II SA/Łd 674/20

II SA/Łd 674/20 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-05-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska
Ewa Cisowska-Sakrajda
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 2333/21 - Wyrok NSA z 2024-06-13
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 194
art. 15 ust. 1, ust. 6 pkt 3, ust. 7, art. 17, art. 27 ust. 3
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj
Dz.U. 2016 poz 1870
art. 54 ust. 1 pkt 3, art. 54 ust.1, ust. 2, ust. 6
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15 zzs4 ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 6 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2021 roku sprawy ze skargi W.Z. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w sprawie odwołania dyrektora Teatru im. A w Ł. oddala skargę. dc
Uzasadnienie
W dniu [...] r. Zarząd Województwa [...], działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2019 r., poz. 512 z późn.zm. – dalej w skrócie "u.s.w.") w zw. z art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2020 r., poz. 194 – dalej w skrócie "ustawa") oraz art. 70 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2019 r., poz. 1040 z późn.zm.), podjął dnia [...] roku uchwałę nr [...] w sprawie odwołania dyrektora Teatru im. A w Ł. Zgodnie z treścią § 1 ust. 1 uchwały "Odwołuje się ze stanowiska dyrektora Teatru im. A w Ł. Pana W.Z. z powodu określonego w art 15 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U z 2020 r. poz. 194)."
Jak wynika z jej uzasadnienia W. Z. został powołany na stanowisko dyrektora Teatru im. A w Ł. uchwałą nr [...] Zarządu Województwa [...] z [...] r., na okres pięciu sezonów artystycznych tj. od dnia jej podjęcia do 31 sierpnia 2023 r. Ponadto zgodnie z powyższą uchwałą W.Z. jednoosobowo pełni funkcję dyrektora i zastępcy dyrektora ds. artystycznych.
Wskazując następnie na regulacje art. 17 ustawy i art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. w wyniku przeprowadzonej kontroli planowej, której tematyka obejmowała analizę gospodarki finansowej pod kątem przestrzegania zasad gospodarowania środkami publicznymi, określonych ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych i jej przepisami wykonawczymi, oraz w zakresie stosowania obowiązujących procedur wewnętrznych jednostki i stwierdzonych uchybień, Zarząd Województwa [...] podjął decyzję o odwołaniu ze stanowiska dyrektora pana W. Z. w trybie art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy, wskazując na naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem.
Jak stwierdził organ naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem polegają na:
1) Nieprzestrzeganiu zapisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm. i z 2017 r. poz. 2077 ze zm. – dalej w skrócie "u.f.p.") w zakresie:
a) art. 54 ust. 1 pkt 3 u.f.p. - zgodnie z którym, złożenie podpisu przez głównego księgowego na dokumencie, obok podpisu pracownika właściwego rzeczowo, oznacza, że nie zgłasza on zastrzeżeń do kompletności oraz formalno-rachunkowej rzetelności i prawidłowości dokumentów dotyczących tej operacji oraz zobowiązania wynikające z operacji mieszczą się w planie finansowym jednostki. Jednakże w toku kontroli stwierdzono przypadek niepotwierdzenia przez Głównego księgowego przeprowadzenia wstępnej kontroli zawieranej przez Teatr umowy o dzieło nr [...] zawartej w dniu 01.12.2017 r. Brak podpisu Głównego księgowego na umowie oznacza brak przeprowadzenia wstępnej kontroli, w tym potwierdzenia zabezpieczenia w planie finansowym jednostki środków na zobowiązania z nich wynikające, co stanowi naruszenie ww. przepisu prawa.
b) art. 54 ust. 6 u.f.p. - zgodnie z którym, jeżeli kierownik jednostki, dla której organem założycielskim jest jednostka samorządu terytorialnego, wyda polecenie realizacji zakwestionowanej operacji, niezwłocznie zawiadamia, o tym zarząd jednostki samorządu terytorialnego w formie pisemnej, uzasadniając realizację zakwestionowanej operacji. W toku kontroli stwierdzono niedochowanie obowiązku wynikającego z ww. przepisu w związku z zawarciem umowy o dzieło nr [...] z dnia [...].11.2017 r. Na okazanej do kontroli umowie znajdują się podpisy po Dyrektora oraz Radcy prawnego, jednak z pisma z dnia 13.11.2017 r. sporządzonego przez Radcę prawnego wynika, iż "umowa o zaproponowanej treści może rodzić poważne konsekwencje finansowe po stronie Teatru. Umowa nie zapewnia tzw. równowagi stron umowy, a jej zapisy w sposób nieuzasadniony faworyzują stronę reżysera". Ww. pismo zostało przekazane do p.o. Dyrektora, Zastępcy dyrektora ds. finansowo-administracyjnych oraz Głównego księgowego. W tym samym dniu Główny księgowy korzystając z zapisów art. 54 ust. 5 u.f.p. skierował pismo do p.o. Dyrektora z odmową dokonania wstępnej kontroli. W uzasadnieniu wskazał m.in., że "umowa nie zabezpiecza interesów Teatru i stwarza istnienie potencjalnego ryzyka wystąpienia niekorzystnych skutków finansowych. Dotyczy to szczególnie 75 % wypłaty wynagrodzenia umownego przed wykonaniem przedmiotu umowy, a za nieterminowe wykonanie dzieła wykonawca nie ponosi żadnych konsekwencji i jednocześnie zatrzymuje wypłacone wynagrodzenie". Jednakże Dyrektor korzystając z uprawnień, jakie dają mu zapisy art. 54 ust. 5 u.f.p. 14.11.2017 r. wydał pisemne polecenie dotyczące "dokonania wszelkich operacji finansowych wynikających z treści umowy". Powyższe działanie Dyrektora Teatru świadczy o naruszeniu przepisu prawa tj. art. 54 ust. 6 u.f.p., ponieważ nie zawiadomił Zarządu Województwa [...] o realizacji zakwestionowanej przez Głównego księgowego operacji.
Ponadto, w toku kontroli odnotowano następujące nieprawidłowości:
1) Nie przestrzegano przepisów § 9 ust. 4 Regulaminu organizacyjnego stanowiącego Załącznik do Zarządzenia nr [...] Dyrektora [...] Teatru im. A w Ł. z dnia [...].02.2012 r. w sprawie wprowadzenia nowego Regulaminu organizacyjnego Teatru wraz z Zarządzeniem nr [...] Dyrektora [...] Teatru im. A w Ł. z dnia [...].09.2012 r. w sprawie wprowadzenia Aneksu nr 1 do Regulaminu organizacyjnego Teatru oraz Zarządzenia nr [...] p.o. Dyrektora Teatru im. A w Ł. z dnia [...].04.2018 r. w sprawie nadania nowego Regulaminu organizacyjnego Teatru, z którego wynika, iż do zakresu działania Dyrektora należy m.in. składanie w imieniu Teatru oświadczeń woli z zachowaniem obowiązujących przepisów, co mogło doprowadzić do naruszenia art. 108 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145). Stwierdzone nieprawidłowości polegały na:
a) zawieraniu w imieniu Teatru umów cywilnoprawnych przez osobę nieposiadająca stosownego upoważnienia.
Chodzi tu o umowy z [...].01.2018 r. nr [...] i nr [...] zawarte pomiędzy Zastępcą dyrektora ds. finansowo-administracyjnych, a wykonawcą (Reżyser i Scenograf) pełniącym jednocześnie funkcję p.o. Dyrektora Teatru. Wydane w dniu 04.09.2017 r. przez p.o. Dyrektora pełnomocnictwo dla Zastępcy dyrektora ds. finansowo-administracyjnych obejmowało m.in. podpisywanie umów cywilnoprawnych, dotyczących sfery spraw powierzonych bezpośredniemu nadzorowi w ramach sprawowania zwierzchności służbowej nad podległymi zespołami i stanowiskami pracy oraz ich merytoryczną działalnością. Zgodnie z § 12 Regulaminu organizacyjnego komórki organizacyjne podległe Zastępcy dyrektora ds. finansowo-administracyjnych to: Dział Kadr i Administracyjno-gospodarczy, Biuro Obsługi Widzów oraz stanowiska Specjalisty ds. zamówień publicznych i inwestycji oraz ds. ppoż. Biorąc pod uwagę przytoczone przepisy w przypadku ww. umów cywilnoprawnych Zastępca dyrektora ds. finansowo-administracyjnych nie mógł występować, jako osoba reprezentująca Teatr. Ww. umowy dotyczą wykonania scenografii i reżyserii, tj. zakresu działalności artystycznej podległej Zastępcy dyrektora ds. artystycznych, (którego funkcję pełnił jednoosobowo p.o. Dyrektora), a nie Zastępcy dyrektora ds. finansowo-administracyjnych.
Z powyższego wynika, iż pełnomocnictwo udzielone w dniu 04.09.2017 Zastępcy dyrektora ds. finansowo-administracyjnych przez p.o. Dyrektora nie upoważnia Zastępcę do zawierania umów cywilnoprawnych w zakresie scenografii i reżyserii, bowiem nie dotyczą "sfery spraw powierzonych bezpośredniemu nadzorowi w ramach sprawowania zwierzchności służbowej nad podległymi zespołami i stanowiskami pracy oraz ich merytoryczna działalnością". Ponadto Zastępca dyrektora ds. finansowo-administracyjnych nie sprawuje zwierzchności służbowej nad p.o. Dyrektora, zatem nie był upoważniony do zawierania ww. umów. Zgodnie z art. 108 k.c. pełnomocnik nie może być drugą stroną czynności prawnej, której dokonuje w imieniu mocodawcy, chyba, że co innego wynika z treści pełnomocnictwa albo że ze względu na treść czynności prawnej wyłączona jest możliwość naruszenia interesów mocodawcy. Przepis ten stosuje się odpowiednio w wypadku, gdy pełnomocnik reprezentuje obie strony. W judykaturze dopuszcza się możliwość analogicznego stosowania art. 108 k.c. do czynności prawnych dokonywanych przez osobę fizyczną występującą jednocześnie, jako jedna ze stron tej czynności oraz piastun organu osoby prawnej będącej drugą jej stroną. W niniejszej sytuacji jedną stroną czynności prawnej był W. Z., drugą stroną Teatr, którego p.o. Dyrektorem, który udzielił pełnomocnictwa do zawarcia tej umowy w imieniu Teatru był również W. Z. Statut Teatru nie reguluje sposobu dokonania czynności pomiędzy Teatrem jako osobą prawną, a osobą fizyczną pełniącą funkcję organu reprezentacji tej osoby prawnej. Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1983 oraz z 2019 r. poz. 115, 730, 1696) nie przewiduje sytuacji zawierania umów pomiędzy osobą pełniącą funkcję organu instytucji kultury i tą instytucją.
b) zawieraniu umów cywilnoprawnych z wykonawcą, który po stronie Teatru odpowiedzialny był za odbiór dzieła.
Dotyczy umów o dzieło nr [...] z [...].09.2018 r., nr [...] z [...].09.2018 r. i nr [...] z [...].11.2018 r., zawartych pomiędzy Teatrem, w imieniu, którego działał Dyrektor oraz Zastępca dyrektora ds. finansowo-administracyjnych, a wykonawcą tj. firmą "Scenografia architektura wnętrz K. Z.". Wykonawcą powyższych umów o dzieło, dotyczących wykonania scenografii, była osoba pełniąca w Teatrze funkcję Zastępcy dyrektora ds. technicznych, będąca jednocześnie Przewodniczącą Komisji do spraw oceny warunków bezpieczeństwa widowisk. Powyższe oznacza, że nastąpił zbieg funkcji wykonawcy dzieła z funkcją przewodniczącego komisji uprawnionej do odbioru tego dzieła. Zgodnie z postanowieniami art. 53 ust. 1 i 2 u.f.p. to kierownik jednostki sektora finansów publicznych, którym jest Dyrektor Teatru, odpowiedzialny jest za całość gospodarki finansowej tej jednostki. Powyższe potwierdzają zapisy § 9 ust. 4 obowiązującego Regulaminu organizacyjnego Teatru, a także § 7 ust. 3 obowiązującego Statutu Teatru. Zatem, to na Dyrektorze Teatru spoczywa odpowiedzialność za prawidłowe i zgodne z przepisami realizowanie zadań jednostki. Sposób zaciągnięcia przez Teatr ww. zobowiązań wskazuje na niewłaściwą organizację i funkcjonowanie Teatru.
Naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem w 2020 r.:
1) Nieprzestrzeganie zapisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.) w zakresie:
a) art. 54 ust. 1 pkt 3 u.f.p. - zgodnie z którym, złożenie podpisu przez głównego księgowego na dokumencie, obok podpisu pracownika właściwego rzeczowo, oznacza, że nie zgłasza on zastrzeżeń do kompletności oraz formalno-rachunkowej rzetelności i prawidłowości dokumentów dotyczących tej operacji oraz zobowiązania wynikające z operacji mieszczą się w planie finansowym jednostki.
W dniu 25.03.2020 r. Urząd Marszałkowski Województwa [...] został powiadomiony pisemnie, że główny księgowy Teatru im. A w Ł. na mocy art. 54 ust. 4 u.f.p., odmówił dyrektorowi Teatru złożenia podpisu i nie zaakceptował otrzymanych 25.03.2020 r. umów, podpisanych przez dyrektora Teatru W. Z., z [...].03.2020 r. o numerach [...],[...],[...] na napisanie adaptacji sztuki "B" autorstwa C, opracowanie muzyczne oraz reżyserię zawartych z Reżyserem ww. spektaklu premierowego Panem J.K. oraz realizacji zobowiązań wynikających z tych umów. Główny księgowy poinformował dyrektora, że ww. umowy nie zabezpieczają interesów Teatru i stwarzają istnienie potencjalnego ryzyka wystąpienia niekorzystnych skutków finansowych, dotyczy to szczególnie zapisów w umowie na reżyserię, podanej kwoty na produkcje premiery w wysokości 60.000 zł. W dalszej części uzasadniając, że kwota 60.000 zł w żaden sposób nie łączy budżetu tej premiery, ustalonego w planie finansowym i złożonym w Urzędzie Marszałkowskim w załącznikach do dotacji br. Cały budżet na tę premierę to 200.000 zł. Obecnie znane są kwoty umów z Panem J.K. na reżyserię 66.000 zł, na adaptację 18.000 zł, na opracowanie muzyczne 16.000 zł. Razem to 100.000 zł. Ponadto są projekty umów dla reżysera światła na 9.000 zł oraz scenografa na 24.000 zł, co stanowi już 133.000 zł, do tego koszty reklamy 18.500 zł, to razem 151.500 zł, a nadal nieznane są kwoty do umów dla choreografa, kompozytora, asystenta reżysera, asystenta scenografa. Zatem kwota 60.000 zł na produkcje nie znajduje pokrycia w planowanym budżecie. Powyższa odmowa wraz z uzasadnieniem, przekazana została przez głównego księgowego Teatru, dyrektorowi Teatru w formie pisemnej 25.03.2020r.
b) Brak podpisu głównego księgowego na umowie oznacza brak przeprowadzenia wstępnej kontroli, w tym potwierdzenia zabezpieczenia w planie finansowym jednostki środków na zobowiązania z nich wynikające, co stanowi naruszenie ww. przepisu prawa.
c) art. 54 ust. 6 u.f.p. - zgodnie z którym, jeżeli kierownik jednostki, dla której organem założycielskim jest jednostka samorządu terytorialnego, wyda polecenie realizacji zakwestionowanej operacji, niezwłocznie zawiadamia, o tym zarząd jednostki samorządu terytorialnego w formie pisemnej, uzasadniając realizację zakwestionowanej operacji. Mimo pisemnej odmowy złożonej przez głównego księgowego, dyrektor Teatru korzystając z uprawnień, jakie dają mu zapisy art. 54 ust. 5 u.f.p. 26.03.2020 r. wydał pisemne polecenie dotyczące "dokonania wszelkich operacji finansowych wynikających z treści umów".
Powyższe działanie Dyrektora Teatru świadczy o naruszeniu przepisu prawa tj. art. 54 ust. 6 u.f.p., ponieważ nie zawiadomił Zarządu Województwa [...] o realizacji zakwestionowanych przez Głównego księgowego operacji. Tożsame naruszenie, stwierdzono również w toku kontroli finansowej w 2019 r., o której mowa w pierwszej części uzasadnienia, przy czym Dyrektor Teatru w odpowiedzi na stwierdzone w 2019 r. nieprawidłowości pismem z 15.10.2019 r. przyznał, że nie dochował obowiązku wynikającego z art. 54 ust. 6 u.f.p. z powodu trudnej współpracy z reżyserem i następnie ponownie w 2020 r. dopuścił się analogicznego naruszenia.
Według Zarządu Województwa [...] wykazane uchybienia w wykonywaniu obowiązków pracowniczych przez pana W.Z. dyrektora Teatru im. A w Ł., będące wielokrotnym naruszeniem przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, dowodzą braku rzetelności, staranności i legalności działań w zarządzaniu samorządową instytucją kultury. Jak wyjaśnił w dalszej części uzasadnienia organ zgodnie z art. 15 ust. 1 i 4 ustawy, planowane odwołanie W. Z. ze stanowiska dyrektora Teatru im. A w Ł., zostało poprzedzone wystąpieniem przez organizatora z wnioskiem o opinię w przedmiotowej sprawie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, do dwóch związków zawodowych działających przy Teatrze im. A w Ł. oraz do dwunastu stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Teatr. Na wysłanych piętnaście próśb, odpowiedzi udzieliło Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego, dwa związki zawodowe oraz dziewięć stowarzyszeń, natomiast trzy pozostały bez odpowiedzi. Mając powyższe na uwadze, odwołanie W.Z. ze stanowiska dyrektora Teatru im. A w Ł. jest uzasadnione.
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiódł W. Z. reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz wstrzymanie jej wykonania. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 15 ust. 1 ustawy, poprzez zaniechanie zasięgnięcia opinii wszystkich związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych w zakresie odwołania dyrektora Teatru im. A w Ł., podczas gdy konsultacja z ww. podmiotami stanowi bezwzględny obowiązek organu;
2. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący dopuścił się naruszeń przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, podczas gdy takie uchybienia albo w ogóle nie zaistniały, albo miały marginalny charakter;
3. naruszenie art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy poprzez odwołanie skarżącego z funkcji Dyrektora Teatru im. A w Ł. pomimo braku zaistnienia przesłanek do podjęcia takiej uchwały, gdyż powołane przez organ uchybienia nie zostały w żaden sposób wykazane.
W związku z powyższymi zarzutami autor skargi wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów następujących dokumentów wymienionych w treści skargi.
W uzasadnieniu skargi jej autor stwierdził, że Zarząd Województwa w uzasadnieniu uchwały w istocie oparł się na rzekomych uchybieniach, które w części zostały ujawnione w ramach powoływanej wyżej kontroli, a w części miały zostać ujawnione przez organ samorządu w późniejszym czasie. Istotnym w realiach niniejszej sprawy pozostaje również fakt, że organ samorządu w sposób tożsamy potraktował naruszenia występujące tak w okresie, w którym W. Z. został powołany na stanowisko Dyrektora Teatru, jak w czasie bezpośrednio go poprzedzającym, tj. w czasie jedynie pełnienia obowiązków Dyrektora, wskazując w tym zakresie uchybienia, które w istocie nie mogą stanowić podstawy do odwołania z funkcji. Z powyższym stanowiskiem – zdaniem autora skargi - nie sposób się zgodzić.
Skarżący posiada legitymację do zaskarżenia ww. uchwały zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.w. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 15 ustawy. Zarówno powierzenie, jak i odwołanie z powierzonego stanowiska dyrektora instytucji kultury określonej osoby kształtuje sytuację prawną tej osoby wyposażając ją w kompetencje określone chociażby w art. 17 i art. 27 ust. 3 ustawy. Tym samym normy zawarte w powyższych przepisach stanowią źródło interesu prawnego osoby pełniącej funkcję dyrektora instytucji kultury, który niewątpliwie zostaje naruszony w przypadku odwołania takiej osoby ze stanowiska dyrektora instytucji kultury. W sytuacji zatem, gdy skarżący podnosi, że w drodze zaskarżonej uchwały niezasadnie odwołano go ze stanowiska Dyrektora Teatru, gdyż w jego przekonaniu nie było ku temu podstaw, należy przyjąć, że interes prawny skarżącego wynikający ze wskazanych wyżej norm został naruszony zaskarżonym aktem. Przesłanki nieważności uchwały określone zostały w art. 82 ust. 1 ustawy. Sprzeczność z prawem musi zachodzić w dniu podjęcia uchwały, czyli dotyczyć może wyłącznie przepisów prawa obowiązujących w dniu podjęcia uchwały. Ustawodawca nie wskazuje wprost, jak silne naruszenie prawa skutkować ma stwierdzeniem nieważności, jednak interpretując art. 82 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 82 ust. 5 u.s.w., wprowadzającym pojęcie "nieistotnego naruszenia prawa", dostrzec można celowe rozgraniczenie "istotnego" od "nieistotnego" naruszenia prawa w skutkach tego naruszenia.
W dalszej kolejności autor skargi zarzucił organowi naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy. Zdaniem skarżącego, organ samorządu nie przeprowadził takich konsultacji względem wszystkich wymaganych przez przepisy podmiotów, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały z uwagi na powyższe naruszenie, niezależnie od dalszych przesłanek. Organ planujący powołanie czy odwołanie dyrektora instytucji kulturalnej nie jest treścią opinii związany, ale powinien je rozważyć. W każdym razie zaś pominięcie powyższej procedury, w tym także niezasięgnięcie opinii od wszystkich instytucji stanowi istotne naruszenie prawa. Zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem trybu określonego w art. 15 ust. 1 ustawy, a więc z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu 82 ust. 1 u.s.w., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.
W dalszej kolejności, odnosząc się do merytorycznej warstwy odwołania ze stanowiska dyrektora Teatru im. A w Ł. i zastępcy dyrektora ds. artystycznych, podkreślenia wymaga, że podane przez organ samorządu w uchwale przyczyny są pozorne i mają na celu skrywanie innej, rzeczywistej, a nieujawnionej przyczyny odwołania. Tym samym organ dopuścił się także naruszenia 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący dopuścił się naruszeń przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, podczas gdy takie uchybienia albo w ogóle nie zaistniały, albo miały marginalny charakter. Skarżący wskazał, że rzeczywistą przyczyną wypowiedzenia jego umowy o prace pozostaje osobisty, negatywny stosunek Zarządu Województwa do Dyrektora Teatru i próba kontrolowania proponowanego repertuaru. W zaistniałej sytuacji brak jest jakichkolwiek podstaw do odwołania skarżącego, bowiem oparte jest ono w rzeczywistości na personalnej niechęci do W. Z.
Jak wynika z treści uzasadnienia uchwały, organ samorządu zarzucił skarżącemu naruszenie art. 54 ust. 1 pkt 3 u.f.p., który statuuje obowiązek uzyskania podpisu Głównego księgowego na potwierdzenie dokonania przez niego wstępnej kontroli, w tym przypadku w zakresie umowy o dzieło nr [...] zawartej [...] grudnia 2017 r. Uwadze kontrolujących, a następnie również organu samorządu, umknął jednak fakt, że o ile w istocie w dacie zawierania umowy takiego podpisu nie było, o tyle po pierwsze główny księgowy zaakceptował kosztorys wstępny z 13 listopada 2017 r., stanowiący wstępne - robocze założenia do spektaklu "D", a po wtóre umowa została następczo przez niego podpisana z zaznaczeniem bieżącej daty.
Jeśli chodzi o kolejny zarzut organu skierowany pod adresem skarżącego a dotyczący naruszenia art. 54 ust. 6 ustawy, to w toku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że powołanego obowiązku nie dochowano w związku z zawarciem umowy o dzieło nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. W tym samym dniu Główny księgowy w trybie art. 54 ust. 4 u.f.p. skierował do Dyrektora pismo z odmową dokonania wstępnej kontroli, wskazując w uzasadnieniu, że umowa nie zabezpiecza interesów Teatru i stwarza istnienie potencjalnego ryzyka wystąpienia niekorzystnych skutków finansowych. Jak się później okazało obawy te okazały się nieuprawnione. Dyrektor korzystając ze swoich uprawnień, wynikających z ust. 5 powołanego artykułu, wydał pisemne polecenie dotyczące dokonania wszelkich operacji finansowych wynikających z treści umowy. W tym zakresie faktycznie nie powiadomił Zarządu Województwa [...] o podjętej decyzji. Uchybienie to jednak miało charakter incydentalny, w żaden sposób niezamierzony i wynikało przy tym z nagromadzenia innych obowiązków. Autor skargi zauważył, że zaniechanie powyższe pozostało bez negatywnego wpływu na sytuację finansową zarządzanej jednostki, gdyż po pierwsze umowa została wykonana w pełni w sposób prawidłowy, a po wtóre sam spektakl przyniósł zyski tak na gruncie finansowym, jak i wizerunkowym.
W kwestii zarzut naruszenia § 9 ust. 4 regulaminu skarżący wyjaśnił, że pismem z 12 grudnia 2017 r. wystąpił do Dyrektora Departamentu Kultury i Edukacji Urzędu Marszałkowskiego w Ł. z prośbą o wyrażenie zgody na zawarcie przez M.K. umów o dzieło na reżyserię, scenografię oraz na opracowanie muzyczne z W. Z. W odpowiedzi na powyższe pismo, organ samorządu wskazał, że brak jest podstaw prawnych do wyrażenia takiej zgody przez Zarząd, zwłaszcza w kontekście tego, że zastępca dyrektora ds. finansowo -administracyjnych posiada uprawnienie do podpisywania umów cywilnoprawnych w imieniu instytucji kultury. Wobec powyższego, nie sposób akceptować poglądu, że pierwotnie zaaprobowane przez Zarząd Województwa zachowanie następnie miało stanowić uchybienie, co więcej, skutkujące odwołaniem Dyrektora z funkcji. Zwłaszcza, że, co zauważył sam organ, statut Teatru nie reguluje sposobu dokonania czynności pomiędzy Teatrem jako osoba prawną, a osobą fizyczną pełniącą funkcję organu reprezentacji tej osoby prawnej. Po wtóre, niezależnie od powyższego, regulacja ani ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, ani kodeksu cywilnego nie przewiduje obowiązku posiadania umocowania w formie pisemnej do zawierania umów o dzieło. W konsekwencji przyjąć należy, że nawet w razie przyjęcia, że pierwotne pełnomocnictwo z 4 września 2017 r. nie obejmowało tychże czynności, to już późniejsze umocowanie do zawarcia konkretnych umów niewątpliwie przekroczone nie zostało.
W ostatniej zaś kolejności, autor skargi podkreślił, że Zarządowi Województwa zdaje się umykać fakt, że w okresie, w którym rzekomo dopuszczono się przedmiotowego naruszenia, W. Z. pozostawał jedynie p.o. Dyrektora, a dopiero [...] r. został na to stanowisko powołany. Biorąc pod uwagę literalną interpretację art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy (mówiącym o naruszeniu przepisów w związku z zajmowanym stanowiskiem), zgodnie z zakazem dokonywania wykładni rozszerzającej wyjątków, okoliczność ta nie może być brana pod uwagę w ramach ustalania zasadności rozwiązania łączącego strony stosunku.
Organ samorządu zarzuca skarżącemu zawieranie umów cywilnoprawnych z wykonawcą, który po stronie Teatru odpowiedzialny był za odbiór dzieła, tj. umów o dzieło nr [...] z dnia 12 września 2018 r., [...] z dnia 27 września 2018 r. i [...] z dnia 5 listopada 2018 r. pomiędzy Teatrem a wykonawcą tj. firmą "Scenografia architektura wnętrz K. Z.", która jednocześnie pełniła funkcję Zastępcy dyrektora ds. technicznych i przewodniczącą komisji ds. oceny warunków bezpieczeństwa widowisk. Jak wskazał autor skargi jakkolwiek K. Z. brała udział w obradach komisji, to ze względu na 7-osobowy skład brak było w tym przypadku zagrożenia dla prawidłowości prowadzonych obrad. Zarówno w wystąpieniu pokontrolnym, jak również w treści uchwały o odwołaniu brak jest wskazania jakichkolwiek okoliczności, które sugerowałyby, że udział W. Z. czy K. Z. podważałby prawidłowość rozstrzygnięć podjętych przez komisję. W konsekwencji przyjąć należy, że powołane uchybienia miały charakter wyłącznie incydentalny i marginalny dla oceny pracy skarżącego. Ponadto, powołane uchybienie proceduralne zostało uregulowane zarządzeniem nr [...] z dnia [...] października 2019 r. regulującym skład komisji w przypadku, w którym którykolwiek z członków jest również autorem projektów będących przedmiotem jej obrad.
Dodatkowo autor skargi powołanej uchwale organu zarzucił naruszenie art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy, poprzez odwołanie skarżącego z funkcji Dyrektora Teatru im. A w Ł. pomimo braku zaistnienia przesłanek do podjęcia takiej uchwały, gdyż powołane przez organ uchybienia nie zostały w żaden sposób wykazane. W tym zakresie zważyć należy, że Zarząd Województwa podniósł zarzuty co do prawidłowości wykonywania czynności zawodowych przez W. Z. w 2020 r., a to poprzez naruszenie art. 54 ust. 1 pkt 3 u.f.p., poprzez brak podpisu głównego księgowego na umowach podpisanych przez dyrektora Teatru nr [...],[...] i [...] z dnia [...] marca 2020 r. z J.K., przy jednoczesnym naruszeniu 54 ust. 6 u.f.p. poprzez brak zawiadomienia Zarządu Województwa o odmowie dokonania kontrasygnaty przez głównego księgowego. Niemniej jednak skarżący wskazuje, że powołane uchybienia, w przeciwieństwie do wcześniejszych, znajdujących odzwierciedlenie w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 29 października 2019 r., nie zostały w żaden sposób przez organ samorządu uzasadnione, a w konsekwencji uznać je należy za nieudowodnione. Zważyć przy tym należy, że niedopuszczalnym pozostaje uzupełnienie uzasadnienia uchwały o odwołaniu ze stanowiska i rozwiązania umowy o pracę o dodatkowe twierdzenia.
Fakultatywność rozstrzygnięcia o odwołaniu dyrektora, jak również zamknięty katalog przyczyn ma na celu zwiększenie samodzielności instytucji kultury i podkreśla jej odrębność od osoby organizatora. Ocena, czy w danej sprawie przesłanki określone w art. 15 ust. 6 ustawy zostały spełnione jakkolwiek mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć charakteru dowolnego i arbitralnego. W uzasadnieniu aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, muszą być z jednej strony wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia (co w tym przypadku nie zostało uczynione), a z drugiej istotne w kontekście dotychczasowej działalności. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek. Elementem uzasadnienia odwołania ze stanowisk winno być również rozważenie, w kontekście stwierdzonych uchybień w działalności skarżącego jako dyrektora, opinii powziętych uprzednio w trybie art. 15 ust. 1 ustawy.
Autor skargi zwrócił także uwagę na dorobek zawodowy, posiadane wykształcenie i kwalifikacje skarżącego do zajmowania stanowiska Dyrektora teatru im. A w Ł.
Odpowiadając na skargę Zarząd Województwa [...] reprezentowany przez pełnomocnika będącego radca prawnym wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi pełnomocnik organu stwierdził, że konsultacje ze związkami zawodowymi oraz stowarzyszeniami twórczymi i zawodowymi zostały przez organ odwołujący dokonane prawidłowo. Organ odwołujący zwrócił się drogą mailową o takie opinie, do wybranych ze względu na rodzaj działalności stowarzyszeń i zgodnie z informacją uzyskaną wcześniej z Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że nie istnieje lista takich stowarzyszeń i jedynym spisem jest Krajowy Rejestr Sądowy. Teatr działa na terenie ogólnopolskim, a co najmniej na terenie województwa. Na terenie województwa jest zarejestrowanych w KRS 2835 podmiotów posiadających w nazwie słowo "Stowarzyszenie", aby sprawdzić zakres działania każdego z nich, czyli czy jest stowarzyszeniem twórczym lub zawodowym w obszarze działalności powiązanej z teatrem, należałoby uzyskać odpis z KRS każdego z tych podmiotów oraz statut każdego z tych stowarzyszeń, ponieważ sam zestaw celów Stowarzyszenia nie przesądza o charakterze jego działań. Przy założeniu, że można by dokonać sprawdzenia 50 stowarzyszeń dziennie, sprawdzenie to trwałoby około 2 miesięcy, zaś po tym czasie należałoby sprawdzić, czy lista jest aktualna. Wszystkich podmiotów z wyrazem "stowarzyszenie" w nazwie jest w Polsce zarejestrowanych 53104. Sprawdzenie takiej ilości podmiotów jest niewykonalne, a impossibilium nulla obligatio est. Nadto oprócz stowarzyszeń wpisanych do KRS istnieją jeszcze stowarzyszenia zwykłe rejestrowane przez starostów, wobec czego zawsze organ odwołujący może spotkać się z zarzutem, że nie dokonał konsultacji z wszystkimi stowarzyszeniami. Jednocześnie podkreślił, że organ nie jest związany opiniami stowarzyszeń, wobec czego przepis art. 15 ust. 1 nie może być interpretowany w taki sposób, który czyniłby niemożliwym dokonanie odwołania. Skarżący nie wskazał jakie stowarzyszenia zostały pominięte i dlaczego to pominięcie uważa za istotne, zaś to strona, która z danego faktu wywodzi skutki prawne powinna go udowodnić.
Pełnomocnik organu stwierdził, że istnienie naruszeń prawa zostało stwierdzone w wystąpieniu pokontrolnym z 29.10.2019 r. Natomiast stwierdzenie naruszeń prawa powstałych w 2020 r., już po kontroli nastąpiło w sposób opisany poniżej. W dniu 4 marca 2020 r do Teatru zostało skierowane pismo Dyrektora Departamentu Kultury w Urzędzie Marszałkowskim, dotyczące sytuacji finansowej Teatru i zawierające prośbę o niepodejmowanie żadnych czynności powodujących zaciąganie nowych zobowiązań finansowych. Skarżący odpowiedział na to pismo w dniu 6 marca 2020 i w swojej odpowiedzi stwierdził, że J. K. prowadzi próby do nowej sztuki. Umowy z J.K. zostały zawarte w dniu [...] marca 2020 r. a więc po rozpoczęciu prób. Zatem ustne zobowiązania finansowe przez powoda wobec J.K. zostały powzięte dużo wcześniej i bez jakiejkolwiek akceptacji ze strony służb finansowych Teatru. Naruszenia prawa wskazane w uchwale w szczególności w zakresie art. 54 ust. 1 pkt 3 i 6 u.f.p. nie mają charakteru błahego i nieistotnego, ponieważ oznaczają, że skarżący negował sens funkcji kontrolnej głównego księgowego w jednostce, którą kierował, co w konsekwencji mogło doprowadzić do naruszenia stabilności finansowej jednostki, nadto nie widział sprzeczności interesów w zawieraniu umów pomiędzy sobą a Teatrem, gdzie powstaje problem analizy, czy wydatek z tego tytułu został dokonany w sposób określony w art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, to jest czy wydatek został dokonany : w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Trudno uznać, aby w sytuacji, gdy beneficjentem wynagrodzenia jest osoba, która jednocześnie decyduje o wypłacie tego wynagrodzenia, ta analiza została dokonana obiektywnie. W każdym razie skarżący nie przedstawił, aby taką obiektywną analizę przeprowadził.
Podobnie ma się rzecz z odbiorem dzieła przez osobę, która jednocześnie jest wykonawcą, przy czym powód w pozwie pominął fakt, że w tym wypadku Pani K. Z. była przewodniczącym komisji odbiorowej, która odbierała jej własne dzieło.
Organ odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze podniósł także, że niezależnie od następczego podpisania jakichkolwiek dokumentów przez głównego księgowego, kontrasygnata głównego księgowego powinna mieć charakter uprzedni, ponieważ jest to kontrola wstępna, a nie następcza.
Podniósł także, że brak zawiadomienia organu tworzącego ma charakter zaniechania, które trwa w czasie tak długo, jak długo nie zostanie podjęte w tym zakresie działanie. Skarżący mógł zawiadomić o zawarciu umów w 2017 pomimo braku kontrasygnaty przez cały okres pełnienia funkcji dyrektora, jednak tego nie zrobił.
W zakresie kwestii art. 108 k.c., pełnomocnik organu zauważył, że wbrew twierdzeniom skarżącego, Zarząd Województwa nie zaakceptował zawarcia umowy z powodem, wskazał jedynie na taką możliwość, nie odnosząc się jednocześnie do Regulaminu Organizacyjnego, zaś naruszenie dotyczy właśnie Regulaminu i doprowadzenia do sytuacji zawierania umów z naruszeniem art. 108 k.c.
Organ odwołujący zaznaczył także, że w żadnym punkcie uzasadnienia nie odnosił się do dorobku artystycznego skarżącego, jednakże zarządzanie instytucją kultury polega na innych jeszcze aspektach niż działalność artystyczna. Dokonywanie wydatków z pieniędzy publicznych musi pozostawać w zgodzie z ustawą o finansach publicznych.
Postanowieniem z 27 października 2020 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 21 stycznia 2021 r., po rozpatrzeniu zażalenia Zarządu Województwa [...], uchylił zaskarżone postanowienie i odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Łódź, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w związku § 3 tego rozporządzenia).
Reasumując powyższe, z dniem 17 października 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi odwołuje się rozprawy, kontynuując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, zaś sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie kieruje się do załatwienia na posiedzeniu niejawnym, co też uczyniono w niniejszej sprawie.
Przechodząc następnie do zagadnień natury merytorycznej podkreślić należy, że sądy administracyjne w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje według art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej..
Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Kontrolowana na gruncie rozpatrywanej sprawy uchwała nr [...] Zarządu Województwa [...] z dniu 17 lipca 2020 r. wydana na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. w zw. z art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 70 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2019 r., poz. 1040 z późn.zm.), w sprawie odwołania dyrektora Teatru im. A w Ł. w § 1 ust. 1 stanowiła: "Odwołuje się ze stanowiska dyrektora Teatru im. A w Ł. Pana W. Z. z powodu określonego w art 15 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U z 2020 r. poz. 194).
Jak wynika z jej uzasadnienia W. Z. został powołany na stanowisko dyrektora Teatru im. A w Ł. uchwałą nr [...] Zarządu Województwa [...] z [...] r., na okres pięciu sezonów artystycznych tj. od dnia jej podjęcia do 31 sierpnia 2023 r. Ponadto zgodnie z powyższą uchwałą W. Z. jednoosobowo pełni funkcję dyrektora i zastępcy dyrektora ds. artystycznych.
Wskazując następnie na regulacje art. 17 ustawy i art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. w wyniku przeprowadzonej kontroli planowej, której tematyka obejmowała analizę gospodarki finansowej pod kątem przestrzegania zasad gospodarowania środkami publicznymi, określonych ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych i jej przepisami wykonawczymi, oraz w zakresie stosowania obowiązujących procedur wewnętrznych jednostki i stwierdzonych uchybień, Zarząd Województwa [...] podjął decyzję o odwołaniu ze stanowiska dyrektora pana W. Z. w trybie art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy, wskazując na naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem.
Sporną w doktrynie oraz budzącą wątpliwości w orzecznictwie była kwestia dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu organizatora będącego organem jednostki samorządu terytorialnego o odwołaniu danej osoby ze stanowiska dyrektora instytucji kultury. Zgodnie z pierwszym stanowiskiem akt taki wywiera skutki wyłącznie w sferze stosunków z zakresu prawa cywilnego (stosunków pracowniczych), zatem kognicja sądów administracyjnych jest wyłączona. Za takim poglądem opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniu z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2693/11 (LEX nr 1113792) i postanowieniu z 4 kwietnia 2012 r. sygn. I OSK 2250/11 (LEX nr 1145093). Natomiast zgodnie z drugim stanowiskiem akt o odwołaniu lub powołaniu na stanowisko dyrektora instytucji kultury ma dwoisty charakter, gdyż z jednej strony stanowi czynność z zakresu prawa cywilnego i może zostać zaskarżony do sądu pracy, natomiast z drugiej ma charakter publicznoprawny, gdyż podejmowany jest na podstawie przepisów prawa publicznego i w związku z realizacją ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska w zakresie zadań własnych organów jednostek samorządu terytorialnego (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. OPS 6/96, opub. w ONSA 1997/2/48). Powołanie i odwołanie ze stanowiska dyrektora instytucji kultury stanowi bowiem formę zarządzania placówką związaną z realizacją przez województwo samorządowego zadania z zakresu działalności kulturalnej, a więc jednocześnie z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3244/17, LEX nr 2772201). Jak wskazał w innym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, podwójny charakter tych aktów nie może pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako aktu o charakterze publicznoprawnym (wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. II OSK 481/16, LEX nr 2431251). Pogląd ten jest obecnie dominujący (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. II OSK 3244/17, LEX nr 2772201 i powołane w nim orzecznictwo; WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. III SA/Kr 829/16, LEX nr 2162630; WSA w Gliwicach w wyroku z 10 stycznia 2013 r. sygn. IV SA/Gl 1044/12, LEX nr 1296340).
Sąd w niniejszej sprawie również opowiada się za podwójnym charakterem aktu odwołania danej osoby ze stanowiska dyrektora instytucji kultury. Zasadnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. II OSK 2526/11, że skoro zgodnie z art. 15 ust. 7 ustawy w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy to oznacza to, że w innych uregulowanych ustawą sprawach trybu i odwołania (powoływania) dyrektora instytucji kultury mają zastosowanie przepisy prawa administracyjnego skutkujące publicznoprawnym charakterem aktu powołania na to stanowisko, wywołujące skutki także w sferze prawa pracy. Przedmiotem badania sądu administracyjnego dokonującego oceny zarządzenia (uchwały) o odwołaniu nie będą ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, ale zachowanie wymaganej przepisami publicznoprawnymi formy tego odwołania.
Konsekwencją przyjęcia podwójnego charakteru aktów odwołujących dany podmiot ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy, jest ograniczenie zakresu sądowej kontroli przedmiotowych uchwał wyłącznie do kwestii związanych z zachowaniem wymogów ich podjęcia, określonych w przepisach prawa o charakterze publicznym oraz przepisów prawa materialnego regulujących przyczyny uzasadniające zwolnienie z zajmowanego stanowiska przed czasem na który nastąpiło powołanie.
Z tych też względów sąd pominął jako dowody w sprawie załączone przy piśmie z dnia 26 kwietnia 2021 roku wydruki protokołów z rozprawy z dnia [...] roku odbytej w Sądzie Rejonowym dla Ł.Ś. w Ł. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, które zwierały zeznania świadka i wyjaśnienia powoda opisujące według tych osób oceny i opisy powodów odwołania skarżącego. Przy czym bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to czy skutki naruszenia prawa np. naruszenie dyscypliny finansowej, spowodowały szkodę w jednostce czy też nie, co miały na celu wykazać zeznania. Naruszenie dyscypliny finansowej jest czynem formalnym nie związanym z jakimkolwiek skutkiem i samo jego popełnienie jest istotnym naruszeniem prawa. Również odniesienia do politycznych aspektów odwołania nie mogą wpłynąć na ocenę zgodności z prawem podjętej uchwały.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że przepisy k.p.a., mają zastosowanie do spraw obejmujących jurysdykcyjne postępowania administracyjne, postępowanie w sprawie rozstrzygania sporów o właściwość, postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń oraz postępowanie w sprawie skarg i wniosków. Zarówno ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, jak i u.s.w., w żadnym miejscu nie wskazuje na choćby odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. do uchwał zarządu województwa w przedmiocie odwołania dyrektora instytucji kultury (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. II OSK 3244/17, LEX nr 2772201, wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. II SA/Łd 756/19, LEX nr 2825462). Wobec powyższego organ nie mógł naruszyć w tym postępowaniu art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. bowiem nie znajdowały one zastosowania w rozstrzyganej sprawie. Mając to na uwadze, Sąd uznał powyższe zarzuty za pozostające poza zakresem sądowej kontroli.
Zaskarżona uchwała Zarządu Województwa została wydana na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w., art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy w związku z art. 70 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy
Stosownie do art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w., do zadań zarządu województwa należy w szczególności kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych.
Natomiast art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy, stanowi, że dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy, dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie.
Sąd uznał za bezzasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy.
Literalne brzmienie ww. przepisu odnosi się do naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, a zatem chodzi tu o jakiekolwiek naruszenie prawa, nie tylko o rażącym lub istotnym charakterze. Jednocześnie nie jest też wymagana wielość popełnionych naruszeń (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. II SA/Łd 756/19, LEX nr 2825462). Osoba pełniąca funkcję kierowniczą ponosi zwiększoną odpowiedzialność związaną z kierowaniem daną jednostką i również zwykłe naruszenie prawa może być podstawą do jej odwołania (por. uzasadnienie wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 4 września 2019 r. sygn. IV SA/Wr 254/19, LEX nr 2739760). Przedstawiona przez skarżącego wykładnia, zgodnie z którą incydentalne i nieznaczne naruszenie prawa nie może stanowić dostatecznej podstawy odwołania ze stanowiska, jest wyrazem nadinterpretacji normy, nie znajdującej oparcia w jego jednoznacznym brzmieniu językowym. W sprawie bezspornym jest, że skarżący dopuścił się naruszenia prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem dyrektora Teatru im. A w Ł. w postaci naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Przepis ten stanowił podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia. Zgodnie z art. 15 ust. 6 ustawy. dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu: pkt 1 - na własną prośbę; pkt 2 - z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków; pkt 3 - z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem; pkt 4 - w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5; pkt 5 - w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6.
Przywołana norma prawna precyzuje ściśle katalog przesłanek, których wystąpienie może stanowić podstawę odwołania dyrektora instytucji kultury. Zatem ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 ustawy mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. W uzasadnieniu aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie uchwały. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek.
W tej sprawie organ zwrócił uwagę na naruszenia prawa materialnego jako przepisów ustawy o finansach publicznych, a konkretnie art. 54 ust. 1 pkt 3, art. 54 ust. 6, 53 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 4 regulaminu. Co prawda część z tych naruszeń została stwierdzona w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w okresie od 20.08.2019. r do 10.09. 2019 r., a okresem badania objęto czas 01.01.2017 r. – 31.07.2019 r., co znajduje odzwierciedlenie w wystąpieniu pokontrolnym, natomiast część została stwierdzona w 2020 r., co również ma oparcie w aktach sprawy.
Faktem również jest, że niektóre z uchybień dotyczą okresu, kiedy skarżący pełnił obowiązki Dyrektora Teatru, jako że oficjalnie został powołany na to stanowisko [...] r. i nie mogą stanowić podstawy odwołania to jednak lektura zaskarżonej uchwały dowodzi i wskazuje na naruszenia przepisów prawa, które miały miejsce również i głównie po tej dacie, a zatem to one uzasadniają zastosowanie procedury odwoławczej ze stanowiska Dyrektora.
W tym zakresie zważyć należy, że Zarząd Województwa zasadnie podniósł zarzuty co do prawidłowości wykonywania czynności zawodowych przez W. Z. w 2020 r., a to naruszenie art. 54 ust. 1 pkt 3 u.f.p., poprzez brak podpisu głównego księgowego na umowach podpisanych przez dyrektora Teatru o numerach [...],[...] i [...] z dnia [...] marca 2020 r. z J.K., przy jednoczesnym naruszeniu art. 54 ust. 6 u.f.p. poprzez brak zawiadomienia Zarządu Województwa o odmowie dokonania kontrasygnaty przez głównego księgowego. Mimo pisemnej odmowy złożonej przez głównego księgowego, dyrektor Teatru korzystając z uprawnień, jakie dają mu zapisy art. 54 ust. 5 u.f.p. 26.03.2020 r. wydał pisemne polecenie dotyczące "dokonania wszelkich operacji finansowych wynikających z treści umów". Powyższe działanie Dyrektora Teatru świadczy o naruszeniu przepisu prawa tj. art. 54 ust. 6 u.f.p., ponieważ nie zawiadomił Zarządu Województwa [...] o realizacji zakwestionowanych przez Głównego księgowego operacji finansowej.
Analiza skargi wskazuje również na zarzut braku odpowiednich opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez tę instytucję. Skarżący twierdzi że organ, przed podjęciem uchwały, naruszając w ten sposób art. 15 ust. 1 ustawy, decydujący o skuteczności odwołania skarżącego.
Odnosząc się do zarzutów skargi pełnomocnik organu stwierdził, że konsultacje ze związkami zawodowymi oraz stowarzyszeniami twórczymi i zawodowymi zostały przez organ odwołujący dokonane prawidłowo. Organ odwołujący zwrócił się drogą mailową o takie opinie, do wybranych ze względu na rodzaj działalności stowarzyszeń i zgodnie z informacją uzyskaną wcześniej z Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że nie istnieje lista takich stowarzyszeń i jedynym spisem jest Krajowy Rejestr Sądowy. Teatr działa na terenie ogólnopolskim, a co najmniej na terenie województwa. Na terenie województwa jest zarejestrowanych w KRS 2835 podmiotów posiadających w nazwie słowo "Stowarzyszenie", aby sprawdzić zakres działania każdego z nich, czyli czy jest stowarzyszeniem twórczym lub zawodowym w obszarze działalności powiązanej z teatrem, należałoby uzyskać odpis z KRS każdego z tych podmiotów oraz statut każdego z tych stowarzyszeń, ponieważ sam zestaw celów Stowarzyszenia nie przesądza o charakterze jego działań. Przy założeniu, że można by dokonać sprawdzenia 50 stowarzyszeń dziennie, sprawdzenie to trwałoby około 2 miesięcy, zaś po tym czasie należałoby sprawdzić, czy lista jest aktualna. Wszystkich podmiotów z wyrazem "stowarzyszenie" w nazwie jest w Polsce zarejestrowanych 53104. Sprawdzenie takiej ilości podmiotów jest niewykonalne, według twierdzeń organu. Nadto oprócz stowarzyszeń wpisanych do KRS istnieją jeszcze stowarzyszenia zwykłe rejestrowane przez starostów, wobec czego zawsze organ odwołujący może spotkać się z zarzutem, że nie dokonał konsultacji z wszystkimi stowarzyszeniami. Jednocześnie podkreślić trzeba, że organ nie jest związany opiniami stowarzyszeń, wobec czego przepis art. 15 ust. 1 nie może być interpretowany w taki sposób, który czyniłby niemożliwym dokonanie odwołania. Skarżący nie wskazał nadto jakie stowarzyszenia zostały pominięte i dlaczego to pominięcie uważa za istotne, zaś to strona, która z danego faktu wywodzi skutki prawne powinna go udowodnić.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na tle przywołanego wyżej art. 15 ust. 1 ustawy ugruntował się pogląd, podzielany w pełni przez tutejszy sąd, że ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Ma to o tyle znaczenie, że w związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Z tego też względu nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy ustalaniu obsady stanowiska dyrektora instytucji kultury. Brak jest podstaw do zawężającej wykładni art. 15 ust. 1 ustawy, poprzez przyjmowanie, że chodzi w nim jedynie o stowarzyszenia, do których należy dyrektor, bądź podmioty działające w tej instytucji (vide: wyroki z dnia: 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1295/12 - Lex nr 1251786, 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2545/11, 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 598/10 - Lex nr 597716).
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że obowiązkiem organizatora kultury jest dokładne ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie gminy. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury.
W ocenie sądu w rozstrzyganej sprawie organ prawidłowo wywiązał się z tego obowiązku co również wyjaśnił i uzasadnił w odpowiedzi na skargę W ocenie sądu organ dołożył należytej staranności przy ustalaniu listy stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję kultury.
Zarzut skargi dotyczący braku uzasadnienia uchwały jest zupełnie nietrafiony.
W motywach uchwały wyraźnie wyartykułowane zostały wszystkie zarzuty wobec skarżącego z przytoczeniem ich podstawy prawnej. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że dotychczasowy dorobek artystyczny i zawodowy skarżącego, wykształcenie jak i ranga jaką Teatr zyskał dzięki skarżącemu są bezdyskusyjne, aczkolwiek nie mają żadnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały, której główne zarzuty bazują na naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. Argumentacja skargi, że miało miejsce naruszenie przepisów, ale ostatecznie teatr nie poniósł straty, bo przedstawienie osiągnęło zysk jest niemożliwa do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa, tym bardziej, że realizacja przestawień i działalność teatru odbywa się z pieniędzy publicznych, a więc jest finansowana przez wszystkich podatników.
Mając powyższe na uwadze i uznając, że zaskarżona uchwała Zarządu Województwa [...] jest zgodne z prawem Sąd na postawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
dc