać zwrócone tylko wówczas, gdy zwrotowi podlegają również działki nabyte na cel wywłaszczenia.
Zwrot działek objętych postępowaniem byłby zatem dopuszczalny wyłącznie w sytuacji zwrotu choćby części dawnej działki nr 109, którą można uznać za nieruchomość wywłaszczoną. W związku z tym organ odwoławczy wezwał wnioskodawców do udzielenia informacji, czy występowali o zwrot nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr 109/2, 109/3 i 109/4 położone w Ł. przy ul. [...] 165a. W piśmie z 3 grudnia 2019 r. T.G. wskazała, że postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości prowadzone było w 2009 r. Uzyskana od Starosty [...] dokumentacja wskazuje, że w 2009 r. T.G., K.G., M.G. i Z.G. wystąpili o zwrot działek nr 125/2, 125/3, 65/9 i 65/10. Decyzją Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z [...] sierpnia 2009 r. odmówiono zwrotu działek. Decyzja ta została utrzymana w mocy orzeczeniem Wojewody [...] z [...] grudnia 2009 r. Wskazanym postępowaniem nie była objęta dawna działka nr 109. Organ zaznaczył również, że decyzje wydane zostały przed nowelizacją art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonanego ustawą z 9 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2012 r. poz. 1429), co oznacza że nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, albowiem inna jest podstawa prawna orzeczeń.
Z pisma [...] Ośrodka Geodezji z 7 października 2019 r. wynika, że działki nr 109/2, 109/3, 109/4 stanowią obecnie działki ewidencyjne 109/5, 109/6, 143/74, 143/66, 142/63 i 142/160. Działki nr 109/5 i 142/63 stanowią własność Gminy Miasta Ł., co potwierdzają zapisy ksiąg wieczystych [...] i [...]. Działki nr 109/6, 143/74, 143/66 i 142/160 stanowią własność [...] Sp. z o.o. Podmiot ten nabył własność gruntu od Gminy Ł. (zapisy ksiąg wieczystych [...],[...],[...],[...]). Ustalenia te wskazują jednoznacznie, że dawna działka nr 109 nie była przedmiotem zwrotu na rzecz byłych właścicieli. Oznacza to, że nie jest możliwy samodzielny zwrot nieruchomości dowłaszczonych, oznaczonych obecnie jako działki nr 65/10 i 125/3.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła T.G. zarzucając naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie:
a. art. 47 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że nieruchomości są tzw. nieruchomościami "dowłaszczonymi";
b. a w konsekwencji dokonanie błędnej wykładni art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez bezzasadne przyjęcie, że brak jest przesłanek do zwrotu nieruchomości wskazanych w zaskarżonej decyzji;
2. przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia z czyjej inicjatywy doszło do nabycia działek o nr 65/10 i 125/3, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że działki te mają charakter działek "dowłaszczonych" a nie wywłaszczonych;
b. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności wybiórczą interpretację aktu notarialnego, będącego podstawą nabycia przez Gminę Ł. nieruchomości będącej przedmiotem niniejszej sprawy.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Wojewodzie [...] do ponownego rozpoznania, stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że decyzja została wydana wskutek błędnego przyjęcia, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania jest tzw. "nieruchomością dowłaszczoną".
Następnie skarżąca podniosła, że w sprawie nie ma ustaleń w zakresie z czyjej inicjatywy doszło do zakupu nieruchomości, czy z inicjatywy urzędu czy właściciela. Ani z protokołów rokowań na które powołuje się Wojewoda [...], ani z akt wywłaszczeniowych, jak również z samego aktu notarialnego nie wynika, z jakich powodów i z czyjej inicjatywy doszło do nabycia nieruchomości obejmującej działki o nr 65/10 i 125/3. Dalej skarżąca stwierdziła, że zgodnie z art. 46 ust. 1 i art. 49 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nabycie nieruchomości w trybie wywłaszczenia mogło nastąpić tylko wtedy, gdy nieruchomości nie można nabyć w drodze umowy. Organ nabywający miał obowiązek przeprowadzić z właścicielem rokowania, a wszczęcie postępowania o wywłaszczenie można było wszcząć po bezskutecznym upływie trzymiesięcznego terminu wyznaczonego właścicielowi do zawarcia umowy. Jak wynika z dokumentów strony prowadziły negocjacje, które zakończyły się zawarciem umowy objętej aktem notarialnym z 30 grudnia 1993 r. rep. A nr [...]. Wojewoda [...] nie wykazał w sposób jednoznaczny, że do zawarcia tej umowy doszło w trybie art. 47 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a więc na wniosek właściciela, który wnosił o nabycie całej nieruchomości. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, przesłanką do przyjęcia że do zawarcia takiej umowy doszło, jest zdaniem organu odwoławczego, powołanie w akcie notarialnym dla potrzeb opłaty skarbowej przepisu art. 3 lit. j ustawy o opłacie skarbowej. Zdaniem Wojewody [...] gdyby doszło do nabycia nieruchomości na cele wywłaszczenia, to notariusz powołałby przepisy art. 3 ust. 1 pkt.l lit. h tej ustawy. W ocenie skarżącej organ odwoławczy doszedł do takich wniosków, ponieważ dokonał wybiórczej analizy aktu notarialnego, a pełna analiza tego dokumentu prowadzi do odmiennych wniosków. Nie można bowiem pominąć okoliczności, że pełnomocnik Gminy Ł. oświadczył, że wszystkie działki wymienione w tym akcie, zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Ł. z 1 grudnia 1993 r. w sprawie włączenia do zasobów komunalnych gruntów położonych w Ł. przy ul. [...] i ul. [...] wejdą w zasób gruntów przeznaczonych pod zorganizowane budownictwo wielorodzinne oraz związane z tym budownictwem budowle i urządzenia. Ponadto bezsprzecznym jest, że objęte tym aktem działki o nr 109/2, 109/3 i 109/4 znajdowały się w obszarze lokalizacji osiedla [...]-[...], a więc nie można wywodzić, jak to uczynił wojewoda, że zostały one zbyte dla celów, o których mowa w art. 3 lit. j ustawy o opłacie skarbowej. Ponadto warunkiem nabycia nieruchomości w trybie przepisów art. 47 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości było, poza wnioskiem właściciela o nabycie nieruchomości, kupno jej w całości. Jak wynika z aktu notarialnego, nieruchomość objęta księgą wieczystą kw nr 13025 prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Ł., [...] Wydział Ksiąg wieczystych miała ogólną powierzchnię 7 hektarów, 47 arów, 92 metrów kwadratowych i obejmowała działki o nr 17, 52, 2, 4, 5/1, 6/1 i 3. Na postawie powołanych w akcie notarialnym map ustalono, że działka nr 17 została oznaczona jako działka nr 16, działka nr 6/ 1 jako działki 109/2, 109/3, 109/4, działka nr 52 jako działka nr 71, działka nr 4 jako działka 64,działka nr 2 jako 65, a działka nr 3 jako działka nr 125. W rezultacie Gmina Ł. nabyła działki 6/1, 17, 52, 2, 4, 3 o łącznej powierzchni 6 hektarów, 17 arów, 42 metrów kwadratowych. Nie została sprzedana działka o nr 5/1 o powierzchni 1 hektara 30 arów i 50 metrów kwadratowych. Fakt ten jednoznacznie wskazuje, że właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku w trybie art. 47 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, albowiem wniosek ten musiałby dotyczyć całej nieruchomości.
W ocenie skarżącej, z uwagi na brak cech "dowłaszczenia", wskazane działki mogą być przedmiotem samodzielnego zwrotu następcom prawnym właścicieli.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].
W przypadku stwierdzenia braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, gdy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skarga podlegała oddaleniu albowiem stan faktyczny i prawny rozpatrywanej sprawy, istniejący w dacie ostatecznego orzekania przez organ, nie pozwalał na wydanie decyzji o zwrocie na rzecz skarżącej nieruchomości położonej w Ł. w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 65/10 oraz nr 125/3.
W ocenie sądu, z całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że objęte żądaniem zwrotu nieruchomości nie zostały odebrane od poprzedników prawnych skarżącej z przeznaczeniem pod realizację inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, ale stanowiły grunty tzw. "dowłaszczone", czyli przejęte przez Gminę Miasto Ł. wraz z gruntem odebranym w ramach procedur wywłaszczeniowych, z uwagi na nieracjonalność pozostawienia tych działek osobom wywłaszczanym ze względu na niemożność samodzielnego, dalszego racjonalnego ich wykorzystania.
W niniejszej sprawie ustalono, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego, co wynikało z szeregu dokumentów dokumentacji wywłaszczeniowej. Kwestią sporną jest natomiast to, co było przedmiotem wywłaszczenia, tj. czy wywłaszczeniem objęte były także działki, co do których obecnie toczy się spór o ich zwrot (działki nr 65/10 i 125/3). Czy też wskazane działki zostały przejęte jako tzw. działki "dowłaszczone".
Odnosząc się do tego należy wskazać, że w toku kontrolowanego postępowania organy zebrały obszerny materiał dowodowy, obejmujący dokumentację związaną z projektowaniem osiedla mieszkaniowego.
Zgodzić się przy tym należy z organem odwoławczym, że z dokumentacji sprawy wynika, iż wyłącznie nabycie nieruchomości, opisanej jako nieruchomość położona przy ul. [...] 165a, związane było z zamiarem wywłaszczenia w związku z realizacją celu publicznego, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego B. Odwołać się w tym zakresie należy do kolejnych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, a z których taki fakt niezbicie wynika. W pierwszym rzędzie wskazać należy na pismo Oddziału Wieczystego Użytkowania Urzędu Miasta Ł. z dnia 30 marca 1993 r., skierowane do Oddziału Nabywania Nieruchomości o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, dotyczącego "nieruchomości w osiedlu [...] położonych przy: 1. ul. [...] 165a (...), 2. ul. [...] 165". We wszystkich pismach kierowanych do właścicieli nieruchomości, to jest do K.G. i E.G., mowa jest wyłącznie o nieruchomości położonej przy ul. [...] 165a. Tak chociażby w piśmie z 31 marca 1993 r., w którym mowa o zamiarze prowadzenia pertraktacji odnośnie "ewentualnego zbycia na rzecz Gminy Miejskiej Ł. w/w nieruchomości", tj. wprost wskazanej nieruchomości przy ul. [...] 165a. Z dokumentacji sprawy jednoznacznie wynika natomiast, iż pod tym adresem zlokalizowana była działka nr 109, objęta procedurą wywłaszczenia. Działki o nr 65/10 i 125/3 znajdowały się w innej lokalizacji.
Dalej wskazać należy, iż z protokołu pertraktacji z 18 listopada 1993 r., prowadzonych z ówczesnymi właścicielami działek wynika, iż pertraktacje dotyczyły "wykupu nieruchomości położonych przy ul. [...] 165 (...), A 165a". co więcej do protokołu zapisano wprost, że wykup obejmie powyższe nieruchomości oraz działki nr 16, 71, 64, 65, 125, leżące poza granicami lokalizacji. Z powyższego wynika zatem, że wywłaszczenie dotyczyło "nieruchomości głównych", tj. działek przy ul. [...] 165 i 165a. Sformułowanie natomiast "oraz działki ..." należy rozumieć w ten sposób, że działki te były wywłaszczane "dodatkowo". Powyższy fakt znajduje swoje oparcie także w szeregu innych ustaleń i dokumentów, o których w dalszej części uzasadnienia.
Kolejnym argumentem na poparcie przedstawionej powyżej tezy winien być dokument opisujący powierzchnię działek do wykupu. Z dokumentu tego oznaczonego jako "Powierzchnia do wykupu" (k. 56 w aktach wywłaszczeniowych) przy działkach nr 109/3 oraz 109/4 położonych przy ul. [...] 165a oraz przy działkach nr 110/4, 110/5, 110/6, 110/7 i 110/7 położonych przy ul. [...] 165 zaznaczono literkę "l", co – jak trafnie wskazuje organ odwoławczy (także w świetle innych zgromadzonych dokumentów) wskazuje, że tylko one objęte były lokalizacją osiedla [...] Łączna powierzchnia działek, przy których zaznaczono, iż mieszczą się w lokalizacji inwestycji wyniosła 24.596 m2.
Także uchwała Rady Miejskiej w Ł. z 1 grudnia 1993 r. (nr [...]) w sprawie włączenia do zasobów komunalnych, gruntów położonych w Ł. przy ul. [...] i ul. [...] potwierdza, że w ramach lokalizacji osiedla znajdowała się nieruchomość położona przy ul. [...] 165 i 165a o pow. 2 ha 4596 m2 (§ 2 uchwały).
Ponadto z raportu z wyceny z 12 czerwca 1993 r. wynika, iż wyłącznie działka nr 109 objęta została "Urbanistyczną koncepcją programową dla terenu osiedla budownictwa wielorodzinnego [...]-[...] - jedn. 1".
Również znajdujące się w dokumentacji wywłaszczeniowej "Analiza korzyści z tytułu uzyskania dotacji w kwocie 1,6 mld. na tworzony zasób gruntów w rejonie ulic [...]-[...]" oraz "Analiza korzyści z tytułu uzyskania dotacji na tworzony zasób gruntów w rejonie ulic [...]-[...]" potwierdzają, że przewidziane do nabycia przez Gminę Ł. były wyłącznie nieruchomości zlokalizowane w Ł. przy ul. [...] 165 i 165a (w celu utworzenia zasobu gruntów w rejonie ulic [...]-[...], przeznaczonych pod budownictwo wielorodzinne oraz związane z nim budowle i urządzenia).
Zgodzić się też należy, choć nie może to stanowić zasadniczego argumentu w sprawie, że nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż w treści aktu notarialnego dotyczącego przeniesienia własności spornych nieruchomości powołany został przepis art. 3 lit. j ustawy z 31 stycznia 1989 r. o opłacie skarbowej (tj. Dz.U. Nr 4, poz. 23 z późn. zm.) [dalej: ustawa o opłacie skarbowej], zgodnie z którym nie podlegają opłacie skarbowej czynności cywilnoprawne w sprawach sprzedaży lub zamiany nieruchomości albo prawa wieczystego użytkowania na podstawie przepisów o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz przepisów o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sprzedaży nieruchomości na cele uzasadniające jej wywłaszczenie dotyczył zaś przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 lit. h ww. ustawy.
Odnosząc się do wątpliwości podnoszonych przez stronę skarżąca, wskazać należy, iż faktycznie obowiązujący w dacie wywłaszczenia przepis art. 47 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej przewidywał, iż "dowłaszczenie" następuje na wniosek, natomiast skarżąca podnosi, że w niniejszej sprawie takiego wniosku nie składano. Także w toku postępowania organy nie zdołały odnaleźć wniosku w tym przedmiocie. Niemniej, w ocenie Sądu, w całokształcie okoliczności sprawy zasadnym było przyjęcie, że mimo nieodnalezienia ww. wniosku w postaci pisemnej zawierającego jednoznaczne żądanie wywłaszczenia również pozostałych nieruchomości, wolą ówczesnych właścicieli było "dowłaszczenie" pozostałych działek (ówcześnie działki o nr 16, 71, 64, 65 i 125). Wprawdzie bowiem brak wniosku nie pozwala na bezpośrednie udowodnienie, że żądanie "dowłaszczenia" pochodziło od właścicieli działek, jak stanowi art. 47 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej, a nie było propozycją organu, to jednak nie można pominąć okoliczności faktycznych związanych ze spornymi nieruchomościami.
Chodzi w tym przypadku w głównej mierze o dysfunkcjonalność działek, co do których toczy się spór o ich zwrot, po wywłaszczeniu "działki głównej", tj. działki przy ul. [...] 165a. W tym zakresie zwrócić należy uwagę na fakt iż nieruchomość główna, co do której nie ulega wątpliwości fakt jej przejęcia na potrzeby budowy osiedla mieszkaniowego, była nieruchomością zabudowaną. Z "raportu wyceny nieruchomości KW [...] położonej w Ł. ul. [...] nr 165a sporządzonego dla potrzeb wykupu lub wywłaszczenia" przez rzeczoznawcę majątkowego wynika niezbicie, że znajdowały się na niej: budynek mieszkalny z przybudówką, budynek gospodarczy drewniany – garaż, budynek gospodarczy murowany – garaż, budynek gospodarczy murowany – pomieszczenie gospodarcze, budynek gospodarczy murowany – stodoła, budynek gospodarczy drewniany – wiata obudowana i komórka, budynek gospodarczy murowany – obora, kuchnia, parnik. Ponadto na wzmiankowanej działce znajdowały się ogrodzenie z siatki na podmurówce z bramą i furtką stalową, chodniki i podjazdy betonowe, inspekt przydomowy konstrukcji drewnianej. Do nieruchomości doprowadzona była także energia elektryczna. Wskazywany raport zawierał zdjęcia obrazujące wzmiankowaną nieruchomość i wskazane powyżej zabudowania. Dwie pozostałe działki co do których uznano, że zostały one "dowłaszczone" nie były działkami zabudowanymi, ponadto znajdowały się one poza granicami lokalizacji działki głównej (nie były działkami sąsiadującymi) i miały rolny charakter. Z tego względu uznać należało, także mając na uwadze wcześniej podniesione argumenty odnoszące się do zgromadzonej dokumentacji, że sporne działki nie były powiązane z działką główną "gospodarczo". Nie graniczyły ze sobą. W sytuacji natomiast utraty prawa własności działki głównej, na które zlokalizowane były zabudowania mieszkalne i gospodarcze, pozostałe dwie działki stały się dysfunkcjonalne, albowiem bez własności działki głównej ich posiadanie traciło sens gospodarczy i ekonomiczny. Dlatego też zostały one również wywłaszczone, ale właśnie jako tzw. działki "dowłaszczone".
Mając to wszystko na uwadze, zdaniem Sądu, organ odwoławczy doszedł do prawidłowych wniosków, że tylko działka główna (przy ul. [...] 165a) była przeznaczona na cel związany z planowaną budową osiedla mieszkaniowego (co osobno wynika ze wskazanych powyżej dokumentów), natomiast co do działek pozostałych (65/10 i 125/3) zostały one wywłaszczone jednakże właśnie z uwagi na bezcelowość ich pozostawania we władaniu właścicieli działki głównej, skoro ta przechodziła na własność podmiotu publicznego. Mamy zatem do czynienia z tzw. dowłaszczeniem, przy czym, zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami, działanie takie było możliwe, gdy na cele publiczne była niezbędna nieruchomości, lecz właściciel żąda by wywłaszczeniem objęto także inne nieruchomości, jeżeli w wyniku wywłaszczenia pozostałe nieruchomości nie nadawałaby się do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele.
Przypomnieć zatem należy w tym miejscu, że dopóki zwrot wywłaszczonej nieruchomości (nieruchomości głównej) nie zostanie przesądzony ostateczną decyzją, nie może nastąpić zwrot nieruchomości "dowłaszczonej" przy okazji wywłaszczenia. Przesądzenie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej łącznie z "dowłaszczoną" może nastąpić w ramach jednego postępowania, o ile wniosek o zwrot nieruchomości obejmuje nieruchomość wywłaszczoną i "dowłaszczoną". W przypadku wniosków odrębnie złożonych, nie jest możliwy zwrot nieruchomości "dowłaszczonej" zanim ostateczną decyzją o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, nie zostanie potwierdzone zaistnienie przesłanki zwrotu nieruchomości wywłaszczonej.
Działka (działki) "dowłaszczona" dzieli więc niejako los nieruchomości przejętej na cele określone w akcie wywłaszczeniowym. W związku z tym pozytywne rozpatrzenie żądania zwrotu nieruchomości "dowłaszczonej" wchodzi w rachubę wówczas, gdy zwrotowi podlega również działka, która została wywłaszczona (por. m.in. wyrok NSA z 1 kwietnia 1996 r., IV SA 1626/94).
Zatem stosowanie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest to możliwe w odniesieniu do nieruchomości "dowłaszczonej", jeżeli zbędna w rozumieniu art. 137 tej ustawy stanie się "główna" nieruchomość, wywłaszczona na wniosek podmiotu publicznego, potrzebna mu do realizacji określonego celu publicznego.
W rozpoznawanej sprawie, wobec ustalenia, że nie doszło do zwrotu wywłaszczonej działki głównej nie jest możliwy samodzielny zwrot działek "dowłaszczonych", co trafnie ustalił organ Ii instancji.
W związku z tym, w ocenie Sądu, orzekający w sprawie organ II instancji, prawidłowo odmówił zwrotu skarżącej prawa własności ww. spornych nieruchomości oznaczonych obecnie jako działki nr 65/10 i 125/3. Nie budzi więc wątpliwości zastosowanie przepisów prawa materialnego, zarówno ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i art. 47 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej.
Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącą argumentu, że strony prowadziły negocjacje, które zakończyły się zawarciem umowy objętej aktem notarialnym wskazać należy, iż jeżeli genezą cywilnoprawnego nabycia nieruchomości był zamiar realizacji celu publicznego (zob. wyrok NSA z 16 września 2016 r., I OSK 2866/14) – także poprzez wywłaszczenie w razie niedojścia umowy cywilnoprawnej do skutku – a jednocześnie w dacie zawarcia umowy przesłanki materialnoprawne uzasadniające wywłaszczenie w drodze decyzji były spełnione, to niewątpliwie należy przyjąć, że tego rodzaju umowne nabycie nieruchomości jako pozostające w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia stanowiło alternatywny względem wywłaszczenia sposób przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa albo gminy.
Nie jest natomiast uzasadnione utożsamianie czynności nabywania przez gminy nieruchomości w celu włączenia ich do zasobów gruntów na cele zabudowy miast i wsi (m.in. z przeznaczeniem na realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego, co zgodnie z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 2 pkt. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiło cel publiczny) z nabyciem, o którym mowa w art. 216 ust. 2 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli czynności te nie były powiązane z istniejącym w momencie zawierania umowy zamiarem realizacji celu publicznego w drodze wywłaszczenia w razie niedojścia do skutku umowy cywilnoprawnej.
Reasumując, przyjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie uznać należało za prawidłowe. Przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy nieruchomości wywłaszczonej - niezbędnej na cel wywłaszczenia. Działki nr 65/10 i 125/3 nie spełniają kryteriów ww. przepisu. Nigdy bowiem nie były niezbędne na cel publiczny. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczący instytucji zwrotu nieruchomości nie reguluje kwestii ubiegania się byłych właścicieli o uzyskanie tytułu do działek "dowłaszczonych". Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dopuszczalny jest zwrot działki "dowłaszczonej" w przypadku, gdy zwrotowi podlegałaby nieruchomość niezbędna na cel wywłaszczenia. Nieruchomość "dowłaszczona" dzieli bowiem los nieruchomości niezbędnej na cel wywłaszczenia, co oznacza, że może zostać zwrócona łącznie z nieruchomością wywłaszczoną lub w następstwie zwrotu takiej nieruchomości. Z powyższego wynika zatem brak możliwości wystąpienia z roszczeniem jedynie o zwrot działki "dowłaszczonej".
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
dc