II SA/Łd 674/23

II SA/Łd 674/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-11-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska
Michał Zbrojewski /przewodniczący/
Robert Adamczewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 3 ust. 1 pkt 13 , art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Asesor WSA Beata Czyżewska, , Protokolant asystent sędziego Robert Latek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2023 r. sprawy ze skargi L. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 25 maja 2023 r. znak: SKO.4170.25-26.2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego L. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał
Uzasadnienie
II SA/Łd 674/23
UZASADNIENIE
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga L.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 25 maja 2023 r. (znak: SKO.4170.25-26.2023) utrzymującą w mocy decyzję własną z 27 lutego 2023 r. (znak: SKO.4170.12.2023) odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.
Z akt sprawy wynika, że L.R. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego z 16 sierpnia 2021 (znak: OŚ,6220.28-14.2020/21) w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "Zespół produkcyjno-magazynowo-usługowy wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zapleczem biurowo-socjainym, na terenie dziaiek nr ewid. [...] , [...],[...] , [...],[...] , [...],[...] , [...],[...] , [...],[...] , [...],[...] , [...],[...] , [...] obręb [...] K., powiat [...] województwo [...]".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 27 lutego 2023 r. odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
L.R. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, że Burmistrz Konstantynowa Łódzkiego błędnie przyjął w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach założenie o braku zagrożeń dla środowiska, czym rażąco naruszył art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.:
- poprzez nieuwzględnienie skumulowanego zagrożenia na środowisko inwestycji, gdyż inwestor całość planowanej inwestycji podzielił na kilka części -tzw. "salami slicing";
- nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sposób pozwalający na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej;
- nie przeprowadził analizy w zakresie odstąpienia od oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko, przez specjalistów z tej dziedziny;
- nie zweryfikował obszaru oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w zakresie powierzchni i odległości oraz sposobu określenia tego oddziaływania, gdzie inwestycja będzie oddalona od istniejącej zabudowy mieszkalnej (nowe domy szeregowe wybudowane w 2021 roku) o 67 metrów, a w przypadku nowej zabudowy nawet bliżej.
Następnie skarżący zarzucił, że w dokumentacji (załączniku do decyzji) Burmistrza, nie ma analiz, opinii ekspertów, sposobu i zakresu określenia oddziaływania przedsięwzięcia na otoczenie. Nie określono parametrów hałasu w dzień i w nocy. Hałas będzie 7 dni w tygodniu - przez całą dobę. Brak określenia poziomu emisji spalin, liczby samochodów na dobę i w skali rocznej, nie zidentyfikowano wpływu na lokalny układ drogowy i natężenie ruchu generowanego przez inwestycję, dostosowania skrzyżowań, nie określono promienia skrętu skrzyżowań oraz wpływu na jedyny zjazd i wjazd dla północnej części Łodzi na S14 do 2026 r., wielkości zacienienia tym samym braku słońca i w jakim zakresie i odległości.
Zdaniem skarżącego organ błędnie przyjął stanowisko o braku wpływu hali magazynowej o pow. 81.000 m2 pracującej 365 dni w roku - całodobowo na środowisko odstępując od konieczności sporządzenia raportu na temat tego oddziaływania. Magazyn o długości 540 metrów, szerokości 150 metrów i wysokości 16 metrów z centralami klimatyzacyjnymi pracujący całodobowo 365 dni w roku ma wpływ na środowisko, w szczególności samochody ciężarowe przyjeżdżające w środku nocy i wyjeżdżające jedna droga położona 20 metrów od działek mieszkalnych. Po stronie Aleksandrowa Łódzkiego, obszar około 100 hektarów, został podzielony na działki, których jest ponad 500 szt. Większość działek została sprzedana inwestorom ponad 10 lat temu, w planie miejscowym przeznaczone jako funkcja mieszkaniowa MN. W ocenie skarżącego taki olbrzymi obiekt, będzie w sposób znaczący wpływał na środowisko, szczególnie na domy i ich mieszkańców poprzez przekroczenie norm: hałasu zarówno w nocy (norma 40 dB) jak i w dzień (norma 50 dB) - warkot ciężarówki to 85 dB; emisji spalin samochodów ciężarowych (całodobowo); oświetlenia terenu nocą; zacienienie terenu (magazyn i ekrany); całodobowej pracy wentylatorów hali (na dachach) - przekroczenie poziomu dopuszczalnego hałasu.
Skarżący ponadto zaakcentował, że jednocześnie nie zostały uwzględnione skutki powstania drugiego magazynu dla układu dróg lokalnych. Skarżący zauważył, że sztuczne podzielenie inwestycji na cztery mniejsze inwestycje jest próbą ominięcia obowiązującego, zaś brak reakcji organu I instancji jest rażącym naruszeniem prawa.
Następnie pismem z 6 kwietnia 2023 r. L.R. ponownie zajął stanowisko w sprawie wskazując cyt.: "W uzupełnieniu do złożonego wniosku w dniu 20 marca 2023 o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO.41/'0.12.2023 przedkładam dowód w postaci decyzji Burmistrza Konstantynowa w podobnej sprawie budowy tylko jednego magazynu, w której zostało w dniu 1 lipca 2022 wydane Postanowienie Burmistrza o nałożeniu obowiązku sporządzenia przez inwestora oceny wpływu na środowisko budowy jednego magazynu położonego w oddali od zabudowań, obok S14, będzie występował skumulowany wpływ jednego magazynu i S14. Dla dwóch magazynów P. Burmistrz odstąpił od oceny. Powyższy przykład wskazuje na rażące naruszenie prawa w przypadku decyzji środowiskowej dla P. w 2021 roku, dla jednego i potem drugiego magazynu poprzez odstąpienie od sporządzania oceny. Dodatkowo wskazuje to na naruszenie przepisów KPA w zakresie bezstronności organu. W związku z powyższym wnoszę o stwierdzenie nieważności decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych Burmistrza z 16.08.2021 roku".
Pismem z 19 kwietnia 2023 r. P. zajęła stanowisko w sprawie: odnosząc się do argumentów skarżącego pełnomocnik inwestora wskazał, że argumentacja zawarta we wniosku sprowadza się głównie do stwierdzenia, że wnioskodawca nie jest zadowolony z wydania przez organ decyzji środowiskowej, a wobec przekroczenia terminu do zaskarżenia decyzji dokonuje różnych czynności mających na celu wstrzymanie ostatecznej już decyzji. Nie wskazuje na jakiekolwiek zasadne okoliczności, które miałby przemawiać za jego stanowiskiem, w tym w szczególności nie wskazuje na czym miałby polegać błędy w naruszeniu przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na treść decyzji środowiskowej. Wnioskodawca powołuje się jedynie na niezrozumiałe dla inwestora dane, które nie znajdują potwierdzenia ani w stanie faktycznym ani prawnym, w szczególności są sprzeczne z danymi przedstawionymi przez inwestora w dokumentacji załączonej do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto pełnomocnik inwestora podniósł, że zarzuty wniesione przez wnioskodawcę nie stanowią o takich wadach, które należałoby uznać za wady rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi rozpatrując powyższy wniosek uznało, iż nie zasługuje on na uwzględnienie i utrzymał w mocy własną decyzję z 27 lutego 2023 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego z dnia 16 sierpnia 2021 r.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy sprowadza się do przedstawienia własnej subiektywnej wykładni określonych norm prawa materialnego zawartych w ustawie z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zakresie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz obowiązku zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.
W ocenie Kolegium, treść decyzji środowiskowej wydanej przez Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego nie pozostaje w takiej sprzeczności z normami prawa, które stanowiły podstawę jej wydania.
Kolegium podniosło, że sporne przedsięwzięcie zostało przez organ orzekający w sprawie zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). Dla tych przedsięwzięć uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane i przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko jest fakultatywne. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
W przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ustawodawca przewidział dwie sytuacje, tj.:
1. wydanie decyzji po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, jeżeli obowiązek taki został stwierdzony na podstawie art, 63 ust. 1 powoływanej ustawy; bądź
2. wydanie decyzji w trybie uproszonym, tj. bez przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli taki obowiązek nie został stwierdzony przez organ orzekający w sprawie.
Kolegium dalej wyjaśniło, że jeżeli przedmiotem wniosku o określenie środowiskowych uwarunkowań jest przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie powstaje w sposób automatyczny. Zgodnie bowiem z art. 64 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku o konieczności lub braku konieczności przeprowadzenia tej oceny orzeka organ po przeprowadzeniu analizy w świetle art. 63 tej ustawy, na podstawie danych zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, po uzyskaniu opinii:
1) regionalnego dyrektora ochrony środowiska;
2) organu, o którym mowa w art. 78, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt l-3a, 10-19 i 21-28, oraz uchwały, o której mowa w art. 72 ust. 1b ;
3) organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego na podstawie ustawy z 7 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, jeżeli planowane przedsięwzięcie kwalifikowane jest jako instalacja, o której mowa w art. 201 ust. 1 tej ustawy;
4) organu właściwego do wydania oceny wodnoprawnej, o której mowa w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne.
Kolegium wskazało, że w rozpoznawanej sprawie organ wystąpił o wydanie opinii w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pabianicach oraz do Zarządu Zlewni Wód Polskich w Sieradzu, Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Sieradzu.
Stanowiska organów opiniujących w tej sprawie nie były tożsame. Jednakże, wobec faktu, że ustawodawca nie przewidział związania opiniami organu orzekającego w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, organ ten władny był do podjęcia samodzielnej decyzji w tym zakresie [przy uwzględnieniem materiału zgromadzonego w sprawie], co też uczynił wydając sporną decyzję stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia zespół produkcyjno- magazynowo-usługowy wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zapleczem biurowo-socjalnym, na terenie działek nr ewid. [...] , [...],[...] , [...],[...] , [...],[...] , [...],[...] , [...],[...] , [...],[...] , [...],[...] , [...] obręb [...] K., powiat [...], województwo [...].
Następnie Kolegium zauważyło, że z treści kwestionowanej decyzji, materialno-prawną podstawę jej wydania stanowił art. 84 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Stosownie do treści art. 85 ust. 1 tej ustawy, każda decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia. Jednakże, w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 tej ustawy). Z przepisu art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika natomiast, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ma obowiązek uwzględnić uwarunkowania takie jak: rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności czynnik kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać planowana inwestycja (o ile taka kumulacja ma miejsce). Przepis art. 85 ust. 2 pkt 2 powoływanej ustawy nakazuje bowiem organowi zawrzeć takie informacje w uzasadnieniu decyzji środowiskowej wydanej bez uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Zdaniem Kolegium w opisanym powyżej zakresie decyzja Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego z 16 sierpnia 2021 r. nie narusza rażąco obowiązujących przepisów prawa. Z decyzji wynika bowiem, że załączona do wniosku Karta informacyjna przedsięwzięcia wraz ze złożonymi w toku postępowania wyjaśnieniami (aneksami), zawiera podstawowe informacje o planowanym przedsięwzięciu, umożliwiające analizę kryteriów, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, co pozostaje w zgodzie z treścią art. 62a tej ustawy. W opracowaniu tym przedstawiono zarówno rodzaj technologii, która ma zostać wykorzystana przy realizacji planowanej inwestycji oraz oddziaływanie inwestycji na poszczególne elementy środowiska.
Decyzja Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego nie narusza również rażąco przepisów art. 79 ustawy. Brak było bowiem obowiązku przeprowadzenia konsultacji społecznych, na które powołuje się wnioskodawca. Kolegium wyjaśniło, że obowiązek zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu zgodnie z przepisami art. 79 ustawy dotyczy jedynie postępowania, w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zatem, a contrario, jeżeli w decyzji stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, to w konsekwencji tego - brak jest obowiązku zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, skoro zaś w postępowaniu "nie brało udziału społeczeństwo", a z przepisów prawa nie wynikał obowiązek takiego udziału, to nie mógł zostać również rażąco naruszony art. 37 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Reasumując, zdaniem Kolegium, kwestionowana decyzja stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia, nie narusza prawa w sposób rażący, uzasadniający jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Analiza tej decyzji przez pryzmat przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. wskazuje, że została ona wydana przez właściwy organ, o którym mowa w art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, na podstawie obowiązujących przepisów prawa (zgodnie z zasadą praworządności) i zawiera niezbędne elementy określone w art. 84 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Decyzji tej, zdaniem Kolegium, nie można zarzucić, że narusza ona prawo w sposób rażący, czyli przyjąć, że pozostaje ona w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa powszechnie obowiązującego, że narusza nakazy lub zakazy ustawowe. Uzasadniając swoje stanowisko w tej sprawie Burmistrz Konstantynowa Łódzkiego wskazał, że realizacja przedsięwzięcia, ze względu na skalę oraz zastosowane rozwiązania chroniące środowisko, zapewnia dotrzymanie odpowiedniej jakości poszczególnych elementów środowiska.
Równocześnie Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie na dzień wydania decyzji nie występuje przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani żadna inna przesłanka opisana w art. 156 § 1 k.p.a., albowiem przedmiotowa decyzja: nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości; nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i nie można uznać, że jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą; nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Kolegium wyjaśniło także, iż pozostałe argumenty podnoszone przez stronę pozostają bez wpływu na wynik sprawy, zaś załączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi dotyczą przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a przedmiotem postępowania jest przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a więc rozstrzygnięcia zostały wydane na podstawie innych przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.
Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego dzielenia przedsięwzięcia na kilka mniejszych w celu uniknięcia konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko Kolegium wskazało, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kontroli zgodności z prawem na dzień wydania decyzji podlegała konkretna inwestycja, która była przedmiotem postępowania Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego zakończona wydaniem decyzji w 16 sierpnia 2021 r.
Na powyższą decyzję L.R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W skardze podtrzymał dotychczasową argumentację. W szczególności skarżący zauważył, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza, samo w sobie w sposób rażący narusza prawo, i poza wszystkim jest błędne merytorycznie. Decyzja środowiskowa Burmistrza w przypadku "salami slicing" dla drugiej hali nie mogła być już fakultatywna, lecz winna obejmować skumulowane oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko, w tym wypadku oddziaływanie na środowisko dwóch hal o powierzchni 140000 m2 obsługujących 700.000 rocznie (320 ramp x 6 razy na dobę każda x 360 dni). Decyzja w sprawie dwóch hal i przy tym natężeniu ruchu wywołanym przejazdem 700.000 ciężarówek przez 365 dni, przez 24 godziny na dobę, bezwzględnie nie pozwalała w sposób fakultatywny uznać, że oddziaływania na środowisko nie będzie, nie będzie konsultacji społecznych i w ten sposób udział społeczeństwa w tym zakresie zostanie wyeliminowany. Taki tok postępowanie to jest rażące naruszenie prawa, w zakresie ustawy o ochronie środowiska i udziale społeczeństwa, tj. art. 37 i art. 63 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez niezapewnienie realnej możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, w szczególności poprzez nieskuteczne zawiadomienie społeczeństwa o prowadzonym postępowaniu i jego zakresie oraz w zakresie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jak też w zakresie rażącego naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. W ocenie skarżącego dzielenie jednego przedsięwzięcia na kilka mniejszych w celu uniknięcia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (dzięki temu, że owe mniejsze przedsięwzięcia nie przekraczają ustawowych progów) jest niedopuszczalne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).
Po rozpoznaniu sprawy w przedstawionych na wstępie aspektach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 25 maja 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję własną orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.
Zaskarżona decyzja została wydana w ramach jednego z postępowań nadzwyczajnych, w toku którego organ administracji bada jedynie, czy kwestionowana decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Należy zaznaczyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie zmierza do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, lecz do wyeliminowania z obrotu prawnego aktów dotkniętych kwalifikowaną wadliwością. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na skutek złożenia przez L.R. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustawionym w przepisie, jak również wówczas gdy, wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub też odmówiono ich nadania. Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani zmiana interpretacji prawa (zob. m.in: wyrok NSA z 12 września 2012 r., I OSK 1107/11; wyrok NSA z 17 kwietnia 2012 r., II OSK 146/11; wyrok NSA z 27 marca 2012 r., II OSK 2449/10; wyrok NSA z 18 grudnia 2008 r., II OSK 972/07; wyrok WSA w Białymstoku z 27 kwietnia 2010 r., II SA/Bk 58/10).
Ustalić zatem należy, czy organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji prawidłowo zbadał pod kątem niedopuszczalnego przekroczenia prawa, oczywistości naruszenia prawa kwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.
Przechodząc zatem do analizy merytorycznej wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym stanowiły przepisy ustawy 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U z 2021 r., poz. 247) [dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku], w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji. Planowane przedsięwzięcie polegające na budowie "Zespołu produkcyjno – magazynowo - usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zapleczem biurowo-socjalnym, na terenie działek nr ewid. [...] , [...],[...] , [...],[...] , [...],[...] , [...],[...] , [...],[...] , [...],[...] , [...],[...] , [...] obręb [...] K., powiat [...], województwo [...]", stosownie do § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 z późn. zm.) [dalej: rozporządzenie], obowiązującego w dniu wydania kontrolowanej decyzji, zakwalifikowane zostało do przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu może być wymagane. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 tej ustawy. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1). Organ prowadzący postępowanie obowiązany jest zatem ustalić, czy w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, po zasięgnięciu opinii organów wskazanych w art. 64 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.
Jeżeli w sprawie przeprowadzona została ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ winien zamieścić w sentencji decyzji rozstrzygnięcia wymienione w art. 82 powoływanej ustawy. Natomiast, w przypadku gdy nie przeprowadza się oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stosownie do treści art. 84 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia takiej oceny. Charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załączniki do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 84 ust. 2 powoływanej ustawy).
Zaznaczyć również należy, że każda decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia. W przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uzasadnienie takiej decyzji, niezależnie od wymagań wynikających z k.p.a., winno zawierać informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 85 ust. 2 pkt ustawy).
Należy również zauważyć, że decyzja środowiskowa winna odpowiadać wymogom art. 107 k.p.a., a zatem winna zawierać takie elementy jak rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie decyzji winno zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. Uzasadnienie faktyczne w szczególności powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ w uzasadnieniu decyzji jest obowiązany podać własne stanowisko w sprawie i przedstawić motywy takiego stanowiska, tak by wyjaśnić stronie zasadność wydanego rozstrzygnięcia. Motywy decyzji winny być ujęte w taki sposób, aby przekonać stronę o zasadności przesłanek faktycznych i prawnych wydania decyzji o określonej treści.
W okolicznościach niniejszej sprawy Burmistrz Konstantynowa Łódzkiego, w decyzji z 16 sierpnia 2021 r. (decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym) orzekł o stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę stanowisko organów opiniujących, informacje zawarte we wniosku o wydanie decyzji środowiskowej oraz przedstawione w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. W uzasadnieniu takiej decyzji organ winien – jak wskazano powyżej - zawrzeć informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, na co wyraźnie wskazuje treść art. 85 ust. 2 pkt 2 powoływanej ustawy (zob. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 grudnia 2009 r., II SA/Bd 887/09). W tej części decyzji organ winien wyjaśnić zatem motywy, jakimi kierował się odstępując od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko odnosząc się do rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia, usytuowania przedsięwzięcia z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska oraz rodzaju i skali możliwego oddziaływania.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż skarżący upatrywał nieważności decyzji Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego z 16 sierpnia 2021 r. o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia przede wszystkim w tym, że stwierdzenie braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wynikało z błędnego jego zdaniem ustalenia niewystępowania kumulowania się przedsięwzięcia spornego i na nieruchomościach sąsiednich, co zdaniem skarżącego rażąco narusza przepisy wskazane we wniosku o stwierdzenie nieważności.
Jak wynika tymczasem z treści art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku ocena powiązań spornej inwestycji z innymi przedsięwzięciami, w szczególności ocena kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na terenach nieruchomości sąsiednich - jest szczegółowym uwarunkowaniem związanym z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o odziaływaniu na środowisko. A zatem, gdyby stwierdzono sporne kumulowanie się przedsięwzięć, konieczne byłoby w konsekwencji sporządzenie raportu oceny oddziaływania na środowisko i przeprowadzenie tej oceny.
W tym miejscu należy raz jeszcze przypomnieć, że prowadząc postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej, wymagane było ustalenie czy dla planowanego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny jego oddziaływania na środowisko. W związku z powyższym, konieczne było zasięgnięcie opinii organów o których mowa w art. 64 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Organy opiniujące – Zarząd Zlewni Wód Polskich w Sieradzu oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Pabianicach wyraziły opinie, że dla planowanego przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi wyraził odmienny pogląd, wskazując na potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wskazał w związku z tym na konieczność określenia w decyzji środowiskowej warunków i wymagań wskazanych w art. 63 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W szczególności odniósł się właśnie do podnoszonej przez skarżącego już na etapie wniosku o stwierdzenie nieważności kwestii kumulacji inwestycji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi wskazał w związku z tym, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia (działki sąsiednie) jest planowane do realizacji przedsięwzięcie polegające na budowie zespołu produkcyjno-magazynowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zapleczem biurowo-socjalnym, na działce nr ewid. [...] , [...] , [...] , [...],[...] , [...],[...] , [...],[...] , [...],[...] obręb [...] K., powiat [...], województwo [...], które to przedsięwzięcie było przedmiotem rozpatrywania przez opiniujący organ i dla którego to przedsięwzięcia wydał on 12 grudnia 2019 r. opinię w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jak dalej skonstatował organ opiniujący w raporcie o oddziaływaniu na środowisko powinno zostać uwzględnione oddziaływanie skumulowane tych dwóch rodzajów przedsięwzięć w zakresie ich oddziaływania na środowisko.
Ponadto, co też należy podkreślić w kontekście zarzutów skarżącego, w ocenie organu opiniującego, niewątpliwie ważnym czynnikiem obligującym do sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko będzie możliwość szczegółowego określenia warunków eksploatacji przedmiotowego przedsięwzięcia jak i udziału społeczeństwa w procesie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dalej organ wskazywał, że przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykaże, czy oddziaływanie na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia będzie mieściło się w granicach ustalonych norm środowiskowych. Celem oceny oddziaływania na środowisko będzie określenie natury i prawdopodobieństwa wystąpienia poszczególnych oddziaływań oraz oszacowanie możliwych skutków spowodowanych przez każdy z wariantów przedsięwzięcia. W konsekwencji organ opiniujący stwierdził, że stanowisko w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia determinują przede wszystkim uwarunkowania określone w art. 63 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.
Trafnie w tym względzie podniósł też organ opiniujący wskazując, iż należy pamiętać iż, żaden przepis ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie wskazuje na to, że jeżeli karta informacyjna przedsięwzięcia zawiera komplet informacji o przedsięwzięciu, organ odstępuje od konieczności wydania opinii. Odmienne podejście do sprawy prowadziłoby do wniosku, że to zawartość karty informacyjnej przedsięwzięcia, a nie skala, charakter i położenie przedsięwzięcia, decydują o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Słusznie też podnosi organ opiniujący, że w przedmiotowej sprawie trudno dojść do wniosków, że np. skala przedmiotowego przedsięwzięcia jest nieznaczna, czy też oddziaływania przedsięwzięcia są nieznaczne. W tym też kontekście zasadnie wskazuje w swojej opinii, że najbliższe tereny chronione akustycznie to zabudowa jednorodzinna położona na kierunku wschodnim, w odległości około 710 m od granicy terenu przedsięwzięcia. Bliskość zabudowy mieszkaniowej oraz skala przedsięwzięcia, wskazuje na konieczność przeprowadzenia pełnej oceny oddziaływania na środowisko włącznie z zapewnieniem udziału społecznego.
Pomimo jednak udzielenia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi negatywnej opinii i wskazania wprost konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, Burmistrz Konstantynowa Łódzkiego orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia takiej oceny. Przy czym w decyzji tej organ nie wyjaśnił należycie powodów, dla których uważa, że nie istnieje obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia.
Zatem w praktyce w trakcie postępowania zainicjowanego wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej możliwość kumulacji się oddziaływań nie została wzięta pod uwagę i oceniona.
Opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi winna natomiast zostać uwzględniona w decyzji w tej części w której odnosi się do kumulowania się przedsięwzięć w taki sposób, że organ winien na gruncie art. 63 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku szczegółowo się do niej ustosunkować i stwierdzić, że nie uznaje jej za istotną dla wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub uznaje za mającą wpływ na tę decyzję. W pierwszym jednakże przypadku winno to znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego, albowiem tego wymaga wskazany przepis art. 63 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Tego jednakże organ nie uczynił wydając rozstrzygnięcie, w którym nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oraz w którym wskazał, że skala przedsięwzięcia i wielkość zajmowanego terenu nie spowoduje negatywnego odziaływania na środowisko. Burmistrz Konstantynowa Łódzkiego nie zarzucił przy tym organowi opiniującemu ani pominięcia istotnych kwestii ani braku logiki w zaprezentowanych stanowiskach, ale też w żaden sposób nie uzasadnił powodów pominięcia wyrażonych w tym zakresie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska opinii. Należy przy tym zaznaczyć, że Regionalny Dyrektor jest podmiotem profesjonalnie oceniającym występujące zagrożenia dla środowiska i pomimo braku związania stanowiskiem opinii, odmienna ocena powinna nawiązywać do oceny tego organu.
Skoro Burmistrz Konstantynowa Łódzkiego nie dokonał w opisywanym rozstrzygnięciu takiej oceny, zatem ustalenia dokonane bez wyjaśnienia w drodze postępowania dowodowego wskazywanych przez stronę zastrzeżeń i odmiennej oceny organów opiniujących, musi zostać ocenione jako całkowicie dowolne. Organ bowiem zdaje się nie zauważać, że planowane przedsięwzięcie może być powiązane z innymi przedsięwzięciami i w związku z tym może zachodzić zagrożenie nakładania się oddziaływań na środowisko innych przedsięwzięć, co wynika wprost z powoływanej opinii.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi natomiast wydając decyzję w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności nie odnosi się w ogóle do tych motywów opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi, ale jednocześnie uznaje, że brak uzasadnienia w inkryminowanej decyzji środowiskowej co do odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia oceny nie jest naruszeniem w stopniu rażącym i dającym podstawę do stwierdzenia nieważności. Następnie Kolegium rozpoznając ponownie wniosek skarżącego ogranicza się w swojej argumentacji do stwierdzenia, że w tym postępowaniu bada wyłączenie jedną decyzję środowiskową. Innymi słowy Kolegium nie odnosi się w żaden sposób do zasadniczych zarzutów skarżącego formułowanych na etapie wniosku o ponowne rozpoznanie wniosku, a wprost dotyczących właśnie kwestii kumulacji inwestycji. Wobec natomiast tak jednoznacznych wypowiedzi organu uzgadniającego, który kwestię kumulacji podnosił w sposób jednoznaczny oraz zarzutów skarżącego nie sposób stwierdzić, aby zagadnienie kumulacji zostało ocenione w świetle art. 63 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.
W tym miejscu należałoby odwołać się do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w którym wskazuje się wyraźnie, że cechy przedsięwzięcia należy ocenić w szczególności w kontekście skumulowanych skutków wywieranych łącznie z innymi przedsięwzięciami, w sytuacji w której brak uwzględnienia skutków skumulowanych mógłby w praktyce prowadzić do ominięcia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. np. wyrok Trybunału z 11 lutego 2015 r. w sprawie C-531/13 w postępowaniu Marktgemeinde Straßwalchen i in./Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend). W piśmiennictwie ponadto wyraża się pogląd, według którego taka ocena, obok elementów określonych w art. 62 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, powinna dodatkowo zawierać jeszcze ocenę skumulowanego oddziaływania przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami. Nie wystarczy jedynie dokonanie oceny danego, konkretnego przedsięwzięcia w kontekście jego oddziaływania na ten obszar. Oceny należy dokonać, badając także powiązania tego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami.
Zgodnie z zasadami prewencji i przezorności należy uwzględnić, że skumulowane oddziaływania mogą powodować zmiany w środowisku, będące konsekwencją wpływu danego rodzaju przedsięwzięcia, w połączeniu z innymi istniejącymi lub planowanymi przedsięwzięciami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skumulowane oddziaływane może występować w połączeniu z innymi oddziaływaniami (w tym związanymi z obecnymi lub planowanymi przedsięwzięciami), dotyczącymi tych samych zasobów i/lub przedmiotów oddziaływania, co planowane przedsięwzięcie. Skumulowane oddziaływanie może być efektem istnienia lub planowania innych podobnych przedsięwzięć na danym terenie. Należy uwzględnić skalę, czas trwania oraz intensywność oddziaływania danego przedsięwzięcia w powiązaniu z innymi. W ustaleniu skumulowanego oddziaływania istotne znaczenie powinny mieć oddziaływania, które będą utrzymywać się przez dłuższy czas eksploatacji przedsięwzięcia. Chodzi zatem o oddziaływania, które mają powtarzalny i trwały charakter oraz występują przez dłuższy czas. Ocena skumulowanego oddziaływania przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, o której mowa w art. 62 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku powinna uwzględniać identyfikację potencjalnych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko z innymi przedsięwzięciami oraz zastosowanie instrumentów prawnych zgodnie z zasadami prewencji i przezorności, które będą stosowane w ramach realizacji przedsięwzięcia w celu uniknięcia, minimalizacji bądź redukcji oddziaływań. Ustawodawca polski nie wskazał czy powinny to być przedsięwzięcia powiązane technologicznie lub nie. Skumulowanie dotyczy oddziaływań, a nie przedsięwzięć, które są ich źródłem. Przy ocenie skumulowanego oddziaływania należy uwzględnić definicję ustawową przedsięwzięcia (art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku) zgodnie z którą przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty (zob. wyrok NSA z 4 października 2017 r., II OSK 598/16).
Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wydając zaskarżoną decyzję, organ całkowicie pominął treść art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, zgodnie z którym, przez przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, rozpoznające wniosek o stwierdzenie nieważności, natomiast nie dostrzegło przede wszystkim, że Burmistrz Konstantynowa Łódzkiego wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wskazanego przepisu w ogóle nie zastosował, nie odniósł się do zagadnienia kumulacji przedsięwzięć w kontekście art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, co nakazuje mu powoływana ustawa.
Należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 25 marca 2014 r., II SA/Rz 185/14, zgodnie z którym powiązaniem technologicznym jest taki związek pomiędzy inwestycjami, który powoduje że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Powiązanie o jakim mowa w tym przepisie dotyczy również przedsięwzięć tego samego rodzaju i wykorzystujących tą samą technologie, choćby planowanych przez różne podmioty prawa.
W tym miejscu, odnosząc się do twierdzeń inwestora, stwierdzić należy, iż nie można się z nimi zgodzić. Zauważyć bowiem należy, iż w praktyce już w karcie informacyjnej przedsięwzięcia sam inwestor wskazał, że w planach są dwa magazyny i przedstawił graficznie skumulowane oddziaływanie obejmujące oba magazyny (propagacja hałasu, emisja pyłów). Zatem obecnie negowanie przez inwestora powiązania technologicznego jest niewiarygodne, skoro bezpośrednia bliskość, użycie tej samej technologii i formy przy realizacji i ten sam cel, a nawet tożsamość inwestora wskazują na wyraźne powiązania. Wszak przy ocenie czy dochodzi do kumulacji oddziaływania chodzi o to czy oddziaływanie to dotyczy tych samych zasobów lub przedmiotów oddziaływania.
Podkreślenia wymaga, że art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku ma zapobiegać dzieleniu jednego przedsięwzięcia na kilka przedsięwzięć realizowanych w tym samym czasie, w celu ominięcia procedury oceny oddziaływania na środowisko i ominięcia obowiązku opracowania związanej z tą procedurą dokumentacji. Przyjęcie odmiennej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu, prowadziłoby do sytuacji, w której stosowanie tej samej technologii w ramach dwóch i więcej odrębnie traktowanych przedsięwzięć, pomimo powodowania skumulowanego oddziaływania na środowisko na poziomie właściwym dla przedsięwzięć kwalifikowanych jako zawsze znacząco oddziaływujące na środowisko, nie wiązałoby się dla inwestorów z obowiązkiem ochrony środowiska przed negatywnym oddziaływaniem. Taka interpretacja art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, nie pozostawałaby w zgodzie z obowiązkiem władzy publicznej ochrony środowiska czyli z przepisem art. 5 i art. 74 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Jeżeli więc na obszarach z sobą sąsiadujących mają być realizowane tożsame pod względem rodzaju, a tym samym stosowanej technologii inwestycje, to obowiązkiem organu jest potraktowanie tych inwestycji jako jednego przedsięwzięcia. W tych okolicznościach skumulowane oddziaływanie na środowisko projektowanych w tym samym czasie inwestycji nie może być takie samo jak w przypadku każdego z przedsięwzięć z osobna.
W niniejszej sprawie natomiast skarżący trafnie wskazywał na możliwość kumulacji przedsięwzięć i ich powiązanie. Ponieważ są one podobne do siebie, to należało rozważyć ich rozpatrywanie jako jednego przedsięwzięcia. Realizowane będą przecież przez ten sam podmiot i na sąsiadujących działkach, mają też szereg elementów wspólnych.
Reasumując, podkreślić należy, że zgodnie z art. 64 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku organy, o których mowa w ust. 1 i 1a, uwzględniając łącznie uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1, wydają opinię, co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby - co do zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wobec powyższego organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględnia łącznie kryteria z art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i tak jak organy opiniujące, kieruje się tymi samymi kryteriami. Wyrażając odmienne stanowisko, organ powinien je właściwie uzasadnić, a nie kierować się dowolnością. Zatem uznać należy, iż organ nie ocenił zebranego materiału dowodowego zgodnie z dyrektywami wynikającymi z zasady swobodnej oceny dowodów (logiczność, spójność, zgodność z zasadami doświadczenia życiowego), w szczególności nie odniósł się w ogóle do jednej z opinii organów uzgadniających przedsięwzięcie na podstawie art. 64 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.
W niniejszej sprawie doszło zatem do nieuprawnionego pominięcia przez organ wydający decyzję środowiskową treści art. 3 ust. 1 pkt 13 w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o udostępnianiu informacji, jak również niewłaściwego zastosowania przepisów art. 87 tej ustawy. Powyższych uchybień nie dostrzegło natomiast rozpoznający w trybie nieważnościowym decyzję Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy skoro organ odwoławczy bez dokonania oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji zarówno w granicach zarzutów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jak również pod kątem przepisów obowiązującego prawa, które mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie, odmówił uchylenia tej decyzji.
Reasumując całokształt przeprowadzonych rozważań uznać należy, iż organ administracji wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia błędnie uznał, że w sprawie nie zachodziła konieczność badania kwestii kumulacji oddziaływań wytwarzanych przez sporne inwestycje, czym naruszył w sposób jednoznaczny dyrektywę art. 63 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Z treści art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący wynika bowiem bezsprzecznie, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie następujące uwarunkowania: rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie.
Niewątpliwie z akt sprawy wynika natomiast, że hale magazynowe są usytuowane w takich odległościach od siebie, że już na wstępnym etapie rozpatrywania wniosku o wydanie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia istniały podstawy do przyjęcia, że może dojść do kumulacji oddziaływania. Burmistrz Konstantynowa Łódzkiego natomiast wadliwie przeprowadził procedurę poprzedzającą wydanie decyzji środowiskowej ponieważ już we wstępnej fazie prowadzonego postępowania, zwracając się o wyrażenie stanowiska w przedmiocie tego czy dla planowanego przedsięwzięcia zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określenia ewentualnego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wbrew treści art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, obligującej organ do uwzględnienia kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie nie wziął w ogóle pod uwagę fakt kumulowania się inwestycji - budowy hal magazynowych na sąsiednich działkach i całkowicie pominął negatywną w tym względzie opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, nie odnosząc się do niej w treści swojej decyzji.
Nie trzeba przecież posiadać wiadomości specjalnych, aby stwierdzić, że odmienna będzie ocena odziaływania na środowisko jednej hali, odmienna zaś ocena kumulacji odziaływania dwóch, czy więcej. Rozpatrując sprawę należało zatem wziąć pod uwagę oddziaływanie wytwarzane przez dwie wskazane we wniosku inwestora hale łącznie, nie zaś każdej z osobna w zakresie, unormowanego przepisami prawa materialnego, kwestii kumulowania się tych inwestycji, poziomu hałasu i innych czynników mających wpływ na środowisko. Tym bardziej, że w zakresie dotyczącym ochrony środowiska przed uciążliwościami powodowanymi działaniem różnego rodzaju urządzeń należy stwierdzić, że czynności powodujące hałas i wibracje oraz inne uciążliwości dla środowiska, podejmowane na określonej nieruchomości, mogą oddziaływać na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Na prawo właściciela nieruchomości sąsiedniej do niezakłóconego korzystania z nieruchomości może mieć bezpośredni wpływ decyzja administracyjna dotycząca podmiotu powodującego uciążliwości dla środowiska.
Podsumowując podkreślić należy, że art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jednoznacznie nakłada na organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, obowiązek uwzględnienia łącznie następujących uwarunkowań: rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Tymczasem kwestia kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na spornych działkach, na których planowana jest analizowana inwestycja nie była przedmiotem badania przez Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego, co stanowi rażące naruszenie powyższego przepisu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi natomiast nie analizowało powyższych kwestii z punktu widzenia możliwości stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, do czego będzie zobligowane w ponownie prowadzonym postępowaniu. Kolegium - mając na uwadze to co zostało już powiedziane - winno zatem rozważyć, z punktu widzenia kryterium rażącego naruszenia prawa, czy uzasadnienie przedmiotowej decyzji odpowiada wymogom prawa.
Rozpoznając ponownie wniosek strony o stwierdzenie nieważności organ uwzględni powyższe rozważania Sądu, w szczególności tyczące treści wydanej decyzji i jej uzasadnienia i dokona oceny, czy decyzja środowiskowa dotknięta jest kwalifikowaną wadliwością uzasadniającą jej eliminację z obrotu prawnego. W tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze po wnikliwej ocenie wystąpienia w sprawie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wyda rozstrzygnięcie adekwatne do poczynionych ustaleń.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 powoływanej ustawy p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).
IB